Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 25. travnja 2024.(1)
Predmet C-239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
protiv
Land Baden-Württemberg,
uz sudjelovanje
Freistaat Bayern
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Financiranje iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) – Plaćanja povezana s područjima s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima – Planinska područja – Kompenzacijska naknada – Isključenje plaćanja za površine koje se nalaze u susjednoj regiji u drugom upravnom području”
I. Uvod
1. Početak 2024. obilježili su prosvjedi i blokade koje su poljoprivrednici organizirali u nekoliko država članica Europske unije(2). Osim što su tražili jednake uvjete tržišnog natjecanja među poljoprivrednicima Unije i poboljšanje uvjeta koji se odnose na primitke od rada, kritizirali su niz administrativnih poteškoća koje im onemogućuju da pravodobno ishode obećane potpore, osobito u okviru zajedničke poljoprivredne politike.
2. Ovaj predmet novi je primjer praktičnih poteškoća s kojima se poljoprivrednici mogu suočiti.
3. Uredbom (EU) br. 1305/2013(3) uveden je sustav potpora za ruralni razvoj te se njome predviđa da države članice mogu odabrati platiti naknadu poljoprivrednicima čija se zemljišta nalaze u područjima s prirodnim ograničenjima. Iako je Njemačka odabrala ta plaćanja, utvrđivanje uvjeta prihvatljivosti i provjeravanje njihova poštovanja preneseni su na savezne zemlje. Budući da savezne zemlje nisu nadležne dodijeliti plaćanje za zemljište koje se ne nalazi unutar granica njihova područja, svaka savezna zemlja odlučuje o plaćanju za zemljišta obuhvaćena njezinom teritorijalnom nadležnosti.
4. Situacija postaje pomalo kafkijanska kad je, kao u glavnom postupku, iako su sva zemljišta na poljoprivrednikovu gospodarstvu prihvatljiva za plaćanje takve naknade jer ispunjavaju materijalne uvjete koje je utvrdila svaka od dvije savezne zemlje o kojima je riječ, taj poljoprivrednik ne može ishoditi naknadu za dio svojih zemljišta koji se ne nalazi u saveznoj zemlji u kojoj je sjedište njegova gospodarstva jer se zahtjev za potporu može podnijeti samo u saveznoj zemlji u kojoj se nalazi to sjedište.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
1. Uredba br. 1305/2013
5. Uvodne izjave 7., 9. i 26. Uredbe br. 1305/2013 glase kako slijedi:
„(7) Kako bi se osigurao izravan početak i učinkovita provedba programa ruralnog razvoja, potpora iz EPFRR-a trebala bi se temeljiti na postojanju preduvjeta iz administrativnog okvira koje su valjane. Stoga bi države članice trebale procijeniti primjenjivost i ispunjavanje određenih ex ante uvjeta. Svaka država članica trebala bi pripremiti ili nacionalni program ruralnog razvoja za čitav svoj teritorij ili niz regionalnih programa ili oboje, i nacionalni program i niz regionalnih programa. Svaki bi program trebao utvrditi strategiju za postizanje ciljeva vezanih uz prioritete Unije za ruralni razvoj te određeni niz mjera. Programiranje bi trebalo biti sukladno s prioritetima Unije za ruralni razvoj te se istovremeno prilagođavati nacionalnom kontekstu i dopunjavati druge politike Unije, osobito politiku poljoprivrednog tržišta, kohezijsku politiku te zajedničku ribarstvenu politiku. Države članice koje se odluče za pripremu niza regionalnih programa također bi trebale biti u stanju pripremiti nacionalni okvir bez posebne dodjele sredstava iz proračuna, kako bi se olakšala koordinacija među regijama u rješavanju problema na državnoj razini.
[…]
(9) Programi ruralnog razvoja trebali bi utvrditi potrebe područja koje pokrivaju i opisati koherentnu strategiju njihova zadovoljavanja, sukladno prioritetima Unije za ruralni razvoj. Ta bi se strategija trebala temeljiti na određivanju ciljeva. Potrebno je uspostaviti veze između utvrđenih potreba, zadanih ciljeva te odabira mjera za njihovo postizanje. Programi ruralnog razvoja također bi trebali sadržavati sve podatke potrebne za procjenu njihove sukladnosti sa zahtjevima ove Uredbe.
[…]
(26) Kako bi se osiguralo učinkovito korištenje fondova Unije i jednak odnos prema poljoprivrednicima u cijeloj Uniji, planinska područja i područja izložena prirodnim ograničenjima ili drugim specifičnim ograničenjima potrebno je definirati u skladu s objektivnim kriterijima. U slučaju područja izloženih prirodnim ograničenjima, ti bi kriteriji trebali biti biofizički i temeljiti se na čvrstim znanstvenim dokazima. Potrebno je donijeti prijelazne aranžmane kako bi se olakšalo postupno ukidanje plaćanja u područjima koja se više neće smatrati područjima izloženima prirodnim ograničenjima.”
6. Člankom 1. stavkom 1. te uredbe određuje se:
„Ova Uredba utvrđuje opće propise koji uređuju potporu Unije za ruralni razvoj koju financira [EPFRR], koji je utvrđen Uredbom (EU) br. 1306/2013 [Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. te ispravci SL 2016., L 130, str. 6.; SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.)]. Ona postavlja ciljeve kojima politika ruralnog razvoja treba doprinijeti te relevantne prioritete Unije za ruralni razvoj. Ona prikazuje strateški kontekst politike ruralnog razvoja i definira mjere politike ruralnog razvoja. Također, ona utvrđuje pravila o programiranju, umrežavanju, upravljanju, praćenju i evaluaciji na temelju odgovornosti koje dijele države članice i Komisija te pravila za osiguravanje koordinacije između EPFRR-a i drugih instrumenata Unije.”
7. Člankom 5. prvim podstavkom točkom 4. podtočkom (a) navedene uredbe predviđa se:
„Postizanje ciljeva ruralnog razvoja, koji doprinose strategiji Europa 2020. za pametan, održiv i uključiv rast, provodi se kroz sljedećih šest prioriteta Unije za ruralni razvoj koji odražavaju relevantne tematske ciljeve [Zajedničkog strateškog okvira (ZSO)]:
[…]
4. obnovu, očuvanje i poboljšanje ekosustava povezanih s poljoprivredom i šumarstvom, s naglaskom na sljedeća područja:
(a) obnovu, očuvanje i povećanje bioraznolikosti, uključujući u područjima mreže Natura 2000. i u područjima s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima i poljoprivredu velike prirodne vrijednosti, kao i stanje europskih krajobraza.”
8. U članku 6. stavku 2. iste uredbe navodi se:
„Država članica može prijaviti ili jedinstveni program za čitav svoj teritorij ili niz regionalnih programa. Alternativno, u propisno opravdanim slučajevima, država članica može poslati nacionalni program i niz regionalnih programa. Ako država članica prijavljuje nacionalni program i niz regionalnih programa, mjere i/ili druge vrste djelatnosti programiraju se na nacionalnoj ili regionalnoj razini te se mora osigurati usklađenost između strategija nacionalnih i regionalnih programa.”
9. Člankom 31. stavcima 1. i 2. Uredbe br. 1305/2013 predviđa se:
„1. Plaćanja namijenjena poljoprivrednicima u planinskim područjima i ostalim područjima s prirodnim ograničenjima ili ostalim vrstama ograničenja dodjeljuju se jednom godišnje po hektaru poljoprivredne površine kako bi se poljoprivrednicima nadoknadili svi dodatni troškovi ili dio njih i izgubljen prihod zbog ograničene poljoprivredne proizvodnje u tim područjima.
