Laikina versija
GENERALINIO ADVOKATO
NICHOLAS EMILIOU IŠVADA,
pateikta 2024 m. balandžio 25 d.(1)
Byla C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
prieš
Land Baden‑Württemberg,
dalyvaujant
Freistaat Bayern
(Verwaltungsgericht Sigmaringen (Zigmaringeno administracinis teismas, Vokietija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Žemės ūkis – Finansavimas Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) lėšomis – Išmokos už žemės plotus vietovėse, kuriose esama gamtinių ar kitokių specifinių kliūčių – Kalnų vietovės – Kompensacinė išmoka – Išmokų neskyrimas už žemės plotus, esančius kaimyniniame regione arba kitoje administracinėje teritorijoje“
I. Įvadas
1. 2024 m. pradžia pažymėta demonstracijomis ir blokadomis, ūkininkų surengtomis įvairiose Europos Sąjungos valstybėse narėse(2). Jie reikalavo, kad Sąjungoje ūkininkams būtų sudarytos vienodos konkurencijos sąlygos ir pagerintos jų atlyginimo sąlygos, taip pat kritikavo administracines institucijas už lėtumą, dėl kurio jie negalėjo laiku gauti žadėtos paramos, be kita ko, pagal bendrą žemės ūkio politiką.
2. Ši byla – tai dar vienas praktinių sunkumų, su kuriais gali susidurti ūkininkai, pavyzdys.
3. Reglamente (ES) Nr. 1305/2013(3) nustatyta paramos kaimo plėtrai sistema ir nurodyta, kad valstybės narės gali nuspręsti mokėti kompensacines išmokas ūkininkams, turintiems žemės plotų vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių. Nors Vokietija priėmė tokį sprendimą, nustatyti atitikties reikalavimams sąlygas ir tikrinti, ar šios sąlygos įvykdytos, buvo pavesta federacinėms žemėms. Kadangi nė viena federacinė žemė neturi kompetencijos skirti išmokos už žemės plotus, kurie yra ne jos teritorijoje, kiekviena federacinė žemė sprendžia dėl išmokų už žemės plotus, priklausančius jos teritorinei kompetencijai.
4. Padėtis tampa truputį kafkiška, kai, kaip pagrindinėje byloje, nors visi ūkininkui priklausantys žemės plotai atitinka reikalavimus dėl kompensacinės išmokos, nes atitinka materialines sąlygas, nustatytas atitinkamai kiekvienoje iš dviejų susijusių federacinių žemių, šis ūkininkas negali gauti tokios išmokos už dalį savo žemės plotų, esančių ne toje federacinėje žemėje, kurioje yra jo veiklos vykdymo vieta, kadangi paraišką dėl paramos galima pateikti tik veiklos vykdymo vietos federacinėje žemėje.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Reglamentas Nr. 1305/2013
5. Reglamento Nr. 1305/2013 7, 9 ir 26 konstatuojamosios dalys suformuluotos taip:
„(7) siekiant užtikrinti, kad kaimo plėtros programos būtų pradėtos įgyvendinti nedelsiant ir įgyvendinamos veiksmingai, parama EŽŪFKP lėšomis turėtų būti grindžiama patikimos administracinės sistemos sąlygų egzistavimu. Todėl valstybės narės turėtų įvertinti tam tikrų ex ante sąlygų taikomumą ir įvykdymą. Kiekviena valstybė narė turėtų parengti arba visos savo teritorijos bendrą nacionalinę kaimo plėtros programą, arba regioninių programų rinkinį, arba ir nacionalinę programą, ir regioninių programų rinkinį. Kiekvienoje programoje turėtų būti nustatyta su Sąjungos kaimo plėtros prioritetais susijusių tikslų įgyvendinimo strategija ir priemonių rinkinys. Programavimas turėtų atitikti Sąjungos prioritetus kaimo plėtros srityje, tuo pačiu metu jį pritaikant prie nacionalinių aplinkybių, ir juo papildant kitų sričių Sąjungos politiką, visų pirma žemės ūkio produktų rinkos politiką, sanglaudos politiką ir bendrą žuvininkystės politiką. Valstybės narės, kurios pasirenka regioninių programų rinkinį, taip pat turėtų sugebėti parengti nacionalinius metmenis, kuriems atskirų biudžeto lėšų nebūtų skiriama, kad būtų sudarytos palankesnės sąlygos koordinuoti regionų veiklą sprendžiant nacionalines problemas;
<...>
(9) kaimo plėtros programose turėtų būti apibrėžti vietovės, kuriai jos taikomos, poreikiai ir apibūdinta nuosekli tų poreikių tenkinimo atsižvelgiant į Sąjungos kaimo plėtros prioritetus strategija. Ta strategija turėtų būti grindžiama tikslų nustatymu. Turėtų būti nustatytos apibrėžtų poreikių, nustatytų tikslų ir pasirinktų priemonių jiems pasiekti sąsajos. Kaimo plėtros programose taip pat turėtų būti pateikta visa informacija, reikalinga siekiant įvertinti jų atitiktį šio reglamento reikalavimams;
<…>
(26) siekiant užtikrinti, kad Sąjungos lėšos būtų naudojamos veiksmingai ir visos Sąjungos ūkininkams būtų taikomos vienodos sąlygos, kalnų vietovės arba vietovės, kuriose esama gamtinių ar kitokių specifinių kliūčių, turėtų būti apibrėžtos pagal objektyvius kriterijus. Apibrėžiant vietoves, kuriose esama gamtinių kliūčių, tie kriterijai turėtų būti biofiziniai kriterijai ir grindžiami patikima moksline informacija. Siekiant palengvinti laipsniško išmokų mokėjimo nutraukimo etapą vietovėse, kurios pagal minėtus kriterijus nebebus laikomos vietovėmis, kuriose esama gamtinių kliūčių, turėtų būti patvirtinta pereinamojo laikotarpio tvarka[.]“
6. Šio reglamento 1 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Šiuo reglamentu nustatomos bendrosios taisyklės, kuriomis reglamentuojama Sąjungos parama kaimo plėtrai, finansuojama Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir įsteigto [2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėsenos, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 (OL L 347, 2013, p. 549)], lėšomis. Juo nustatomi tikslai, prie kurių įgyvendinimo turi prisidėti kaimo plėtros politika, ir atitinkami Sąjungos kaimo plėtros prioritetai. Juo apibrėžiamas strateginis kaimo plėtros politikos kontekstas ir apibrėžiamos priemonės, kurios turi būti priimtos siekiant įgyvendinti kaimo plėtros politiką. Be to, juo nustatomos programavimo, bendradarbiavimo tinkle, valdymo, stebėsenos ir vertinimo taisyklės, grindžiamos bendra valstybių narių ir Komisijos atsakomybe, ir taisyklės, kuriomis užtikrinamas EŽŪFKP koordinavimas su kitomis Sąjungos priemonėmis.“
7. Šio reglamento 5 straipsnio pirmos pastraipos 4 punkto a papunktyje nustatyta:
„Kaimo plėtros tikslų, kuriais prisidedama prie pažangaus, tvaraus ir integracinio augimo strategijos „Europa 2020“ įgyvendinimo, siekiama įgyvendinant šešis Sąjungos kaimo plėtros prioritetus, kurie atspindi atitinkamus [Bendros strateginės programos (BSP)] teminius tikslus:
<...>
4) atkurti, išsaugoti ir pagerinti su žemės ūkiu ir miškininkyste susijusias ekosistemas, daugiausia dėmesio skiriant šioms sritims:
a) biologinės įvairovės atkūrimui, išsaugojimui ir didinimui, be kita ko, „Natura 2000“ teritorijose ir teritorijose, kuriose esama gamtinių ar kitokių specifinių kliūčių, gamtiniu požiūriu didelės vertės ūkininkavimui skirtose teritorijose, taip pat Europos kraštovaizdžių būklei[.]“
8. To reglamento 6 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta:
„Valstybė narė gali pateikti bendrą nacionalinę visos jos teritorijos programą arba regioninių programų rinkinį. Kaip alternatyva, tinkamai pagrįstais atvejais ji gali pateikti nacionalinę programą ir regioninių programų rinkinį. Jeigu valstybė narė pateikia nacionalinę programą ir regioninių programų rinkinį, priemonės ir (arba) veiksmų tipai programuojami nacionaliniu arba regioniniu lygiu, ir užtikrinamas nacionalinės ir regioninių programų strategijų suderinamumas.“
9. Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Išmokos kalnų vietovėse ir kitose vietovėse, kuriose esama gamtinių ar kitų specifinių kliūčių, įsikūrusiems ūkininkams skiriamos kasmet už žemės ūkio paskirties žemės hektarą siekiant kompensuoti dėl atitinkamoje vietovėje esančių žemės ūkio gamybos kliūčių ūkininkų patirtas visas papildomas išlaidas ir prarastas pajamas ar dalį jų.
