Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
N. EMILIOU
van 25 april 2024 (1)
Zaak C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
tegen
Land Baden-Württemberg
in tegenwoordigheid van
Freistaat Bayern
[verzoek van het Verwaltungsgericht Sigmaringen (bestuursrechter in eerste aanleg Sigmaringen, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Financiering door het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen of andere specifieke beperkingen – Berggebieden – Compenserende vergoeding – Uitsluiting van betaling voor arealen in de aangrenzende regio in een ander bestuursgebied”
I. Inleiding
1. Het begin van 2024 werd gekenmerkt door demonstraties en blokkades die door landbouwers in verschillende lidstaten van de Unie werden georganiseerd.(2) Zij eisten gelijke concurrentievoorwaarden en een betere beloning voor de landbouwers in de EU, maar protesteerden ook tegen een aantal bureaucratische hindernissen waardoor zij niet tijdig de, met name in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, toegezegde steun konden krijgen.
2. De onderhavige zaak is een nieuw voorbeeld van de praktische moeilijkheden waarmee landbouwers kunnen worden geconfronteerd.
3. Bij verordening (EU) nr. 1305/2013(3) is een steunregeling voor plattelandsontwikkeling vastgesteld en is bepaald dat de lidstaten ervoor kunnen kiezen compensatie te bieden aan landbouwers van wie de grond gelegen is in gebieden met natuurlijke beperkingen. Duitsland heeft deze keuze gemaakt, maar heeft de vaststelling van de subsidiabiliteitsvoorwaarden en de controle op de naleving ervan overgelaten aan de deelstaten. Aangezien geen van de deelstaten bevoegd is om betalingen toe te kennen voor grond die niet op zijn grondgebied ligt, beslist elk van de deelstaten zelf over de betalingen voor grond die onder zijn territoriale bevoegdheid valt.
4. De situatie wordt enigszins kafkaiaans wanneer, zoals in het hoofdgeding, alle gronden van het bedrijf van een landbouwer voor een dergelijke compensatie in aanmerking komen omdat zij voldoen aan de materiële voorwaarden daarvoor van elk van beide betrokken deelstaten, maar de landbouwer niettemin geen vergoeding kan krijgen voor het gedeelte van zijn grond dat niet gelegen is in de deelstaat waartoe het bestuursdistrict behoort waar de zetel van zijn bedrijf zich bevindt, aangezien een steunaanvraag enkel kan worden ingediend in de deelstaat waar die zetel zich bevindt.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
1. Verordening nr. 1305/2013
5. De overwegingen 7, 9 en 26 van verordening nr. 1305/2013 luiden als volgt:
„(7) Om ervoor te zorgen dat de programma’s voor plattelandsontwikkeling onverwijld van start gaan en efficiënt worden uitgevoerd, moet de steun uit het Elfpo berusten op solide administratieve algemene voorwaarden. De lidstaten moeten daarom beoordelen of bepaalde voorwaarden waaraan vooraf moet worden voldaan, toepasselijk zijn en vervuld zijn. Elke lidstaat moet hetzij een nationaal plattelandsontwikkelingsprogramma voor zijn gehele grondgebied opstellen, hetzij een reeks regionale programma’s, hetzij zowel een nationaal programma als een reeks regionale programma’s. Elk programma moet, naast een selectie van maatregelen, een strategie bevatten aan de hand waarvan de streefdoelen die ten aanzien van de prioriteiten van de Unie zijn vastgesteld, moeten worden gehaald. De programmering dient in overeenstemming te zijn met de prioriteiten van de Unie, en dient tevens aangepast te zijn aan de nationale context en een aanvulling te vormen op de andere beleidsgebieden van de Unie, waaronder het landbouwmarktbeleid, het cohesiebeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid. Lidstaten die opteren voor het opstellen van een reeks regionale programma’s, moeten tevens in staat zijn een nationaal kader, zonder afzonderlijke begrotingstoewijzing, op te stellen teneinde een gecoördineerde aanpak van natiewijde uitdagingen door de regio’s te faciliteren.
