Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΝΙΚΟΛΑ ΑΙΜΙΛΙΟΥ
της 25ης Απριλίου 2024 (1)
Υπόθεση C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
κατά
Land Baden-Württemberg
παρισταμένου του:
Freistaat Bayern
[αίτηση του Verwaltungsgericht Sigmaringen
(διοικητικού πρωτοδικείου Sigmaringen, Γερμανία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Γεωργία – Χρηματοδότηση από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) – Ενισχύσεις περιοχών που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα – Ορεινές περιοχές – Αντισταθμιστική αποζημίωση – Αποκλεισμός από τις ενισχύσεις εκτάσεων ευρισκόμενων σε γειτονική περιφέρεια σε άλλη διοικητική περιοχή»
I. Εισαγωγή
1. Οι αρχές του 2024 σηματοδοτήθηκαν από διαδηλώσεις και αποκλεισμούς που οργανώθηκαν από τους γεωργούς σε πλείονα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (2). Πέραν των αιτημάτων τους για ίσους όρους ανταγωνισμού μεταξύ των γεωργών της Ένωσης και βελτίωση των σχετικών με τις αμοιβές τους όρων, οι γεωργοί κατήγγειλαν επίσης μια σειρά διοικητικών καθυστερήσεων που τους εμπόδισαν να λάβουν, εγκαίρως, τις υποσχεθείσες ενισχύσεις, ιδίως στο πλαίσιο της κοινής γεωργικής πολιτικής.
2. Η υπό κρίση υπόθεση αποτελεί ένα ακόμη παράδειγμα των πρακτικών δυσχερειών στις οποίες μπορεί να εκτεθούν οι γεωργοί.
3. Ο κανονισμός (ΕΕ) 1305/2013 (3) θεσπίζει ένα καθεστώς ενίσχυσης της αγροτικής ανάπτυξης και προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν να αποζημιώνουν τους γεωργούς των οποίων οι εκτάσεις βρίσκονται σε περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα. Μολονότι η Γερμανία προέβη στην επιλογή αυτή, ο καθορισμός των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας και ο έλεγχος της τήρησής τους ανατέθηκαν στα ομόσπονδα κράτη. Δεδομένου ότι κανένα από τα ομόσπονδα κράτη δεν έχει την αρμοδιότητα να χορηγήσει ενίσχυση για έκταση που βρίσκεται εκτός των ορίων του εδάφους του, κάθε ομόσπονδο κράτος αποφασίζει για τις ενισχύσεις των εκτάσεων που υπάγονται στην εδαφική δικαιοδοσία του.
4. Η κατάσταση αποδεικνύεται κάπως καφκική όταν, όπως στην υπόθεση της κύριας δίκης, μολονότι όλες οι εκτάσεις της εκμετάλλευσης ενός γεωργού είναι επιλέξιμες για τη χορήγηση τέτοιας αποζημίωσης, καθόσον πληρούν τις ουσιαστικές προϋποθέσεις που ορίζει, αντιστοίχως, καθένα από τα δύο οικεία ομόσπονδα κράτη, ο εν λόγω γεωργός εμποδίζεται να λάβει αποζημίωση για το μέρος των εκτάσεών του που δεν βρίσκεται στο ομόσπονδο κράτος της έδρας της εκμετάλλευσής του, δεδομένου ότι η υποβολή αίτησης στήριξης είναι δυνατή μόνο στο ομόσπονδο κράτος στο οποίο βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσής του.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Ο κανονισμός 1305/2013
5. Οι αιτιολογικές σκέψεις 7, 9 και 26 του κανονισμού 1305/2013 έχουν ως εξής:
«(7) Για μια άμεση έναρξη και αποδοτική υλοποίηση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης, η στήριξη του ΕΓΤΑΑ θα πρέπει να βασίζεται στο κατάλληλο διοικητικό πλαίσιο. Συνεπώς, τα κράτη μέλη οφείλουν να αξιολογούν την δυνατότητα εφαρμογής και την τήρηση ορισμένων προκαθορισμένων όρων. Κάθε κράτος μέλος εκπονεί είτε εθνικό πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης για ολόκληρη την επικράτειά του είτε σύνολο περιφερειακών προγραμμάτων ή αμφότερα δηλαδή εθνικό πρόγραμμα και σύνολο περιφερειακών προγραμμάτων. Κάθε πρόγραμμα θέτει μια στρατηγική για την επίτευξη στόχων σχετικών με τις προτεραιότητες της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη και επιλέγει τα μέτρα. Ο προγραμματισμός θα πρέπει να συνάδει με τις προτεραιότητες της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη, να είναι προσαρμοσμένος στα εθνικά πλαίσια και να συμπληρώνει τις άλλες πολιτικές της Ένωσης, ιδίως την πολιτική για τις γεωργικές αγορές, την πολιτική συνοχής και την κοινή αλιευτική πολιτική. Τα κράτη μέλη που επιλέγουν ένα σύνολο περιφερειακών προγραμμάτων θα πρέπει να μπορούν να δημιουργήσουν και ένα εθνικό πλαίσιο, χωρίς ξεχωριστή χρηματοδότηση από τον προϋπολογισμό, για να διευκολύνεται ο συντονισμός μεταξύ των περιφερειών στην αντιμετώπιση προκλήσεων εθνικής κλίμακος.
[...]
(9) Τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης θα πρέπει να αναγνωρίζουν τις ανάγκες της περιοχής που καλύπτουν και να περιγράφουν μια συνεκτική στρατηγική για την αντιμετώπισή τους, υπό το πρίσμα των προτεραιοτήτων της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη Η στρατηγική αυτή θα πρέπει να βασίζεται σε στόχους. Θα πρέπει να προσδιορισθούν οι σχέσεις μεταξύ των αναγκών που διαπιστώθηκαν, των στόχων που ετέθησαν και των μέτρων που επελέγησαν για την επίτευξή τους. Τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης θα πρέπει επίσης να περιλαμβάνουν όλες τις πληροφορίες που απαιτούνται για την αξιολόγηση της συμμόρφωσής τους προς τις απαιτήσεις του παρόντος κανονισμού.
[...]
(26) Προκειμένου να διασφαλισθεί η αποδοτική χρήση των κονδυλίων της Ένωσης και η ίση μεταχείριση των γεωργών σε ολόκληρη την Ένωση, οι ορεινές περιοχές και οι περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα θα πρέπει να ορίζονται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων. Στην περίπτωση περιοχών που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα, τα κριτήρια αυτά θα πρέπει να είναι βιοφυσικά κριτήρια υποστηριζόμενα από ισχυρές επιστημονικές αποδείξεις. Θα πρέπει να θεσπισθούν μεταβατικές ρυθμίσεις προκειμένου να διευκολυνθεί η σταδιακή κατάργηση των ενισχύσεων σε περιοχές που δεν θα θεωρούνται πλέον ως περιοχές με φυσικά μειονεκτήματα.»
6. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού ορίζει τα εξής:
«Ο παρών κανονισμός θεσπίζει τους γενικούς κανόνες που διέπουν τη στήριξη της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη που χρηματοδοτείται από το [ΕΓΤΑΑ], το οποίο ιδρύθηκε δυνάμει του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ 2013, L 347, σ. 549)][. Καθορίζει] τους στόχους στους οποίους πρέπει να συμβάλλει η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης και τις σχετικές προτεραιότητες της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη. Περιγράφει το στρατηγικό πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης· ορίζει τα μέτρα που θα ληφθούν για την εκτέλεση της πολιτικής αυτής. Επιπροσθέτως, θεσπίζει κανόνες για τον προγραμματισμό, τη δικτύωση, τη διαχείριση, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση με βάση τον καταμερισμό αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής και θεσπίζει κανόνες για τον συντονισμό του ΕΓΤΑΑ με άλλα εργαλεία της Ένωσης.»
7. Το άρθρο 5, πρώτο εδάφιο, σημείο 4, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού προβλέπει τα εξής:
«Η επίτευξη των στόχων της αγροτικής ανάπτυξης, οι οποίοι συμβάλλουν στη στρατηγική “Ευρώπη 2020” για έξυπνη, αειφόρο και χωρίς αποκλεισμούς ανάπτυξη, επιδιώκεται μέσω των ακόλουθων έξι προτεραιοτήτων της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη, οι οποίες εκφράζουν τους σχετικούς θεματικούς στόχους του [κοινού στρατηγικού πλαισίου (ΚΣΠ)]:
[...]
4) αποκατάσταση, διατήρηση και ενίσχυση των οικοσυστημάτων που συνδέονται με τη γεωργία και τη δασοπονία, με έμφαση στους ακόλουθους τομείς:
α) αποκατάσταση, διατήρηση και ενίσχυση της βιοποικιλότητας, συμπεριλαμβανομένων των περιοχών Natura 2000, και εντός των περιοχών που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα, της γεωργίας υψηλής φυσικής αξίας και της κατάστασης των ευρωπαϊκών τοπίων.»
8. Το άρθρο 6, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:
«Κάθε κράτος μέλος μπορεί να υποβάλει είτε ενιαίο πρόγραμμα για ολόκληρη την επικράτειά του είτε δέσμη περιφερειακών προγραμμάτων. Εναλλακτικώς, σε δεόντως αιτιολογημένες περιπτώσεις, μπορεί να υποβάλει εθνικό πρόγραμμα και δέσμη περιφερειακών προγραμμάτων. Εάν ένα κράτος μέλος υποβάλει εθνικό πρόγραμμα και δέσμη περιφερειακών προγραμμάτων, τα μέτρα και/ή τα είδη πράξεων θα προγραμματίζονται είτε σε εθνικό επίπεδο είτε σε περιφερειακό επίπεδο και θα εξασφαλίζεται η συνοχή μεταξύ των στρατηγικών των εθνικών και των περιφερειακών προγραμμάτων.»
9. Το άρθρο 31, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1305/2013 προβλέπει τα εξής:
«1. Οι ενισχύσεις στους γεωργούς των ορεινών περιοχών και άλλων περιοχών που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα χορηγούνται ετησίως ανά εκτάριο γεωργικής έκτασης, προκειμένου να αποζημιωθούν οι γεωργοί για το σύνολο των προσθέτων δαπανών και την απώλεια εισοδήματος που σχετίζονται με τα μειονεκτήματα της γεωργικής παραγωγής στη σχετική περιοχή.
[...]
2. Οι ενισχύσεις χορηγούνται σε γεωργούς που αναλαμβάνουν να συνεχίσουν τη γεωργική τους δραστηριότητα στις περιοχές που καθορίστηκαν σύμφωνα με το άρθρο 32 και οι οποίοι ανταποκρίνονται στον ορισμό των ενεργών γεωργών, σύμφωνα με το άρθρο 9 του κανονισμού [(ΕΕ) 1307/2013 (4)], όπως ισχύει στο οικείο κράτος μέλος.»
