Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
NICHOLAS EMILIOU
presentate il 25 aprile 2024 (1)
Causa C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
contro
Land Baden-Württemberg
con l’intervento di
Freistaat Bayern
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunale amministrativo di Sigmaringen, Germania)]
«Rinvio pregiudiziale – Agricoltura – Finanziamento da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) – Indennità a favore di zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici – Zone montane – Indennità compensativa – Esclusione dall’indennità delle superfici situate nella regione limitrofa in un’altra zona amministrativa»
I. Introduzione
1. L’inizio del 2024 è stato segnato da manifestazioni e blocchi organizzati dagli agricoltori in diversi Stati membri dell’Unione europea (2). Se, da una parte, essi chiedevano condizioni di concorrenza uguali tra gli agricoltori dell’Unione e un miglioramento delle loro condizioni retributive, dall’altra denunciavano una serie di ritardi amministrativi che impedivano loro di ottenere gli aiuti promessi in tempo utile, in particolare nel contesto della politica agricola comune.
2. La presente causa costituisce un ulteriore esempio delle difficoltà pratiche cui possono essere esposti gli agricoltori.
3. Il regolamento (UE) n. 1305/2013 (3) istituisce un regime di sostegno allo sviluppo rurale e prevede che gli Stati membri possano scegliere di compensare gli agricoltori i cui terreni sono situati in zone soggette a vincoli naturali. Se, da un lato, la Germania ha operato tale scelta, dall’altro, la determinazione delle condizioni di ammissibilità e la verifica del rispetto delle stesse sono state devolute ai Länder. Dato che nessuno dei Länder è competente a erogare indennità per i terreni che non si trovano nel loro territorio, ciascun Land decide sulle indennità per i terreni che rientrano nella propria competenza territoriale.
4. La situazione risulta un po’ kafkiana quando, come nel procedimento principale, benché i terreni dell’azienda di un agricoltore siano tutti ammissibili all’erogazione di una siffatta indennità, in quanto soddisfano le condizioni materiali definite rispettivamente da ciascuno dei due Länder interessati, a tale agricoltore non è consentito di ottenere un’indennità per la parte dei suoi terreni che non sono situati nel Land territorialmente competente per la sede della sua azienda, perché la domanda di sostegno può essere presentata soltanto nel Land in cui si trova tale sede.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Regolamento n. 1305/2013
5. I considerando 7, 9 e 26 del regolamento n. 1305/2013 sono così formulati:
«(7) Ai fini di un avvio immediato e di un’attuazione efficiente dei programmi di sviluppo rurale, il sostegno del FEASR dovrebbe poggiare su idonee condizioni quadro d’ordine amministrativo. Gli Stati membri dovrebbero pertanto verificare l’applicabilità e il rispetto di talune precondizioni. Ogni Stato membro dovrebbe elaborare un unico programma nazionale di sviluppo rurale per l’insieme del loro territorio, o una serie di programmi regionali, oppure sia un programma nazionale che una serie di programmi regionali. Ciascun programma dovrebbe definire una strategia atta a realizzare obiettivi concreti che siano in rapporto con le priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale, nonché una serie di misure. La programmazione dovrebbe essere conforme alle priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale e, nel contempo, essere adattata ai contesti nazionali e complementare alle altre politiche unionali, in particolare la politica dei mercati agricoli, quella di coesione e la politica comune della pesca. Gli Stati membri che scelgono di presentare una serie di programmi regionali dovrebbero inoltre elaborare una disciplina nazionale, senza stanziamento di bilancio distinto, per agevolare il coordinamento tra le regioni di fronte alle sfide di portata nazionale.
(…)
(9) I programmi di sviluppo rurale dovrebbero individuare i bisogni della zona interessata e descrivere una strategia coerente per soddisfarli, alla luce delle priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale. Tale strategia dovrebbe basarsi su obiettivi quantificati. Occorre stabilire le correlazioni tra i bisogni identificati, gli obiettivi fissati e le misure selezionate per realizzarli. I programmi di sviluppo rurale dovrebbero inoltre contenere tutte le informazioni necessarie per valutarne la conformità alle prescrizioni del presente regolamento.
(…)
(26) Per garantire un uso efficiente delle risorse finanziarie dell’Unione e la parità di trattamento tra tutti gli agricoltori dell’Unione, occorre definire le zone montane e le altre zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici in base a criteri oggettivi. Nel caso delle zone soggette a vincoli naturali, dovrà trattarsi di parametri biofisici suffragati da fondate prove scientifiche. È opportuno adottare disposizioni transitorie per agevolare la graduale soppressione delle indennità nelle zone che, secondo l’applicazione di tali criteri, non sono più da considerarsi come zone soggette a vincoli naturali».
6. L’articolo 1, paragrafo 1, di tale regolamento così dispone:
«Il presente regolamento stabilisce norme generali a disciplina del sostegno dell’Unione a favore dello sviluppo rurale, finanziato dal [FEASR] e istituito dal regolamento (UE) n. 1306/2013 [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549)]. Esso definisce gli obiettivi che la politica di sviluppo rurale contribuisce a conseguire e le priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale. Esso delinea il contesto strategico della politica di sviluppo rurale e definisce le misure da adotta[re] al fine di attuare la politica di sviluppo rurale. Inoltre, esso stabilisce norme concernenti la programmazione, la creazione di reti, la gestione, il monitoraggio e la valutazione, sulla base di responsabilità condivise tra gli Stati membri e la Commissione e norme che assicurano il coordinamento tra il FEASR e altri strumenti dell’Unione».
7. L’articolo 5, primo comma, punto 4, lettera a), di detto regolamento stabilisce quanto segue:
«Gli obiettivi della politica di sviluppo rurale, che contribuiscono alla realizzazione della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, sono perseguiti tramite le seguenti sei priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale, che a loro volta esplicitano i pertinenti obiettivi tematici del [quadro strategico comune (QSC)]:
(…)
4) preservare, ripristinare e valorizzare gli ecosistemi connessi all’agricoltura e alla silvicoltura, con particolare riguardo ai seguenti aspetti:
a) salvaguardia, ripristino e miglioramento della biodiversità, compreso nelle zone Natura 2000 e nelle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici, nell’agricoltura ad alto valore naturalistico, nonché dell’assetto paesaggistico dell’Europa».
8. L’articolo 6, paragrafo 2, del medesimo regolamento così recita:
«Uno Stato membro può presentare un unico programma nazionale per l’insieme del loro territorio o una serie di programmi regionali. In alternativa, esso può presentare, in casi debitamente motivati, un programma nazionale e una serie di programmi regionali. Se uno Stato membro presenta un programma nazionale e una serie di programmi regionali, le misure e/o i tipi di interventi sono programmati a livello nazionale o regionale, ed è garantita la coerenza tra le strategie dei programmi nazionali e regionali».
9. L’articolo 31, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 1305/2013 prevede quanto segue:
«1. Le indennità a favore degli agricoltori delle zone montane o di altre zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici sono erogate annualmente per ettaro di superficie agricola per compensare, in tutto o in parte, i costi aggiuntivi e il mancato guadagno dovuti ai vincoli cui è soggetta la produzione agricola nella zona interessata.