<...>
2. Išmokos skiriamos ūkininkams, kurie įsipareigoja tęsti ūkininkavimo veiklą pagal 32 straipsnį nustatytose vietovėse ir yra aktyvūs ūkininkai pagal Reglamento (ES) Nr. 1307/2013[(4)] 9 straipsnį.“
10. Reglamento Nr. 1305/2013 32 straipsnis suformuluotas taip:
„1. Valstybės narės, remdamosi 2, 3 ir 4 dalimis, nustato vietoves, kurios atitinka reikalavimus 31 straipsnyje numatytoms išmokoms gauti, ir suskirsto jas į šias kategorijas:
a) kalnų vietovės;
b) ne kalnų vietovės, kuriose esama didelių gamtinių kliūčių, ir
c) kitos vietovės, kurioms turi įtakos specifinės kliūtys.
2. [Tam, k]ad kalnų vietovės atitiktų reikalavimus išmokoms gauti pagal 31 straipsnį, jose turi būti smarkiai ribotos galimybės naudotis žeme ir labai padidėjusios gamybos išlaidos dėl:
a) aukščio lemiamų itin nepalankių klimato sąlygų, dėl kurių žymiai sutrumpėja augimo sezonas;
b) žemesniame aukštyje didesnėje atitinkamos vietovės dalyje esančių šlaitų, kurie yra pernelyg statūs, kad būtų galima naudoti techniką, arba kuriuose reikia naudoti labai brangią specialią įrangą, arba dėl abiejų šių veiksnių derinio, kai dėl vieno iš šių veiksnių atsiradusios kliūtys yra ne tokios didelės, bet dėl jų abiejų derinio susidaro lygiavertė kliūtis.
<...>
3. [Tam, k]ad ne kalnų vietovės atitiktų reikalavimus išmokoms gauti pagal 31 straipsnį, laikoma, kad jose esama didelių gamtinių kliūčių, jeigu bent 60 % žemės ūkio paskirties žemės ploto atitinka bent vieną iš III priede išdėstytų kriterijų atsižvelgiant į nurodytą ribinę vertę.
Atitiktis toms sąlygoms užtikrinama administracinių vienetų lygiu (LAU 2 lygiu) arba aiškiai apibrėžto vietos vieneto, apimančio vieną aiškią vientisą geografinę vietovę, išskirtą pagal tam tikrus ekonominius ir administracinius kriterijus, lygiu.
<...>“
2. Reglamentas Nr. 1307/2013
11. Reglamento Nr. 1304/2013 9 straipsnio 1 dalyje nurodyta:
„Tiesioginės išmokos neskiriamos fiziniams ar juridiniams asmenims arba fizinių ar juridinių asmenų grupėms, kurių žemės ūkio paskirties žemės plotus sudaro daugiausia ganyti ar kultivuoti tinkamos būklės natūraliai laikomi plotai ir kurie tuose plotuose nevykdo minimalios valstybių narių 4 straipsnio 2 dalies b punkte apibrėžtos veiklos.“
B. Vokietijos teisė
1. Federacinių žemių teisė
12. 2015 m. vasario 24 d. Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs ‑ und Kontrollsystems (Maisto ir žemės ūkio federalinės ministerijos reglamentas, priimtas pritarus Finansų bei Ekonomikos ir energetikos federalinėms ministerijoms, dėl paramos nuostatų bei integruotos valdymo ir kontrolės sistemos įgyvendinimo)(5) 2 straipsnyje nustatyta:
„1. Jei šiame reglamente arba 1 straipsnio 1 dalies 4–6 punktuose nenurodyta kitaip, federacinės žemės, kurioje yra ūkininko veiklos vykdymo vieta, institucijos, kompetentingos pagal šios federacinės žemės teisę (federacinės žemės kompetentingos institucijos), turi teritorinę kompetenciją įgyvendinti šį reglamentą ir 1 straipsnio 1 dalyje nurodytas nuostatas.
2. Veiklos vykdymo vieta, reikšminga nustatant kompetentingą federacinės žemės instituciją, su kompetencijos perėmimo sąlyga pagal šio straipsnio 3 dalį, – tai vieta, esanti mokesčių inspekcijos, kuri kompetentinga nustatyti pajamų mokestį ūkininkui, atsakomybės teritorijoje. Juridinių asmenų, asmenų grupių ir kitų subjektų atvejais kompetentinga institucija yra federacinės žemės institucija, turinti kompetenciją teritorijoje, kurioje yra pastarųjų vadovybė.
3. Jei ūkininkas turi tik vieną įmonės buveinę ir ši buveinė yra kitoje federacinėje žemėje nei ta, kurioje yra jo veiklos vykdymo vieta, federacinės žemės institucija, kurios teritorinei kompetencijai priklauso ši buveinė, gali, susitarusi su federacinės žemės institucija, turinčia teritorinę kompetenciją pagal šio straipsnio 2 dalį, ir gavusi ūkininko sutikimą, perimti kompetenciją, susijusią su šio reglamento taikymo sritimi; veiklos vykdymo vieta tokiu atveju yra įmonės buveinės vieta.
<…>“
2. Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės teisė
13. 2019 m. lapkričio 6 d. Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (Kaimo vietovių ministerijos administracinės nuostatos dėl paramos ūkiams, įsikūrusiems kalnų vietovėse ir tam tikrose nepalankiose vietovėse)(6), iš dalies pakeistos 2021 m. lapkričio 15 d. Verwaltungsvorschrift (Administracinės nuostatos)(7) (toliau – VwV AZL), 1.1 punkte nurodyta:
„Šia parama siekiama ūkininkauti nurodytose mažiau palankiose vietovėse (kalnų vietovėse, dėl didelių gamtinių kliūčių nepalankiose vietovėse, dėl kitų specifinių priežasčių nepalankiose vietovėse, išskyrus kalnų vietoves pagal galiojantį vietovių sąrašą (žr. [VwV AZL] 4 punktą), užtikrinti tvarų žemės ūkio paskirties žemės plotų naudojimą, taip prisidedant prie kraštovaizdžio išsaugojimo, taip pat tvaraus naudojimo priemonių išlaikymo ir skatinimo“.
14. VwV AZL 2.1 punkte įtvirtinta:
„Paramą gali gauti tik aktyvūs ūkininkai, kaip tai suprantama pagal Reglamento [Nr. 1307/2013] 9 straipsnį, kurie patys ūkininkauja žemės plotuose, esančiuose naujai nurodytose Badeno‑Viurtembero vietovėse, kuriose yra kliūčių. Parama gali būti skirta tik ūkininkams, kurių veiklos vykdymo vieta, kaip tai suprantama pagal InVeKoSV 2 straipsnį, yra Badene‑Viurtemberge ir kurių įmonės buveinė yra Sąjungos valstybėje narėje.“
15. VwV AZL 3.2.1 punktas suformuluotas taip:
„Kompensacinė išmoka skiriama tik už žemės plotus, esančius reikalavimus atitinkančiose, naujai nurodytose Badeno‑Viurtembergo vietovėse (žr. 4.2 punktą).“
16. VwV AZL 4.2 punkte nurodyta:
„Vietovių registre registruojamos <…> ir yra reikšmingos šių kategorijų vietovės (vietovės, kuriose esama kliūčių):
kalnų vietovės,
ne kalnų vietovės, kuriose esama didelių gamtinių kliūčių,
kitos vietovės, kuriose esama specifinių kliūčių.“
3. Bavarijos federacinės žemės teisė
17. 2019 m. kovo 1 d. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (Bavarijos maisto, žemės ūkio ir miškininkystės ministerijos gairės dėl kompensacinių išmokų skyrimo vietovėse, kuriose yra kliūčių, pagal Reglamentą Nr. 1305/2013)(8) (toliau – AGZ) nustatyta, kad kompensacinė išmoka gali būti skirta už žemės ūkio paskirties žemės plotus, esančius Bavarijos vietovėse, kuriose yra kliūčių. Tam, kad galėtų gauti paramą, ūkininkas turi ūkininkauti bent trijų hektarų žemės ūkio paskirties žemės plote, esančiame Bavarijos vietovėje, kurioje yra kliūčių, ir jo veiklos vykdymo vieta turi būti Bavarijoje.