[…]
2. Plaćanja se dodjeljuju poljoprivrednicima koji se bave poljoprivrednom djelatnošću u područjima određenima na temelju članka 32. i koji su aktivni poljoprivrednici u smislu članka 9. Uredbe (EU) br. 1307/2013[(4)], kako je primjenjivo u dotičnoj državi članici.”
10. Članak 32. Uredbe br. 1305/2013 glasi kako slijedi:
„1. Države članice dužne su, na temelju stavaka 2., 3. i 4., odrediti područja koja ispunjavaju uvjete za plaćanje navedeno u članku 31. u sljedeće kategorije:
(a) planinska područja;
(b) područja sa značajnim prirodnim ograničenjima, osim planinskih područja i
(c) ostala područja s posebnim ograničenjima.
2. Kako bi bila prihvatljiva za plaćanja navedena u članku 31., planinska područja moraju imati vrlo ograničene mogućnosti korištenja zemljišta te uzrokovati zamjetno povećanje troškova proizvodnje zbog:
(a) postojanja, zbog nadmorske visine, veoma teških klimatskih uvjeta koji znatno skraćuju uzgojnu sezonu;
(b) postojanja, na nižoj nadmorskoj visini, veće površine padina prestrmih za korištenje strojeva ili padina koje zahtijevaju korištenje vrlo skupe posebne opreme ili kombinacije ovih dvaju čimbenika, gdje su ograničenja nastala zbog svakog od njih zasebno manje jaka, ali njihova kombinacija stvara istovjetna ograničenja.
[…]
3. Kako bi bila prihvatljiva za plaćanja navedena u članku 31., za područja koja nisu planinska smatra se da imaju značajna prirodna ograničenja ako najmanje 60 % poljoprivredne površine ispunjava barem jedan od kriterija navedenih u Prilogu III. te se nalazi unutar navedene granične vrijednosti.
Usklađenost s tim uvjetima nužno je osigurati na razini lokalnih upravnih jedinica (razina ‚LUP 2’) ili na razini jasno određene lokalne jedinice koja pokriva jedinstveno i granicama jasno određeno zemljopisno područje s gospodarskim i upravnim identitetom koji je moguće definirati.
[…].”
2. Uredba br. 1307/2013
11. U članku 9. stavku 1. Uredbe br. 1307/2013 navodi se:
„Izravna plaćanja ne dodjeljuju se fizičkim ili pravnim osobama ili skupinama fizičkih ili pravnih osoba čije se poljoprivredne površine pretežno prirodno održavaju u stanju pogodnom za pašu ili uzgoj i koji na tim površinama ne obavljaju minimalnu aktivnost definiranu od strane država članica u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (b).”
B. Njemačko pravo
1. Savezno pravo
12. Člankom 2. Verordnunga über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (Uredba Saveznog ministarstva za prehranu i poljoprivredu o provedbi programa potpore te integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, donesena u dogovoru sa saveznim ministarstvima financija te gospodarstva i energetike,) od 24. veljače 2015.(5) predviđa se:
„1. Osim ako se drukčije ne predviđa ovom uredbom ili člankom 1. stavkom 1. točkama 4. do 6., tijela savezne zemlje koja su nadležna na temelju prava te zemlje (nadležna tijela savezne zemlje), u kojoj je sjedište poljoprivrednikova gospodarstva, teritorijalno su nadležna za provedbu ove uredbe i odredbi iz članka 1. stavka 1.
2. U svrhu određivanja nadležnog tijela savezne zemlje, pod uvjetom da ono preuzme nadležnost u skladu sa stavkom 3., relevantno sjedište gospodarstva je mjesto koje se nalazi na području porezne uprave nadležne za utvrđivanje poreza na dohodak poljoprivrednika. Za pravne osobe, udruženja osoba i imovinske mase nadležno je tijelo savezne zemlje na čijem se području nalazi njihova uprava.
3. Ako poljoprivrednik ima samo jedan poslovni nastan, a taj se poslovni nastan nalazi u saveznoj zemlji različitoj od one u kojoj je sjedište gospodarstva, tijelo savezne zemlje na čijem se području nalazi poslovni nastan može, u dogovoru s tijelom savezne zemlje koje je teritorijalno nadležno u skladu sa stavkom 2. i uz suglasnost poljoprivrednika, preuzeti nadležnost u okviru područja primjene ove uredbe; sjedište gospodarstva tada je mjesto poslovnog nastana.
[…].”
2. Pravo Landa Baden-Württemberg (savezna zemlja Baden-Württemberg)
13. Točkom 1.1. Verwaltungsvorschrifta des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (Upravni propis Ministarstva ruralnih područja o potpori poljoprivrednim gospodarstvima u planinskim područjima i određenim područjima s ograničenjima) od 6. studenoga 2019.(6), kako je izmijenjen Verwaltungsvorschriftom (Upravni propis) od 15. studenoga 2021. (u daljnjem tekstu: VwV AZL)(7) predviđa se:
„Cilj te potpore je da se u određenim područjima s ograničenjima [planinskim područjima, područjima s ograničenjima zbog značajnih prirodnih razloga, područjima s ograničenjima zbog drugih posebnih razloga, osim planinskih područja u skladu s važećim popisom područjâ (vidjeti točku 4. [VwV AZL-a])], osigura održivo obrađivanje poljoprivrednih površina i da se time pridonese očuvanju krajolika te zadržavanju i promicanju mjera za održivo obrađivanje.”
14. Točkom 2.1. VwV AZL-a određuje se:
„Pravo na potporu imaju samo aktivni poljoprivrednici u smislu članka 9. Uredbe [br. 1307/2013] koji sami obrađuju površine koje se nalaze u novoodređenim područjima s ograničenjima u Baden-Württembergu. Potpora se može dodijeliti samo poljoprivrednicima čije se sjedište gospodarstva u smislu članka 2. InVeKoSV-a nalazi u Baden-Württembergu i čije se sjedište poduzeća nalazi u državi članici Unije.”
15. U skladu s točkom 3.2.1. VwV AZL-a:
„Naknada se dodjeljuje isključivo za površine koje se nalaze u novoodređenim prihvatljivim područjima u Baden-Württembergu (vidjeti točku 4.2.).”
16. Točkom 4.2. VwV AZL-a predviđa se:
„U registar područjâ upisuju se […] i relevantne su sljedeće kategorije područjâ (područjâ s ograničenjima):
planinska područja,
područja sa značajnim prirodnim ograničenjima, osim planinskih područja,
ostala područja s posebnim ograničenjima.”
3. Pravo Landa Bayern (savezna zemlja Bavarska)
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (Smjernice bavarskog Ministarstva za prehranu, poljoprivredu i šumarstvo o dodjeli kompenzacijske naknade u područjima s ograničenjima u skladu s Uredbom br. 1305/2013) od 1. ožujka 2019. (u daljnjem tekstu: AGZ)(8) predviđa da se kompenzacijska naknada može dodijeliti za poljoprivredne površine koje se nalaze u područjima s ograničenjima u Bavarskoj. Kako bi imao pravo na potporu, poljoprivrednik u Bavarskoj treba obrađivati poljoprivrednu površinu s ograničenjima veličine barem tri hektra te njegovo sjedište gospodarstva treba biti u Bavarskoj.
III. Činjenice iz kojih proizlazi spor, glavni postupak i prethodna pitanja
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, tužitelj iz glavnog postupka, upravlja mljekarskim gospodarstvom u pograničnom području između savezne zemlje Baden-Württemberg i savezne zemlje Bavarske u Njemačkoj. Njegovo sjedište nalazi se u saveznoj zemlji Baden-Württemberg. U toj saveznoj zemlji raspolaže s otprilike 100 hektara zemljišta, a otprilike 27 hektara njegova gospodarstva nalazi se u Bavarskoj. Sve se te površine nalaze u planinskom području.