10. Το άρθρο 32 του κανονισμού 1305/2013 έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη καθορίζουν, βάσει των παραγράφων 2, 3 και 4 τις περιοχές που είναι επιλέξιμες για ενισχύσεις που προβλέπονται στο άρθρο 31 στις ακόλουθες κατηγορίες:
α) ορεινές περιοχές·
β) περιοχές, εκτός των ορεινών περιοχών, οι οποίες αντιμετωπίζουν σημαντικά φυσικά μειονεκτήματα· και
γ) άλλες περιοχές που επηρεάζονται από ειδικά μειονεκτήματα.
2. Για να είναι επιλέξιμες για ενισχύσεις βάσει του άρθρου 31, οι ορεινές περιοχές πρέπει να χαρακτηρίζονται από σημαντικό περιορισμό των δυνατοτήτων χρήσης της γης και σημαντική αύξηση του κόστους παραγωγής λόγω:
α) της ύπαρξης πολύ δυσχερών κλιματικών συνθηκών, εξαιτίας του υψομέτρου, η επίδραση του οποίου μικραίνει σημαντικά την καλλιεργητική περίοδο·
β) της ύπαρξης, σε χαμηλότερο υψόμετρο, στο μεγαλύτερο τμήμα της εν λόγω περιοχής, πλαγιών με μεγάλη κλίση που καθιστούν αδύνατη τη χρήση μηχανημάτων ή απαιτούν τη χρήση πολύ δαπανηρού ειδικού εξοπλισμού ή λόγω συνδυασμού των δύο αυτών παραγόντων, όταν το μειονέκτημα που προκύπτει από τον καθένα εξ αυτών, λαμβανόμενο χωριστά, είναι λιγότερο σοβαρό, αλλά από τον συνδυασμό των δύο προκύπτει ισοδύναμο μειονέκτημα.
[…]
3. Για να είναι επιλέξιμες για ενισχύσεις βάσει του άρθρου 31, οι περιοχές, εκτός των ορεινών περιοχών, θεωρείται ότι αντιμετωπίζουν σημαντικά φυσικά μειονεκτήματα, εάν τουλάχιστον το 60 % της γεωργικής έκτασης πληροί τουλάχιστον ένα από τα κριτήρια που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙΙ στην οριακή τιμή που αναφέρεται.
Η τήρηση των όρων αυτών εξασφαλίζεται σε επίπεδο τοπικών διοικητικών μονάδων (επίπεδο “ΤΔΜ2”) ή σε επίπεδο σαφώς προσδιορισμένης τοπικής μονάδας, η οποία καλύπτει μια σαφώς καθορισμένη συνεχή γεωγραφική περιοχή με διακριτά οικονομικά και διοικητικά χαρακτηριστικά.
[...]»
2. Ο κανονισμός 1307/2013
11. Το άρθρο 9, παράγραφος 1, του κανονισμού 1307/2013 ορίζει τα εξής:
«Δεν χορηγείται άμεση ενίσχυση σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ή ομάδες φυσικών ή νομικών προσώπων οι γεωργικές εκτάσεις των οποίων είναι κυρίως εκτάσεις διατηρούμενες σε κατάσταση κατάλληλη για βοσκή ή καλλιέργεια και τα οποία δεν ασκούν επί των εκτάσεων αυτών την ελάχιστη δραστηριότητα που προβλέπουν τα κράτη μέλη σύμφωνα με το άρθρο 4 παράγραφος 2, στοιχείο β)».
Β. Το γερμανικό δίκαιο
1. Το ομοσπονδιακό δίκαιο
12. Το άρθρο 2 της Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (κανονιστικής απόφασης του Ομοσπονδιακού Υπουργείου Τροφίμων και Γεωργίας, η οποία εκδόθηκε σε συμφωνία με τα Ομοσπονδιακά Υπουργεία Οικονομικών και Οικονομίας και Ενέργειας, για την εφαρμογή των καθεστώτων στήριξης και του ολοκληρωμένου συστήματος διαχείρισης και ελέγχου), της 24ης Φεβρουαρίου 2015 (5), προβλέπει τα εξής:
«1. Εκτός αντίθετης διάταξης της παρούσας κανονιστικής απόφασης ή του άρθρου 1, παράγραφος 1, σημεία 4 έως 6, οι αρμόδιοι φορείς του ομόσπονδου κράτους δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους αυτού (αρμόδιοι φορείς του ομόσπονδου κράτους), στο οποίο ο γεωργός έχει την έδρα της εκμετάλλευσής του, είναι κατά τόπον αρμόδιοι για την εφαρμογή της παρούσας κανονιστικής πράξης και των διαλαμβανόμενων στο άρθρο 1, παράγραφος 1, διατάξεων.
2. Για τον καθορισμό του φορέα του αρμόδιου ομόσπονδου κράτους, ως έδρα της εκμετάλλευσης νοείται, υπό την επιφύλαξη της ανάληψης αρμοδιότητας κατά τα οριζόμενα στην παράγραφο 3, ο τόπος που βρίσκεται στην περιοχή δικαιοδοσίας της φορολογικής αρχής η οποία είναι αρμόδια για τη βεβαίωση του φόρου εισοδήματος του γεωργού. Όσον αφορά τα νομικά πρόσωπα, τις ενώσεις προσώπων και τα σύνολα περιουσιακών στοιχείων, αρμόδιος είναι ο φορέας του ομόσπονδου κράτους στην περιοχή δικαιοδοσίας του οποίου βρίσκεται η έδρα της διοίκησής τους.
3. Αν ο γεωργός έχει μία μόνον εγκατάσταση και η εγκατάσταση αυτή βρίσκεται σε ομόσπονδο κράτος διαφορετικό από εκείνο στο οποίο βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσης, ο φορέας του ομόσπονδου κράτους στην περιοχή δικαιοδοσίας του οποίου βρίσκεται η εγκατάσταση μπορεί, σε συμφωνία με τον φορέα του ομόσπονδου κράτους που έχει εδαφική δικαιοδοσία δυνάμει της παραγράφου 2 και με τη συγκατάθεση του γεωργού, να αναλάβει την αρμοδιότητα εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας διοικητικής απόφασης· στην περίπτωση αυτή, έδρα της εκμετάλλευσης είναι ο τόπος της εγκατάστασης.
[…]»
2. Η νομοθεσία του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης
13. Το σημείο 1.1 της Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (διοικητικής διάταξης του Υπουργείου Αγροτικών Περιοχών για τη στήριξη των γεωργικών εκμεταλλεύσεων σε ορεινές περιοχές και σε ορισμένες περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα), της 6ης Νοεμβρίου 2019 (6), όπως τροποποιήθηκε με τη Verwaltungsvorschrift (διοικητική διάταξη), της 15ης Νοεμβρίου 2021 (στο εξής: VwV AZL) (7), προβλέπει τα εξής:
«Σκοπός της στήριξης αυτής είναι να διασφαλίσει, στις προσδιορισμένες μειονεκτούσες περιοχές [ορεινές περιοχές, μειονεκτούσες περιοχές για σημαντικούς φυσικούς λόγους, μειονεκτούσες περιοχές για άλλους ειδικούς λόγους, μη ορεινές περιοχές σύμφωνα με τον ισχύοντα κατάλογο περιοχών (βλ. σημείο 4 [της VwV AZL])], την αειφόρο χρήση των γεωργικών εκτάσεων από την εκμετάλλευση και να συμβάλει στη διατήρηση του τοπίου καθώς και στη διατήρηση και προώθηση μέτρων βιώσιμης εκμετάλλευσης.»
14. Το σημείο 2.1 της VwV AZL ορίζει τα εξής:
«Στήριξη μπορούν να λάβουν μόνον οι ενεργοί γεωργοί κατά την έννοια του άρθρου 9 του κανονισμού [1307/2013] οι οποίοι εκμεταλλεύονται οι ίδιοι εκτάσεις που βρίσκονται σε πρόσφατα οριοθετημένες περιοχές της Βάδης-Βυρτεμβέργης που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα. Ενίσχυση μπορεί να χορηγηθεί μόνο σε γεωργούς των οποίων η έδρα της εκμετάλλευσης, κατά την έννοια του άρθρου 2 της InVeKoSV, βρίσκεται στη Βάδη-Βυρτεμβέργη και η έδρα της επιχείρησης βρίσκεται σε κράτος μέλος της Ένωσης.»
15. Κατά το σημείο 3.2.1 της VwV AZL:
«Χορηγείται αποζημίωση μόνο για τις εκτάσεις που βρίσκονται στις πρόσφατα οριοθετημένες επιλέξιμες περιοχές της Βάδης-Βυρτεμβέργης (βλ. σημείο 4.2).»
16. Το σημείο 4.2 της VwV AZL προβλέπει τα εξής:
«Οι ακόλουθες κατηγορίες περιοχών (περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα) καταγράφονται στο μητρώο περιοχών [...] και είναι συναφείς:
ορεινές περιοχές,
περιοχές, εκτός των ορεινών περιοχών, οι οποίες αντιμετωπίζουν σημαντικά φυσικά μειονεκτήματα,
άλλες περιοχές που επηρεάζονται από ειδικά μειονεκτήματα.»
3. Η νομοθεσία του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας
17. Οι Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (κατευθυντήριες γραμμές του Υπουργείου Τροφίμων, Γεωργίας και Δασών του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας, σχετικά με τη χορήγηση της αντισταθμιστικής αποζημίωσης σε περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα, σύμφωνα με τον κανονισμό 1305/2013), της 1ης Μαρτίου 2019 (στο εξής: AGZ) (8), προβλέπουν ότι μπορεί να χορηγείται αντισταθμιστική αποζημίωση για γεωργικές εκτάσεις οι οποίες βρίσκονται σε περιοχές της Βαυαρίας που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα. Προκειμένου να λάβει την ενίσχυση, ο γεωργός πρέπει να εκμεταλλεύεται γεωργική έκταση στη Βαυαρία, τουλάχιστον τριών εκταρίων, η οποία αντιμετωπίζει μειονεκτήματα και να έχει την έδρα της εκμετάλλευσής του στη Βαυαρία.
III. Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς, η διαδικασία της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
18. Η Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, προσφεύγουσα-ενάγουσα της κύριας δίκης (στο εξής: προσφεύγουσα της κύριας δίκης), είναι γαλακτοκομική εκμετάλλευση στην παραμεθόρια περιοχή μεταξύ των ομόσπονδων κρατών της Βάδης-Βυρτεμβέργης και της Βαυαρίας στη Γερμανία. Η έδρα της βρίσκεται στο ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης. Διαθέτει περίπου 100 εκτάρια στο ομόσπονδο αυτό κράτος και περίπου 27 εκτάρια της εκμετάλλευσής της βρίσκονται στη Βαυαρία. Όλες οι ως άνω εκτάσεις βρίσκονται σε ορεινή περιοχή.