(…)
2. Le indennità sono concesse agli agricoltori che si impegnano a proseguire l’attività agricola nelle zone designate ai sensi dell’articolo 32 e che sono agricoltori in attività ai sensi dell’articolo 9 del regolamento [(UE) n. 1307/2013 (4)], quale applicabile nello Stato membro in questione».
10. L’articolo 32 del regolamento n. 1305/2013 è così formulato:
«1. Gli Stati membri, in base al disposto dei paragrafi 2, 3 e 4, designano le zone ammissibili alle indennità di cui all’articolo 31 classificandole come segue:
a) zone montane;
b) zone soggette a vincoli naturali significativi, diverse dalle zone montane, nonché
c) altre zone soggette a vincoli specifici.
2. Ai fini dell’ammissibilità alle indennità di cui all’articolo 31, le zone montane sono caratterizzate da una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione della terra e da un considerevole aumento dei costi di produzione, dovuti:
a) all’esistenza di condizioni climatiche molto difficili a causa dell’altitudine, che si traducono in un periodo vegetativo nettamente abbreviato;
b) in zone a più bassa altitudine, all’esistenza nella maggior parte del territorio di forti pendii che rendono impossibile la meccanizzazione o richiedono l’impiego di materiale speciale assai oneroso, ovvero a una combinazione dei due fattori, quando i vincoli derivanti da ciascuno di questi fattori presi separatamente sono meno accentuati, ma la loro combinazione comporta vincoli equivalenti.
(…)
3. Ai fini dell’ammissibilità alle indennità di cui all’articolo 31, le zone diverse dalle zone montane sono considerate soggette a vincoli naturali significativi se almeno il 60% della superficie agricola soddisfa almeno uno dei criteri elencati nell’allegato III al valore soglia indicato.
Il rispetto di tali condizioni deve essere garantito al livello delle unità amministrative locali (livello LAU 2) o al livello di un’unità locale chiaramente definita che copra un’unica zona geografica contigua avente un’identità economica e amministrativa distinta.
(…)».
2. Regolamento n. 1307/2013
11. L’articolo 9, paragrafo 1, del regolamento n. 1307/2013 enuncia quanto segue:
«Non sono concessi pagamenti diretti a persone fisiche o giuridiche, o ad associazioni di persone fisiche o giuridiche, le cui superfici agricole sono principalmente superfici mantenute naturalmente in uno stato idoneo al pascolo o alla coltivazione e che non svolgono su tali superfici l’attività minima definita dagli Stati membri a norma dell’articolo 4, paragrafo 2, lettera b)».
B. Diritto tedesco
1. Diritto federale
12. L’articolo 2 della Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (regolamento del Ministero federale dell’Alimentazione e dell’Agricoltura, adottato d’intesa con i Ministeri federali delle Finanze, dell’Economia e dell’Energia, relativo all’attuazione delle disposizioni in materia di sostegno e del sistema integrato di gestione e di controllo), del 24 febbraio 2015 (5), così dispone:
«1. Salvo disposizione contraria del presente regolamento o dell’articolo 1, paragrafo 1, punti da 4 a 6, gli organi competenti del Land ai sensi della normativa di quest’ultimo (gli organi competenti del Land) nel quale l’agricoltore ha la propria sede dell’azienda, sono territorialmente competenti ai fini dell’attuazione del presente regolamento e delle disposizioni di cui all’articolo 1, paragrafo 1.
2. La sede dell’azienda rilevante ai fini della determinazione dell’organo competente del Land, fatta salva la riassunzione della competenza ai sensi del paragrafo 3, è il luogo situato nel distretto dell’ufficio delle imposte competente per il calcolo dell’imposta sul reddito dell’agricoltore. Per le persone giuridiche, i gruppi di persone e le masse patrimoniali, è competente l’organo del Land nella cui circoscrizione si trova l’organismo direttivo di questi ultimi.
3. Se l’agricoltore ha un unico luogo di stabilimento e questo si trova in un Land diverso da quello in cui è situata la sede dell’azienda, l’organo del Land nella cui circoscrizione si trova il luogo stabilimento può, d’intesa con l’organo del Land territorialmente competente ai sensi del paragrafo 2 e con il consenso dell’agricoltore, riassumere la competenza nell’ambito di applicazione del presente regolamento; la sede dell’azienda è quindi il luogo di stabilimento.
(…)».
2. Diritto del Land Baden-Württemberg
13. Il punto 1.1 della Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (regolamento amministrativo del Ministero dello Spazio rurale relativo alla promozione delle aziende agricole nelle zone montane e in talune zone svantaggiate), del 6 novembre 2019 (6), come modificato dalla Verwaltungsvorschrift (regolamento amministrativo) del 15 novembre 2021 (in prosieguo: la «VwV AZL») (7) stabilisce quanto segue:
«L’obiettivo di tale sostegno è garantire, nelle zone svantaggiate definite (zone montane, zone svantaggiate per motivi naturali significativi, zone svantaggiate per altri motivi specifici, escluse le zone montane secondo l’elenco delle zone in vigore (v. punto 4 [del VwV AZL])], l’uso sostenibile delle superfici agricole da parte dell’azienda e contribuire quindi alla conservazione del paesaggio nonché al mantenimento e alla promozione di misure di gestione sostenibile».
14. Il punto 2.1 del VwV AZL così dispone:
«Sono ammessi al sostegno solo le agricoltrici e gli agricoltori in attività ai sensi dell’articolo 9 del regolamento [n. 1307/2013] che gestiscono essi stessi superfici situate nelle zone soggette a vincoli del Baden-Württemberg di nuova delimitazione. Gli aiuti possono essere concessi solo alle agricoltrici e agli agricoltori la cui sede dell’azienda, ai sensi dell’articolo 2 dell’InVeKoSV, si trova nel Baden-Württemberg e la cui sede d’impresa si trova in uno Stato membro dell’Unione europea».
15. Ai sensi del punto 3.2.1 del VwV AZL:
«La compensazione è concessa unicamente per le zone situate nelle zone ammissibili del Baden-Württemberg di nuova definizione (v. punto 4.2)».
16. Il punto 4.2 del VwV AZL dispone quanto segue:
«Le seguenti categorie di zone (zone soggette a vincoli) sono iscritte nel registro delle zone (…) e sono rilevanti:
zone montane,
zone diverse dalle zone montane soggette a vincoli naturali significativi,
altre zone soggette a vincoli specifici».
3. Diritto del Land Baviera
17. La Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (Linee guida del Ministero bavarese dell’Alimentazione, dell’Agricoltura e delle Foreste per la concessione dell’indennità compensativa nelle zone soggette a vincoli ai sensi del regolamento n. 1305/2013), del 1º marzo 2019 (in prosieguo: l’«AGZ») (8) prevede la possibilità di erogare un’indennità compensativa per le superfici agricole situate in zone della Baviera soggette a vincoli. Per essere ammissibile all’aiuto, l’agricoltore deve sfruttare una superficie agricola soggetta a vincoli in Baviera di almeno tre ettari e avere la propria sede aziendale in Baviera.