III. Faktinės pagrindinės bylos aplinkybės, pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, pareiškėja pagrindinėje byloje, Vokietijoje valdo pienininkystės ūkį teritorijoje, kuri ribojasi su Vokietijos Badeno‑Viurtembergo federacine žeme ir Bavarijos federacine žeme. Jos buveinė yra Badeno‑Viurtembergo žemėje. Pastarojoje žemėje ji valdo apie 100 hektarų, o Bavarijoje – apie 27 hektarų plotą. Visi šie plotai yra kalnų vietovėje.
19. Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės valdžios institucijos pareiškėjos pagrindinėje byloje 100 hektarų žemės plotą, esantį šios federacinės žemės teritorijoje, pripažino atitinkančiu reikalavimus kompensacinei išmokai gauti atsižvelgiant į gamtines kliūtis, kurių esama šiose vietovėse. Bavarijos federacinės žemės valdžios institucijos tą patį pripažino dėl minėto ūkio 27 hektarų, esančių šios federacinės žemės teritorijoje.
20. Iki 2018 m. pareiškėjai pagrindinėje byloje kompetentinga Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės valdžios institucija mokėjo kompensacinę išmoką už visus jos valdomus žemės plotus, įskaitant Bavarijoje esančius žemės plotus.
21. 2019 m. gegužės 8 d. pareiškėja pagrindinėje byloje tai pačiai valdžios institucijai pateikė paraišką skirti kompensacinę išmoką už 2019 m. dėl visų reikalavimus atitinkančių žemės plotų.
22. 2019 m. gruodžio 5 d. Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės administracinės tarnybos skyrė pareiškėjai pagrindinėje byloje 4 095,66 EUR kompensacinę išmoką dėl reikalavimus atitinkančių žemės plotų, esančių šioje federacinėje žemėje, bet atmetė paraišką tiek, kiek ji susijęs su Bavarijoje esančiais žemės plotais, motyvuodamos tuo, kad šie plotai nėra Badeno‑Viurtembergo žemėje.
23. 2021 m. gegužės 11 d. sprendimu Regierungspräsidium Tübingen (Tiubingeno rajono administracija, Vokietija) atmetė pareiškėjos pagrindinėje byloje pateiktą prieštaravimą dėl 2019 m. gruodžio 5 d. sprendimo.
24. 2021 m. birželio 17 d. pareiškėja pagrindinėje byloje pateikė skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, siekdama, viena vertus, kad būtų panaikintas 2019 m. gruodžio 5 d. sprendimas, patvirtintas 2021 m. gegužės 11 d. sprendimu, ir, kita vertus, kad būtų skirta 1 371,26 EUR kompensacinė išmoka už Bavarijoje esančius reikalavimus atitinkančius žemės plotus. Be to, ji prašo konstatuoti, kad jos prašymo dėl šių žemės plotų atmetimas ir teisinis pagrindas, kuriuo grindžiamas šis atmetimas(9), prieštarauja Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsniams.
25. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl šių dviejų straipsnių aiškinimo ir valstybių narių turimos diskrecijos apimties, kiek tai susiję su kompensacinės išmokos, kurią gauti siekia pareiškėja pagrindinėje byloje, skyrimo sąlygomis.
26. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmiausia pažymi, kad daug subsidijų skiriama įvairiems Vokietijos Federalinės Respublikos administraciniams vienetams ar kitiems viešosios valdžios funkcijas Vokietijoje atliekantiems subjektams pagal „administracines nuostatas“, kurios skirtos atitinkamos administracinės institucijos pareigūnams ir darbuotojams ir kuriose nurodytos šios institucijos diskrecijos įgyvendinimo sąlygos. Pagal nacionalinę teisę piliečiai negali tiesiogiai prieš valstybę remtis šiose administracinėse nuostatose išdėstytomis taisyklėmis, nes šios nuostatos nelaikomos darančiomis išorinį poveikį piliečiams(10).
27. Be to, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas patikslina, kad Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnyje nurodytas esmines ir procedūrines išmokų už plotus vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių, skyrimo sąlygas, reglamentuoja Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz (Kaimo vietovių ir vartotojų apsaugos ministerija) administracinės nuostatos. Tai reiškia, jog tam, kad pareiškėjas galėtų gauti tokias išmokas, jo veiklos vykdymo vieta(11) turi būti Badene‑Viurtemberge, o žemės plotas, dėl kurio prašoma skirti kompensacinę išmoką, turi būti Badene‑Viurtemberge ir šioje žemėje pripažįstamas kaip esantis vietovėje, kurioje yra kliūčių. Paraiška skirti paramą gali būti pateikta tik toje federacinėje žemėje, kurioje yra pareiškėjo veiklos vykdymo vieta. Kadangi Vokietijos administracinės institucijos sulygina federacinių žemių įvairių taikomųjų programų duomenis siekdamos patikrinti, ar pareiškėjas nėra kitur pateikęs paraiškos skirti kompensacinę išmoką, nėra galimybės pateikti kelias paraiškas skirti paramą keliose federacinėse žemėse. Tokia paraiška gali būti pateikta tik toje federacinėje žemėje, kurioje yra veiklos vykdymo vieta.
28. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat pažymi, kad iš Bavarijos žemės administracinės praktikos, kiek tai susiję su sprendimais skirti kompensacinę išmoką, matyti, jog siekiant gauti tokią išmoką pareiškėjo veiklos vykdymo vieta turi būti šioje federacinėje žemėje ir plotas, dėl kurio prašoma skirti išmoką ir kuris šioje federacinėje žemėje turi būti pripažintas esančiu vietovėje, kurioje yra gamtinių kliūčių, taip pat turi būti Bavarijoje. Taigi pareiškėjas, kurio žemės plotai yra dviejose federacinėse žemėse, gali pateikti paraišką tik toje žemėje, kurioje yra jo veiklos vykdymo vieta. Bavarijos administraciniai teismai jau yra nusprendę, kad tokia teisinė padėtis neprieštarauja Sąjungos teisei, nes iš Reglamento Nr. 1305/2013 nekyla jokia tiesioginė teisė į tai, kad kompetentinga federacinės žemės institucija skirtų kompensacinę išmoką, taigi ši institucija gali nustatyti tokios išmokos skyrimo sąlygas ir neskirti paramos ne Bavarijoje esantiems žemės plotams(12).
29. Pareiškėjos pagrindinėje byloje padėtis yra tokia, kaip nurodyta toliau. Nors ji turi sklypus, esančius dviejose federacinėse žemėse, ir kiekviena šių žemių pripažino šiuos sklypus esančiais vietovėse, atitinkančiose reikalavimus dėl kompensacinės išmokos skyrimo, ji gali pateikti paraišką skirti tokią išmoką, pirma, tik toje federacinėje žemėje, kurioje yra jos veiklos vykdymo vieta ir, antra, tik dėl pastarojoje esančių sklypų. Pagal šiuo metu galiojančius teisės aktus ir administracinę praktiką pareiškėja negali gauti Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės skiriamų kompensacinių išmokų dėl savo sklypų, esančių Bavarijoje, ir negali dėl šių sklypų pateikti paraiškos Bavarijoje.
30. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, pirma, kyla klausimas dėl valstybėms narėms pagal Sąjungos teisę pripažįstamos diskrecijos nustatyti paramos ūkininkams priemonių skyrimo taisykles, be kita ko, tokiais atvejais, kai, kaip aptariamu pagrindinėje byloje, kalbama apie reikalavimus atitinkančius žemės plotus, esančius dviejose vietovėse, kurios priskiriamos skirtingų vietos administracinių institucijų kompetencijai. Antra, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla abejonių dėl to, ar, jei valstybė narė ar jos regionas numato galimybę skirti kompensacinę išmoką, pagal Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnio 1 dalį kyla teisė išmoką, kuria atitinkamas pilietis gali remtis. Trečia, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad piliečiai negali tiesiogiai remtis administracinėmis nuostatomis, kuriomis grindžiama kiekvienos federacinės žemės paramos politika, ir kad piliečiams privaloma tik administracinių institucijų praktika. Vis dėlto galimybė ginčyti tokią praktiką apribojama rėmimusi pagal Konstituciją užtikrinamu vienodo požiūrio principu. Tuo atveju, jei Reglamente Nr. 1305/2013 tokia teisė į išmoką nebūtų įtvirtinta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar šio reglamento 31 straipsnio 1 dalyje nurodytas, jo žodžiais tariant, „teisinis statusas“, kurį turi turėti valstybės narės arba regiono, nusprendusio skirti kompensacinę išmoką, priimtas teisės aktas, kuriuo nustatomos šios išmokos skyrimo sąlygos.