[...]
(9) In de plattelandsontwikkelingsprogramma’s moeten de behoeften van het betrokken gebied worden omschreven, alsmede een samenhangende strategie voor de invulling van die behoeften overeenkomstig de prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling. Die strategie moet worden gebaseerd op streefdoelen. Voorts moet worden verduidelijkt welke verbanden er bestaan tussen enerzijds de omschreven behoeften en de vastgestelde streefdoelen en anderzijds de maatregelen die zijn geselecteerd om aan deze behoeften tegemoet te komen en deze streefdoelen te halen. Bovendien moeten de plattelandsontwikkelingsprogramma’s alle gegevens bevatten die nodig zijn om de overeenstemming van deze programma’s met de onderhavige verordening te toetsen.
[...]
(26) Om het doelmatige gebruik van de financiële middelen van de Unie en de gelijke behandeling van landbouwers in de gehele Unie te garanderen, moet op grond van objectieve criteria worden gedefinieerd wat wordt verstaan onder berggebieden en onder gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen. In het geval van gebieden met natuurlijke beperkingen moeten deze criteria van biofysische aard zijn en berusten op degelijk wetenschappelijk bewijsmateriaal. Om de geleidelijke afschaffing van deze betalingen in gebieden die ten gevolge van de toepassing van deze criteria niet langer als gebieden met natuurlijke beperkingen worden beschouwd, te vergemakkelijken, moeten overgangsregelingen worden vastgesteld.”
6. Artikel 1, lid 1, van deze verordening bepaalt:
„In deze verordening worden algemene bepalingen vastgesteld met betrekking tot de steun van de Unie voor plattelandsontwikkeling die wordt gefinancierd uit het bij verordening (EU) nr. 1306/2013 [van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549)] opgerichte [Elfpo]. Het stelt de doelstellingen vast waaraan het plattelandsontwikkelingsbeleid moet bijdragen, alsmede de relevante prioriteiten van de Unie op het gebied van plattelandsontwikkeling. Het zet het strategische kader voor het plattelandsontwikkelingsbeleid uiteen, en het bepaalt de maatregelen die moeten worden aangenomen om het plattelandsontwikkelingsbeleid ten uitvoer te leggen. Het stelt voorschriften vast inzake de programmering, de netwerkvorming, het beheer, de monitoring en de evaluatie vastgesteld op basis van een verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Commissie, en het stelt de voorschriften [vast] voor de coördinatie van het Elfpo met andere instrumenten van de Unie.”
7. Artikel 5, eerste alinea, punt 4, onder a), van deze verordening bepaalt:
„De verwezenlijking van de doelstellingen van plattelandsontwikkeling, die bijdragen aan de doelstellingen van de Europa 2020-strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei, wordt nagestreefd aan de hand van de volgende zes prioriteiten van de Unie voor plattelandsontwikkeling, die de relevante thematische doelstellingen van het [gemeenschappelijk strategisch kader (GSK)] weerspiegelen:
[...]
4) herstel, instandhouding en verbetering van ecosystemen die verbonden zijn met de landbouw en de bosbouw, met bijzondere aandacht voor:
a) het herstellen, in stand houden en versterken van biodiversiteit, met inbegrip van Natura 2000-gebieden, en in gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen, en van landbouw met een hoge natuurwaarde, alsook van de toestand van de Europese landschappen”.
8. Artikel 6, lid 2, van deze verordening luidt als volgt:
„Een lidstaat kan voor zijn gehele grondgebied een enkel programma of een reeks regionale programma’s indienen. Als alternatief, kan een lidstaat, in naar behoren gemotiveerde gevallen, een nationaal programma en een reeks regionale programma’s indienen. Indien een lidstaat een nationaal programma en een reeks regionale programma’s indient, worden de maatregelen en/of soorten concrete acties geprogrammeerd op nationaal of op regionaal niveau, en wordt de samenhang tussen de strategie van het nationale en die van het regionale programma gewaarborgd.”