III. Fatti, procedimento principale e questioni pregiudiziali
18. La Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, ricorrente nel procedimento principale, è un’azienda lattiero-casearia situata nella regione di confine tra il Land Baden-Württemberg e il Land Baviera in Germania. La sua sede si trova nel Baden-Württemberg. Essa dispone di circa 100 ettari in tale Land e di circa 27 ettari in Baviera. Tutte queste superfici si trovano in una zona montana.
19. Le autorità del Land Baden-Württemberg hanno classificato i 100 ettari dell’azienda della ricorrente nel procedimento principale situati nel territorio di tale Land come superfici ammissibili al pagamento di un’indennità compensativa in ragione dei vincoli naturali cui tali terreni sono soggetti. Le autorità del Land Baviera hanno fatto lo stesso per quanto riguarda i 27 ettari di tale azienda situati in territorio bavarese.
20. Fino al 2018, la ricorrente nel procedimento principale ha ottenuto il pagamento dell’indennità compensativa da parte dell’autorità competente del Land Baden-Württemberg per tutte le superfici di cui dispone, comprese, quindi, quelle situate in Baviera.
21. L’8 maggio 2019 la ricorrente nel procedimento principale ha presentato a tale medesima autorità una domanda di indennità compensativa per l’anno 2019 per tutte le sue superfici ammissibili.
22. Il 5 dicembre 2019 i servizi amministrativi del Land Baden-Württemberg hanno concesso alla ricorrente nel procedimento principale un’indennità compensativa di EUR 4 095,66 per le superfici ammissibili situate in tale Land e hanno respinto la domanda per le zone situate in Baviera con la motivazione che esse non si trovavano nel Baden-Württemberg.
23. Con decisione dell’11 maggio 2021, il Regierungspräsidium Tübingen (Governo della Regione di Tübingen, Germania) ha respinto il reclamo presentato dalla ricorrente nel procedimento principale avverso la decisione del 5 dicembre 2019.
24. Il 17 giugno 2021 la ricorrente nel procedimento principale ha proposto dinanzi al giudice del rinvio un ricorso diretto, da un lato, all’annullamento della decisione del 5 dicembre 2019, come confermata dalla decisione dell’11 maggio 2021, e, dall’altro, alla concessione di un’indennità compensativa dell’importo di EUR 1 371,26 per le superfici ammissibili situate in Baviera. In subordine, essa chiede che si constati che il rigetto della sua domanda relativa a tali superfici e le basi giuridiche su cui esso si fonda (9) violano gli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013.
25. Il giudice del rinvio nutre dubbi sull’interpretazione di detti due articoli e sulla portata del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri per quanto riguarda i requisiti per l’erogazione delle indennità compensative come quelle richieste dalla ricorrente nel procedimento principale.
26. Il giudice del rinvio precisa anzitutto che numerose sovvenzioni sono concesse da diverse suddivisioni amministrative della Repubblica federale di Germania o da altri titolari di pubblici poteri in Germania mediante «disposizioni amministrative», i cui destinatari sono i funzionari e i collaboratori dell’entità amministrativa interessata, che stabiliscono le modalità di esercizio del potere discrezionale di tale entità. In forza del diritto nazionale, i cittadini non possono far valere direttamente nei confronti dello Stato le norme contenute in tali disposizioni amministrative dal momento che esse sono considerate non produrre un effetto esterno nei confronti dei cittadini (10).
27. Il giudice del rinvio precisa poi che le condizioni sostanziali e procedurali che disciplinano la concessione di indennità per le zone soggette a vincoli naturali di cui all’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013 sono disciplinate dalle disposizioni amministrative del Ministero dello Spazio rurale e della Tutela dei consumatori del Land Baden-Württemberg. Ne discende che, per essere ammissibile a siffatte indennità, un richiedente deve avere la propria sede aziendale (11) nel Baden-Württemberg e che la superficie per la quale è richiesta l’indennità compensativa deve essere situata nel Baden-Württemberg ed essere designata da tale Land come zona soggetta a vincoli. La domanda di sostegno può essere presentata soltanto nel Land in cui si trova la sede dell’azienda del richiedente. Poiché le autorità amministrative tedesche svolgono un controllo incrociato dei dati contenuti nelle diverse applicazioni utilizzate dai Länder al fine di verificare che il richiedente non abbia già presentato altrove una domanda di indennità compensativa, non è possibile presentare più domande di sostegno in più Länder. Una domanda del genere può essere presentata solo nel Land in cui si trova la sede dell’azienda.
28. Il giudice del rinvio precisa inoltre che dalla prassi amministrativa del Land Baviera, relativa alle decisioni di concessione di un’indennità compensativa, risulta che, per essere ammissibile a una simile indennità, il ricorrente deve avere la propria sede aziendale in tale Land e la superficie per la quale viene richiesta l’indennità, che deve essere stata riconosciuta da detto Land come soggetta a vincoli naturali, deve parimenti trovarsi in Baviera. Di conseguenza, un richiedente i cui terreni sono situati nel territorio di due Länder può presentare una domanda solo al Land in cui ha la propria sede aziendale. I giudici amministrativi bavaresi hanno già dichiarato che una situazione del genere non era in contrasto con il diritto dell’Unione, non derivando dal regolamento n. 1305/2013 alcun diritto diretto alla concessione di un’indennità compensativa da parte dell’organo competente del Land, e che tale organo poteva quindi determinare le modalità di erogazione di detta indennità ed escludere dal sostegno le zone situate al di fuori della Baviera (12).
29. Pertanto, la ricorrente nel procedimento principale si trova nella seguente situazione: benché detenga terreni situati in due Länder e ciascuno di tali Länder abbia designato detti terreni come zone ammissibili alla concessione di un’indennità compensativa, essa può chiedere la concessione di una siffatta indennità 1) esclusivamente nel Land in cui ha la propria sede aziendale e 2) esclusivamente per le superfici situate in quest’ultimo. Allo stato attuale dei regolamenti e delle prassi amministrative, la ricorrente non può ottenere dal Land Baden-Württemberg l’erogazione di indennità compensative per le proprie superfici situate in Baviera né presentare una domanda per tali superfici in Baviera.
30. Il giudice del rinvio si interroga, in primo luogo, sulla portata del margine di discrezionalità che il diritto dell’Unione riconosce agli Stati membri nel determinare le norme per la concessione delle misure di sostegno agli agricoltori, in particolare in una situazione come quella di cui trattasi nel procedimento principale, in cui vi sono superfici ammissibili situate in due zone di competenza di amministrazioni locali distinte. In secondo luogo, il giudice del rinvio nutre dubbi circa la questione se, nella misura in cui uno Stato membro o la sua regione preveda la possibilità di concedere un’indennità compensativa, ne derivi, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, del regolamento n. 1305/2013, un diritto all’indennità che il cittadino interessato possa far valere. In terzo luogo, il giudice del rinvio afferma che le disposizioni amministrative su cui si fonda la politica di sostegno di ciascun Land non potrebbero essere invocate direttamente dai cittadini e che per questi ultimi sarebbe vincolante soltanto la prassi delle autorità amministrative. Una siffatta prassi si potrebbe contestare solo attraverso l’invocazione del principio costituzionalmente garantito della parità di trattamento. Nell’ipotesi in cui il regolamento n. 1305/2013 non sancisca un diritto all’indennità, detto giudice si chiede se l’articolo 31, paragrafo 1, di tale regolamento determini la «qualità giuridica», secondo la sua formulazione, che devono avere gli atti adottati dallo Stato membro o dalla regione che ha deciso di concedere un’indennità compensativa che ne stabiliscono le condizioni di ammissibilità.