19. Tijela savezne zemlje Baden-Württemberg klasificirala su 100 hektara gospodarstva tužitelja iz glavnog postupka koji se nalaze na području te savezne zemlje kao površine prihvatljive za plaćanje kompenzacijske naknade jer je riječ o zemljištima s prirodnim ograničenjima. Tijela savezne zemlje Bavarske isto su učinila u pogledu 27 hektara tog gospodarstva koji se nalaze na bavarskom području.
20. Tužitelj iz glavnog postupka ishodio je do 2018. od nadležnog tijela savezne zemlje Baden-Württemberg plaćanje kompenzacijske naknade za sve površine kojima raspolaže, što dakle uključuje one koje se nalaze u Bavarskoj.
21. Tužitelj iz glavnog postupka tom je tijelu 8. svibnja 2019. podnio zahtjev za kompenzacijsku naknadu za 2019. za sve svoje prihvatljive površine.
22. Upravne službe savezne zemlje Baden-Württemberg dodijelile su 5. prosinca 2019. tužitelju iz glavnog postupka kompenzacijsku naknadu od 4095,66 eura za prihvatljive površine koje se nalaze u toj saveznoj zemlji te su odbile zahtjev u dijelu u kojem se odnosi na površine u Bavarskoj uz obrazloženje da se one ne nalaze u Baden-Württembergu.
23. Odlukom od 11. svibnja 2021. Regierungspräsidium Tübingen (vlada regije Tübingen, Njemačka) odbio je prigovor koji je tužitelj iz glavnog postupka podnio protiv odluke od 5. prosinca 2019.
24. Tužitelj iz glavnog postupka podnio je 17. lipnja 2021. tužbu sudu koji je uputio zahtjev kojom je tražio, s jedne strane, poništenje odluke od 5. prosinca 2019., koja je potvrđena odlukom od 11. svibnja 2021. i, s druge strane, dodjelu kompenzacijske naknade u iznosu od 1371,26 eura za prihvatljive površine koje se nalaze u Bavarskoj. Podredno traži da se utvrdi da su odbijanje njegova zahtjeva u pogledu tih površina i pravne osnove na kojima se ono temeljilo(9) protivni člancima 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013.
25. Sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu tumačenja tih dvaju članaka i opsega diskrecijske ovlasti koju imaju države članice kad je riječ o uvjetima dodjele kompenzacijskih naknada kao što su one koje traži tužitelj iz glavnog postupka.
26. Sud koji je uputio zahtjev najprije navodi da različite upravne jedinice Savezne Republike Njemačke ili drugi nositelji javne vlasti u Njemačkoj dodjeljuju velik broj bespovratnih sredstava na temelju „upravnih odredbi” čiji su adresati službenici i suradnici upravnog tijela o kojem je riječ te kojima se utvrđuju načini na koje to tijelo izvršava diskrecijsku ovlast. Građani se na temelju nacionalnog prava ne mogu izravno protiv države pozivati na pravila sadržana u tim upravnim odredbama jer se ne smatra da one proizvode vanjski učinak u odnosu na građane(10).
27. Sud koji je uputio zahtjev zatim pojašnjava da su materijalni i postupovni uvjeti kojima se uređuje dodjela plaćanja za područja s prirodnim ograničenjima, predviđenih u članku 31. Uredbe br. 1305/2013, uređeni upravnim odredbama Ministeriuma für Ernährung, Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg (Ministarstvo savezne zemlje Baden-Württemberga za prehranu, ruralna područja i zaštitu potrošača). Iz toga proizlazi da, kako bi podnositelj zahtjeva mogao imati pravo na takva plaćanja, njegovo sjedište gospodarstva(11) treba biti u Baden-Württembergu i površina za koju se traži kompenzacijska naknada treba se nalaziti u Baden-Württembergu te je ta savezna zemlja treba odrediti kao područje s ograničenjima. Podnošenje zahtjeva za potporu moguće je samo u saveznoj zemlji u kojoj je sjedište gospodarstva podnositelja zahtjeva. Budući da njemačka upravna tijela uspoređuju podatke iz različitih aplikacija koje savezne zemlje upotrebljavaju kako bi provjerile da podnositelj zahtjeva nije već negdje drugdje podnio zahtjev za kompenzacijsku naknadu, nije moguće podnijeti više zahtjeva za potporu u više saveznih zemalja. Takav se zahtjev može podnijeti samo u saveznoj zemlji u kojoj se nalazi sjedište gospodarstva.
28. Sud koji je uputio zahtjev također navodi da iz upravne prakse savezne zemlje Bavarske, kad je riječ o odlukama o dodjeli kompenzacijske naknade, proizlazi da, kako bi imao pravo na takvu naknadu, podnositelj zahtjeva treba imati sjedište gospodarstva u toj saveznoj zemlji te se površina za koju se traži naknada, koju navedena savezna zemlja treba priznati kao površinu s prirodnim ograničenjima, također treba nalaziti u Bavarskoj. Slijedom toga, podnositelj zahtjeva čija se zemljišta nalaze na području dviju saveznih zemalja može podnijeti zahtjev samo saveznoj zemlji u kojoj je sjedište njegova gospodarstva. Bavarski upravni sudovi već su presudili da takva situacija nije protivna pravu Unije jer iz Uredbe br. 1305/2013 ne proizlazi nijedno izravno pravo na to da nadležno tijelo savezne zemlje dodijeli kompenzacijsku naknadu te da to tijelo stoga može odrediti načine dodjele te naknade i isključiti iz potpore površine koje se nalaze izvan Bavarske(12).
29. Stoga se tužitelj iz glavnog postupka nalazi u sljedećoj situaciji. Unatoč tomu što raspolaže zemljištima koja se nalaze u dvjema saveznim zemljama i što je svaka od tih saveznih zemalja odredila ta zemljišta kao prihvatljiva područja za dodjelu kompenzacijske naknade, tužitelj iz glavnog postupka može zatražiti dodjelu takve naknade 1. samo u saveznoj zemlji u kojoj je sjedište njegova gospodarstva i 2. samo za površine koje se nalaze u potonjoj saveznoj zemlji. U trenutačnom stanju upravnih propisa i praksi, tužitelj ne može primati kompenzacijske naknade od savezne zemlje Baden-Württemberg za svoje površine koje se nalaze u Bavarskoj i ne može podnijeti zahtjev za te površine u Bavarskoj.
30. Sud koji je uputio zahtjev želi saznati, kao prvo, koji je opseg manevarskog prostora koji se pravom Unije priznaje državama članicama prilikom određivanja pravilâ o dodjeli mjera potpore poljoprivrednicima, osobito u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, koja uključuje prihvatljive površine koje se nalaze u dvama područjima u nadležnosti različitih lokalnih upravnih tijela. Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu toga proizlazi li iz toga, na temelju članka 31. stavka 1. Uredbe br. 1305/2013, ako država članica ili njezina regija predviđaju mogućnost dodjele kompenzacijske naknade, pravo na plaćanje na koje se može pozvati građanin o kojem je riječ. Kao treće, sud koji je uputio zahtjev navodi da se građani ne mogu izravno pozivati na upravne odredbe na kojima se temelji politika dodjeljivanja potpora svake savezne zemlje i da je za njih obvezujuća samo praksa upravnih tijela. Međutim, takva se praksa može osporavati samo pozivanjem na ustavom zajamčeno načelo jednakog postupanja. U slučaju da se Uredbom br. 1305/2013 ne propisuje pravo na plaćanje, taj sud želi doznati određuje li se člankom 31. stavkom 1. te uredbe „pravna priroda”, u skladu s njegovim tekstom, koju trebaju imati akti koje je donijela država članica ili regija koja je odlučila dodijeliti kompenzacijsku naknadu te kojima se utvrđuju uvjeti prihvatljivosti za tu naknadu.