19. Οι αρχές του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης χαρακτήρισαν τα 100 εκτάρια της εκμετάλλευσης της προσφεύγουσας της κύριας δίκης τα οποία βρίσκονται στο έδαφος του εν λόγω ομόσπονδου κράτους ως επιλέξιμες για την καταβολή αντισταθμιστικής αποζημίωσης εκτάσεις λόγω των φυσικών μειονεκτημάτων που αντιμετωπίζουν οι εκτάσεις αυτές. Το ίδιο έπραξαν και οι αρχές του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας όσον αφορά τα 27 εκτάρια της ως άνω εκμετάλλευσης που βρίσκονται στο έδαφος της Βαυαρίας.
20. Μέχρι το 2018 η προσφεύγουσα της κύριας δίκης έλαβε από την αρμόδια αρχή του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης αντισταθμιστική αποζημίωση για το σύνολο των εκτάσεων που διαθέτει, συμπεριλαμβανομένων, επομένως, των εκτάσεων που βρίσκονται στη Βαυαρία.
21. Στις 8 Μαΐου 2019 η προσφεύγουσα της κύριας δίκης υπέβαλε, στην ίδια ως άνω αρχή, αίτηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης για το έτος 2019 για το σύνολο των επιλέξιμων εκτάσεών της.
22. Στις 5 Δεκεμβρίου 2019 οι διοικητικές υπηρεσίες του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης χορήγησαν στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης αντισταθμιστική αποζημίωση ύψους 4 095,66 ευρώ για τις επιλέξιμες εκτάσεις που βρίσκονται στο ομόσπονδο αυτό κράτος και απέρριψαν την αίτηση όσον αφορά τις εκτάσεις που βρίσκονται στη Βαυαρία με την αιτιολογία ότι οι εκτάσεις αυτές δεν βρίσκονται στη Βάδη-Βυρτεμβέργη.
23. Με απόφαση της 11ης Μαΐου 2021, η Regierungspräsidium Tübingen (περιφερειακή διοίκηση του Tübingen, Γερμανία) απέρριψε τη διοικητική ένσταση που υπέβαλε η προσφεύγουσα της κύριας δίκης κατά της απόφασης της 5ης Δεκεμβρίου 2019.
24. Στις 17 Ιουνίου 2021 η προσφεύγουσα της κύριας δίκης άσκησε προσφυγή‑αγωγή ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου με αίτημα, αφενός, την ακύρωση της απόφασης της 5ης Δεκεμβρίου 2019, όπως επικυρώθηκε με την απόφαση της 11ης Μαΐου 2021, και, αφετέρου, την επιδίκαση αντισταθμιστικής αποζημίωσης ύψους 1 371,26 ευρώ για τις επιλέξιμες εκτάσεις που βρίσκονται στη Βαυαρία. Επικουρικώς, ζητεί να αναγνωριστεί ότι η απόρριψη της αίτησής της όσον αφορά τις συγκεκριμένες εκτάσεις και οι νομικές βάσεις στις οποίες στηρίχθηκε (9) αντιβαίνουν στα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013.
25. Το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς την ερμηνεία των δύο αυτών άρθρων και ως προς την έκταση της διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τις προϋποθέσεις χορήγησης αντισταθμιστικών αποζημιώσεων όπως αυτές που ζητεί η προσφεύγουσα της κύριας δίκης.
26. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, κατ’ αρχάς, ότι μεγάλος αριθμός επιδοτήσεων χορηγούνται από διάφορες διοικητικές υποδιαιρέσεις της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας ή άλλους φορείς δημόσιας εξουσίας στη Γερμανία μέσω «διοικητικών διατάξεων», αποδέκτες των οποίων είναι οι δημόσιοι υπάλληλοι και οι συνεργάτες της οικείας διοικητικής οντότητας, οι οποίες καθορίζουν τον τρόπο άσκησης της εξουσίας εκτίμησης της τελευταίας. Οι πολίτες δεν μπορούν, δυνάμει του εθνικού δικαίου, να επικαλούνται απευθείας κατά του κράτους τους κανόνες που περιέχονται στις εν λόγω διοικητικές διατάξεις, καθόσον δεν θεωρείται ότι αυτές παράγουν εξωτερικό αποτέλεσμα έναντι των πολιτών (10).
27. Στη συνέχεια, το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι οι ουσιαστικές και διαδικαστικές προϋποθέσεις που διέπουν τη χορήγηση των ενισχύσεων για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα, οι οποίες προβλέπονται στο άρθρο 31 του κανονισμού 1305/2013, διέπονται από τις διοικητικές διατάξεις του Υπουργείου Αγροτικών Περιοχών και Προστασίας των Καταναλωτών του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης. Επομένως, για να μπορεί ο αιτών να λάβει τις ως άνω ενισχύσεις, πρέπει να έχει την έδρα της εκμετάλλευσής του (11) στη Βάδη-Βυρτεμβέργη, η δε έκταση για την οποία ζητείται η αντισταθμιστική αποζημίωση πρέπει να βρίσκεται στη Βάδη-Βυρτεμβέργη και να έχει χαρακτηριστεί από το εν λόγω ομόσπονδο κράτος ως περιοχή που αντιμετωπίζει μειονεκτήματα. Η υποβολή αίτησης στήριξης είναι δυνατή μόνο στο ομόσπονδο κράτος όπου βρίσκεται η έδρα εκμετάλλευσης του αιτούντος. Δεδομένου ότι οι γερμανικές διοικητικές αρχές προβαίνουν σε διασταύρωση δεδομένων στις διάφορες εφαρμογές που χρησιμοποιούν τα ομόσπονδα κράτη προκειμένου να εξακριβώσουν ότι ο αιτών δεν έχει ήδη υποβάλει αλλού αίτηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης, δεν είναι δυνατή η υποβολή πλειόνων αιτήσεων στήριξης σε διάφορα ομόσπονδα κράτη. Η εν λόγω αίτηση μπορεί να υποβληθεί μόνο στο ομόσπονδο κράτος όπου βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσης.
28. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ακόμη ότι από τη διοικητική πρακτική του ομόσπονδου κράτους της Βαυαρίας προκύπτει, όσον αφορά τις αποφάσεις σχετικά με τη χορήγηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης, ότι, για να λάβει την αποζημίωση αυτή, ο αιτών πρέπει να έχει την έδρα της εκμετάλλευσής του στο ως άνω ομόσπονδο κράτος και η έκταση για την οποία ζητείται η αποζημίωση, η οποία πρέπει να έχει χαρακτηριστεί από το εν λόγω ομόσπονδο κράτος ως περιοχή που αντιμετωπίζει φυσικά μειονεκτήματα, πρέπει επίσης να βρίσκεται στη Βαυαρία. Κατά συνέπεια, αιτών του οποίου οι εκτάσεις βρίσκονται στο έδαφος δύο ομόσπονδων κρατών μπορεί να υποβάλει αίτηση μόνο στο ομόσπονδο κράτος στο οποίο έχει την έδρα της εκμετάλλευσής του. Τα βαυαρικά διοικητικά δικαστήρια έχουν ήδη κρίνει ότι μια τέτοια κατάσταση δεν αντιβαίνει στο δίκαιο της Ένωσης, καθόσον από τον κανονισμό 1305/2013 δεν απορρέει άμεσο δικαίωμα για τη χορήγηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης από τον αρμόδιο φορέα του ομόσπονδου κράτους και, επομένως, ο φορέας αυτός μπορεί να καθορίσει τον τρόπο χορήγησης της εν λόγω αποζημίωσης και να αποκλείσει από τη στήριξη τις εκτάσεις που βρίσκονται εκτός της Βαυαρίας (12).
29. Επομένως, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης βρίσκεται στην ακόλουθη κατάσταση. Μολονότι διαθέτει εκτάσεις που βρίσκονται σε δύο ομόσπονδα κράτη και καθένα από τα ομόσπονδα αυτά κράτη έχει χαρακτηρίσει τις συγκεκριμένες εκτάσεις ως επιλέξιμες για τη χορήγηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης περιοχές, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης μπορεί να ζητήσει τη χορήγηση της αποζημίωσης αυτής 1) μόνο στο ομόσπονδο κράτος στο οποίο έχει την έδρα της εκμετάλλευσής της και 2) μόνο για τις εκτάσεις που βρίσκονται στο τελευταίο αυτό κράτος. Κατά τις ισχύουσες διοικητικές ρυθμίσεις και πρακτικές, η προσφεύγουσα δεν μπορεί να λάβει αντισταθμιστικές αποζημιώσεις από το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης για τις εκτάσεις της που βρίσκονται στη Βαυαρία και δεν μπορεί να υποβάλει αίτηση για τις εκτάσεις αυτές στη Βαυαρία.
30. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, πρώτον, ως προς την έκταση του περιθωρίου χειρισμών που αναγνωρίζει το δίκαιο της Ένωσης στα κράτη μέλη κατά τον καθορισμό των κανόνων χορήγησης των μέτρων στήριξης στους γεωργούς, ιδίως σε περίπτωση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία αφορά επιλέξιμες εκτάσεις που βρίσκονται σε δύο περιοχές που υπάγονται στην αρμοδιότητα διαφορετικών τοπικών διοικητικών αρχών. Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο διατηρεί αμφιβολίες ως προς το αν, στην περίπτωση που ένα κράτος μέλος ή περιφέρειά του προβλέπει τη δυνατότητα χορήγησης αντισταθμιστικής αποζημίωσης, μπορεί να συναχθεί εξ αυτού, δυνάμει του άρθρου 31, παράγραφος 1, του κανονισμού 1305/2013, η ύπαρξη αξίωσης για χορήγηση ενίσχυσης την οποία θα μπορούσε να προβάλει ο ενδιαφερόμενος πολίτης. Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι οι πολίτες δεν μπορούν να επικαλούνται ευθέως τις διοικητικές διατάξεις στις οποίες στηρίζεται η πολιτική στήριξης κάθε ομόσπονδου κράτους και ότι μόνον η πρακτική των διοικητικών αρχών είναι δεσμευτική έναντι αυτών. Ωστόσο, η αμφισβήτηση μιας τέτοιας πρακτικής περιορίζεται μόνο στην επίκληση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρχής της ίσης μεταχείρισης. Στην περίπτωση που ο κανονισμός 1305/2013 δεν κατοχυρώνει δικαίωμα προς λήψη ενίσχυσης, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν το άρθρο 31, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού καθορίζει τη «νομική φύση», κατά τη διατύπωση που χρησιμοποιεί, την οποία πρέπει να έχουν οι πράξεις του κράτους μέλους ή της περιφέρειας που αποφάσισε να χορηγήσει αντισταθμιστική αποζημίωση και οι οποίες καθορίζουν τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας.
31. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgericht Sigmaringen (διοικητικό πρωτοδικείο Sigmaringen, Γερμανία) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και, με απόφαση που περιήλθε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 17 Απριλίου 2023, να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Συνάδουν με το άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 2, καθώς και με το άρθρο 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 3, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του κανονισμού [1305/2013] εθνική διοικητική διάταξη και πρακτική παροχής στήριξης στο πλαίσιο των οποίων δεν είναι δυνατή η καταβολή αντισταθμιστικής αποζημίωσης για εκτάσεις που βρίσκονται σε ορεινές περιοχές και σε ορισμένες περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα, αποκλειστικά και μόνο για τον λόγο ότι οι εκτάσεις για τις οποίες ζητείται η καταβολή αντισταθμιστικής αποζημίωσης βρίσκονται εκτός της περιφέρειας του κράτους μέλους, κατά την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο βʹ, του [εν λόγω κανονισμού], η οποία καταβάλλει την αντισταθμιστική αποζημίωση; Αποτελεί συναφώς η έδρα της εκμετάλλευσης του γεωργού που εκμεταλλεύεται την έκταση αυτή νόμιμο κριτήριο διάκρισης;
2) Έχει το άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού [1305/2013] την έννοια ότι οι ρυθμίσεις κράτους μέλους ή περιφέρειας κράτους μέλους που έχει αποφασίσει να χορηγεί ενισχύσεις στους γεωργούς ορεινών περιοχών και άλλων περιοχών που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα, κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 1, του [κανονισμού αυτού], πρέπει να προβλέπουν ότι η ενίσχυση πρέπει να χορηγείται και για εκτάσεις που έχουν χαρακτηριστεί ως ορεινές και/ή ως άλλες περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα, κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 1, του [εν λόγω κανονισμού], από άλλο κράτος μέλος ή από άλλη περιφέρεια του ίδιου κράτους μέλους, που έχει ομοίως αποφασίσει να χορηγεί ενισχύσεις στους γεωργούς ορεινών περιοχών και άλλων περιοχών που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 1, του [ίδιου κανονισμού];
3) Έχει το άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 2, του κανονισμού [1305/2013] την έννοια ότι στη διάταξη αυτή μπορεί, κατά βάση, να στηριχθεί άμεσα –απορρέουσα από το δίκαιο της Ένωσης– αξίωση γεωργού για χορήγηση της ενίσχυσης (αντισταθμιστικής αποζημίωσης) από το κράτος μέλος και/ή από την περιφέρεια του κράτους μέλους, εφόσον ο γεωργός είναι ενεργός γεωργός και εκμεταλλεύεται εκτάσεις τις οποίες το κράτος μέλος και/ή η περιφέρεια του κράτους μέλους έχει χαρακτηρίσει ως ορεινές περιοχές ή ως άλλες περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα, κατά την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 1, του [κανονισμού αυτού], και το οικείο κράτος μέλος και/ή η περιφέρειά του έχει αποφασίσει να χορηγεί ενισχύσεις (αντισταθμιστικές αποζημιώσεις) κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του [εν λόγω κανονισμού];
Σε περίπτωση καταφατικής απάντησης στο ανωτέρω ερώτημα:
α) Κατά ποιου στρέφεται η αξίωση που απορρέει από το δίκαιο της Ένωσης, και συγκεκριμένα από το άρθρο 31, παράγραφος 1, του κανονισμού [1305/2013]; Στρέφεται πάντοτε κατά του ίδιου του κράτους μέλους ή ακόμη και κατά της περιφέρειας (άρθρο 2, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο βʹ, του [κανονισμού αυτού]) του κράτους μέλους, στην περίπτωση που η περιφέρεια έχει αποφασίσει, ανεξάρτητα από το εν λόγω κράτος μέλος, να καταβάλλει αντισταθμιστικές αποζημιώσεις στους γεωργούς βάσει του άρθρου 31 του [εν λόγω κανονισμού];
β) Προϋποθέτει η απορρέουσα από το δίκαιο της Ένωσης αξίωση, κατά βάση, ότι ο γεωργός πρέπει να πληροί περαιτέρω απαιτήσεις, πέραν όσων προβλέπονται στο άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 2, του κανονισμού [1305/2013], τις οποίες καθορίζει, στο πλαίσιο της μεταφοράς της εν λόγω διάταξης στο εθνικό δίκαιο, το κράτος μέλος ή η περιφέρειά του που καταβάλλει την αντισταθμιστική αποζημίωση;
Σε περίπτωση αρνητικής απάντησης στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα:
4) Έχει το άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού [1305/2013] την έννοια ότι οι ρυθμίσεις κράτους μέλους και/ή μίας από τις περιφέρειές του, οι οποίες καθορίζουν τις προϋποθέσεις χορήγησης της ενίσχυσης (αντισταθμιστικής αποζημίωσης), κατά την έννοια του άρθρου 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του [κανονισμού αυτού], πρέπει να είναι τέτοιας νομικής φύσης ώστε οι γεωργοί να έχουν αξίωση για είσπραξη της ενίσχυσης (αντισταθμιστικής αποζημίωσης), εφόσον πληρούν τις προϋποθέσεις που έχουν καθοριστεί από το οικείο κράτος μέλος και/ή τις περιφέρειές του για την καταβολή ενίσχυσης, ανεξάρτητα από την πραγματική πρακτική του κράτους μέλους και/ή της περιφέρειάς του όσον αφορά την παροχή στήριξης;»
32. Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν η προσφεύγουσα της κύριας δίκης, το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης, το ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
IV. Ανάλυση
33. Προτού απαντήσω στα προδικαστικά ερωτήματα, θα επανέλθω για λίγο στο θεσπισθέν με τον κανονισμό 1305/2013 καθεστώς για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα, όπως είναι οι ορεινές περιοχές (Α). Στη συνέχεια, θα απαντήσω στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα τα οποία θα εξετάσω από κοινού (Β). Η ανάλυση θα ολοκληρωθεί με την προτεινόμενη απάντησή μου στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα (Γ), προτού εκθέσω τους λόγους για τους οποίους το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα δεν χρήζει, κατά τη γνώμη μου, απαντήσεως (Δ).
Α. Επί του θεσπισθέντος με τον κανονισμό 1305/2013 καθεστώτος για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα
34. Ο κανονισμός 1305/2013 θεσπίζει γενικούς κανόνες που διέπουν τη στήριξη της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη που χρηματοδοτείται από το ΕΓΤΑΑ και καθορίζει τους στόχους στους οποίους πρέπει να συμβάλλει η πολιτική αγροτικής ανάπτυξης, καθώς και τις προτεραιότητες της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη (13).
35. Ο εν λόγω κανονισμός θεσπίζει επίσης τους κανόνες για τον προγραμματισμό (14) «με βάση τον καταμερισμό αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατών μελών και Επιτροπής» (15). Για την επίτευξη των στόχων αγροτικής ανάπτυξης που επιδιώκονται στο πλαίσιο των ως άνω προτεραιοτήτων (16) ζητείται η στήριξη από το ΕΓΤΑΑ μέσω προγραμμάτων στήριξης της αγροτικής ανάπτυξης που καθορίζονται από τα κράτη μέλη (17), τα οποία προγράμματα υλοποιούν μια στρατηγική ώστε να επιτευχθούν οι προτεραιότητες της Ένωσης όπως ορίζονται στον κανονισμό 1305/2013 μέσω δέσμης μέτρων οριζομένων στον τίτλο ΙΙΙ του κανονισμού αυτού.
36. Στα μέτρα αυτά περιλαμβάνονται οι ενισχύσεις περιοχών που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα (18). Οι ως άνω ενισχύσεις συμβάλλουν στην επίτευξη της προτεραιότητας της Ένωσης για αειφόρο ανάπτυξη η οποία συνίσταται στην «αποκατάσταση, διατήρηση και ενίσχυση της βιοποικιλότητας» (19). Ο κανονισμός 1305/2013 προβλέπει ότι οι ενισχύσεις αυτές θα χορηγούνται στους γεωργούς των εν λόγω περιοχών ετησίως ανά εκτάριο γεωργικής έκτασης προκειμένου «να αποζημιωθούν οι γεωργοί για το σύνολο των προσθέτων δαπανών και την απώλεια εισοδήματος που σχετίζονται με τα μειονεκτήματα της γεωργικής παραγωγής στη σχετική περιοχή» (20). Οι ενισχύσεις χορηγούνται στους γεωργούς που είναι «ενεργοί» (21) και αναλαμβάνουν να συνεχίσουν τη γεωργική τους δραστηριότητα στις περιοχές που καθορίστηκαν σύμφωνα με το άρθρο 32 του κανονισμού αυτού (22). Στη συνέχεια, ο εν λόγω κανονισμός ορίζει το εύρος των ενισχύσεων (23) και προβλέπει τη δυνατότητα των κρατών μελών να τις αυξήσουν σε ορισμένες περιπτώσεις (24) ή να προβλέψουν την προοδευτική μείωσή τους (25). Κατ’ αρχήν, η επιλεξιμότητα των δαπανών καθορίζεται βάσει εθνικών κανόνων (26).
37. Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό από τα κράτη μέλη των εκτάσεων ως ευρισκομένων σε περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά ή άλλα ειδικά μειονεκτήματα, ο χαρακτηρισμός αυτός ακολουθεί τις αρχές του άρθρου 32 του κανονισμού 1305/2013. Από το ως άνω άρθρο προκύπτει, κατ’ ουσίαν, ότι οι οριζόμενες ορεινές περιοχές πρέπει να χαρακτηρίζονται από «σημαντικό περιορισμό των δυνατοτήτων χρήσης της γης και σημαντική αύξηση του κόστους παραγωγής» (27). Προκειμένου να διασφαλισθεί η αποδοτική χρήση των κονδυλίων της Ένωσης που στηρίζουν τη δράση των κρατών μελών καθώς και η ίση μεταχείριση, οι εν λόγω περιοχές θα πρέπει να ορίζονται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων βιοφυσικού χαρακτήρα υποστηριζόμενα από ισχυρές επιστημονικές αποδείξεις (28).