31. In tale contesto, il Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunale amministrativo di Sigmaringen, Germania) ha deciso di sospendere il procedimento e, con decisione pervenuta nella cancelleria della Corte il 17 aprile 2023, di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se siano compatibili con l’articolo 31, paragrafi 1, primo comma, e 2, e l’articolo 32, paragrafi 1, lettera a), 2, primo comma, e 3, secondo e terzo comma, del regolamento n. 1305/2013 una normativa amministrativa nazionale e la relativa prassi in materia di sostegno che escludono il pagamento di un’indennità compensativa per superfici in zone montane e in determinate zone soggette a vincoli, per il solo motivo che le superfici cui destinare l’indennità compensativa si trovano al di fuori della regione dello Stato membro che eroga l’indennità compensativa ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, lettera b), d[i tale] regolamento. Se la sede dell’azienda dell’agricoltore che gestisce la superficie costituisca un criterio di differenziazione a tal fine ammissibile.
2) Se l’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 1305/2013 debba essere interpretato nel senso che la normativa di uno Stato membro o di una regione di detto Stato membro che intenda erogare un’indennità a favore degli agricoltori delle zone montane e di altre zone soggette a vincoli ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, d[i tale] regolamento deve essere concepita in modo che l’indennità sia erogata anche per superfici che sono state classificate come zone montane o altre zone soggette a vincoli ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, d[i detto] regolamento da un altro Stato membro o da un’altra regione dello stesso Stato membro che abbia parimenti deciso di erogare indennità a favore degli agricoltori delle zone montane e di altre zone soggette a vincoli ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, del [medesimo] regolamento.
3) Se l’articolo 31, paragrafi 1, primo comma, e 2, del regolamento n. 1305/2013 debba essere interpretato nel senso che in linea di principio tale norma conferisce direttamente all’agricoltore, in forza del diritto dell’Unione, il diritto di ricevere il pagamento (indennità compensativa) dallo Stato membro o dalla regione di detto Stato membro, se tale agricoltore è un agricoltore in attività e gestisce superfici che sono state classificate dallo Stato membro o dalla regione di detto Stato membro come zone montane o altre zone soggette a vincoli ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, d[i tale] regolamento e lo Stato membro interessato o la sua regione ha stabilito di concedere pagamenti (indennità compensative) ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, d[i detto] regolamento.
In caso di risposta affermativa alla precedente questione pregiudiziale:
a) Nei confronti di chi sussista il diritto, previsto dal diritto dell’Unione, di cui all’articolo 31, paragrafo 1, del regolamento n. 1305/2013. Se esso sussista sempre nei confronti dello Stato membro stesso o, in ogni caso, della regione [articolo 2, paragrafo 1, secondo comma, lettera b), di tale regolamento] dello Stato membro che ha deciso, indipendentemente da quest’ultimo, di concedere indennità compensative agli agricoltori ai sensi dell’articolo 31 d[i detto] regolamento.
b) Se il diritto previsto dal diritto dell’Unione presupponga in linea di principio che l’agricoltore soddisfi, oltre ai requisiti posti dall’articolo 31, paragrafi 1, primo comma, e 2, del regolamento n. 1305/2013, ulteriori requisiti stabiliti dallo Stato membro o dalla sua regione che eroga l’indennità compensativa in sede di recepimento nel diritto nazionale.
In caso di risposta negativa alla terza questione pregiudiziale:
4) Se l’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 1305/2013 debba essere interpretato nel senso che la normativa di uno Stato membro o di una delle sue regioni che stabilisce i requisiti per l’erogazione di un pagamento (indennità compensativa) ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, d[i tale] regolamento deve avere una qualità giuridica tale per cui gli agricoltori hanno diritto all’erogazione del pagamento (indennità compensativa) qualora soddisfino i requisiti a tal fine posti dallo Stato membro considerato o dalle sue regioni, indipendentemente dalla prassi effettiva seguita da tale Stato membro o dalla sua regione in materia di sostegno».
32. Hanno presentato osservazioni scritte la ricorrente nel procedimento principale, il Land Baden-Württemberg, il Land Baviera e la Commissione europea.
IV. Analisi
33. Prima di rispondere alle questioni pregiudiziali, ricapitolerò brevemente il regime istituito dal regolamento n. 1305/2013 a favore delle zone soggette a vincoli naturali, come le zone montane (A). Risponderò poi alle prime due questioni pregiudiziali, che esaminerò congiuntamente (B). Concluderò l’analisi con la risposta che propongo alla terza questione (C), prima di esporre le ragioni per le quali la quarta questione non richiede, a mio avviso, una risposta (D).
A. Sul regime istituito dal regolamento n. 1305/2013 a favore delle zone soggette a vincoli naturali
34. Il regolamento n. 1305/2013 stabilisce norme generali a disciplina del sostegno dell’Unione a favore dello sviluppo rurale finanziato dal FEASR e definisce gli obiettivi che la politica di sviluppo rurale contribuisce a conseguire nonché le priorità dell’Unione in materia di sviluppo rurale (13).
35. Detto regolamento stabilisce altresì le norme concernenti la programmazione (14) «sulla base di responsabilità condivise tra gli Stati membri e la Commissione» (15). Il sostegno del FEASR è volto alla realizzazione degli obiettivi dello sviluppo rurale perseguiti attraverso tali priorità(16) nel quadro di programmi di sostegno allo sviluppo rurale definiti dagli Stati membri (17) che attuano una strategia intesa a realizzare le priorità dell’Unione quali definite nel regolamento n. 1305/2013 attraverso una serie di misure definite nel titolo III di tale regolamento.
36. Nel novero di siffatte misure figurano le indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici (18). Tali indennità contribuiscono alla realizzazione delle priorità dell’Unione per lo sviluppo sostenibile consistente nella «salvaguardia, ripristino e miglioramento della biodiversità» (19). Il regolamento n. 1305/2013 prevede che tali indennità siano erogate annualmente per ettaro di superficie agricola agli agricoltori situati in simili zone, con l’obiettivo di «compensare, in tutto o in parte, i costi aggiuntivi e il mancato guadagno dovuti ai vincoli cui è soggetta la produzione agricola nella zona interessata» (20). Le indennità sono concesse agli agricoltori «in attività» (21) che si impegnano a proseguire l’attività agricola nelle zone designate ai sensi dell’articolo 32 di tale regolamento (22). Detto regolamento fissa poi un intervallo di valori minimi e massimi per gli importi erogabili (23) e prevede la possibilità per gli Stati membri di maggiorarli in determinati casi (24) o di disporre che essi siano decrescenti (25). In linea di principio, l’ammissibilità delle spese è determinata in base a norme nazionali (26).