9. Artikel 31, leden 1 en 2, van verordening nr. 1305/2013 bepaalt:
„1. Aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen worden jaarlijks betalingen per hectare landbouwareaal toegekend om hen te vergoeden voor alle of een deel van de extra kosten en gederfde inkomsten die voortvloeien uit de beperkingen waarmee de landbouwproductie in het betrokken gebied wordt geconfronteerd.
[...]
2. De betalingen worden toegekend aan landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit in de overeenkomstig artikel 32 aangewezen gebieden voort te zetten en die ‚actieve landbouwer’ zijn in de zin van artikel 9 van verordening [(EU) nr. 1307/2013(4)], zoals dat in de betrokken lidstaat van toepassing is.”
10. In artikel 32 van verordening nr. 1305/2013 wordt bepaald:
„1. De lidstaten wijzen op basis van de leden 2, 3 en 4 de gebieden aan die in aanmerking komen voor in artikel 31 bedoelde betalingen en delen deze in de volgende categorieën [in]:
a) berggebieden;
b) andere dan berggebieden die worden geconfronteerd met ernstige natuurlijke beperkingen; en
c) andere gebieden met specifieke beperkingen.
2. Om voor in artikel 31 bedoelde betalingen in aanmerking te komen, moeten de berggebieden worden gekenmerkt door in aanzienlijke mate beperkte mogelijkheden voor grondgebruik en merkbaar hogere productiekosten als gevolg van:
a) zeer ongunstige klimatologische omstandigheden ten gevolge van de hoogteligging, waardoor de groeiperiode er aanzienlijk korter is;
b) op geringere hoogte, de aanwezigheid van steile hellingen over het grootste deel van de betrokken oppervlakte waardoor geen machines kunnen worden gebruikt of het gebruik van zeer duur speciaal materieel vereist is, dan wel een combinatie van deze twee factoren als elke factor afzonderlijk een minder grote handicap tot gevolg heeft, maar de combinatie van de twee tot een handicap van vergelijkbare omvang leidt.
[...]
3. Om voor in artikel 31 bedoelde betalingen in aanmerking te komen, worden andere dan berggebieden beschouwd als gebieden die met ernstige natuurlijke beperkingen worden geconfronteerd, indien ten minste 60 % van het landbouwareaal voldoet aan ten minste één van de in bijlage III opgenomen criteria en de daar aangegeven bijbehorende drempelwaarde.
De naleving van die voorwaarden wordt gegarandeerd op het niveau van de lokale bestuurlijke eenheden (‚LBE-2’-niveau) of op het niveau van een duidelijk afgebakende plaatselijke unit die één duidelijk aaneengesloten geografisch gebied met een definieerbare economische en bestuurlijke identiteit bestrijkt.
[...]”
2. Verordening nr. 1307/2013
11. Artikel 9, lid 1, van verordening nr. 1307/2013 bepaalt:
„Er worden geen rechtstreekse betalingen toegekend aan natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel groepen natuurlijke personen of rechtspersonen van wie de landbouwarealen hoofdzakelijk bestaan uit grond die in een voor beweiding of teelt geschikte natuurlijke staat wordt behouden en die op deze grond geen minimumactiviteit verrichten zoals die door de betrokken lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 2, onder b), is omschreven.”
B. Duits recht
1. Federaal recht
12. In § 2 van de Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems (verordening van het federale ministerie voor Voedsel en Landbouw, vastgesteld in samenwerking met het federale ministerie van Financiën en het federale ministerie van Economische Zaken en Energie, inzake de tenuitvoerlegging van steunregelingen en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem) van 24 februari 2015(5), wordt bepaald:
„1. Voor zover in deze verordening of in § 1, lid 1, punten 4 tot en met 6, niet anders is bepaald, berust de territoriale bevoegdheid voor de tenuitvoerlegging van deze verordening en van de bepalingen in § 1, lid 1, bij de organen van de deelstaat waarin de landbouwer zijn bedrijfszetel heeft die krachtens het recht van die deelstaat bevoegd zijn (bevoegde organen van de deelstaat).