31. U tim je okolnostima Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmarigenu, Njemačka) odlučio prekinuti postupak i odlukom koju je tajništvo Suda zaprimilo 17. travnja 2023. uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Jesu li u skladu s člankom 31. stavkom 1. prvim podstavkom i člankom 31. stavkom 2. te člankom 32. stavkom 1. točkom (a), člankom 32. stavkom 2. prvim podstavkom i člankom 32. stavkom 3. drugim i trećim podstavkom Uredbe [br. 1305/2013] nacionalna upravna odredba i praksa dodjeljivanja potpora, kojima se isključuje isplata kompenzacijske naknade za zemljišta u planinskim područjima i određenim područjima s ograničenjima isključivo zato što se područja za koja se može dodijeliti kompenzacijska naknada nalaze izvan regije države članice u smislu članka 2. stavka 1. drugog podstavka točke (b) [te uredbe], koja dodjeljuje kompenzacijsku naknadu? Je li u tom pogledu sjedište gospodarstva poljoprivrednika koji obrađuje zemljište dopušten kriterij razlikovanja?
2. Treba li članak 31. stavak 1. prvi podstavak Uredbe [br. 1305/2013] tumačiti na način da se odredbe države članice ili regije države članice koja je odlučila poljoprivrednicima u planinskim područjima i drugim područjima s ograničenjima u smislu članka 31. stavka 1. [te uredbe] dodijeliti plaćanja moraju formulirati na takav način da se plaćanje mora dodijeliti i za zemljišta koja je druga država članica ili druga regija iste države članice koja je također odlučila poljoprivrednicima u planinskim područjima i drugim područjima s ograničenjima u smislu članka 31. stavka 1. [navedene uredbe] dodijeliti plaćanja klasificirala kao planinsko područje ili drugo područje s ograničenjima u smislu članka 32. stavka 1. [iste uredbe]?
3. Treba li članak 31. stavak 1. prvi podstavak i članak 31. stavak 2. Uredbe [br. 1305/2013] tumačiti na način da, u načelu, iz te odredbe neposredno, na temelju prava Unije, proizlazi poljoprivrednikovo pravo na dodjelu plaćanja (kompenzacijska naknada), koje isplaćuje država članica ili regija te države članice, ako je poljoprivrednik aktivni poljoprivrednik i upravlja zemljištem koje je država članica ili regija te države članice klasificirala kao planinsko područje ili drugo područje s ograničenjima u smislu članka 32. stavka 1. [te uredbe] i ako je dotična država članica ili regija odlučila dodijeliti plaćanja (kompenzacijske naknade) u smislu članka 31. stavka 1. prvog podstavka [navedene uredbe]?
U slučaju potvrdnog odgovora na to pitanje:
(a) Protiv koga se ostvaruje pravo na temelju prava Unije koje proizlazi iz članka 31. stavka 1. Uredbe [br. 1305/2013]? Ostvaruje li se uvijek protiv sâme države članice ili u svakom slučaju protiv regije [članak 2. stavak 1. drugi podstavak točka (b) te uredbe] države članice ako je ta regija, neovisno o državi članici, odlučila poljoprivrednicima dodijeliti kompenzacijske naknade na temelju članka 31. [navedene uredbe]?
(b) Pretpostavlja li pravo na kompenzacijsku naknadu zajamčeno pravom Unije u načelu da poljoprivrednik ispunjava druge uvjete povrh onih predviđenih člankom 31. stavkom 1. prvim podstavkom i člankom 31. stavkom 2. Uredbe [br. 1305/2013], a koje država članica ili njezina regija koja dodjeljuje kompenzacijsku naknadu zahtijevaju u okviru provedbe te odredbe u nacionalnom pravu?
U slučaju negativnog odgovora na treće pitanje:
4. Treba li članak 31. stavak 1. prvi podstavak Uredbe [br. 1305/2013] tumačiti na način da odredbe države članice ili jedne od njezinih regija koje sadržavaju uvjete za dodjelu plaćanja (kompenzacijska naknada) u smislu članka 31. stavka 1. prvog podstavka [te uredbe] moraju biti pravne prirode koja poljoprivrednicima daje pravo na dodjelu plaćanja (kompenzacijska naknada) ako ispunjavaju uvjete za plaćanje koje je utvrdila predmetna država članica ili njezina regija, neovisno o stvarnoj praksi države članice ili njezine regije u pogledu potpora?”
32. Pisana očitovanja podnijeli su tužitelj iz glavnog postupka, savezna zemlja Baden-Württemberg, savezna zemlja Bavarska i Europska komisija.
IV. Analiza
33. Prije nego što odgovorim na prethodna pitanja, nakratko ću se vratiti na sustav povezan s područjima s prirodnim ograničenjima, kao što su planinska područja, koji je uspostavljen Uredbom br. 1305/2013 (dio A). Zatim ću odgovoriti na prva dva prethodna pitanja koja ću razmotriti zajedno (dio B). Analizu ću završiti svojim prijedlogom odgovora na treće pitanje (dio C), a potom ću navesti razloge zbog kojih smatram da nije potrebno odgovoriti na četvrto pitanje (dio D).
A. Sustav povezan s područjima s prirodnim ograničenjima uspostavljen Uredbom br. 1305/2013
34. Uredba br. 1305/2013 utvrđuje opće propise koji uređuju potporu Unije za ruralni razvoj koju financira EPFRR te postavlja ciljeve kojima politika ruralnog razvoja treba doprinijeti i prioritete Unije za ruralni razvoj(13).
35. Tom se uredbom utvrđuju i pravila o programiranju(14) „na temelju odgovornosti koje dijele države članice i Komisija”(15). Za postizanje ciljeva ruralnog razvoja temeljenog na tim prioritetima traži se pomoć EPFRR-a(16) putem programa potpore ruralnom razvoju koje su izradile države članice(17) koje provode strategiju za postizanje prioriteta Unije, koji su definirani u Uredbi br. 1305/2013, kroz niz mjera određenih u glavi III. te uredbe.
36. Te mjere uključuju plaćanja povezana s područjima s prirodnim ograničenjima ili ostalim posebnim ograničenjima(18). Ta plaćanja pridonose postizanju prioriteta Unije za održiv razvoj koji podrazumijeva „obnovu, očuvanje i povećanje bioraznolikosti”(19). Uredbom br. 1305/2013 predviđa se da se ta plaćanja dodjeljuju poljoprivrednicima u takvim područjima jednom godišnje po hektaru poljoprivredne površine kako bi se „poljoprivrednicima nadoknadili svi dodatni troškovi ili dio njih i izgubljen prihod zbog ograničene poljoprivredne proizvodnje u tim područjima”(20). Plaćanja se dodjeljuju poljoprivrednicima koji su „aktivni”(21) i koji se bave poljoprivrednom djelatnošću u područjima određenima sukladno članku 32. te uredbe(22). Nadalje, navedenom uredbom se utvrđuje maksimalan iznos plaćanja(23) te se predviđa mogućnost da ih države članice povećaju u određenim slučajevima(24) ili da predvide njihovo smanjenje(25). Prihvatljivost izdataka načelno se određuje na osnovi nacionalnih pravila(26).