37. Per quanto riguarda la designazione da parte degli Stati membri dei terreni come superfici situate in zone soggette a vincoli naturali e ad altri vincoli specifici, essa si attiene ai principi enunciati all’articolo 32 del regolamento n. 1305/2013. Ne consegue, in sostanza, che le zone montane designate sono caratterizzate «da una notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione della terra e da un considerevole aumento dei costi di produzione(27)». Per garantire un uso efficiente delle risorse finanziarie dell’Unione a sostegno dell’azione degli Stati membri e la parità di trattamento, tali zone dovrebbero essere definite sulla base di parametri biofisici suffragati da fondate prove scientifiche (28).
38. Pertanto, è innegabile che il regolamento n. 1305/2013 lasci agli Stati membri un ampio margine di discrezionalità riguardo alla loro intenzione di includere nei loro programmi un meccanismo di compensazione per gli agricoltori (29) i cui terreni sono situati in zone soggette a vincoli naturali e riguardo alle modalità di attuazione degli aiuti da essi previsti (30) – che si tratti, ad esempio, della concreta attuazione dei requisiti di tale regolamento (quali le dimensioni delle aziende ammissibili o la loro ubicazione), dell’importo dell’aiuto o dei requisiti documentali (31).
39. Tuttavia, tale ampio potere discrezionale è limitato, come illustrerò nelle sezioni seguenti.
B. Sulle questioni pregiudiziali prima e seconda
40. Il giudice del rinvio interroga la Corte, in sostanza, sulla compatibilità con gli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013 di una situazione nella quale un’autorità regionale può limitare il diritto al pagamento di un’indennità compensativa alle sole superfici ammissibili dell’azienda di un agricoltore situate nel territorio della regione in cui si trova la sede dell’azienda (prima questione). Il giudice del rinvio chiede altresì se gli articoli 31 e 32 di tale regolamento impongano alle autorità di una regione di erogare un’indennità per le superfici della stessa azienda designate come ammissibili al pagamento di un’indennità compensativa dalle autorità di un’altra regione nel cui territorio si trovano tali superfici (seconda questione).
41. Pertanto, le prime due questioni pregiudiziali, che propongo di esaminare congiuntamente, sollevano, implicitamente, la questione se l’ampio margine di discrezionalità che ho appena illustrato possa giustificare una situazione nella quale, benché uno Stato membro e le sue regioni abbiano previsto, nei propri programmi di sviluppo rurale, la possibilità di erogare indennità ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013 e benché l’attuazione di tale piano sia, almeno in parte, delegata a livello regionale ai Länder, un agricoltore in attività può chiedere una compensazione solo per i terreni ammissibili situati nel territorio del Land in cui ha stabilito la sede della sua azienda, escludendo quindi ogni possibilità di compensazione per i terreni di tale agricoltore situati nel territorio di un altro Land, considerati tuttavia da quest’ultimo ammissibili a dette indennità.
42. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che il Land Baden-Württemberg (32) ha descritto dettagliatamente i programmi di sostegno che intendeva adottare, in particolare in materia di indennità compensative, in un piano di misure e di sviluppo dello spazio rurale del Baden-Württemberg per gli anni 2014-2020, che è stato approvato dalla Commissione (33). Il Land Baden-Württemberg spiega che l’importo dell’indennità sarebbe specifico per il Land e non potrebbe essere trasferito senza ulteriori modifiche alle superfici di altri Länder con la stessa classificazione. Un siffatto approccio sarebbe altresì necessario nel contesto della struttura federale della Germania, in quanto i Länder incaricati di elaborare il programma quadro nazionale devono essere in grado di garantire il corretto svolgimento della procedura di aiuto nel contesto dei rispettivi ambiti di competenza. Le competenze del Land Baden-Württemberg sarebbero quindi limitate al territorio di tale Land. L’organizzazione pratica del sostegno mediante la concessione di indennità compensative rientrerebbe nell’ambito del potere discrezionale degli Stati membri.
43. Esaminerò, in primo luogo, la questione della competenza delle autorità del Land Baden-Württemberg a erogare l’indennità compensativa per le superfici agricole della ricorrente nel procedimento principale situate in Baviera.
44. Anzitutto, constato che il fatto che uno Stato membro, in virtù della propria organizzazione e della propria struttura interna, deleghi a entità regionali la competenza a decidere sull’erogazione di un’indennità compensativa alle condizioni stabilite dal regolamento n. 1305/2013 è manifestamente incensurabile, nella misura in cui la struttura federale dello Stato membro interessato costituisce una componente della sua identità nazionale che l’Unione è tenuta a rispettare ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE (34). Peraltro, il regolamento n. 1305/2013 attribuisce espressamente il compito di assicurare il rispetto delle condizioni di cui all’articolo 32, paragrafo 3, primo comma, di tale regolamento, o alle «unità amministrative locali» (35) o alle unità locali chiaramente definite che coprano un’unica zona geografica contigua avente un’identità economica e amministrativa distinta (36). Il legislatore dell’Unione invita quindi a garantire un livello di attuazione del piano e del processo decisionale per quanto riguarda la concessione delle indennità di cui all’articolo 31 di detto regolamento che sia il più vicino possibile agli agricoltori interessati.
45. Aggiungo che la designazione delle zone ammissibili alle indennità previste da detto articolo 31 non si basa esclusivamente su una classificazione puramente geografica o topografica, ma può richiedere l’esercizio di un potere di valutazione delle specifiche circostanze regionali.
46. Gli Stati membri sono infatti tenuti ad analizzare minuziosamente tale classificazione escludendo, ad esempio, le zone che geograficamente sono soggette a vincoli naturali significativi, ma per le quali tali vincoli sono stati superati «mediante investimenti o attività economiche o con la dimostrazione di una normale produttività dei terreni, o in cui i metodi di produzione o sistemi agricoli compensano il mancato guadagno o i costi aggiuntivi» (37). È quindi del tutto ipotizzabile che una siffatta valutazione possa essere effettuata in modo più efficace al livello regolamentare e amministrativo più vicino alla zona interessata.
47. Come illustrato dal Land Baden-Württemberg nelle sue osservazioni, il principio dell’autonomia normativa riconosciuta alle entità federate comporta che i criteri di classificazione delle superfici in zone ammissibili alle indennità di cui dall’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013 possano essere valutati in modo diverso a seconda del Land interessato e che una zona classificata come «zona montana» dal Land Baviera possa non soddisfare i criteri adottati dal Land Baden-Württemberg (38).
48. Ciascun Land, da un lato, valuta l’opportunità di prevedere o meno indennità compensative ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013, dall’altro, stabilisce le condizioni di ammissibilità applicabili nel proprio territorio e l’importo delle indennità per ettaro di superficie montana, che possono quindi variare da un Land all’altro, e, infine, designa le zone interessate. Ogni Land esercita pertanto, nei limiti della propria sovranità territoriale e della propria autonomia finanziaria, il potere discrezionale conferito dagli articoli 31 e 32 di tale regolamento per la loro attuazione.
49. In presenza di una siffatta configurazione, imporre alle autorità del Baden-Württemberg di versare alla ricorrente nel procedimento principale l’indennità compensativa per le superfici agricole detenute in Baviera solleverebbe, tra l’altro, il problema della determinazione dell’importo di tale compensazione e violerebbe il principio della ripartizione delle competenze all’interno dell’ordinamento giuridico tedesco.