2. Tenzij de bevoegdheid overeenkomstig lid 3 is overgenomen, is de relevante bedrijfszetel voor het bepalen van het bevoegde orgaan van de deelstaat de plaats die ligt binnen het district van het belastingkantoor dat verantwoordelijk is voor de vaststelling van de inkomstenbelasting van de landbouwer. In het geval van rechtspersonen, verenigingen van personen en pools van activa is het deelstaatorgaan bevoegd van het district waarin de directie gevestigd is.
3. Indien de landbouwer slechts over één vestiging beschikt en deze gelegen is in een andere deelstaat dan die waar de bedrijfszetel zich bevindt, kan het deelstaatorgaan van het district waarin de vestiging zich bevindt, met goedvinden van het orgaan van de deelstaat dat krachtens lid 2 territoriaal bevoegd is en met instemming van de landbouwer, de bevoegdheid binnen de werkingssfeer van deze verordening overnemen; de bedrijfszetel is dan de plaats van de vestiging.
[...]”
2. Recht van de deelstaat Baden-Württemberg
13. Punt 1.1 van het Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (administratieve regeling van het ministerie voor Plattelandszaken inzake de ondersteuning van landbouwbedrijven in berggebieden en in bepaalde gebieden met beperkingen) van 6 november 2019(6), zoals gewijzigd bij het Verwaltungsvorschrift (administratieve regeling) van 15 november 2021 (hierna: „VwV AZL”)(7), bepaalt:
„Deze steun heeft tot doel om in de afgebakende gebieden met beperkingen [berggebieden, gebieden met beperkingen door belangrijke natuurlijke oorzaken of andere specifieke oorzaken, met uitzondering van berggebieden volgens de geldende gebiedenlijst (zie punt 4 [VwV AZL])], het duurzame gebruik van landbouwarealen door de exploitatie te verzekeren en aldus bij te dragen tot het behoud van het landschap alsmede de instandhouding en bevordering van duurzame exploitatiemaatregelen.”
14. In punt 2.1 VwV AZL wordt bepaald:
„Alleen actieve landbouwers in de zin van artikel 9 van verordening [nr. 1307/2013] die zelf grond bewerken die gelegen is in de nieuw afgebakende gebieden met beperkingen in Baden-Württemberg, komen in aanmerking voor steun. Steun kan enkel worden verleend aan landbouwers van wie de bedrijfszetel in de zin van § 2 InVeKoSV in Baden-Württemberg en de ondernemingszetel in een lidstaat van de Unie gelegen is.”
15. Punt 3.2.1 VwV AZL luidt:
„Compensatie wordt alleen toegekend voor gronden in de nieuw afgebakende steungebieden van Baden-Württemberg (zie punt 4.2).”
16. In punt 4.2 VwV AZL wordt bepaald:
„De volgende categorieën gebieden (met beperkingen) zijn in de gebiedenlijst opgenomen [...] en zijn relevant:
berggebieden,
andere dan berggebieden die worden geconfronteerd met ernstige natuurlijke beperkingen, en
andere gebieden met specifieke beperkingen.”
3. Recht van de deelstaat Beieren
17. De Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (richtsnoeren van het Beierse ministerie voor Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw inzake de toekenning van de compenserende vergoeding in gebieden met beperkingen overeenkomstig verordening nr. 1305/2013) van 1 maart 2019(8) bepaalt dat een compenserende vergoeding kan worden toegekend voor landbouwarealen in Beieren die gelegen zijn in gebieden met beperkingen. Om voor de steun in aanmerking te komen, moet de landbouwer minimaal drie hectare landbouwgrond met beperkingen in Beieren bewerken en moet zijn bedrijfszetel zich in Beieren bevinden.