37. Prilikom određivanja toga nalaze li se zemljišta u područjima s prirodnim ograničenjima i ostalim posebnim ograničenjima, koje provode države članice, poštuju se načela utvrđena u članku 32. Uredbe br. 1305/2013. Iz toga u biti proizlazi da određena planinska područja moraju imati „vrlo ograničene mogućnosti korištenja zemljišta te uzrokovati zamjetno povećanje troškova proizvodnje”(27). Kako bi se osiguralo učinkovito korištenje fondova Unije kojima se podupire djelovanje država članica, kao i jednako postupanje, ta područja potrebno je definirati na temelju objektivnih biofizičkih kriterija koji se temelje na čvrstim znanstvenim dokazima(28).
38. Stoga se Uredbom br. 1305/2013 državama članicama nedvojbeno prepušta široka margina prosudbe u pogledu toga žele li u svoje programe uključiti mehanizam naknade za poljoprivrednike(29) čija se zemljišta nalaze na područjima s prirodnim ograničenjima te načina provedbe potpora koje su predvidjele(30), neovisno o tome je li primjerice riječ o konkretnoj provedbi zahtjevâ iz te uredbe (kao što je veličina gospodarstava koja ispunjavaju uvjete ili njihov položaj), iznosu potpora ili pak zahtjevima povezanima s dokumentacijom(31).
39. Međutim, ta je široka margina prosudbe ograničena, kao što ću to objasniti u sljedećim odjeljcima.
B. Prvo i drugo prethodno pitanje
40. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud je li s člancima 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013 usklađena situacija u kojoj regionalno tijelo može ograničiti pravo na plaćanje kompenzacijske naknade samo na prihvatljive površine poljoprivrednikova gospodarstva koje se nalaze na području regije u kojoj je sjedište tog gospodarstva (prvo pitanje). Sud koji je uputio zahtjev također pita nalaže li se člancima 31. i 32. te uredbe tijelima regije da dodijele plaćanje za površine tog gospodarstva koje su tijela druge regije na čijem se području nalaze te površine odredila kao prihvatljiva za plaćanje kompenzacijske naknade (drugo pitanje).
41. Stoga se prvim dvama prethodnim pitanjima, za koja predlažem da se razmotre zajedno, između redaka nastoji doznati može li široka margina prosudbe koju sam upravo opisao opravdati situaciju u kojoj, unatoč tomu što su država članica i njezine regije u svojim programima ruralnog razvoja predvidjele mogućnost dodjele plaćanja na temelju članka 31. Uredbe br. 1305/2013 i što je provedba tog plana, barem djelomično, prenesena na regionalne razinu pod nadzorom saveznih zemalja, aktivni poljoprivrednik može zatražiti naknadu samo za prihvatljiva zemljišta koja se nalaze na području savezne zemlje u kojoj je uspostavio sjedište svojeg gospodarstva, čime je isključena svaka mogućnost naknade za zemljišta tog poljoprivrednika koja se nalaze na području druge savezne zemlje, iako ih potonja savezna zemlja smatra prihvatljivima za ta plaćanja.
42. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je savezna zemlja Baden-Württemberg(32) detaljno opisala programe potpore koje je namjeravala donijeti, osobito kad je riječ o kompenzacijskim naknadama, u planu mjera i razvoja ruralnih područja Baden-Württemberga za razdoblje od 2014.-2020. koji je odobrila Komisija(33). Savezna zemlja Baden-Württemberg objašnjava da je iznos plaćanja svojstven saveznoj zemlji i ne može se prenijeti bez izmjena na površine drugih saveznih zemalja s istom klasifikacijom. Takav se pristup nalaže i u kontekstu saveznog uređenja Njemačke, s obzirom na to da savezne zemlje koje su zadužene za izradu nacionalnog okvirnog plana trebaju moći zajamčiti da će se postupak potpore odvijati u valjanom i propisanom obliku u okviru područja nadležnosti svake od njih. Stoga su nadležnosti savezne zemlje Baden-Württemberg ograničene na područje te savezne zemlje. Praktična organizacija potpore dodjelom kompenzacijskih naknada u diskrecijskoj je ovlasti država članica.
43. Kao prvo, ispitat ću pitanje nadležnosti tijelâ savezne zemlje Baden-Württemberg za dodjelu kompenzacijske naknade za poljoprivredne površine tužitelja iz glavnog postupka koje se nalaze u Bavarskoj.
44. Najprije utvrđujem da se činjenica da država članica, na temelju svoje unutarnje organizacije i uređenja, regionalnim tijelima prenosi nadležnost za odlučivanje o dodjeli kompenzacijske naknade pod uvjetima utvrđenima Uredbom br. 1305/2013 očito ne može kritizirati jer je savezno uređenje države članice o kojoj je riječ sastavni dio njezina nacionalnog identiteta koji je Unija dužna poštovati u skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU-a(34). Osim toga, zadaća osiguravanja poštovanja uvjeta predviđenih člankom 32. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1305/2013 izričito se tom uredbom dodjeljuje ili „lokalnim upravnim jedinicama”(35) ili jasno određenim lokalnim jedinicama koje pokrivaju jedinstveno i granicama jasno određeno zemljopisno područje s gospodarskim i upravnim identitetom koji je moguće definirati(36). Zakonodavac Unije stoga potiče na to da je razina provedbe plana i donošenja odluke kad je riječ o dodjeli plaćanja predviđenih člankom 31. navedene uredbe što bliža poljoprivrednicima o kojima je riječ.
45. Dodajem da se određivanje područja prihvatljivih za plaćanja predviđena navedenim člankom 31. ne temelji samo na isključivo zemljopisnoj ili topografskoj klasifikaciji, nego može zahtijevati izvršenje diskrecijske ovlasti prilikom ocjene posebnih regionalnih okolnosti.
46. Naime, države članice dužne su detaljno analizirati tu klasifikaciju, pri čemu izuzimaju, primjerice, područja koja zemljopisno imaju značajna prirodna ograničenja, ali u kojima su ta ograničenja uklonjena „zahvaljujući ulaganjima ili gospodarskim aktivnostima ili uz dokaz o uobičajenoj produktivnosti zemljišta ili u kojima metode proizvodnje ili poljoprivredni sustavi kompenziraju gubitak prihoda ili dodatne troškove”(37). Stoga je u potpunosti zamislivo da se takva ocjena može učinkovitije provesti na regulatornoj i upravnoj razini koja je najbliža području o kojem je riječ.
47. Kao što to u očitovanjima objašnjava savezna zemlja Baden-Württemberg, načelo regulatorne autonomije koja se priznaje saveznim tijelima dovodi do toga da se kriteriji klasifikacije površina u područjima koja su prihvatljiva za plaćanja predviđena člankom 31. Uredbe br. 1305/2013 mogu ocijeniti drukčije ovisno o saveznoj zemlji o kojoj je riječ i da je moguće da površina koju je savezna zemlja Bavarska klasificirala kao „planinsko područje” ne ispunjava kriterije koje je utvrdila savezna zemlja Baden-Württemberg(38).
48. Svaka savezna zemlja, s jedne strane, ocjenjuje svrsishodnost predviđanja ili nepredviđanja kompenzacijskih naknada na temelju članka 31. Uredbe br. 1305/2013, s druge strane, utvrđuje uvjete prihvatljivosti primjenjive na njezinu području, kao i iznos plaćanjâ po hektru planinskog područja, koji se stoga može razlikovati od jedne do druge savezne zemlje te, naposljetku, određuje predmetna područja. Stoga svaka savezna zemlja, u granicama svoje teritorijalne suverenosti i financijske autonomije, izvršava diskrecijsku ovlast koja joj se priznaje člancima 31. i 32. te uredbe za provedbu tih naknada.