50. Per tutti questi motivi, dalla mia lettura del regolamento n. 1305/2013 e, in particolare, dal ruolo che esso riconosce alle autorità regionali nella pianificazione per lo sviluppo rurale nonché nell’attuazione e nel controllo delle misure decise nei piani, a qualsiasi livello, risulta che l’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, e paragrafo 2, nonché l’articolo 32, paragrafo 1, lettera a), paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 3, secondo e terzo comma, di detto regolamento devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa che limiti la competenza dell’autorità regionale designata a livello nazionale a decidere in merito alla concessione delle indennità previste da tali disposizioni alle sole superfici agricole che rientrano nella sua competenza normativa.
51. In secondo luogo, occorre analizzare la questione del criterio del luogo della sede dell’azienda quale fattore limitante la portata territoriale del diritto all’erogazione dell’indennità compensativa.
52. Sebbene, come ho ricordato in precedenza, il legislatore dell’Unione si sia preoccupato di rispettare la piena competenza degli Stati membri a designare le entità competenti ai fini della concessione delle indennità di cui all’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013, esso ha altresì stabilito chiaramente che un agricoltore in attività deve poter chiedere l’indennità compensativa prevista per qualsiasi superficie designata come ammissibile.
53. Infatti, da un lato, dal dettato dell’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013 risulta che «[l]e indennità a favore degli agricoltori (…) sono erogate annualmente per ettaro di superficie agricola» (39) (paragrafo 1) e che «[l]e indennità sono concesse agli agricoltori che si impegnano a proseguire l’attività agricola (…) che sono (…) in attività» (paragrafo 2) (40). Pertanto, nulla indica che il legislatore dell’Unione abbia voluto che talune superfici che soddisfino le condizioni definite da tale regolamento non possano ottenere l’indennità corrispondente, qualora ciò sia previsto. Dall’altro lato, limitare l’indennità alle sole superfici soggette alla competenza del Land nella cui circoscrizione è situata la sede dell’azienda pregiudica l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 1305/2013, in quanto gli aiuti concessi alle zone soggette a vincoli naturali rispondono a una priorità individuata dall’Unione per lo sviluppo rurale (41). Infine, il fatto che la gestione delle superfici ammissibili non possa dar luogo a un’indennità compensativa in circostanze come quelle di cui trattasi nel procedimento principale tende parimenti a rimettere in discussione la coerenza tra le strategie dei programmi nazionali e regionali, richiesta dal regolamento n. 1305/2013 (42).
54. Sarebbe, di conseguenza, in contrasto con la volontà del legislatore dell’Unione e con l’obiettivo perseguito dal regolamento n. 1305/2013 ritenere che quest’ultimo non osti a un’organizzazione nazionale delle condizioni per la concessione delle indennità compensative previste all’articolo 31 di tale regolamento che abbia l’effetto di escludere una parte dei terreni, peraltro perfettamente ammissibili a tali indennità, per il solo motivo che essi non sono esclusivamente situati in un’area geografica contigua rientrante nella competenza di un’unica autorità amministrativa regionale. Orbene, come indicato dal giudice del rinvio, la ricorrente nel procedimento principale si trova nell’impossibilità di presentare una domanda di sostegno per le sue superfici situate in Baviera (43), dal momento che una siffatta domanda può essere presentata solo alle autorità del Land della sede dell’azienda e che queste ultime non sono competenti per i terreni situati al di fuori di tale Land. Viene quindi garantito un diritto all’indennità solo parziale. Ciò non corrisponde né alla lettera né allo spirito del regolamento n. 1305/2013.
55. Una cosa è dunque ritenere che le autorità del Land Baden-Württemberg possano essere tenute a erogare un’indennità ai sensi dell’articolo 31 del regolamento n. 1305/2013, fatto salvo il rispetto delle condizioni fissate a tal fine da tale regolamento, solo per i terreni situati nel territorio di tale Land e quindi rientranti nella sua competenza.
56. Altra cosa sarebbe giudicare compatibile con il regolamento n. 1305/2013 una situazione nella quale l’ubicazione della sede dell’azienda determini, di per sé, l’ambito di applicazione territoriale del diritto all’indennità e nella quale un siffatto diritto sia escluso per i terreni appartenenti alla medesima azienda che, pur soddisfacendo tutte le condizioni richieste da tale regolamento per poter beneficiare di una siffatta indennità, non si trovino nel territorio della stessa autorità amministrativa regionale di quella della sede.
57. Infatti, allorché uno Stato membro, eventualmente attraverso le proprie regioni, opera la scelta, nel proprio programma per lo sviluppo rurale, di sostenere tale sviluppo, in particolare mediante l’introduzione di indennità a favore delle zone soggette a vincoli naturali, esso non può discostarsi, nell’esercizio dell’ampio margine di discrezionalità peraltro riconosciutogli (44), dalle condizioni tassativamente elencate dal regolamento n. 1305/2013 consistenti, da un lato, nella designazione della zona interessata come ammissibile in ragione della sua configurazione naturale e dei vincoli cui è soggetta la produzione agricola che tale configurazione comporta (articolo 31, paragrafo 1, di tale regolamento, quale precisato dall’articolo 32) e, dall’altro, nello stato di attività dell’agricoltore (45) (articolo 31, paragrafo 2, di detto regolamento). Limitare il diritto all’indennità alle superfici agricole situate nel territorio del Land della sede dell’azienda aggiunge quindi una condizione non prevista dal regolamento n. 1305/2013. Questa nuova condizione, che non ha alcun rapporto con i parametri biofisici suffragati da fondate prove scientifiche raccomandati dal legislatore dell’Unione (46), minaccia direttamente, come ha sottolineato la Commissione, l’effettività delle indennità compensative previste da tale regolamento a favore delle zone soggette a vincoli (47), le quali – mi preme ricordare – rispondono a un obiettivo individuato a favore dello sviluppo rurale e a una delle priorità dell’Unione (48). L’applicazione di una siffatta condizione implica, come nel caso del procedimento principale, l’esclusione «tout court» dal diritto all’indennità di superfici che soddisfano tutti i requisiti previsti dal regolamento n. 1305/2013 e rispetto alle quali un’autorità regionale ha quindi riscontrato la sussistenza di tutte le caratteristiche richieste per essere ammesse al meccanismo di compensazione.
58. Poiché, nella situazione di cui trattasi nel procedimento principale, è pacifico che i terreni della ricorrente nel procedimento principale situati in Baviera soddisfano le condizioni stabilite da tale Land per essere ammissibili a un’indennità compensativa ai sensi degli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013, si deve constatare che tali disposizioni ostano a che il criterio della sede dell’azienda sia utilizzato come elemento limitante il diritto all’erogazione dell’indennità compensativa alle sole superfici situate nel Land della sede dell’azienda.
59. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle prime due questioni pregiudiziali dichiarando che gli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013 devono essere interpretati nel senso che: 1) essi non ostano a una normativa che limiti la competenza dell’autorità regionale designata a livello nazionale a decidere in merito all’erogazione delle indennità previste da tali disposizioni alle sole superfici agricole rientranti nella sua competenza normativa, e che 2) essi ostano a una normativa nazionale che, prevedendo che soltanto le superfici designate come ammissibili dal Land della sede dell’azienda dell’agricoltore in attività interessato possano dar luogo al pagamento di un’indennità compensativa, esclude qualsiasi possibilità di indennità per le superfici di questa stessa azienda dichiarate ammissibili da un altro Land.