31. Šiomis aplinkybėmis Verwaltungsgericht Sigmarigen (Zigmaringeno administracinis teismas, Vokietija) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi, kurią Teisingumo Teismo kanceliarija gavo 2023 m. balandžio 17 d., pateikė Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar nacionalinė administracinė nuostata ir paramos teikimo praktika, pagal kurias kompensacinė išmoka už žemės plotus kalnų vietovėse ir tam tikrose vietovėse, kuriose esama kliūčių, neskiriama tik todėl, kad žemės plotai, už kuriuos turėtų būti skiriama kompensacinė išmoka, yra už kompensacinę išmoką skiriančio valstybės narės regiono, kaip jis apibrėžtas Reglamento [Nr. 1305/2013] 2 straipsnio 1 dalies antros pastraipos b punkte, ribų, suderinamos su [šio reglamento] 31 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa ir 2 dalimi, taip pat 32 straipsnio 1 dalies a punktu, 2 dalies pirma pastraipa ir 3 dalies antra ir trečia pastraipomis? Ar žemės plotą valdančio ūkininko veiklos vykdymo vieta yra šiuo tikslu leistinas skiriamasis kriterijus?
2. Ar Reglamento [Nr. 1305/2013] 31 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa turi būti aiškinama taip, kad valstybės narės ar valstybės narės regiono, kuris nusprendė skirti išmokas kalnų vietovėse ar kitose vietovėse, kuriose esama kliūčių, kaip tai suprantama pagal [šio reglamento] 31 straipsnio 1 dalį, įsikūrusiems ūkininkams, nuostatos turi būti suformuluotos taip, kad išmoka būtų skiriama ir už tuos žemės plotus, kuriuos kita valstybė narė ar kitas tos pačios valstybės narės regionas, taip pat nusprendęs skirti išmokas kalnų vietovėse ar kitose vietovėse, kuriose esama kliūčių, kaip tai suprantama pagal [šio reglamento] 31 straipsnio 1 dalį, įsikūrusiems ūkininkams, būtų priskyręs kalnų vietovėms ar kitoms vietovėms, kuriose esama kliūčių, kaip tai suprantama pagal [šio reglamento] 32 straipsnio 1 dalį?
3. Ar Reglamento [Nr. 1305/2013] 31 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa ir 2 dalis turi būti aiškinamos taip, kad iš šios normos iš esmės tiesiogiai kyla ūkininko teisė pareikšti Sąjungos teise grindžiamą reikalavimą valstybei narei ar valstybės narės regionui skirti (kompensacinę) išmoką, jei ūkininkas yra aktyvus ir valdo žemės plotus, kuriuos valstybė narė ar valstybės narės regionas yra priskyręs kalnų ar kitoms vietovėms, kuriose esama kliūčių, kaip tai suprantama pagal [šio reglamento] 32 straipsnio 1 dalį, o atitinkama valstybė narė ar jos regionas nusprendė skirti (kompensacines) išmokas, kaip tai suprantama pagal [šio reglamento] 31 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą?
Jeigu atsakymas į šį klausimą būtų teigiamas:
a) Į ką nukreipiamas Sąjungos teise grindžiamas reikalavimas pagal Reglamento [Nr. 1305/2013] 31 straipsnio 1 dalį? Ar jis visada reiškiamas pačiai valstybei narei, ar bet kuriuo atveju valstybės narės regionui (šio reglamento] 2 straipsnio 1 dalies antros pastraipos b punktas), jei regionas nepriklausomai nuo valstybės narės nusprendė skirti kompensacines išmokas ūkininkams pagal [šio reglamento] 31 straipsnį?
b) Ar Sąjungos teise grindžiama teisė į kompensacinę išmoką iš esmės reiškia, kad ūkininkas turi atitikti kitus reikalavimus, viršijančius nustatytuosius Reglamento [Nr. 1305/2013] 31 straipsnio 1 dalies pirmoje pastraipoje ir 2 dalyje, kuriuos atitikti, įgyvendindami minėtas nuostatas nacionaliniu lygmeniu, reikalauja kompensacines išmokas skirianti valstybė narė ar jos regionas?
Jeigu į trečiąjį klausimą būtų atsakyta neigiamai:
4. Ar Reglamento [Nr. 1305/2013] 31 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa turi būti aiškinama taip, kad valstybės narės ar vieno iš jos regionų nuostatos dėl (kompensacinių) išmokų, kaip tai suprantama pagal [šio reglamento] 31 straipsnio 1 dalies pirmą pastraipą, skyrimui taikomų reikalavimų privalo būti tokio teisinio pobūdžio, kuris leistų ūkininkams turėti teisę į (kompensacinę) išmoką, jei jie atitinka reikalavimus, kuriuos atitinkama valstybė narė ar jos regionas nustatė išmokų skyrimui, nepriklausomai nuo faktinės valstybės narės ar jos regiono paramos teikimo praktikos?“
32. Rašytines pastabas pateikė pareiškėja pagrindinėje byloje, Badeno‑Viurtembergo federacinė žemė, Bavarijos federacinė žemė ir Europos Komisija.
IV. Analizė
33. Prieš atsakydamas į prejudicinius klausimus, trumpam grįšiu prie sistemos, Reglamente Nr. 1305/2013 nustatytos dėl vietovių, kuriose esama gamtinių kliūčių, kaip antai kalnų vietovių (A skirsnis). Paskui atsakysiu į du pirmuosius prejudicinius klausimus, kuriuos išnagrinėsiu kartu (B skirsnis). Analizę užbaigsiu pasiūlydamas atsakymą į trečiąjį klausimą (C skirsnis) ir galiausiai išdėstysiu priežastis, dėl kurių manau, kad į ketvirtąjį klausimą atsakyti nereikia (D skirsnis).
A. Dėl sistemos, nustatytos Reglamente Nr. 1305/2013 dėl vietovių, kuriose esama gamtinių kliūčių
34. Reglamente Nr. 1305/2013 nustatytos bendrosios taisyklės, kuriomis reglamentuojama Sąjungos parama kaimo plėtrai, finansuojama EŽŪFKP lėšomis, taip pat nustatyti tikslai, prie kurių įgyvendinimo turi prisidėti kaimo plėtros politika, ir atitinkami Sąjungos kaimo plėtros prioritetai(13).
35. Šiame reglamente taip pat nustatytos programavimo taisyklės(14), „grindžiamos bendra valstybių narių ir Komisijos atsakomybe“(15). Įgyvendinant kaimo plėtros tikslus pasitelkus Sąjungos prioritetus siekiama paramos iš EŽŪFKP(16) per valstybių narių nustatytas paramos kaimo plėtrai programas(17), kuriomis įgyvendinama strategija, kuria siekiama įgyvendinti Sąjungos kaimo plėtros prioritetus, nurodytus Reglamente Nr. 1305/2013, taikant šio reglamento III antraštinėje dalyje apibrėžtų priemonių rinkinį.
36. Tarp šių priemonių yra išmokos, skiriamos už žemės plotus vietovėse, kuriose esama gamtinių ar kitų specifinių kliūčių(18). Šiomis išmokomis prisidedama įgyvendinant Sąjungos prioritetą, susijusį su tvaria plėtra, skiriant dėmesį „biologinės įvairovės atkūrimui, išsaugojimui ir didinimui“(19). Reglamente Nr. 1305/2013 nustatyta, kad šios išmokos ūkininkams, įsikūrusiems tokiose vietovėse, skiriamos kasmet už žemės ūkio paskirties žemės ploto hektarą siekiant „kompensuoti dėl atitinkamoje vietovėje esančių žemės ūkio gamybos kliūčių ūkininkų patirtas visas papildomas išlaidas ir prarastas pajamas ar dalį jų“(20). Išmokos skiriamos ūkininkams, kurie yra „aktyvūs“(21) ir įsipareigoja tęsti ūkininkavimo veiklą pagal šio reglamento 32 straipsnį nustatytose vietovėse(22). Šiame reglamente taip pat nustatyta mažiausia ir didžiausia išmokų sumos(23) bei numatyta galimybė valstybėms narėms kai kuriais atvejais jas padidinti(24) arba nustatyti proporcingą išmokų mažinimą(25). Iš esmės išlaidų tinkamumas finansuoti nustatomas pagal nacionalines taisykles(26).