49. U takvim okolnostima, obvezivanje tijela Baden-Württemberga da tužitelju iz glavnog postupka isplate kompenzacijsku naknadu za poljoprivredne površine koje ima u Bavarskoj dovelo bi, među ostalim, do problema s određivanjem iznosa te naknade te bi se time povrijedilo načelo podjele nadležnosti unutar njemačkog pravnog poretka.
50. Zbog svih tih razloga, iz mojeg tumačenja Uredbe br. 1305/2013 i konkretno uloge koja se njome priznaje regionalnim tijelima u pogledu planiranja ruralnog razvoja te provedbe i praćenja mjera određenih u planovima, na bilo kojoj razini, proizlazi da članak 31. stavak 1. prvi podstavak, članak 31. stavak 2., članak 32. stavak 1. točku (a), članak 32. stavak 2. prvi podstavak te članak 32. stavak 3. drugi i treći podstavak te uredbe treba tumačiti na način da im se ne protivi propis kojim se nadležnost regionalnog tijela koje je na nacionalnoj razini određeno za odlučivanje o dodjeli plaćanja predviđenih tim odredbama ograničava samo na poljoprivredne površine iz njegove regulatorne nadležnosti.
51. Kao drugo, potrebno je analizirati pitanje kriterija mjesta sjedišta gospodarstva kao čimbenika koji ograničava teritorijalni doseg prava na plaćanje kompenzacijske naknade.
52. Iako je zakonodavac Unije, kao što sam to prethodno naveo, želio poštovati punu nadležnost država članica za imenovanje tijela nadležnih za dodjelu plaćanja predviđenih člankom 31. Uredbe br. 1305/2013, također je jasno propisao da aktivni poljoprivrednik treba moći zatražiti predviđenu kompenzacijsku naknadu za svako područje koje je određeno kao prihvatljivo.
53. Naime, s jedne strane, iz teksta članka 31. Uredbe br. 1305/2013 proizlazi da se „[p]laćanja namijenjena poljoprivrednicima […] dodjeljuju […] jednom godišnje po hektaru poljoprivredne površine”(39) (stavak 1.) te da se „[p]laćanja […] dodjeljuju poljoprivrednicima koji se bave poljoprivrednom djelatnošću […] i koji su aktivni” (stavak 2.)(40). Stoga ništa ne upućuje na to da je zakonodavac Unije predvidio da je moguće da se za određene površine koje ispunjavaju uvjete utvrđene tom uredbom ne primi odgovarajuće plaćanje, kad je ono predviđeno. S druge strane, ograničavanjem plaćanja samo na površine u nadležnosti savezne zemlje na čijem se području nalazi sjedište gospodarstva ugrožava se cilj koji se nastoji postići Uredbom br. 1305/2013, s obzirom na to da je potpora pružena područjima s prirodnim ograničenjima prioritet Unije za ruralni razvoj(41). Naposljetku, činjenica da obrađivanje prihvatljivih površina ne može dovesti do kompenzacijske naknade pod uvjetima kao što su oni u glavnom postupku dovodi u pitanje i usklađenost između strategija nacionalnih i regionalnih programa, na koju se upućuje Uredbom br. 1305/2013(42).
54. Slijedom toga, bilo bi protivno volji zakonodavca Unije i cilju koji se nastoji postići Uredbom br. 1305/2013 kad bi se smatralo da se toj uredbi ne protivi nacionalno uređenje uvjeta dodjele kompenzacijskih naknada predviđenih člankom 31. te uredbe koje dovodi do isključivanja dijela zemljišta, koja uostalom u potpunosti ispunjavaju uvjete za te naknade, samo zbog toga što se ne nalaze isključivo u pograničnom zemljopisnom području za koje je nadležno samo jedno regionalno upravno tijelo. Međutim, kao što to navodi sud koji je uputio zahtjev, tužitelj iz glavnog postupka ne može podnijeti zahtjev za potporu za površine koje se nalaze u Bavarskoj(43) jer se takav zahtjev može podnijeti samo tijelima savezne zemlje u kojoj je sjedište gospodarstva i jer ta tijela nisu nadležna za zemljišta koja se nalaze izvan te savezne zemlje. Time je pravo na plaćanje samo djelomično zajamčeno . To nije ni tekst ni smisao Uredbe br. 1305/2013.
55. Stoga se, s jedne strane, smatra da tijela savezne zemlje Baden-Württemberg mogu biti obvezna dodijeliti plaćanje na temelju članka 31. Uredbe br. 1305/2013, pod uvjetom da se poštuju uvjeti koji su u tu svrhu utvrđeni tom uredbom, samo za zemljišta koja se nalaze na području te savezne zemlje i koja su stoga u njezinoj nadležnosti.
56. S druge strane, smatra se da je u skladu s Uredbom br. 1305/2013 situacija u kojoj položaj sjedišta gospodarstva sam po sebi određuje teritorijalni doseg prava na plaćanje i u kojoj je takvo pravo isključeno za zemljišta tog gospodarstva koja se ne nalaze na području istog regionalnog upravnog tijela kao i sjedište, iako ta zemljišta ispunjavaju sve uvjete koji se zahtijevaju tom uredbom kako bi bila prihvatljiva za takvo plaćanje.
57. Naime, ako država članica, ovisno o slučaju posredstvom svojih regija, u svojem programu ruralnog razvoja odabere da će poduprijeti taj razvoj osobito uvođenjem plaćanja povezanih s područjima s prirodnim ograničenjima, ona u okviru izvršavanja široke margine prosudbe koja joj se osim toga priznaje(44) ne može odstupiti od taksativno navedenih uvjeta iz Uredbe br. 1305/2013 koji uključuju, s jedne strane, određivanje područja o kojem je riječ kao područja koje je prihvatljivo zbog svojih prirodnih obilježja i zbog ograničenja za poljoprivrednu proizvodnju do kojih ona dovode (članak 31. stavak 1. te uredbe, kako je pojašnjen u članku 32.) i, s druge strane, status aktivnog poljoprivrednika(45) (članak 31. stavak 2. navedene uredbe). Kad bi se pravo na plaćanje ograničilo na poljoprivredne površine koje se nalaze na području savezne zemlje u kojoj je sjedište gospodarstva, time bi se dodao uvjet koji nije predviđen Uredbom br. 1305/2013. Tim se novim uvjetom, koji uopće nije povezan s biofizičkim kriterijima utemeljenima na znanstvenim dokazima koje zagovara zakonodavac Unije(46), izravno ugrožava, kao što je to istaknula Komisija, djelotvornost kompenzacijskih naknada povezanih s područjima s prirodnim ograničenjima koje se predviđaju Uredbom(47) te koje su, podsjećam, namijenjene postizanju utvrđenog cilja ruralnog razvoja i predstavljaju jedan od prioriteta Unije(48). Primjena takvog uvjeta znači da su, kao što je to slučaj u glavnom postupku, površine koje ispunjavaju sve uvjete predviđene Uredbom br. 1305/2013, za koje je regionalno tijelo stoga utvrdilo da imaju sva potrebna obilježja kako bi se na njih trebao primjenjivati mehanizam naknade, jednostavno isključene iz prava na plaćanje.
58. Budući da u situaciji o kojoj je riječ u glavnom postupku nije sporno da zemljišta tužitelja iz glavnog postupka koja se nalaze u Bavarskoj ispunjavaju uvjete koje je ta savezna zemlja odredila u pogledu prihvatljivosti za kompenzacijsku naknadu na temelju članaka 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013, treba utvrditi da se tim odredbama protivi to da se kriterij sjedišta gospodarstva upotrebljava kao čimbenik kojim se pravo na plaćanje kompenzacijske naknade ograničava samo na površine koje se nalaze u saveznoj zemlji u kojoj je sjedište gospodarstva.