III. Feiten, procedure in het hoofdgeding en prejudiciële vragen
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, verzoekster in het hoofdgeding, is een melkveebedrijf in het grensgebied tussen de deelstaten Baden-Württemberg en Beieren in Duitsland. Het bedrijf heeft zijn zetel in Baden-Württemberg. Verzoekster heeft ongeveer 100 hectare in deze deelstaat en ongeveer 27 hectare van haar bedrijf ligt in Beieren. Alle arealen bevinden zich in een berggebied.
19. De autoriteiten van de deelstaat Baden-Württemberg hebben de 100 hectare van het op het grondgebied van deze deelstaat gelegen bedrijf van verzoekster aangemerkt als gebieden die in aanmerking komen voor de betaling van een compenserende vergoeding wegens de natuurlijke beperkingen waarmee die grond wordt geconfronteerd. De autoriteiten van de deelstaat Beieren hebben hetzelfde gedaan voor de 27 hectare van dit landbouwbedrijf op Beiers grondgebied.
20. Tot 2018 heeft de bevoegde autoriteit van de deelstaat Baden-Württemberg aan verzoekster in het hoofdgeding een compenserende vergoeding betaald voor al haar arealen, dus ook die in Beieren.
21. Op 8 mei 2019 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij dezelfde autoriteit een aanvraag ingediend voor een compenserende vergoeding voor al haar subsidiabele arealen voor 2019.
22. Op 5 december 2019 hebben de overheidsdiensten van de deelstaat Baden-Württemberg aan verzoekster in het hoofdgeding een compenserende vergoeding van 4 095,66 EUR toegekend voor de subsidiabele arealen in die deelstaat, en de aanvraag voor de arealen in Beieren afgewezen omdat deze niet in Baden-Württemberg gelegen waren.
23. Bij besluit van 11 mei 2021 heeft het Regierungspräsidium Tübingen (regionale raad Tübingen, Duitsland) het door verzoekster in het hoofdgeding tegen het besluit van 5 december 2019 ingediende bezwaar afgewezen.
24. Op 17 juni 2021 heeft verzoekster in het hoofdgeding bij de verwijzende rechterlijke instantie beroep ingesteld strekkende tot ten eerste nietigverklaring van het besluit van 5 december 2019, zoals bevestigd bij het besluit van 11 mei 2021, en ten tweede toekenning van een compenserende vergoeding van 1 371,26 EUR voor de in Beieren gelegen subsidiabele arealen. Subsidiair verzoekt zij vast te stellen dat de afwijzing van haar vordering met betrekking tot die gebieden en de rechtsgrondslagen waarop zij gebaseerd is(9), in strijd zijn met de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013.
25. De verwijzende rechter twijfelt aan de uitlegging van deze twee artikelen en aan de omvang van de beoordelingsmarge waarover de lidstaten beschikken met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning van compenserende vergoedingen zoals die waar verzoekster in het hoofdgeding om verzoekt.
26. De verwijzende rechter stelt om te beginnen vast dat een groot aantal subsidies door verschillende bestuurslagen van de Bondsrepubliek Duitsland of andere met overheidsgezag beklede instanties in Duitsland wordt verleend door middel van „administratieve regelingen”, die gericht zijn tot de ambtenaren en medewerkers van het betrokken bestuursorgaan en waarin de nadere regels voor de uitoefening van de beoordelingsbevoegdheid van dat orgaan zijn vastgelegd. Op grond van nationaal recht kunnen burgers zich niet rechtstreeks jegens de staat beroepen op de voorschriften van deze administratieve regelingen wanneer deze niet worden geacht externe werking jegens burgers te hebben.(10)
27. De verwijzende rechter stelt vervolgens vast dat de materiële en procedurele voorwaarden voor de toekenning van betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen zoals bedoeld in artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 worden beheerst door de administratieve regelingen van het ministerie voor Plattelandszaken en Consumentenbescherming van de deelstaat Baden-Württemberg. Dit betekent dat een aanvrager enkel voor dergelijke betalingen in aanmerking kan komen indien hij zijn bedrijfszetel(11) in Baden-Württemberg heeft en de grond waarvoor de compenserende vergoeding wordt aangevraagd, in Baden-Württemberg gelegen is en door die deelstaat is aangewezen als gebied met beperkingen. Een steunaanvraag kan enkel worden ingediend in de deelstaat waar de bedrijfszetel van de aanvrager gelegen is. Aangezien de Duitse bestuurlijke autoriteiten de gegevens in de verschillende door de deelstaten gebruikte aanvragen vergelijken om na te gaan of de aanvrager niet reeds elders een aanvraag voor een compenserende vergoeding heeft ingediend, is het niet mogelijk om meerdere steunaanvragen in verschillende deelstaten in te dienen. Een dergelijke aanvraag kan enkel worden ingediend in de deelstaat waar de bedrijfszetel zich bevindt.