37. Dėl valstybių narių vykdomo žemės plotų priskyrimo vietovėms, kuriose esama gamtinių ir kitokių specifinių kliūčių, pažymėtina, kad valstybės narės juos priskiria laikydamosi Reglamento Nr. 1305/2013 32 straipsnyje nustatytų principų. Šiame straipsnyje iš esmės nurodyta, kad kalnų vietovėse turi būti „smarkiai ribotos galimybės naudotis žeme ir labai padidėjusios gamybos išlaidos“(27). Siekiant užtikrinti veiksmingą Sąjungos lėšų, kuriomis remiami valstybių narių veiksmai, naudojimą, taip pat vienodą požiūrį, šios vietovės turėtų būti apibrėžtos pagal objektyvius kriterijus, grindžiamus patikima moksline informacija(28).
38. Taigi pagal Reglamentą Nr. 1305/2013 valstybėms narėms neabejotinai paliekama didelė diskrecija spręsti, ar jos nori į savo programas įtraukti kompensacijų ūkininkams sistemą(29), kai pastarųjų žemės plotai yra vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių, taip pat spręsti dėl paramos, numatytos pagal šias programas, teikimo tvarkos(30), ar būtų kalbama, pavyzdžiui, apie šiame reglamente nustatytus reikalavimus (kaip antai reikalavimus atitinkančių ūkių dydį arba jų buvimo vietą), ar apie paramos dydį, ar apie dokumentų reikalavimus(31).
39. Vis dėlto, kaip paaiškinsiu tolesniuose skirsniuose, ši didelė diskrecija yra apribota.
B. Dėl pirmojo ir antrojo prejudicinių klausimų
40. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo iš esmės klausia dėl situacijos, kai regioninė valdžios institucija gali pripažinti teisę į kompensacinę išmoką tik už reikalavimus atitinkančius ūkininko žemės plotus, esančius regiono teritorijoje, kur yra šio ūkininko veiklos vykdymo vieta, suderinamumo su Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsniais (pirmasis klausimas). Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat klausia, ar pagal šio reglamento 31 ir 32 straipsnius regioninės valdžios institucijos privalo skirti išmoką už tokio ūkininko žemės plotus, kito regiono, kurio teritorijoje yra šie plotai, valdžios institucijų pripažintus atitinkančiais reikalavimus dėl kompensacinės išmokos mokėjimo (antrasis klausimas).
41. Taigi dviem pirmais prejudiciniais klausimais, kuriuos siūlau nagrinėti kartu, netiesiogiai siekiama sužinoti, ar pirmiau aprašyta didele diskrecija galima pateisinti situaciją, kai valstybė narė ir jos regionai savo kaimo plėtros programose numato galimybę skirti išmokas pagal Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnį, ir nors už šio plano įgyvendinimą, bent iš dalies vykdomą regioniniu lygiu, yra atsakingos federacinės žemės, aktyvus ūkininkas gali prašyti skirti kompensaciją tik už reikalavimus atitinkančius žemės plotus, esančius federacinės žemės, kurioje nustatyta jo veiklos vykdymo vieta, teritorijoje, taip šiam ūkininkui netenkant galimybės gauti kompensacijos už savo žemės plotus, esančius kitoje federacinėje žemėje, nors pastarojoje žemėje šie plotai pripažinti atitinkančiais reikalavimus tokiai kompensacijai gauti.
42. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad Badeno‑Viurtembergo federacinė žemė(32) paramos programas, kurias ji ketina priimti, pirmiausia kiek tai susiję su kompensacinėmis išmokomis, yra išsamiai aprašiusi Badeno‑Viurtembergo žemės 2014–2020 m. kaimo plėtros ir veiklos plane, kurį patvirtino Komisija(33). Badeno‑Viurtembergo žemė aiškina, kad kompensacinės išmokos suma yra nustatyta konkrečioje federacinėje žemėje ir negali būti be pakeitimų taikoma sklypams, esantiems kitose federacinėse žemėse, kuriose naudojamasi tokia pačia klasifikacija. Tokio požiūrio laikomasi ir atsižvelgiant į Vokietijos federalinę struktūrą, nes federacinės žemės privalo parengti nacionalinį pamatinį planą, turintį užtikrinti, kad paramos procedūra būtų vykdoma tinkamai, pagal atitinkamą jų kompetencijos sritį. Taigi Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės kompetencija apribota šios žemės teritorija. Praktinis paramos organizavimas skiriant kompensacines išmokas priklauso valstybių narių diskrecijai.
43. Pirma, išnagrinėsiu klausimą dėl Badeno‑Viurtembergo žemės valdžios institucijų kompetencijos skirti kompensacinę išmoką už pareiškėjos pagrindinėje byloje žemės ūkio paskirties žemės plotus, esančius Bavarijoje.
44. Pirmiausia reikia konstatuoti, jog tai, kad valstybė narė per savo vidaus organizaciją ir struktūrą perduoda regioniniams vienetams kompetenciją spręsti dėl kompensacinės išmokos skyrimo Reglamente Nr. 1305/2013 nustatytomis sąlygomis, žinoma, nėra kritikuotina, nes atitinkamos valstybės narės federalinė struktūra yra jos nacionalinio savitumo, kurį Sąjunga turi gerbti, kaip nurodyta ESS 4 straipsnio 2 dalyje(34), dalis. Be to, pagal Reglamentą Nr. 1305/2013 užduotis užtikrinti šio reglamento 32 straipsnio 3 dalies pirmoje pastraipoje nurodytų sąlygų laikymąsi aiškiai tenka, pasirinktinai, arba „administraciniams vienetams“(35), arba aiškiai apibrėžtam vietos vienetui, apimančiam vieną aiškią vientisą geografinę vietovę, išskirtą pagal tam tikrus ekonominius ir administracinius kriterijus(36). Taip Sąjungos teisės aktų leidėjas skatina tai, kad plano įgyvendinimo ir sprendimų dėl išmokų, numatytų šio reglamento 31 straipsnyje, priėmimo lygmuo būtų kaip galima arčiau atitinkamų ūkininkų.
45. Pridurtina, kad vietovių, atitinkančių reikalavimus dėl išmokų, numatytų tame 31 straipsnyje, nustatymas nėra grindžiamas vien geografine ar topografine klasifikacija, siekiant tai nustatyti gali prireikti įvertinti konkrečias regionines aplinkybes.
46. Iš tikrųjų valstybės narės turi patikslinti šią klasifikaciją, neįtraukdamos, pavyzdžiui, vietovių, kuriose dėl geografinės padėties esama didelių gamtinių kliūčių, bet šios kliūtys buvo įveiktos „darant investicijas arba vykdant ekonominę veiklą, arba buvo pateikta normalaus žemės našumo įrodymų, arba <...> prarastos pajamos arba papildomos išlaidos kompensuojamos, taikant gamybos metodus arba ūkininkavimo sistemas“(37). Taigi visiškai suprantama, kad toks vertinimas galėtų būti veiksmingiau atliktas artimiausiu atitinkamai vietovei reglamentavimo ir administravimo lygmeniu.
47. Kaip savo pastabose paaiškina Badeno‑Viurtembergo federacinė žemė, federacinėms žemėms pripažįstamas reglamentavimo autonomijos principas lemia tai, kad žemės plotų priskyrimo reikalavimus dėl išmokų, numatytų Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnyje, atitinkančioms vietovėms kriterijai įvairiose federacinėse žemėse gali būti skirtingi, taigi žemės plotas, kuris Bavarijoje priskiriamas „kalnų vietovei“, gali neatitikti Badene‑Viurtemberge taikomų kriterijų(38).
48. Kiekviena federacinė žemė, viena vertus, įvertina, ar tikslinga numatyti kompensacines išmokas pagal Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnį, kita vertus, nustato jos teritorijoje taikytinas atitikties reikalavimams sąlygas, taip pat išmokų už kalnų vietovėje esančio žemės ploto hektarą dydį, taigi jis įvairiose federacinėse žemėse gali būti skirtingas, ir, galiausiai, nurodo atitinkamas vietoves. Taip kiekviena federacinė žemė, paisydama savo teritorinio suvereniteto ir savo finansinės autonomijos ribų, naudojasi diskrecija, kuri dėl jų įgyvendinimo pripažįstama pagal šio reglamento 31 ir 32 straipsnius.