38. Επομένως, ο κανονισμός 1305/2013 αφήνει αναμφισβήτητα στα κράτη μέλη ευρύ περιθώριο εκτίμησης όσον αφορά την επιλογή να συμπεριλάβουν στα προγράμματά τους έναν μηχανισμό αποζημίωσης των γεωργών (29) των οποίων οι εκτάσεις βρίσκονται σε περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα και όσον αφορά τις λεπτομέρειες εφαρμογής των ενισχύσεων τις οποίες προβλέπουν (30) –είτε πρόκειται, παραδείγματος χάριν, για συγκεκριμένη εφαρμογή των απαιτήσεων του εν λόγω κανονισμού (όπως το μέγεθος των επιλέξιμων εκμεταλλεύσεων ή η τοποθεσία τους) είτε για το ύψος των ενισχύσεων ή ακόμη για τις απαιτήσεις προσκόμισης εγγράφων (31).
39. Εντούτοις, το ευρύ αυτό περιθώριο εκτίμησης οριοθετείται, όπως θα εξηγήσω στις επόμενες ενότητες των παρουσών προτάσεων.
Β. Επί του πρώτου και του δευτέρου προδικαστικού ερωτήματος
40. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν συνάδει με τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013 μια κατάσταση κατά την οποία μια περιφερειακή αρχή μπορεί να περιορίσει το δικαίωμα λήψης αντισταθμιστικής αποζημίωσης μόνο στις επιλέξιμες εκτάσεις της εκμετάλλευσης ενός γεωργού που βρίσκονται στο έδαφος της περιφέρειας στην οποία βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσης αυτής (πρώτο προδικαστικό ερώτημα). Το αιτούν δικαστήριο ζητεί επίσης να διευκρινιστεί αν τα άρθρα 31 και 32 του εν λόγω κανονισμού επιβάλλουν στις αρχές μιας περιφέρειας να χορηγούν ενίσχυση για τις εκτάσεις της ίδιας αυτής εκμετάλλευσης που έχουν χαρακτηριστεί ως επιλέξιμες για την καταβολή αντισταθμιστικής αποζημίωσης από τις αρχές άλλης περιφέρειας στο έδαφος της οποίας βρίσκονται οι εν λόγω εκτάσεις (δεύτερο προδικαστικό ερώτημα).
41. Επομένως, με τα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία προτείνω να εξεταστούν από κοινού, εγείρεται, εμμέσως, το ζήτημα αν το ευρύ περιθώριο εκτίμησης που μόλις περιέγραψα μπορεί να δικαιολογήσει μια κατάσταση στην οποία, μολονότι ένα κράτος μέλος και οι περιφέρειές του έχουν προβλέψει, στα προγράμματά τους για την αγροτική ανάπτυξη, τη δυνατότητα χορήγησης ενισχύσεων δυνάμει του άρθρου 31 του κανονισμού 1305/2013 και ενώ η υλοποίηση του σχεδίου αυτού έχει, τουλάχιστον εν μέρει, ανατεθεί σε περιφερειακό επίπεδο στα ομόσπονδα κράτη, εντούτοις ένας ενεργός γεωργός μπορεί να ζητήσει αποζημίωση μόνο για τις επιλέξιμες εκτάσεις που βρίσκονται στο έδαφος του ομόσπονδου κράτους στο οποίο έχει την έδρα της εκμετάλλευσής του, αποκλείοντας επομένως τη δυνατότητα αποζημίωσης για τις εκτάσεις του γεωργού αυτού που βρίσκονται στο έδαφος άλλου ομόσπονδου κράτους, οι οποίες ωστόσο θεωρούνται από το τελευταίο επιλέξιμες για τις εν λόγω ενισχύσεις.
42. Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης (32) έχει περιγράψει λεπτομερώς τα προγράμματα στήριξης που σκόπευε να θεσπίσει, ιδίως όσον αφορά τις αντισταθμιστικές αποζημιώσεις, σε ένα σχέδιο μέτρων και ανάπτυξης για τις αγροτικές περιοχές της Βάδης-Βυρτεμβέργης για τα έτη 2014-2020, το οποίο εγκρίθηκε από την Επιτροπή (33). Το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης διευκρινίζει ότι το ποσό της ενίσχυσης αφορά ειδικά το συγκεκριμένο ομόσπονδο κράτος και δεν μπορεί να μεταφερθεί χωρίς περαιτέρω τροποποίηση στις εκτάσεις άλλων ομόσπονδων κρατών που έχουν τον ίδιο χαρακτηρισμό. Η προσέγγιση αυτή επιβάλλεται επίσης στο πλαίσιο της ομοσπονδιακής δομής της Γερμανίας, δεδομένου ότι τα ομόσπονδα κράτη που είναι επιφορτισμένα με την κατάρτιση του εθνικού σχεδίου-πλαισίου πρέπει να είναι σε θέση να διασφαλίσουν ότι η διαδικασία ενίσχυσης θα διεξαχθεί νομοτύπως στο πεδίο αντιστοίχως της δικαιοδοσίας τους. Επομένως, οι αρμοδιότητες του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης περιορίζονται στο έδαφος του ομόσπονδου αυτού κράτους. Η πρακτική οργάνωση της στήριξης μέσω της χορήγησης αντισταθμιστικών αποζημιώσεων εμπίπτει στην εξουσία εκτίμησης των κρατών μελών.
43. Πρώτον, θα εξετάσω το ζήτημα της αρμοδιότητας των αρχών του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης να χορηγήσουν αντισταθμιστική αποζημίωση για τις γεωργικές εκτάσεις της προσφεύγουσας της κύριας δίκης που βρίσκονται στη Βαυαρία.
44. Εκ προοιμίου, διαπιστώνω ότι το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος, λόγω της εσωτερικής του οργάνωσης και δομής, εκχωρεί σε περιφερειακές οντότητες την αρμοδιότητα να αποφασίζουν για τη χορήγηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης υπό τις προϋποθέσεις που ορίζει ο κανονισμός 1305/2013, προφανώς, δεν επιδέχεται κριτική, δεδομένου ότι η ομοσπονδιακή δομή του κράτους μέλους αποτελεί συστατικό στοιχείο της εθνικής ταυτότητάς του την οποία η Ένωση οφείλει να σέβεται σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ (34). Επιπλέον, ο κανονισμός 1305/2013 αναθέτει ρητώς τη μέριμνα για την τήρηση των προϋποθέσεων του άρθρου 32, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού, κατ’ επιλογήν, είτε σε «τοπικές διοικητικές μονάδες» (35) είτε σε σαφώς προσδιορισμένες τοπικές μονάδες, οι οποίες καλύπτουν μια σαφώς καθορισμένη συνεχή γεωγραφική περιοχή με διακριτά οικονομικά και διοικητικά χαρακτηριστικά (36). Επομένως, ο νομοθέτης της Ένωσης προτρέπει να είναι το επίπεδο υλοποίησης του σχεδίου και λήψης αποφάσεων σχετικά με τη χορήγηση των προβλεπόμενων στο άρθρο 31 του εν λόγω κανονισμού ενισχύσεων όσο το δυνατόν πιο κοντά στους ενδιαφερόμενους γεωργούς.
45. Επισημαίνω περαιτέρω ότι ο καθορισμός των περιοχών που είναι επιλέξιμες για τις προβλεπόμενες από το άρθρο 31 του εν λόγω κανονισμού ενισχύσεις δεν στηρίζεται μόνο σε μια αμιγώς γεωγραφική ή τοπογραφική ταξινόμηση, αλλά ενδέχεται να απαιτεί την άσκηση εξουσίας εκτίμησης των ειδικών περιφερειακών συνθηκών.
46. Πράγματι, τα κράτη μέλη οφείλουν να εξειδικεύουν την ταξινόμηση αυτή αποκλείοντας, παραδείγματος χάριν, τις περιοχές οι οποίες, γεωγραφικά, αντιμετωπίζουν σημαντικά φυσικά μειονεκτήματα τα οποία ωστόσο έχουν ξεπερασθεί «με επενδύσεις ή με οικονομική δραστηριότητα, ή εάν υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία φυσιολογικής παραγωγικότητας της γης ή εάν οι μέθοδοι παραγωγής ή τα συστήματα καλλιέργειας αντισταθμίζουν την απώλεια εισοδήματος ή τις πρόσθετες δαπάνες» (37). Επομένως, η εκτίμηση αυτή μπορεί κάλλιστα να πραγματοποιηθεί κατά τρόπο αποτελεσματικότερο στο ρυθμιστικό και διοικητικό επίπεδο που βρίσκεται πλησιέστερα στην οικεία περιοχή.
47. Όπως διευκρινίζει το ομόσπονδο κράτος της Βάδης-Βυρτεμβέργης με τις παρατηρήσεις του, η αρχή της κανονιστικής αυτονομίας που αναγνωρίζεται στις ομόσπονδες οντότητες έχει ως συνέπεια ότι τα κριτήρια για τον χαρακτηρισμό των εκτάσεων ως περιοχών επιλέξιμων για τις προβλεπόμενες στο άρθρο 31 του κανονισμού 1305/2013 ενισχύσεις μπορεί να εκτιμώνται διαφορετικά ανάλογα με το οικείο ομόσπονδο κράτος και ότι μια έκταση την οποία το ομόσπονδο κράτος της Βαυαρίας έχει χαρακτηρίσει ως «ορεινή περιοχή» μπορεί να μην πληροί τα κριτήρια του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης (38).
48. Κάθε ομόσπονδο κράτος, αφενός, εκτιμά τη σκοπιμότητα της πρόβλεψης ή μη αντισταθμιστικών αποζημιώσεων βάσει του άρθρου 31 του κανονισμού 1305/2013, αφετέρου, καθορίζει τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας που ισχύουν στο έδαφός του καθώς και το ποσό των ενισχύσεων ανά εκτάριο ορεινής περιοχής, το οποίο μπορεί επομένως να ποικίλλει από το ένα ομόσπονδο κράτος στο άλλο και, τέλος, καθορίζει τις οικείες περιοχές. Επομένως, κάθε ομόσπονδο κράτος ασκεί, εντός των ορίων της εδαφικής κυριαρχίας του και της οικονομικής αυτονομίας του, την εξουσία εκτίμησης που προβλέπουν τα άρθρα 31 και 32 του εν λόγω κανονισμού για την εφαρμογή τους.
49. Στην περίπτωση αυτή, το να υποχρεωθούν οι αρχές της Βάδης‑Βυρτεμβέργης να καταβάλουν την αντισταθμιστική αποζημίωση στην προσφεύγουσα της κύριας δίκης για τις γεωργικές εκτάσεις που κατέχει στη Βαυαρία θέτει, μεταξύ άλλων, το ζήτημα του καθορισμού του ποσού της συγκεκριμένης αποζημίωσης και παραβιάζει την αρχή της κατανομής των αρμοδιοτήτων εντός της γερμανικής έννομης τάξης.