59. S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prva dva prethodna pitanja odgovori da članke 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013 treba tumačiti na način 1. da im se ne protivi propis kojim se nadležnost regionalnog tijela koje je na nacionalnoj razini određeno za odlučivanje o dodjeli plaćanja predviđenih tim odredbama ograničava samo na poljoprivredne površine iz njegove regulatorne nadležnosti i 2. da im se protivi nacionalni propis kojim se, time što se njime predviđa da se kompenzacijska naknada može isplaćivati samo za površine koje je kao prihvatljive odredila savezna zemlja u kojoj je sjedište gospodarstva aktivnog poljoprivrednika o kojem je riječ, isključuje svaka mogućnost plaćanja za površine tog gospodarstva koje je kao prihvatljive odredila druga savezna zemlja.
C. Treće prethodno pitanje
60. Sud koji je uputio zahtjev u biti pita Sud propisuje li se člancima 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013 pravo na plaćanje u korist aktivnog poljoprivrednika koji obrađuje zemljišta koja se nalaze u područjima s prirodnim ograničenjima, u smislu tih odredbi, s obzirom na to da su država članica ili regija o kojima je riječ odlučile provesti takvo plaćanje u svojem planu ruralnog razvoja te su odredile ta zemljišta kao prihvatljiva za takvo plaćanje. Ako postoji takvo pravo, sud koji je uputio zahtjev nadalje pita, kao prvo, pred kojim se tijelom poljoprivrednik može pozvati na svoje pravo i, kao drugo, mogu li se na to pravo primijeniti dodatni uvjeti u odnosu na one koji su već predviđeni Uredbom br. 1305/2013.
61. Odgovor na to pitanje već se može barem djelomično izvesti iz razmatranja iznesenih u okviru analize prvih dvaju prethodnih pitanja. Te elemente odgovora valja nadopuniti vraćanjem na prirodu Uredbe br. 1305/2013.
62. Podsjećam na to da iz članka 288. UFEU-a proizlazi da se uredba izravno primjenjuje u svim državama članicama te je u cijelosti obvezujuća. Iako zbog svoje naravi i funkcije u sustavu izvora prava Unije odredbe uredaba u nacionalnim pravnim sustavima imaju u načelu izravan učinak, a da pritom nacionalna tijela ne trebaju poduzimati mjere primjene, neke njihove odredbe mogu za svoju provedbu zahtijevati donošenje mjera primjene od država članica(49). Države članice mogu donositi mjere primjene pod trostrukim uvjetom: 1. te mjere ne smiju priječiti izravnu primjenjivost uredbe – koja se stoga zadržava – 2. ne smiju prikrivati prirodu pravnog akta Unije i 3. njima treba samo precizirati izvršavanje margine prosudbe koja im je dodijeljena uredbom o kojoj je riječ, ostajući istodobno u okvirima njezinih odredaba(50).
63. Potrebno je uputiti na relevantne odredbe predmetne uredbe, tumačene s obzirom na njezine ciljeve, kako bi se odredilo zabranjuju li te odredbe, nameću ili omogućuju državama članicama da obustave određene mjere primjene te, ako je to slučaj, je li predmetna mjera unutar okvira margine prosudbe koja je priznata svakoj državi članici(51). Usto, ako su određene mjere primjene koje su donijele države članice dopuštene, ta se provedba prava Unije uvjetuje, u skladu s člankom 51. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, poštovanjem odredbi te povelje. Isto tako, države članice obvezne su poštovati opća načela prava Unije(52).
64. Smatram da ipak nije potrebno toliko proširiti ispitivanje načina izvršavanja margine prosudbe koja se priznaje njemačkim saveznim tijelima jer se sustavom koji se primjenjuje na plaćanja povezana s područjima s prirodnim ograničenjima državama članicama ne omogućuje da obustave mjeru primjene, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, čiji ishod dovodi do toga da se pravo na plaćanje ograničava samo na prihvatljive površine aktivnog poljoprivrednika koje se nalaze na području savezne zemlje u kojoj je sjedište gospodarstva.
65. Kad je riječ o člancima 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013, u pogledu prvonavedenog članka već sam utvrdio da se plaćanja namijenjena poljoprivrednicima „dodjeljuju” aktivnim poljoprivrednicima, koji se bave poljoprivrednom djelatnosti u određenim područjima, kako bi im se nadoknadili svi dodatni troškovi ili dio njih i izgubljen prihod zbog ograničene proizvodnje. Činjenica da se plaćanja dodjeljuju poljoprivrednicima koji se bave poljoprivrednom djelatnosti u područjima određenima sukladno članku 32. te uredbe i koji su aktivni nedvosmisleno proizlazi iz članka 31. stavka 2. navedene uredbe.
66. Države članice mogu izvršavati marginu prosudbe, prije svega, time da odaberu hoće li u svoje nacionalne programe uključiti posebnu pomoć namijenjenu područjima s prirodnim ograničenjima. Nadalje, nakon što odaberu tu mogućnost države članice mogu također izvršavati svoju marginu prosudbe i stoga donijeti mjere primjene u smislu sudske prakse navedene u točkama 61. i 62. ovog mišljenja prilikom izračuna dodatnih troškova i izgubljenog prihoda (članak 31. stavak 1. drugi podstavak Uredbe br. 1305/2013), pri čemu države članice uostalom mogu razlikovati između razina plaćanja (članak 31. stavak 1. treći podstavak te uredbe). Isto tako, zakonodavac Unije predvidio je da države članice mogu slobodno odrediti iznos plaćanjâ unutar raspona koji je utvrdio te da mogu primijeniti postupno smanjivanje (članak 31. stavci 3. i 4. navedene uredbe). Kad je riječ o određivanju područjâ, države članice trebaju ocijeniti vrlo ograničene mogućnosti korištenja zemljišta i zamjetno povećanje troškova proizvodnje te utvrditi da su to ograničenje i to povećanje posljedica veoma teških klimatskih uvjeta povezanih s nadmorskom visinom, koji dovode do skraćene uzgojne sezone, ili pak postojanja strmih padina koje onemogućuju korištenje strojeva ili ga čine vrlo skupim (članak 32. stavak 2. iste uredbe).
67. Stoga, iako je odabir da se uvedu plaćanja povezana s područjima s prirodnim ograničenjima prepušten državama članicama, kad se odabere ta mogućnost, prema mojem mišljenju, iz toga jasno proizlazi da pravo na plaćanje nastaje ako su ispunjeni uvjeti iz članka 31. stavka 2. Uredbe br. 1305/2013.
68. Međutim, mjera primjene kao što je ona donesena na saveznoj(53) i regionalnoj razini prekoračuje marginu prosudbe koja se državama članicama priznaje Uredbom br. 1305/2013 jer se pravo na plaćanje ne osigurava za sva prihvatljiva zemljišta(54) aktivnog poljoprivrednika te mi se čini da je u izravnoj suprotnosti s voljom koju je zakonodavac Unije izrazio u toj odredbi(55).
69. Naposljetku, ne mogu zamisliti, kao što to naglašava Komisija i osim ako se ne prizna da je došlo do povrede poštovanja načela jednakog postupanja, da diskrecijska ovlast kojom u izradi programa raspolažu države članice ili njihove regije njima može dati i ovlast da ne dodijele plaćanje aktivnim poljoprivrednicima koji ga zatraže, unatoč tomu što je takvo plaćanje predviđeno u njihovu programu ruralnog razvoja za područja koje su te države ili te regije same odredile kao prihvatljive površine.