49. Tokiomis aplinkybėmis reikalaujant, kad Badeno‑Viurtembergo valdžios institucijos pareiškėjai pagrindinėje byloje mokėtų kompensacinę išmoką už Bavarijoje jos turimus žemės plotus, būtų, be kita ko, sunku nustatyti šios išmokos dydį ir nebūtų paisoma Vokietijos teisės sistemoje nustatyto kompetencijos paskirstymo principo.
50. Dėl šių priežasčių iš mano pateikto Reglamento Nr. 1305/2013 aiškinimo, pirmiausia atsižvelgiant į vaidmenį, kuris pripažįstamas regioninėms valdžios institucijoms planuojant kaimo plėtrą, taip pat įgyvendinant numatytas priemones ir vykdant jų įgyvendinimo priežiūrą bet kuriuo lygmeniu, matyti, jog šio reglamento 31 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa ir 2 dalis, 32 straipsnio 1 dalies a punktas, 2 dalies pirma pastraipa bei 3 dalies antra ir trečia pastraipos turi būti aiškinami taip, kad pagal juos nedraudžiami teisės aktai, kuriais ribojama nacionaliniu lygmeniu nurodytos regioninės valdžios institucijos kompetencija spręsti dėl išmokų, numatytų šiose nuostatose, skyrimo tik už žemės ūkio paskirties žemės plotus, priskiriamus jos reguliavimo kompetencijai.
51. Antra, reikia išnagrinėti veiklos vykdymo vietos, kaip veiksnio, ribojančio teisės į kompensacinę išmoką teritorinę apimtį, nustatymo kriterijaus klausimą.
52. Nors, kaip minėta, Sąjungos teisės aktų leidėjas patvirtino, kad paiso visų valstybių narių kompetencijos nurodyti kompetentingas institucijas dėl Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnyje numatytų išmokų skyrimo, jis taip pat aiškiai nustatė, kad aktyvus ūkininkas turi turėti galimybę prašyti kompensacinės išmokos, numatytos dėl bet kurios reikalavimus atitinkančios vietovės.
53. Iš tikrųjų, viena vertus, iš Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnio matyti, kad „išmokos <...> ūkininkams skiriamos kasmet už žemės ūkio paskirties žemės hektarą“ (šio straipsnio 1 dalis)(39) ir kad „išmokos skiriamos ūkininkams, kurie įsipareigoja tęsti ūkininkavimo veiklą <...> ir yra aktyvūs ūkininkai“ (šio straipsnio 2 dalis)(40). Taigi nėra jokio pagrindo manyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas būtų nurodęs, jog dėl tam tikrų žemės plotų, atitinkančių šiame reglamente nustatytas sąlygas, galėtų būti neskiriamos atitinkamos išmokos, kai jos yra numatytos. Kita vertus, skiriant išmokas tik už žemės plotus, priklausančius federacinės žemės, kurioje yra veiklos vykdymo vieta, kompetencijai, būtų trukdoma siekti Reglamento Nr. 1305/2013 tikslo, nes parama, skiriama už žemės sklypus vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių, atitinka vieną iš Sąjungos nurodytų kaimo plėtros prioritetų(41). Galiausiai tai, kad tokiomis sąlygomis kaip aptariamos pagrindinėje byloje, už reikalavimus atitinkančius žemės plotus gali būti nemokama kompensacinė išmoka, taip pat gali kelti abejonių dėl nacionalinėje programoje ir regioninėse programose numatytų strategijų suderinamumo, kurio paisyti raginama Reglamente Nr. 1305/2013(42).
54. Taigi Sąjungos teisės aktų leidėjo norui ir Reglamentu Nr. 1305/2013 siekiamam tikslui prieštarautų požiūris, kad pagal Reglamentą Nr. 1305/2013 nedraudžiama nacionalinė kompensacinių išmokų, numatytų šio reglamento 31 straipsnyje, skyrimo tvarka, lemianti tai, kad už dalį žemės plotų, visiškai atitinkančių reikalavimus dėl šių išmokų, jos nebūtų skiriamos vien dėl to, kad šie plotai nėra geografiniu požiūriu gretimoje vietovėje, priskiriamoje vienintelės regioninės administracinės institucijos kompetencijai. Vis dėlto, kaip pažymi prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, pareiškėja pagrindinėje byloje negali pateikti paraiškos dėl paramos savo žemės plotams, esantiems Bavarijoje(43), nes tokią paraišką galima pateikti tik federacinės žemės, kurioje yra veiklos vykdymo vieta, valdžios institucijoms ir šios institucijos neturi kompetencijos dėl žemės plotų, esančių už šios federacinės žemės ribų. Vadinasi, užtikrinama teisė tik į dalinę kompensacinę išmoką. Tai neatitinka nei Reglamento Nr. 1305/2013 teksto, nei jo esmės.
55. Viena yra manyti, kad Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės valdžios institucijos gali būti įpareigotos skirti išmoką pagal Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnį, jei laikomasi šiame reglamente nustatytų sąlygų, tik už žemės sklypus, esančius šios federacinės žemės teritorijoje, taigi priklausančiose jos kompetencijai.
56. Ir visai kas kita – manyti, kad su Reglamentu Nr. 1305/2013 suderinama situacija, kai veiklos vykdymo vieta savaime apibrėžia teisės į išmoką teritorinę apimtį ir kai tokia teisė nenumatyta dėl to paties ūkio žemės plotų, esančių ne tos pačios regioninės administracinės institucijos kompetencijai priklausančioje teritorijoje kaip veiklos vykdymo vieta, nors šie plotai atitinka visus reikalavimus, nurodytus šiame reglamente, dėl tokios išmokos skyrimo.
57. Iš tikrųjų, kai valstybė narė, prireikus per savo regionus, savo kaimo plėtros programoje numato remti tokią plėtrą, pirmiausia skirdama išmokas už žemės plotus vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių, ji, naudodamasi jai pripažįstama didele diskrecija(44), negali nesilaikyti sąlygų, išsamiai nurodytų Reglamente Nr. 1305/2013 ir reiškiančių, viena vertus, kad atitinkama vietovė dėl savo gamtinės padėties ir kliūčių, kurias tokia padėtis lemia žemės ūkio gamybai, pripažįstama atitinkančia reikalavimus (šio reglamento 31 straipsnio 1 dalis, patikslinta 32 straipsnyje), ir, kita vertus, kad ūkininkas turi būti aktyvus(45) (šio reglamento 31 straipsnio 2 dalis). Taigi apribojant teisę į išmoką tik už žemės ūkio paskirties žemės plotus, esančius federacinės žemės, kurioje yra veiklos vykdymo vieta, nustatoma dar viena sąlyga, kuri nenurodyta Reglamente Nr. 1305/2013. Ši nauja sąlyga, visai nesusijusi su biofiziniais kriterijais, grindžiamais patikima moksline informacija, kuriuos nurodo Sąjungos teisės aktų leidėjas(46), kelia tiesioginę grėsmę, kaip pažymėjo Komisija, kompensacinių išmokų, šiame reglamente numatytų dėl vietovių, kuriose esama gamtinių kliūčių(47), veiksmingumui, o šiomis išmokomis, primintina, prisidedama įgyvendinant tikslą, susijusį su kaimo plėtra, ir vieną iš Sąjungos prioritetų(48). Tokios sąlygos taikymas reiškia, kad, kaip pagrindinės bylos atveju, žemės plotai, atitinkantys visas Reglamente Nr. 1305/2013 nurodytas sąlygas – dėl kurių regioninė valdžios institucija nustatė, kad jie pasižymi visais ypatumais, būtinais tam, kad būtų galima taikyti kompensacinę tvarką, – paprasčiausiai atsiejami nuo teisės į išmoką.
58. Kadangi pagrindinėje byloje aptariamu atveju neginčijama, jog pareiškėjos pagrindinėje byloje žemės plotai, esantys Bavarijoje, atitinka šios federacinės žemės nustatytas sąlygas kompensacinei išmokai gauti pagal Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsnius, reikia konstatuoti, kad pagal šias nuostatas draudžiama veiklos vykdymo vietą laikyti kriterijumi, kurį taikant teisė į kompensacinę išmoką pripažįstama tik dėl žemės plotų, esančių federacinėje žemėje, kurioje yra veiklos vykdymo vieta.
59. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į du pirmuosius prejudicinius klausimus atsakyti, jog Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsniai turi būti aiškinami taip, kad, pirma, pagal juos nedraudžiami teisės aktai, kuriais ribojama nacionaliniu lygmeniu nurodytos regioninės valdžios institucijos kompetencija spręsti dėl išmokų, numatytų šiose nuostatose, skyrimo tik už žemės ūkio paskirties žemės plotus, priskiriamus jos reguliavimo kompetencijai ir, antra, kad pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais, nustačius, kad kompensacinė išmoka gali būti skiriama tik už žemės plotus, atitinkamo aktyvaus ūkininko veiklos vykdymo vietos federacinės žemės pripažintus kaip atitinkančius reikalavimus, panaikinama galimybė gauti tokią išmoką už to paties ūkininko žemės plotus, kurių atitiktį reikalavimams pripažino kita federacinė žemė.
C. Dėl trečiojo prejudicinio klausimo
60. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo iš esmės klausia, ar Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsniuose įtvirtinta teisė į išmoką aktyviam ūkininkui, valdančiam žemės plotus vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių, kaip tai suprantama pagal šias nuostatas, jei atitinkama valstybė narė ar atitinkamas regionas savo kaimo plėtros plane nusprendė skirti tokią išmoką ir pripažino šiuos žemės plotus atitinkančiais reikalavimus dėl tokios išmokos. Jei tokia teisė nustatyta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas taip pat klausia, pirma, kokioje instancijoje ūkininkas gali remtis savo teise ir, antra, ar šiai teisei gali būti taikomos papildomos sąlygos, palyginti su Reglamente Nr. 1305/2013 jau nurodytomis sąlygomis.
61. Atsakymas į šį klausimą bent iš dalies kyla iš argumentų, pateiktų nagrinėjant du pirmuosius prejudicinius klausimus. Šias gaires, leidžiančias pateikti atsakymą, reikia papildyti grįžtant prie Reglamento Nr. 1305/2013 esmės.
62. Primintina, kad pagal SESV 288 straipsnį reglamentas yra privalomas visas ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse. Nors dėl savo pobūdžio ir paskirties Sąjungos teisės šaltinių sistemoje reglamentų nuostatos paprastai daro tiesioginį poveikį nacionalinės teisės sistemose ir nacionalinėms valdžios institucijoms nereikia imtis įgyvendinimo priemonių, kai kurias jų nuostatas gali prireikti įgyvendinti valstybėms narėms priimant įgyvendinimo priemones(49). Valstybės narės gali priimti įgyvendinimo priemones, laikydamosi trijų sąlygų: pirma, jos neturi pažeisti reglamento tiesioginio taikymo, taigi šis taikymas išlieka, antra, jos neturi pažeisti jo, kaip Sąjungos teisės akto, pobūdžio ir, trečia, jos turi tik patikslinti atitinkamu reglamentu joms suteiktos diskrecijos įgyvendinimą, nepažeisdamos jo nuostatų(50).
63. Reikia remtis reikšmingomis atitinkamo reglamento nuostatomis, aiškinamomis atsižvelgiant į jo tikslus, siekiant nustatyti, ar pagal jas valstybėms narėms draudžiama, nurodoma arba leidžiama priimti tam tikras įgyvendinimo priemones, ir, jei taip, ar atitinkama priemonė patenka į kiekvienai valstybei narei pripažįstamos diskrecijos sritį(51). Be to, nors valstybės narės gali priimti tam tikras įgyvendinimo priemones, įgyvendindamos Sąjungos teisę jos, kaip nurodyta Europos Sąjungos pagrindinių teisių chartijos 51 straipsnio 1 dalyje, turi laikytis Chartijos nuostatų. Valstybės narės taip pat turi laikytis bendrųjų Sąjungos teisės principų(52).
64. Vis dėlto, mano manymu, nereikėtų labai išsamiai nagrinėti Vokietijos federalinės valdžios institucijoms pripažintos diskrecijos įgyvendinimo tvarkos, nes pagal sistemą, taikomą išmokoms už žemės plotus vietovėse, kuriose esama gamtinių kliūčių, neleidžiama valstybėms narėms priimti įgyvendinimo priemonės, kaip antai aptariamos pagrindinėje byloje, lemiančios tai, kad teisė į išmoką pripažįstama tik dėl aktyvaus ūkininko reikalavimus atitinkančių žemės plotų federacinėje žemėje, kurioje yra jo veiklos vykdymo vieta.
65. Kalbant apie Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsnius, dėl pirmojo iš jų jau konstatavau, kad ūkininkams numatytos išmokos „skiriamos“ aktyviems ūkininkams, kurie įsipareigoja vykdyti ūkininkavimo veiklą nustatytose vietovėse, siekiant kompensuoti dėl gamybos kliūčių šių ūkininkų patirtas visas papildomas išlaidas ir prarastas pajamas ar dalį jų. Tai, kad išmokos skiriamos ūkininkams, kurie įsipareigoja vykdyti ūkininkavimo veiklą pagal šio reglamento 32 straipsnį nustatytose vietovėse ir yra aktyvūs ūkininkai, aiškiai matyti iš šio reglamento 31 straipsnio 2 dalies.
66. Valstybių narių diskrecija gali būti įgyvendinama visų pirma nusprendžiant, ar į savo nacionalines programas įtraukti konkrečią paramą, skirtą vietovėms, kuriose esama gamtinių kliūčių. Kai dėl to nusprendžiama, valstybės narės vėl gali pasinaudoti savo diskrecija, priimdamos įgyvendinimo priemones, kaip tai suprantama pagal jurisprudenciją, primintą šios išvados 62 ir 63 punktuose, kiek tai susiję su papildomų išlaidų ir prarastų pajamų apskaičiavimo tvarka (Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnio 1 dalies antra pastraipa), kurią valstybės narės gali keisti (šio reglamento 31 straipsnio 1 dalies trečia pastraipa). Be to, Sąjungos teisės aktų leidėjas numatė, kad valstybės narės sprendžia dėl išmokų dydžio, atsižvelgdamos į jo nurodytas mažiausias ir didžiausias išmokų sumas, ir gali nustatyti proporcingą išmokų mažinimą (šio reglamento 31 straipsnio 3 ir 4 dalys). Kalbant apie vietovių nustatymą, valstybės narės turi konstatuoti, kad yra labai apribotos galimybės naudotis žeme ir labai padidėjusios gamybos išlaidos, taip pat konstatuoti, kad šių galimybių apribojimą ir šių išlaidų padidėjimą lemia nepalankios klimato sąlygos, susijusios arba su aukščiu, todėl žymiai sutrumpėja augimo sezonas, arba su šlaitais, kurie yra pernelyg statūs, kad būtų galima naudoti įrangą, nebent ji būtų labai brangi (šio reglamento 32 straipsnio 2 dalis).
67. Taigi, nors sprendimas dėl išmokų, skirtų vietovėms, kuriose esama gamtinių kliūčių, mokėjimo priklauso valstybių narių diskrecijai, kai toks sprendimas jau priimtas, mano manymu, aiškiai matyti, kad teisė į išmokas atsiranda, jeigu yra įvykdytos Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnio 2 dalyje nurodytos sąlygos.
68. Įgyvendinimo priemonė, kaip antai priimta federaliniu lygmeniu(53) ir regioniniais lygmenimis, viršija Reglamentu Nr. 1305/2013 valstybėms narėms pripažintą diskreciją, neužtikrindama teisės į išmokas už visus aktyvaus ūkininko žemės plotus, kurie atitinka reikalavimus(54), ir, mano nuomone, aiškiai prieštarauja Sąjungos teisės aktų leidėjo norui, išreikštam šioje nuostatoje(55).
69. Galiausiai nemanau, kaip pabrėžia Komisija (nebent būtų pripažinta, kad pažeidžiamas vienodo požiūrio principas), kad valstybių narių arba jų regionų turima diskrecija parengti programą galėtų jiems suteikti ir teisę neskirti išmokos, dėl kurios paraišką pateikia aktyvūs ūkininkai, kai tokia išmoka numatyta jų kaimo plėtros programoje dėl vietovių, kurias šios valstybės arba šie regionai patys pripažino atitinkančiomis reikalavimus.
70. Dėl klausimo, į ką turi būti nukreiptas reikalavimas, grindžiamas teise, kylančia iš Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsnių, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, turintis nuspręsti dėl pagrindinėje byloje aptariamo sprendimo, kuriuo atmestas prašymas skirti išmoką už pareiškėjos pagrindinėje byloje žemės plotus, atitinkančius reikalavimus ir esančius Bavarijoje, teisėtumo, atrodo, nori gauti patvirtinimą, kad pagal Sąjungos teisę Badeno‑Viurtembergo federacinė žemė neprivalo skirti tokios išmokos. Šis klausimas iš dalies sutampa su pirmiau nagrinėtu klausimu, taigi pateikiu nuorodą į šios išvados 43 ir paskesnius punktus.