50. Για όλους αυτούς τους λόγους, από την ως άνω ανάγνωση του κανονισμού 1305/2013 και, ειδικότερα, από τον ρόλο που αυτός αναγνωρίζει στις περιφερειακές αρχές όσον αφορά τον σχεδιασμό για την αγροτική ανάπτυξη και την υλοποίηση και παρακολούθηση των μέτρων που αποφασίζονται στο πλαίσιο των σχεδίων, σε κάθε επίπεδο, προκύπτει ότι το άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 2, καθώς και το άρθρο 32, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, και παράγραφος 3, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε ρύθμιση η οποία περιορίζει την αρμοδιότητα της περιφερειακής αρχής που έχει οριστεί σε εθνικό επίπεδο να αποφασίζει για τη χορήγηση των προβλεπόμενων από τις διατάξεις αυτές ενισχύσεων αποκλειστικά στις γεωργικές εκτάσεις που υπάγονται στην κανονιστική αρμοδιότητά της.
51. Δεύτερον, πρέπει να αναλυθεί το ζήτημα του κριτηρίου του τόπου της έδρας της εκμετάλλευσης ως παράγοντα που περιορίζει το εδαφικό πεδίο του δικαιώματος λήψης αντισταθμιστικής αποζημίωσης.
52. Μολονότι, όπως υπομνήσθηκε ανωτέρω, βούληση του νομοθέτη της Ένωσης ήταν να γίνει σεβαστή η πλήρης αρμοδιότητα των κρατών μελών να ορίζουν τους αρμόδιους φορείς για τη χορήγηση των ενισχύσεων που προβλέπονται στο άρθρο 31 του κανονισμού 1305/2013, εντούτοις όρισε επίσης σαφώς ότι ένας ενεργός γεωργός πρέπει να μπορεί να ζητήσει την αντισταθμιστική αποζημίωση που προβλέπεται για κάθε περιοχή που χαρακτηρίζεται ως επιλέξιμη.
53. Συγκεκριμένα, αφενός, από το γράμμα του άρθρου 31 του κανονισμού 1305/2013 προκύπτει ότι «[ο]ι ενισχύσεις στους γεωργούς [...] χορηγούνται ετησίως ανά εκτάριο γεωργικής έκτασης» (39) (παράγραφος 1) και ότι «[ο]ι ενισχύσεις χορηγούνται σε γεωργούς που αναλαμβάνουν να συνεχίσουν τη γεωργική τους δραστηριότητα [...] οι οποίοι ανταποκρίνονται στον ορισμό των ενεργών γεωργών» (παράγραφος 2) (40). Επομένως, ουδεμία ένδειξη υπάρχει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε ότι για ορισμένες εκτάσεις που πληρούν τις οριζόμενες στον εν λόγω κανονισμό προϋποθέσεις ενδέχεται να μη χορηγηθεί η αντίστοιχη ενίσχυση, όταν αυτή προβλέπεται. Αφετέρου, ο περιορισμός της ενίσχυσης αποκλειστικά στις εκτάσεις που υπάγονται στην αρμοδιότητα του ομόσπονδου κράτους στο οποίο βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσης υπονομεύει τον σκοπό που επιδιώκει ο κανονισμός 1305/2013 δεδομένου ότι η στήριξη που παρέχεται στις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα ανταποκρίνεται σε μια προτεραιότητα της Ένωσης για την αγροτική ανάπτυξη (41). Τέλος, το γεγονός ότι η εκμετάλλευση επιλέξιμων εκτάσεων δεν συνεπάγεται τη χορήγηση αντισταθμιστικής αποζημίωσης υπό συνθήκες όπως αυτές της διαφοράς της κύριας δίκης τείνει επίσης να θέσει υπό αμφισβήτηση τη συνοχή μεταξύ των στρατηγικών των εθνικών και των περιφερειακών προγραμμάτων, την οποία απαιτεί ο κανονισμός 1305/2013 (42).
54. Κατά συνέπεια, θα ήταν αντίθετο προς τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης και προς τον σκοπό που επιδιώκει ο κανονισμός 1305/2013 να θεωρηθεί ότι ο κανονισμός αυτός δεν αντιτίθεται στην εκ μέρους κράτους μέλους διαμόρφωση των προϋποθέσεων χορήγησης των αντισταθμιστικών αποζημιώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 31 του εν λόγω κανονισμού, η οποία έχει ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό μέρους των εκτάσεων, οι οποίες κατά τα λοιπά είναι απολύτως επιλέξιμες για τις ως άνω αποζημιώσεις, για τον λόγο και μόνον ότι δεν βρίσκονται αποκλειστικώς σε μια συνεχόμενη γεωγραφική περιοχή εμπίπτουσα στην αρμοδιότητα μίας και μόνον περιφερειακής διοικητικής αρχής. Όπως επισημαίνει δε το αιτούν δικαστήριο, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης αδυνατεί να υποβάλει αίτηση στήριξης για τις εκτάσεις της που βρίσκονται στη Βαυαρία (43), δεδομένου ότι τέτοια αίτηση μπορεί να υποβληθεί μόνον στις αρχές του ομόσπονδου κράτους της έδρας της εκμετάλλευσης, οι οποίες ωστόσο δεν είναι αρμόδιες για τις εκτάσεις που βρίσκονται εκτός του εν λόγω ομόσπονδου κράτους. Διασφαλίζεται δικαίωμα εν μέρει μόνον ενίσχυσης. Τούτο δεν αντιστοιχεί ούτε στο γράμμα ούτε στο πνεύμα του κανονισμού 1305/2013.
55. Επομένως, μια περίπτωση είναι να γίνει δεκτό ότι οι αρχές του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης μπορεί να υποχρεωθούν να χορηγήσουν ενίσχυση δυνάμει του άρθρου 31 του κανονισμού 1305/2013, υπό την επιφύλαξη της τήρησης των προϋποθέσεων που θέτει προς τούτο ο κανονισμός αυτός, μόνο για τις εκτάσεις που βρίσκονται στο έδαφος του ομόσπονδου αυτού κράτους και, επομένως, υπάγονται στην αρμοδιότητά του.
56. Διαφορετική περίπτωση θα ήταν να κριθεί συμβατή με τον κανονισμό 1305/2013 μια κατάσταση στην οποία ο τόπος της έδρας της εκμετάλλευσης καθορίζει, αφ’ εαυτού, το εδαφικό πεδίο του δικαιώματος προς λήψη ενίσχυσης και στην οποία το δικαίωμα αυτό αποκλείεται για τις εκτάσεις της ίδιας αυτής εκμετάλλευσης που δεν βρίσκονται στο έδαφος της ίδιας περιφερειακής διοικητικής αρχής με αυτήν της έδρας, παρά το γεγονός ότι οι εν λόγω εκτάσεις πληρούν όλες τις προϋποθέσεις που απαιτούνται από τον ως άνω κανονισμό για να είναι επιλέξιμες για την ενίσχυση αυτή.
57. Πράγματι, όταν ένα κράτος μέλος, ενδεχομένως μέσω των περιφερειών του, επιλέγει, στο πρόγραμμά του για την αγροτική ανάπτυξη, να στηρίξει την αγροτική ανάπτυξη, ιδίως με τη θέσπιση ενισχύσεων για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα, δεν μπορεί, κατά την άσκηση του ευρέος περιθωρίου εκτίμησης που του αναγνωρίζεται (44), εξάλλου, να παρεκκλίνει από τις περιοριστικώς απαριθμούμενες στον κανονισμό 1305/2013 προϋποθέσεις, οι οποίες συνίστανται, αφενός, στον χαρακτηρισμό της οικείας περιοχής ως επιλέξιμης λόγω της φυσικής διαμόρφωσής της και των μειονεκτημάτων που συνεπάγεται για τη γεωργική παραγωγή η εν λόγω διαμόρφωση (άρθρο 31, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού, όπως διευκρινίζεται στο άρθρο 32) και, αφετέρου, στην ιδιότητα του γεωργού ως ενεργού (45) (άρθρο 31, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού). Επομένως, ο περιορισμός του δικαιώματος προς λήψη ενίσχυσης στις γεωργικές εκτάσεις που βρίσκονται στο έδαφος του ομόσπονδου κράτους της έδρας της εκμετάλλευσης προσθέτει μια προϋπόθεση που δεν προβλέπεται από τον κανονισμό 1305/2013. Η νέα αυτή προϋπόθεση, χωρίς να έχει καμία σχέση με τα προτεινόμενα από τον νομοθέτη της Ένωσης βιοφυσικά κριτήρια που βασίζονται σε επιστημονικές αποδείξεις (46), απειλεί ευθέως, όπως επισήμανε η Επιτροπή, την αποτελεσματικότητα των αντισταθμιστικών αποζημιώσεων τις οποίες προβλέπει ο κανονισμός για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν μειονεκτήματα (47), αποζημιώσεις οι οποίες –υπενθυμίζω– εξυπηρετούν έναν καθορισμένο σκοπό για την αγροτική ανάπτυξη και μία από τις προτεραιότητες της Ένωσης (48). Η εφαρμογή της προϋπόθεσης αυτής συνεπάγεται, όπως στην περίπτωση της διαφοράς της κύριας δίκης, ότι εκτάσεις οι οποίες πληρούν όλες τις προβλεπόμενες από τον κανονισμό 1305/2013 προϋποθέσεις –όσον αφορά τις οποίες επομένως μια περιφερειακή αρχή διαπίστωσε ότι παρουσιάζουν όλα τα χαρακτηριστικά που απαιτούνται για να επωφεληθούν από τον μηχανισμό αποζημίωσης– αποκλείονται, άνευ ετέρου, από το δικαίωμα ενίσχυσης.
58. Δεδομένου ότι, στην επίμαχη στην κύρια δίκη περίπτωση, δεν αμφισβητείται ότι οι εκτάσεις της προσφεύγουσας της κύριας δίκης που βρίσκονται στη Βαυαρία πληρούν τις ορισθείσες από το ομόσπονδο αυτό κράτος προϋποθέσεις για να είναι επιλέξιμες για αντισταθμιστική αποζημίωση βάσει των άρθρων 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013, διαπιστώνεται ότι οι ως άνω διατάξεις αποκλείουν τη χρήση του κριτηρίου της έδρας της εκμετάλλευσης ως παράγοντα που περιορίζει το δικαίωμα λήψης αντισταθμιστικής αποζημίωσης αποκλειστικά στις εκτάσεις που βρίσκονται στο ομόσπονδο κράτος της έδρας της εκμετάλλευσης.
59. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα ότι τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013 έχουν την έννοια ότι 1) δεν αντιτίθενται σε ρύθμιση η οποία περιορίζει την αρμοδιότητα της περιφερειακής αρχής που έχει οριστεί σε εθνικό επίπεδο να αποφασίζει για τη χορήγηση των προβλεπόμενων από τις διατάξεις αυτές ενισχύσεων αποκλειστικά στις γεωργικές εκτάσεις που υπάγονται στην κανονιστική αρμοδιότητά της, και 2) αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία, καθόσον προβλέπει ότι μπορεί να χορηγηθεί αντισταθμιστική αποζημίωση μόνο για τις εκτάσεις που χαρακτηρίζονται ως επιλέξιμες από το ομόσπονδο κράτος στο οποίο βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσης του ενδιαφερόμενου ενεργού γεωργού, αποκλείει κάθε δυνατότητα λήψης ενίσχυσης για τις εκτάσεις της ίδιας εκμετάλλευσης που έχουν χαρακτηριστεί ως επιλέξιμες από άλλο ομόσπονδο κράτος.
Γ. Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
60. Κατ’ ουσίαν, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013 κατοχυρώνουν δικαίωμα ενίσχυσης του ενεργού γεωργού που εκμεταλλεύεται εκτάσεις οι οποίες βρίσκονται σε περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα, κατά την έννοια των διατάξεων αυτών, εφόσον το οικείο κράτος μέλος ή η οικεία περιφέρεια επέλεξε να χορηγεί την ως άνω ενίσχυση στο πλαίσιο του σχεδίου αγροτικής ανάπτυξης και έχει χαρακτηρίσει τις εκτάσεις αυτές ως επιλέξιμες για την εν λόγω ενίσχυση. Σε περίπτωση που υφίσταται το δικαίωμα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί περαιτέρω, πρώτον, ενώπιον ποιας αρχής μπορεί ο γεωργός να προβάλει την αξίωσή του και, δεύτερον, αν η αξίωση αυτή μπορεί να υπόκειται σε πρόσθετες προϋποθέσεις σε σχέση με τις ήδη προβλεπόμενες στον κανονισμό 1305/2013.
61. Η απάντηση στο ερώτημα αυτό μπορεί ήδη να συναχθεί, τουλάχιστον εν μέρει, από την ανάλυση που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο των δύο πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων. Τα ως άνω στοιχεία απάντησης πρέπει να συμπληρωθούν διά της επιστροφής στη φύση του κανονισμού 1305/2013.
62. Υπενθυμίζω ότι από το άρθρο 288 ΣΛΕΕ προκύπτει ότι ο κανονισμός ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος και είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του. Μολονότι, λόγω της φύσης τους και της λειτουργίας τους στο σύστημα των πηγών του δικαίου της Ένωσης, οι διατάξεις των κανονισμών παράγουν, κατά κανόνα, άμεσα αποτελέσματα στις εθνικές έννομες τάξεις, χωρίς να απαιτείται οι εθνικές αρχές να λάβουν μέτρα εφαρμογής, εντούτοις, για την υλοποίηση ορισμένων διατάξεων, ενδέχεται να είναι αναγκαία η λήψη μέτρων εφαρμογής εκ μέρους των κρατών μελών (49). Τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής ενός κανονισμού υπό τρεις προϋποθέσεις: 1) δεν πρέπει να παρακωλύουν την άμεση εφαρμογή του κανονισμού –η οποία συνεπώς εξακολουθεί να υφίσταται–, 2) δεν πρέπει να αποκρύπτουν τη φύση του ως πράξης της Ένωσης και 3) πρέπει να περιορίζονται στον προσδιορισμό της άσκησης του περιθωρίου εκτίμησης που τους παρέχει ο κανονισμός αυτός χωρίς να υπερβαίνουν τα όρια των διατάξεών του (50).
63. Με αναφορά στις σχετικές διατάξεις του επίμαχου κανονισμού, όπως ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των σκοπών που επιδιώκει, πρέπει να διαπιστώνεται αν αυτές απαγορεύουν, επιβάλλουν ή παρέχουν στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λαμβάνουν ορισμένα μέτρα εφαρμογής και, στην περίπτωση αυτή, να προσδιοριστεί αν κάποιο συγκεκριμένο μέτρο βαίνει πέραν των ορίων του περιθωρίου εκτίμησης που αναγνωρίζεται σε κάθε κράτος μέλος (51). Επιπλέον, ναι μεν επιτρέπεται η λήψη ορισμένων μέτρων εφαρμογής από τα κράτη μέλη, πλην όμως η εφαρμογή αυτή του δικαίου της Ένωσης υπόκειται, σύμφωνα με το άρθρο 51, παράγραφος 1, του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στην τήρηση των διατάξεων του Χάρτη. Ομοίως, επιβάλλεται στα κράτη μέλη η τήρηση των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης (52).
64. Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, δεν χρειάζεται να εξεταστεί τόσο διεξοδικά ο τρόπος άσκησης του περιθωρίου εκτίμησης που αναγνωρίζεται στις γερμανικές ομοσπονδιακές αρχές, δεδομένου ότι το καθεστώς που εφαρμόζεται στις ενισχύσεις για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα δεν παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να λαμβάνουν μέτρα εφαρμογής, όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο έχει ως αποτέλεσμα τον περιορισμό του δικαιώματος ενίσχυσης αποκλειστικά στις επιλέξιμες εκτάσεις ενός ενεργού γεωργού οι οποίες βρίσκονται στο έδαφος του ομόσπονδου κράτους της έδρας της εκμετάλλευσης.
65. Όσον αφορά τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013, ήδη επισήμανα, σε σχέση με το πρώτο εξ αυτών, ότι οι ενισχύσεις για τους γεωργούς «χορηγούνται» σε ενεργούς γεωργούς, οι οποίοι αναλαμβάνουν να συνεχίσουν τη γεωργική τους δραστηριότητα στις καθορισμένες περιοχές, προκειμένου να αποζημιωθούν για το σύνολο ή μέρος των πρόσθετων δαπανών και την απώλεια εισοδήματος που σχετίζονται με τα μειονεκτήματα της παραγωγής. Το γεγονός ότι οι ενισχύσεις χορηγούνται στους γεωργούς που αναλαμβάνουν να συνεχίσουν τη γεωργική τους δραστηριότητα στις περιοχές που καθορίζονται βάσει του άρθρου 32 του κανονισμού αυτού και οι οποίοι είναι ενεργοί απορρέει κατά τρόπο μη επιδεχόμενο αμφισβήτηση από το άρθρο 31, παράγραφος 2, του εν λόγω κανονισμού.
66. Το περιθώριο εκτίμησης των κρατών μελών θα μπορεί να ασκηθεί, πρωτίστως, με την επιλογή να συμπεριλάβουν ή όχι στα εθνικά τους προγράμματα ειδική στήριξη για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα. Εν συνεχεία, αφού γίνει η ως άνω επιλογή, τα κράτη μέλη θα εξακολουθούν να έχουν τη δυνατότητα άσκησης του περιθωρίου εκτίμησης που διαθέτουν και, επομένως, μπορούν να θεσπίζουν μέτρα εφαρμογής κατά την έννοια της νομολογίας που υπομνήσθηκε στα σημεία 62 και 63 των παρουσών προτάσεων, όσον αφορά τον υπολογισμό των πρόσθετων δαπανών και απωλειών εισοδήματος (άρθρο 31, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, του κανονισμού 1305/2013), τα οποία τα κράτη μέλη θα μπορούν επίσης να διαφοροποιούν (άρθρο 31, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού). Ομοίως, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε ότι το ποσό των ενισχύσεων καταλείπεται στην εκτίμηση των κρατών μελών εντός των ορίων που έχει καθορίσει και ότι τα τελευταία θα μπορούν να εφαρμόσουν προοδευτική μείωση (άρθρο 31, παράγραφοι 3 και 4, του εν λόγω κανονισμού). Όσον αφορά τον καθορισμό των περιοχών, τα κράτη μέλη θα πρέπει να εκτιμήσουν τον σημαντικό περιορισμό των δυνατοτήτων χρήσης της γης και τη σημαντική αύξηση του κόστους παραγωγής και να διαπιστώσουν ότι ο περιορισμός και η αύξηση αυτή είναι το αποτέλεσμα είτε δυσχερών κλιματικών συνθηκών που συνδέονται με το υψόμετρο το οποίο συνεπάγεται βραχύτερη καλλιεργητική περίοδο είτε πλαγιών με μεγάλη κλίση που καθιστούν αδύνατη τη χρήση μηχανημάτων ή δαπανηρή (άρθρο 32, παράγραφος 2, του ίδιου κανονισμού).
67. Επομένως, μολονότι απόκειται στην εκτίμηση των κρατών μελών το να επιλέξουν να χορηγούν ενισχύσεις για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα, από τη στιγμή που γίνεται η επιλογή αυτή προκύπτει, κατά τη γνώμη μου, σαφώς ότι γεννάται αξίωση για χορήγηση ενίσχυσης εφόσον πληρούνται οι προϋποθέσεις του άρθρου 31, παράγραφος 2, του κανονισμού 1305/2013.
68. Ωστόσο, ένα μέτρο εφαρμογής όπως αυτό που θεσπίζεται σε ομοσπονδιακό (53) και περιφερειακό επίπεδο βαίνει πέραν του περιθωρίου εκτίμησης που αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη από τον κανονισμό 1305/2013, καθόσον δεν διασφαλίζει δικαίωμα ενίσχυσης για το σύνολο των επιλέξιμων εκτάσεων (54) ενός ενεργού γεωργού και φρονώ ότι έρχεται σε άμεση αντίθεση με τη βούληση που εξέφρασε ο νομοθέτης της Ένωσης μέσω της εν λόγω διάταξης (55).
69. Τέλος, δεν αντιλαμβάνομαι, όπως υπογραμμίζει η Επιτροπή, εκτός αν γίνει δεκτό ότι παραβιάζεται η αρχή της ίσης μεταχείρισης, ότι η εξουσία εκτίμησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη ή οι περιφέρειές τους κατά την κατάρτιση ενός προγράμματος μπορεί να τους παράσχει επίσης την εξουσία να μη χορηγούν ενίσχυση στους ενεργούς γεωργούς που το ζητούν, παρά το γεγονός ότι η ενίσχυση αυτή προβλέπεται στο πρόγραμμά τους αγροτικής ανάπτυξης για τις περιοχές τις οποίες τα ίδια αυτά κράτη ή περιφέρειες έχουν χαρακτηρίσει ως επιλέξιμες εκτάσεις.