70. Kad je riječ o tome protiv koga se ostvaruje pravo koje proizlazi iz članaka 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013, čini mi se da sud koji je uputio zahtjev, koji je zadužen za ocjenu zakonitosti odluke o kojoj je riječ u glavnom postupku i kojom je odbijen zahtjev za plaćanje za prihvatljiva zemljišta tužitelja iz glavnog postupka koja se nalaze u Bavarskoj, želi dobiti potvrdu da se pravom Unije nadležnim tijelima savezne zemlje Baden-Württemberg ne nalaže da dodijele takvo plaćanje. Ta se problematika djelomično preklapa s onom koja je prethodno ispitana te stoga upućujem na točku 42. i sljedeće točke ovog mišljenja.
71. Dodajem da se Uredbom br. 1305/2013 ne predviđaju pravila kojima se određuje pred kojim se tijelom poljoprivrednik može pozvati na svoje pravo na plaćanje. Međutim, budući da postupak kojim se dodjeljuje plaćanje na temelju članka 31. te uredbe nije uređen navedenom uredbom, na državama je članicama da ga organiziraju u skladu s načelom procesne autonomije, ali pod uvjetom da on nije nepovoljniji od onoga koji uređuje slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čini u praksi nemogućim ili pretjerano otežanim korištenje pravima dodijeljenima pravom Unije (načelo djelotvornosti)(56).
72. Stoga u nacionalnom pravu treba utvrditi tijelo pred kojim se aktivni poljoprivrednik može pozvati na svoje pravo na plaćanje za svako svoje zemljište koje je određeno kao prihvatljivo za to plaćanje.
73. Načelom djelotvornosti ne nalaže se da se pravo na plaćanje može tražiti pred javnim tijelom koje u svoj program nije uključilo takvu pomoć za područja s prirodnim ograničenjima ili koje, iako je uključilo takvu pomoć, nije odredilo zemljišta kao prihvatljiva za plaćanje zbog, primjerice, ocjene koju je provelo u pogledu kriterija koji se zahtijevaju Uredbom br. 1305/2013 ili, kao u ovom slučaju, jer za to nema teritorijalnu nadležnost.
74. Međutim, s obzirom na to da pravo aktivnih poljoprivrednika nastaje od trenutka u kojem je nadležno lokalno tijelo, u okviru programiranja za ruralni razvoj, odlučilo provoditi mjere predviđene člancima 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013 i odredilo područja o kojima je riječ, nacionalna pravna sredstva treba organizirati, u skladu sa zahtjevima navedenima u točki 70. ovog mišljenja, tako da se tim poljoprivrednicima omogući da učinkovito ostvaruju svoje pravo na plaćanje za sve prihvatljive površine(57). Usto, slažem se s Komisijinim mišljenjem prema kojem se na zahtjev za plaćanje mogu primijeniti drugi uvjeti, ako su objektivni i nediskriminirajući te ako se njima ne ugrožava djelotvornost prava na plaćanje(58).
D. Četvrto prethodno pitanje
75. Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev želi doznati treba li članak 31. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 1305/2013 tumačiti na način da nacionalni propis ili propis jedne od regija države članice koji sadržava uvjete za dodjelu plaćanja mora biti „pravne prirode” koja poljoprivrednicima koji ispunjavaju te uvjete omogućuje ishođenje plaćanja kompenzacijske naknade, neovisno o stvarnoj praksi dodjeljivanja potpora države članice ili njezine regije.
76. Smisao tog pitanja djelomično je pojašnjen objašnjenjima suda koji je uputio zahtjev, koji navodi da se građani ne mogu izravno pozivati na upravne odredbe na kojima se temelji politika dodjeljivanja potpora svake savezne zemlje i da je za njih obvezujuća samo praksa upravnih tijela. Međutim, takva se praksa može osporavati samo pozivanjem na ustavom zajamčeno načelo jednakog postupanja. U slučaju da se Uredbom br. 1305/2013 ne propisuje pravo na plaćanje, taj sud želi doznati određuje li se člankom 31. stavkom 1. te uredbe „pravna priroda”, u skladu s njegovim tekstom, koju trebaju imati akti koje je donijela država članica ili regija koja je odlučila dodijeliti kompenzacijsku naknadu te kojima se utvrđuju uvjeti prihvatljivosti za tu naknadu. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da se to pitanje upućuje Sudu samo u slučaju da sud koji je uputio zahtjev treba prihvatiti zahtjev tužitelja iz glavnog postupka u dijelu u kojem se odnosi na njegova zemljišta koja se nalaze u Bavarskoj(59).
77. S obzirom na odgovor koji predlažem na treće pitanje i činjenicu da se to četvrto pitanje upućuje u slučaju da ne postoji pravo na plaćanje koje proizlazi iz članaka 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013, od Suda ne bi trebalo tražiti da odgovori na to četvrto pitanje.
78. Čak i ako Sud na treće pitanje odgovori niječno, odgovor na to četvrto pitanje ne čini mi se korisnim za rješenje spora u glavnom postupku. Naime, sud koji je uputio zahtjev ovdje polazi od načela da je trenutačna praksa tijela savezne zemlje Baden-Württemberg u području potpora nezakonita zbog upravne odredbe ministarstva i načina na koji su u njoj navedeni kriteriji prihvatljivosti kojima se isključuje svaka mogućnost plaćanja za zemljišta koja se nalaze u Bavarskoj. Međutim, s obzirom na to da iz moje analize prvih dvaju prethodnih pitanja proizlazi da se pravom Unije tijelima savezne zemlje Baden-Württemberg ne nalaže da izvrše plaćanje za zemljišta koja se nalaze u Bavarskoj i koja su bavarska tijela odredila kao prihvatljiva, odgovor koji bi Sud mogao pružiti sudu koji je uputio zahtjev u okviru tog četvrtog pitanja nije koristan za rješenje spora koji se pred njim vodi. Stoga nije potrebno odgovoriti na to četvrto pitanje(60).
V. Zaključak
79. S obzirom na sva prethodno navedena razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja mu je uputio Verwaltungsgericht Sigmaringen (Upravni sud u Sigmaringenu, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članke 31. i 32. Uredbe (EU)br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005, kako je izmijenjena Uredbom (EU) 2017/2393 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2017.
treba tumačiti na način da:
– im se ne protivi propis kojim se nadležnost regionalnog tijela koje je na nacionalnoj razini određeno za odlučivanje o dodjeli plaćanja predviđenih tim odredbama ograničava samo na poljoprivredne površine obuhvaćene njegovom regulatornom nadležnosti;
– im se protivi nacionalni propis kojim se, time što se njime predviđa da se kompenzacijska naknada može isplaćivati samo za površine koje je kao prihvatljive odredila savezna zemlja u kojoj je sjedište gospodarstva aktivnog poljoprivrednika o kojem je riječ, isključuje svaka mogućnost plaćanja za površine tog gospodarstva koje je kao prihvatljive odredila druga savezna zemlja;
– pravo aktivnih poljoprivrednika nastaje od trenutka u kojem je nadležno lokalno tijelo, u okviru programiranja za ruralni razvoj, odlučilo provoditi mjere predviđene člancima 31. i 32. Uredbe br. 1305/2013, kako je izmijenjena uredbom 2017/2393, i odredilo područja o kojima je riječ kao prihvatljiva. Nacionalna pravna sredstva treba organizirati, uz poštovanje postupovne autonomije država članica, tako da se tim poljoprivrednicima omogući da učinkovito ostvaruju svoje pravo na plaćanje za sve prihvatljive površine. Na zahtjev za plaćanje mogu se primijeniti drugi uvjeti, ako su objektivni i nediskriminirajući te ako se njima ne ugrožava djelotvornost prava na plaćanje za sve prihvatljive površine.