71. Pridurtina, kad Reglamente Nr. 1305/2013 nenurodytos taisyklės, pagal kurias būtų nustatoma, kurioje valdžios institucijoje ūkininkas gali remtis savo teise į išmoką. Kadangi procedūra, pagal kurią skiriama šio reglamento 31 straipsnyje nurodyta išmoka, šiame reglamente nenustatyta, ją, remdamosi procesinės autonomijos principu, turi nustatyti valstybės narės, tačiau ji neturi būti mažiau palanki nei ta, kuri taikoma panašioms vidaus situacijoms (ekvivalentiškumo principas) ir dėl jos naudotis Sąjungos teisės sistemoje nustatytomis teisėmis neturi tapti praktiškai neįmanoma arba pernelyg sudėtinga (veiksmingumo principas)(56).
72. Taigi nacionalinėje teisėje turi būti nurodyta valdžios institucija, kurioje aktyvus ūkininkas gali remtis savo teise į išmoką už kiekvieną savo žemės plotą, kuris buvo pripažintas atitinkančiu reikalavimus dėl šios išmokos.
73. Pagal veiksmingumo principą nereikalaujama, kad teise į išmoką būtų galima remtis valdžios institucijoje, kuri į savo programą neįtraukė tokios paramos vietovėms, kuriose esama gamtinių kliūčių, arba kuri įtraukė tokią paramą, bet nepripažino tam tikrų žemės plotų atitinkančiais reikalavimus, nes, pavyzdžiui, įvertino jų atitiktį Reglamente Nr. 1305/2013 nustatytiems kriterijams arba, kaip nagrinėjamu atveju, nes ji neturi teritorinės kompetencijos.
74. Vis dėlto, kadangi aktyvių ūkininkų teisė atsiranda nuo tada, kai vietos kompetentinga valdžios institucija, vykdydama kaimo plėtros programą, nusprendžia įgyvendinti Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsniuose numatytas priemones ir nurodo atitinkamas vietoves, laikantis šios išvados 71 punkte primintų nurodymų turi būti nustatytos nacionalinės teisių gynimo priemonės, kad šie ūkininkai galėtų veiksmingai remtis savo teise į išmoką už visus žemės plotus, kurie atitinka reikalavimus(57). Be to, pritariu Komisijos nuomonei, pagal kurią paraiškai dėl išmokos gali būti nustatytos kitokios sąlygos, tačiau jos turi būti objektyvios, nediskriminacinio pobūdžio ir nedaryti poveikio teisės į išmoką veiksmingumui(58).
D. Dėl ketvirtojo prejudicinio klausimo
75. Galiausiai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas siekia sužinoti, ar Reglamento Nr. 1305/2013 31 straipsnio 1 dalies pirma pastraipa turi būti aiškinama taip, kad nacionalinės teisės nuostatos arba valstybės narės regiono nuostatos dėl kompensacinių išmokų skyrimo sąlygų turi būti tokio „teisinio pobūdžio“, kuris leistų šias sąlygas atitinkantiems ūkininkams gauti tokią išmoką neatsižvelgiant į faktinę valstybės narės ar jos regiono paramos teikimo praktiką.
76. Šio klausimo prasmę iš dalies paaiškina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, nurodydamas, kad administracinėmis nuostatomis, kuriomis grindžiama kiekvienos federacinės žemės paramos politika, piliečiai tiesiogiai remtis negali ir kad piliečių atžvilgiu privaloma tik administracinės institucijos praktika. Vis dėlto galimybė ginčyti tokią praktiką apribojama rėmimusi pagal Konstituciją užtikrinamu vienodo požiūrio principu. Tuo atveju, jei Reglamente Nr. 1305/2013 tokia teisė į išmoką nebūtų įtvirtinta, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui kyla klausimas, ar šio reglamento 31 straipsnio 1 dalyje nurodytas, jo žodžiais tariant, „teisinis statusas“, kurį turi turėti valstybės narės arba regiono, nusprendusio skirti kompensacinę išmoką, priimtas teisės aktas, kuriuo nustatomos šios išmokos skyrimo sąlygos. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad šis klausimas Teisingumo Teismui skirtas tik tuo atveju, jei prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas turėtų patenkinti pareiškėjos pagrindinėje byloje prašymą dėl jos žemės plotų, esančių Bavarijoje(59).
77. Atsižvelgiant į tai, kaip siūlau atsakyti į trečiąjį klausimą ir kadangi ketvirtasis klausimas suformuluotas tam atvejui, jei teisės į išmoką pagal Reglamento Nr. 1305/2013 31 ir 32 straipsnius nebūtų, Teisingumo Teismui į ketvirtąjį klausimą atsakyti nereikėtų.
78. Net jei Teisingumo Teismas į trečiąjį klausimą atsakytų neigiamai, atsakymas į ketvirtąjį prejudicinį klausimą, mano manymu, nėra naudingas siekiant priimti sprendimą pagrindinėje byloje. Iš tikrųjų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas daro prielaidą, kad dabartinė Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės valdžios institucijų praktika paramos srityje yra neteisėta dėl ministerijos administracinės nuostatos ir atitikties reikalavimams kriterijų parengimo būdo, kai nenumatyta jokia galimybė skirti išmoką už Bavarijoje esančius žemės plotus. Vis dėlto, kadangi iš dviejų pirmųjų prejudicinių klausimų analizės matyti, jog pagal Sąjungos teisę negalima reikalauti, kad Badeno‑Viurtembergo federacinės žemės valdžios institucijos skirtų išmoką už Bavarijoje esančius žemės sklypus, kuriuos Bavarijos valdžios institucijos pripažino atitinkančiais reikalavimus, atsakymas, kurį Teisingumo Teismas galėtų pateikti prašymą prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui į ketvirtąjį klausimą, nėra naudingas priimant sprendimą pastarojo teismo nagrinėjamoje byloje. Vadinasi į ketvirtąjį klausimą atsakyti nereikia(60).
V. Išvada
79. Atsižvelgdamas į visa tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Verwaltungsgericht Sigmarigen (Zigmaringeno administracinis teismas, Vokietija) pateiktus prejudicinius klausimus:
2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1305/2013 dėl paramos kaimo plėtrai, teikiamos Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) lėšomis, kuriuo panaikinamas Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1698/2005, iš dalies pakeisto 2017 m. gruodžio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentu (ES) 2017/2393, 31 ir 32 straipsniai
turi būti aiškinami taip, kad
– pagal juos nedraudžiami teisės aktai, kuriais ribojama nacionaliniu lygmeniu nurodytos regioninės valdžios institucijos kompetencija spręsti dėl išmokų, numatytų šiose nuostatose, skyrimo tik už žemės ūkio paskirties žemės plotus, kuriuos apima jos reguliavimo kompetencija;
– pagal juos draudžiami nacionalinės teisės aktai, kuriais, nustačius, kad kompensacinė išmoka gali būti skiriama tik už žemės plotus, atitinkamo aktyvaus ūkininko veiklos vykdymo vietos federacinės žemės pripažintus kaip atitinkančius reikalavimus, panaikinama galimybė gauti tokią išmoką už to paties ūkininko žemės plotus, kurių atitiktį reikalavimams pripažino kita federacinė žemė;
– aktyvių ūkininkų teisė į išmoką atsiranda nuo tada, kai kompetentinga valdžios institucija, vykdydama kaimo plėtros programą, nusprendžia įgyvendinti Reglamento Nr. 1305/2013, iš dalies pakeisto Reglamentu 2017/2393, 31 ir 32 straipsniuose numatytas priemones ir nurodo atitinkamas vietoves kaip atitinkančias reikalavimus. Laikantis valstybių narių procesinės autonomijos principo, turi būti nustatytos nacionalinės teisių gynimo priemonės, kad šie ūkininkai galėtų veiksmingai remtis savo teise į išmoką už visus žemės plotus, kurie atitinka reikalavimus. Paraiškai dėl išmokos gali būti nustatytos kitokios sąlygos, tačiau jos turi būti objektyvios, nediskriminacinio pobūdžio ir nedaryti poveikio teisės į išmokas už visus žemės plotus, kurie atitinka reikalavimus, veiksmingumui.