C. Sulla terza questione pregiudiziale
60. In sostanza, il giudice del rinvio chiede alla Corte se gli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013 conferiscano un diritto all’indennità all’agricoltore in attività che gestisce terreni situati in zone soggette a vincoli naturali, ai sensi di tali disposizioni, qualora lo Stato membro o la regione di cui trattasi abbia scelto di attuare una siffatta indennità nel proprio piano di sviluppo rurale e abbia designato detti terreni come ammissibili a tale pagamento. In caso di esistenza di un siffatto diritto, il giudice del rinvio chiede inoltre, in primo luogo, dinanzi a quale autorità l’agricoltore possa far valere il proprio diritto e, in secondo luogo, se il diritto in parola possa essere soggetto a requisiti aggiuntivi rispetto a quelli già previsti dal regolamento n. 1305/2013.
61. La risposta a tale questione può già essere dedotta, almeno in parte, dagli argomenti svolti nell’ambito dell’analisi delle prime due questioni pregiudiziali. Detti elementi di risposta devono essere integrati rievocando la natura del regolamento n. 1305/2013.
62. Ricordo che dall’articolo 288 TFUE risulta che un regolamento è direttamente applicabile e obbligatorio in tutti i suoi elementi in ciascuno degli Stati membri. Sebbene, a causa della loro stessa natura e della loro funzione nell’ambito delle fonti del diritto dell’Unione, le disposizioni dei regolamenti producano in genere effetti immediati negli ordinamenti giuridici nazionali, senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di attuazione, alcune delle loro disposizioni possono tuttavia richiedere, per la loro attuazione, l’adozione di misure di applicazione da parte degli Stati membri (49). Gli Stati membri possono adottare misure di attuazione, fatte salve tre condizioni: 1) essi non devono ostacolare l’applicabilità diretta del regolamento – che pertanto permane – 2) essi non devono dissimulare la natura di atto di diritto dell’Unione e 3) essi devono limitarsi a precisare l’esercizio del margine discrezionale loro conferito dal regolamento in questione, pur rimanendo nei limiti delle sue disposizioni (50).
63. È necessario fare riferimento alle pertinenti disposizioni del regolamento di cui trattasi, come interpretate alla luce degli obiettivi che esso persegue, al fine di stabilire se tali disposizioni vietino, impongano o consentano agli Stati membri di emanare talune misure di attuazione e, in caso affermativo, se la misura di cui trattasi rientri nel margine di discrezionalità riconosciuto a ciascuno Stato membro (51). Inoltre, sebbene talune misure di attuazione decise dagli Stati membri siano consentite, tale attuazione del diritto dell’Unione è subordinata, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, al rispetto delle disposizioni di tale Carta. Gli Stati membri debbono altresì osservare i principi generali del diritto dell’Unione (52).
64. Non dovrebbe tuttavia essere necessario, a mio avviso, spingersi fino a tal punto nell’esaminare le modalità di esercizio del margine di discrezionalità conferito alle autorità federate tedesche, dal momento che il regime applicabile alle indennità a favore di zone soggette a vincoli naturali non consente agli Stati membri di adottare una misura di attuazione, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, il cui risultato è quello di limitare il diritto all’indennità alle sole superfici ammissibili di un agricoltore in attività situate nel territorio del Land della sede dell’azienda.
65. Per quanto riguarda gli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013, ho già constatato, al proposito del primo di essi, che le indennità a favore degli agricoltori «sono concesse» agli agricoltori in attività, che si impegnano a proseguire l’attività agricola nelle zone designate, per compensare in tutto o in parte i costi aggiuntivi e il mancato guadagno dovuti ai vincoli cui è soggetta la produzione. Il fatto che le indennità siano concesse agli agricoltori che si impegnano a proseguire l’attività agricola nelle zone designate ai sensi dell’articolo 32 di tale regolamento e che si tratti di agricoltori in attività discende inequivocabilmente dall’articolo 31, paragrafo 2, di detto regolamento.
66. Il margine di discrezionalità degli Stati membri potrà essere esercitato, innanzitutto, scegliendo se includere o meno nei loro programmi nazionali un’assistenza specifica per le zone soggette a vincoli naturali. Poi, una volta effettuata tale scelta, gli Stati membri potranno ancora esercitare il loro margine di discrezionalità, e quindi adottare misure di attuazione ai sensi della giurisprudenza rammentata ai precedenti paragrafi 61 e 62, per quanto riguarda il calcolo dei costi aggiuntivi e del mancato guadagno (articolo 31, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento n. 1305/2013), che gli Stati membri potranno peraltro diversificare (articolo 31, paragrafo 1, terzo comma, di tale regolamento). Del pari, il legislatore dell’Unione ha previsto che l’importo delle indennità sia lasciato alla valutazione degli Stati membri entro un intervallo di valori da esso fissato e che essi possano disporre che le indennità siano decrescenti (articolo 31, paragrafi 3 e 4, di detto regolamento). Per quanto riguarda la designazione delle zone, gli Stati membri dovranno valutare la notevole limitazione delle possibilità di utilizzazione della terra e il considerevole aumento dei costi di produzione e stabilire che tale limitazione e aumento sono dovuti o a condizioni climatiche difficili a causa dell’altitudine che si traducono in un periodo vegetativo più breve, o di forti pendii che rendono impossibile o onerosa la meccanizzazione (articolo 32, paragrafo 2, del medesimo regolamento).
67. Pertanto, sebbene la scelta di optare per le indennità a favore di zone soggette a vincoli naturali spetti agli Stati membri, una volta effettuata tale scelta, ne consegue, a mio avviso, chiaramente che il diritto all’indennità sorge nel momento in cui sono soddisfatte le condizioni di cui all’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1305/2013.
68. Orbene, una misura di attuazione come quella adottata al livello federale (53) e ai livelli regionali eccede il margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri dal regolamento n. 1305/2013, non garantendo un diritto all’indennità per tutti i terreni ammissibili (54) di un agricoltore in attività, e mi pare che si ponga in diretto contrasto con la volontà espressa dal legislatore dell’Unione attraverso tale disposizione (55).
69. Infine, non ritengo, come sottolinea la Commissione, e salvo ammettere che il rispetto del principio della parità di trattamento sia pregiudicato, che il potere discrezionale di cui dispongono gli Stati membri o le loro regioni nell’elaborazione di un programma possa conferire loro anche il potere di non concedere un’indennità agli agricoltori in attività che ne facciano richiesta, se tale indennità è prevista nel loro programma di sviluppo rurale a favore delle zone che detti Stati o dette regioni hanno essi stessi designato come superfici ammissibili.
70. Quanto alla questione dell’autorità nei confronti della quale sussista il diritto previsto dagli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013, il giudice del rinvio, chiamato a valutare la legittimità della decisione di cui trattasi nel procedimento principale che ha respinto la domanda di indennità per i terreni ammissibili della ricorrente nel procedimento principale situati in Baviera, mi sembra che intenda chiedere conferma del fatto che il diritto dell’Unione non imponeva alle autorità competenti del Land Baden-Württemberg di concedere una siffatta indennità. Tale tema si sovrappone parzialmente a quello innanzi esaminato, e dunque rinvio ai paragrafi 42 e seguenti delle presenti conclusioni.