70. Όσον αφορά το ερώτημα κατά ποιου πρέπει να στρέφεται η αξίωση που απορρέει από τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013, μου φαίνεται ότι το αιτούν δικαστήριο, το οποίο είναι αρμόδιο να κρίνει τη νομιμότητα της επίμαχης στην κύρια δίκη απόφασης με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση για τη χορήγηση ενίσχυσης όσον αφορά τις επιλέξιμες εκτάσεις της προσφεύγουσας της κύριας δίκης που βρίσκονται στη Βαυαρία, επιδιώκει να λάβει επιβεβαίωση ως προς το ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στις αρμόδιες αρχές του ομόσπονδου κράτους της Βάδης‑Βυρτεμβέργης να χορηγήσουν την εν λόγω ενίσχυση. Το ζήτημα αυτό επικαλύπτεται εν μέρει με εκείνο που εξετάστηκε ανωτέρω και, ως εκ τούτου, παραπέμπω στα σημεία 43 επ. των παρουσών προτάσεων.
71. Επιπλέον, επισημαίνω ότι ο κανονισμός 1305/2013 δεν προβλέπει κανόνες που να καθορίζουν ενώπιον ποιας αρχής μπορεί ο γεωργός να προβάλει την αξίωσή του για χορήγηση ενίσχυσης. Εντούτοις, δεδομένου ότι η διαδικασία με την οποία χορηγείται ενίσχυση, δυνάμει του άρθρου 31 του κανονισμού αυτού, δεν διέπεται από τον εν λόγω κανονισμό, απόκειται στα κράτη μέλη να την οργανώνουν, σύμφωνα με την αρχή της δικονομικής αυτονομίας, υπό τον όρο, ωστόσο, ότι η διαδικασία αυτή δεν είναι λιγότερο ευνοϊκή από εκείνη που διέπει παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικού χαρακτήρα (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστά πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχει η έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (56).
72. Επομένως, απόκειται στο εθνικό δίκαιο να καθορίσει τον φορέα ενώπιον του οποίου ένας ενεργός γεωργός μπορεί να προβάλει την αξίωση του για χορήγηση ενίσχυσης για κάθε μία από τις εκτάσεις του που έχουν χαρακτηριστεί ως επιλέξιμες για τη συγκεκριμένη ενίσχυση.
73. Η αρχή της αποτελεσματικότητας δεν επιτάσσει να είναι δυνατή η προβολή αξίωσης χορήγησης ενίσχυσης ενώπιον δημόσιας αρχής η οποία δεν περιέλαβε στο πρόγραμμά της ενίσχυση για τις περιοχές που αντιμετωπίζουν φυσικά μειονεκτήματα ή η οποία, μολονότι έχει συμπεριλάβει την ως άνω στήριξη, δεν έχει χαρακτηρίσει τις εκτάσεις ως επιλέξιμες για ενίσχυση, λόγω, παραδείγματος χάριν, της εκτίμησης στην οποία προέβη ως προς τα κριτήρια του κανονισμού 1305/2013 ή, όπως εν προκειμένω, λόγω έλλειψης εδαφικής δικαιοδοσίας.
74. Εντούτοις, εφόσον η αξίωση των ενεργών γεωργών γεννάται από τη στιγμή που η κατά τόπον αρμόδια αρχή αποφασίζει, στο πλαίσιο του προγραμματισμού για την αγροτική ανάπτυξη, να υλοποιήσει τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013 και καθορίζει τις οικείες περιοχές, τα εθνικά μέσα έννομης προστασίας πρέπει να οργανώνονται, τηρουμένων των επιταγών που υπομνήσθηκαν στο σημείο 71 των παρουσών προτάσεων, κατά τρόπον ώστε να παρέχεται στους εν λόγω γεωργούς η δυνατότητα να ασκήσουν αποτελεσματικά το δικαίωμά τους για ενίσχυση για το σύνολο των επιλέξιμων εκτάσεων (57). Επιπλέον, συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι η αίτηση για τη χορήγηση ενίσχυσης μπορεί να εξαρτάται από άλλους όρους, υπό την προϋπόθεση ότι οι όροι αυτοί είναι αντικειμενικοί, δεν εισάγουν διακρίσεις και δεν θέτουν σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα του δικαιώματος προς λήψη ενίσχυσης (58).
Δ. Επί του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος
75. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, τέλος, αν το άρθρο 31, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1305/2013 έχει την έννοια ότι μια ρύθμιση κράτους μέλους ή περιφέρειας κράτους μέλους, η οποία καθορίζει τις προϋποθέσεις χορήγησης της ενίσχυσης, πρέπει να είναι τέτοιας «νομικής φύσης» ώστε οι γεωργοί που πληρούν τις προϋποθέσεις αυτές να λαμβάνουν αντισταθμιστική αποζημίωση, ανεξαρτήτως της πραγματικής πρακτικής του κράτους μέλους ή της περιφέρειάς του όσον αφορά την παροχή στήριξης.
76. Η έννοια του ερωτήματος αυτού αποσαφηνίζεται, εν μέρει, από τις διευκρινίσεις του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο επισημαίνει ότι οι πολίτες δεν μπορούν να επικαλούνται ευθέως τις διοικητικές διατάξεις στις οποίες στηρίζεται η πολιτική στήριξης κάθε ομόσπονδου κράτους και ότι μόνον η πρακτική των διοικητικών αρχών είναι δεσμευτική έναντι αυτών. Ωστόσο, η αμφισβήτηση μιας τέτοιας πρακτικής περιορίζεται μόνο στην επίκληση της συνταγματικώς κατοχυρωμένης αρχής της ίσης μεταχείρισης. Στην περίπτωση που από τον κανονισμό 1305/2013 δεν απορρέει αξίωση για χορήγηση ενίσχυσης, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν το άρθρο 31, παράγραφος 1, του εν λόγω κανονισμού καθορίζει τη «νομική φύση», κατά τη διατύπωση που χρησιμοποιεί, την οποία πρέπει να έχουν οι πράξεις του κράτους μέλους ή της περιφέρειας που αποφάσισε να χορηγήσει αντισταθμιστική αποζημίωση και οι οποίες καθορίζουν τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας. Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το ερώτημα αυτό υποβάλλεται στο Δικαστήριο μόνο για την περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο δεχθεί το αίτημα της προσφεύγουσας της κύριας δίκης όσον αφορά τις εκτάσεις της που βρίσκονται στη Βαυαρία (59).
77. Λαμβανομένης υπόψη της απάντησης που προτείνω να δοθεί στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα και δεδομένου ότι το τέταρτο προδικαστικό ερώτημα υποβάλλεται για την περίπτωση που θα κρινόταν ότι δεν υφίσταται αξίωση καταβολής ενίσχυσης απορρέουσα από τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013, παρέλκει η απάντηση του Δικαστηρίου στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα.
78. Ακόμη και αν το Δικαστήριο δώσει αρνητική απάντηση στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα, φρονώ ότι η απάντηση στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα δεν θα είναι χρήσιμη για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης. Συγκεκριμένα, το αιτούν δικαστήριο εκκινεί εν προκειμένω από την παραδοχή ότι η τρέχουσα πρακτική των αρχών του ομόσπονδου κράτους της Βάδης‑Βυρτεμβέργης στον τομέα της παροχής στήριξης είναι παράνομη λόγω της διοικητικής διάταξης του Υπουργείου και του τρόπου με τον οποίο διαμορφώθηκαν τα κριτήρια επιλεξιμότητας, τα οποία αποκλείουν κάθε δυνατότητα ενίσχυσης για τις εκτάσεις που βρίσκονται στη Βαυαρία. Δεδομένου δε ότι από την ανάλυσή μου επί των δύο πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων προκύπτει ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν μπορεί να επιβάλει στις αρχές του ομόσπονδου κράτους της Βάδης-Βυρτεμβέργης την υποχρέωση να καταβάλλουν ενισχύσεις για τις εκτάσεις που βρίσκονται στη Βαυαρία και έχουν χαρακτηριστεί ως επιλέξιμες από τις βαυαρικές αρχές, η απάντηση την οποία το Δικαστήριο μπορεί να δώσει στο αιτούν δικαστήριο στο πλαίσιο του τετάρτου προδικαστικού ερωτήματος δεν είναι χρήσιμη για την επίλυση της διαφοράς που εκκρεμεί ενώπιον του τελευταίου. Επομένως, παρέλκει η απάντηση στο τέταρτο προδικαστικό ερώτημα (60).
V. Πρόταση
79. Λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht Sigmaringen (διοικητικό πρωτοδικείο Sigmaringen, Γερμανία) ως εξής:
Τα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού (ΕΕ) 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 2017/2393 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2017,
έχουν την έννοια ότι:
– δεν αντιτίθενται σε ρύθμιση η οποία περιορίζει την αρμοδιότητα της περιφερειακής αρχής που έχει οριστεί σε εθνικό επίπεδο να αποφασίζει για τη χορήγηση των προβλεπόμενων από τις διατάξεις αυτές ενισχύσεων αποκλειστικά στις γεωργικές εκτάσεις που υπάγονται στην κανονιστική αρμοδιότητά της·
– αντιτίθενται σε εθνική ρύθμιση η οποία, καθόσον προβλέπει ότι μπορεί να χορηγηθεί αντισταθμιστική αποζημίωση μόνο για τις εκτάσεις που χαρακτηρίζονται ως επιλέξιμες από το ομόσπονδο κράτος στο οποίο βρίσκεται η έδρα της εκμετάλλευσης του ενδιαφερόμενου ενεργού γεωργού, αποκλείει κάθε δυνατότητα ενίσχυσης για τις εκτάσεις της ίδιας εκμετάλλευσης που έχουν χαρακτηρισθεί ως επιλέξιμες από άλλο ομόσπονδο κράτος·
– γεννάται αξίωση των ενεργών γεωργών για χορήγηση ενίσχυσης από τη στιγμή που η αρμόδια αρχή αποφασίζει, στο πλαίσιο του προγραμματισμού για την αγροτική ανάπτυξη, να υλοποιήσει τα μέτρα που προβλέπονται στα άρθρα 31 και 32 του κανονισμού 1305/2013, όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 2017/2393, και χαρακτηρίζει τις οικείες περιοχές ως επιλέξιμες. Τα εθνικά μέσα έννομης προστασίας πρέπει να οργανώνονται, τηρουμένης της δικονομικής αυτονομίας των κρατών μελών, κατά τρόπον ώστε να παρέχεται στους γεωργούς αυτούς η δυνατότητα να ασκήσουν αποτελεσματικά το δικαίωμά τους για λήψη ενίσχυσης για το σύνολο των επιλέξιμων εκτάσεων. Η αίτηση για τη χορήγηση ενίσχυσης μπορεί να εξαρτάται από άλλους όρους, υπό την προϋπόθεση ότι οι όροι αυτοί είναι αντικειμενικοί, δεν εισάγουν διακρίσεις και δεν θέτουν σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα του δικαιώματος ενίσχυσης για το σύνολο των επιλέξιμων εκτάσεων.