71. Aggiungo che il regolamento n. 1305/2013 non prevede norme che stabiliscano dinanzi a quale autorità un agricoltore possa far valere il proprio diritto all’indennità. Orbene, poiché la procedura per la concessione di un’indennità, ai sensi dell’articolo 31 di tale regolamento, non è disciplinata da detto regolamento, spetta agli Stati membri organizzarla, conformemente al principio dell’autonomia procedurale, a condizione, tuttavia, che essa non sia meno favorevole di quella che disciplina situazioni analoghe di natura interna (principio di equivalenza) e che non renda praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dalla dell’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (56).
72. Spetta quindi al diritto nazionale determinare l’entità presso la quale un agricoltore in attività può far valere il suo diritto all’indennità per ciascuno dei suoi terreni designati come ammissibili a tale indennità.
73. Il principio di effettività non esige che il diritto all’indennità possa essere rivendicato nei confronti di un’autorità pubblica che non abbia incluso nel proprio programma una siffatta assistenza a favore delle zone soggette a vincoli naturali o che, pur avendo incluso un’assistenza del genere, non abbia designato i terreni come ammissibili all’indennità, a causa, ad esempio, della valutazione, da essa condotta, sui criteri richiesti dal regolamento n. 1305/2013 o, come nel caso di specie, perché non ne ha la competenza territoriale.
74. Tuttavia, poiché tale diritto sorge in capo agli agricoltori in attività dal momento in cui l’autorità competente a livello locale ha deciso, nel quadro della programmazione a favore dello sviluppo rurale, di attuare le misure di cui agli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013 e ha designato le zone interessate, gli strumenti previsti dal diritto nazionale devono essere organizzati, conformemente ai requisiti rammentati al precedente paragrafo 70, in modo da consentire a tali agricoltori di far valere in modo effettivo il loro diritto all’indennità per tutte le superfici ammissibili (57). Condivido inoltre il parere della Commissione secondo il quale la domanda di indennità potrà essere soggetta ad altri requisiti, purché essi siano oggettivi e non discriminatori e non minino l’effettività del diritto all’indennità (58).
D. Sulla quarta questione pregiudiziale
75. Il giudice del rinvio si chiede, infine, se l’articolo 31, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 1305/2013 debba essere interpretato nel senso che una normativa nazionale o regionale di uno Stato membro, che stabilisce i requisiti per l’erogazione di un pagamento, deve avere una «qualità giuridica» tale per cui gli agricoltori che soddisfano tali requisiti possono ottenere il pagamento di un’indennità compensativa, indipendentemente dalla prassi effettiva dello Stato membro o della sua regione in materia di sostegno.
76. Il senso di tale questione è, in parte, chiarito dalle spiegazioni del giudice del rinvio, il quale precisa che le disposizioni amministrative sulle quali si fonda la politica di sostegno di ciascun Land non possono essere invocate direttamente dai cittadini e che per questi ultimi sarebbe vincolante soltanto la prassi delle autorità amministrative. Tuttavia, una siffatta prassi si potrebbe contestare solo mediante l’invocazione del principio costituzionalmente garantito della parità di trattamento. Nell’ipotesi in cui il regolamento n. 1305/2013 non sancisca un diritto all’indennità, detto giudice si chiede se l’articolo 31, paragrafo 1, di tale regolamento determini la «qualità giuridica», secondo la sua formulazione, che devono avere gli atti adottati dallo Stato membro o dalla regione che ha deciso di concedere un’indennità compensativa che ne stabiliscano le condizioni di ammissibilità. Dalla domanda di pronuncia pregiudiziale risulta che tale questione è sottoposta alla Corte solo nel caso in cui il giudice del rinvio dovesse accogliere la domanda della ricorrente nel procedimento principale per quanto riguarda i suoi terreni situati in Baviera (59).
77. Tenuto conto della risposta che propongo di fornire alla terza questione e atteso che la quarta questione è formulata per l’ipotesi in cui non sussista un diritto all’indennità derivante dagli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013, la Corte non dovrebbe essere tenuta a rispondere a tale quarta questione.
78. Quand’anche la Corte dovesse rispondere in senso negativo alla terza questione, una risposta alla quarta questione non mi sembra utile ai fini della soluzione della controversia principale. Il giudice del rinvio, infatti, muove, al riguardo, dal presupposto che l’attuale prassi delle autorità del Land Baden-Württemberg in materia di sostegno sia illegittima a causa della normativa amministrativa del Ministero e del modo in cui vi sono stabiliti i criteri di ammissibilità, i quali escludono qualsiasi possibilità di indennità per i terreni situati in Baviera. Orbene, poiché dall’analisi da me svolta delle prime due questioni pregiudiziali risulta che il diritto dell’Unione non può imporre alle autorità del Land Baden-Württemberg di procedere all’erogazione di un’indennità per i terreni situati in Baviera e designati come ammissibili dalle autorità bavaresi, la risposta che la Corte potrebbe fornire al giudice del rinvio nell’ambito di tale quarta questione non sarebbe utile per la soluzione della controversia dinanzi ad esso pendente. Pertanto, non occorre rispondere alla quarta questione (60).
V. Conclusione
79. Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere come segue alle questioni pregiudiziali sottopostele dal Verwaltungsgericht Sigmaringen (Tribunale amministrativo di Sigmaringen, Germania):
Gli articoli 31 e 32 del regolamento (UE) n. 1305/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul sostegno allo sviluppo rurale da parte del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e che abroga il regolamento (CE) n. 1698/2005 del Consiglio, come modificato dal regolamento (UE) 2017/2393 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2017,
devono essere interpretati nel senso che:
– essi non ostano a una normativa che limiti la competenza dell’autorità regionale designata a livello nazionale a decidere in merito alla concessione delle indennità previste da tali disposizioni alle sole superfici agricole che rientrano nella sua competenza normativa;
– essi ostano una normativa nazionale che, prevedendo che soltanto le superfici designate come ammissibili dal Land della sede dell’azienda dell’agricoltore in attività interessato possano dar luogo al pagamento di un’indennità compensativa, esclude qualsiasi possibilità di indennità per le superfici di questa stessa azienda dichiarate ammissibili da un altro Land;
– un diritto all’indennità sorge in capo agli agricoltori in attività dal momento in cui l’autorità competente ha deciso, nel quadro della programmazione a favore dello sviluppo rurale, di attuare le misure di cui agli articoli 31 e 32 del regolamento n. 1305/2013, come modificato dal regolamento 2017/2393, e ha designato le zone interessate come ammissibili. Gli strumenti previsti dal diritto nazionale devono essere organizzati, nel rispetto dell’autonomia procedurale degli Stati membri, in modo da consentire a tali agricoltori di far valere in modo effettivo il loro diritto all’indennità per tutte le superfici ammissibili. Una domanda di indennità potrà essere soggetta ad altri requisiti, purché essi siano oggettivi e non discriminatori e non minino l’effettività del diritto all’indennità per tutte le zone ammissibili.