28. De verwijzende rechter wijst er voorts op dat uit de bestuurlijke praktijk van de deelstaat Beieren met betrekking tot besluiten tot toekenning van een compenserende vergoeding blijkt dat de aanvrager, om voor een dergelijke vergoeding in aanmerking te komen, zijn bedrijfszetel in die deelstaat moet hebben en dat de grond waarvoor hij de vergoeding aanvraagt door die deelstaat moet zijn erkend als grond met natuurlijke beperkingen en zich eveneens in Beieren moet bevinden. Bijgevolg kan een aanvrager met grond op het grondgebied van twee deelstaten een aanvraag enkel indienen bij de deelstaat waarin hij zijn bedrijfszetel heeft. De Beierse bestuursrechters hebben reeds geoordeeld dat een dergelijke situatie niet in strijd is met het recht van de Unie, aangezien uit verordening nr. 1305/2013 geen enkel rechtstreeks recht op een compenserende vergoeding van het bevoegde orgaan van de deelstaat voortvloeit en dat orgaan dus kan bepalen op welke wijze die vergoeding wordt toegekend en arealen die niet in Beieren gelegen zijn daarvan kan uitsluiten.(12)
29. Verzoekster in het hoofdgeding bevindt zich dus in de volgende situatie. Hoewel zij beschikt over gronden in twee deelstaten die door elk van deze deelstaten zijn aangewezen als gebieden die voor een compenserende vergoeding in aanmerking komen, kan zij een dergelijke vergoeding 1) enkel in de deelstaat waarin zij haar bedrijfszetel heeft en 2) uitsluitend voor de in die deelstaat gelegen arealen aanvragen. Bij de huidige stand van de administratieve regelingen en bestuurlijke praktijken kan verzoekster dus voor in Beieren gelegen grond geen compenserende vergoeding van de deelstaat Baden-Württemberg ontvangen en kan zij voor die grond geen aanvraag indienen.
30. De verwijzende rechter vraagt zich in de eerste plaats af hoe ruim de beoordelingsmarge is die het Unierecht de lidstaten laat bij de vaststelling van de regels voor de toekenning van steunmaatregelen aan landbouwers, met name in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, waarin subsidiabele arealen gelegen zijn in twee gebieden die onder de bevoegdheid van verschillende lokale overheden vallen. In de tweede plaats betwijfelt de verwijzende rechter of, wanneer een lidstaat of een regio van een lidstaat voorziet in de mogelijkheid om een compenserende vergoeding toe te kennen, daaruit op grond van artikel 31, lid 1, van verordening nr. 1305/2013 een recht op betaling voortvloeit waarop de betrokken burger zich kan beroepen. In de derde plaats wijst de verwijzende rechter erop dat de administratieve regelingen waarop het steunbeleid van elke deelstaat gebaseerd is, niet rechtstreeks kunnen worden ingeroepen door burgers en dat enkel de praktijk van de bestuurlijke autoriteiten voor hen bindend is. Een dergelijke praktijk zou evenwel kunnen worden aangevochten, maar enkel met een beroep op het grondwettelijk gewaarborgde beginsel van gelijke behandeling. Voor het geval dat verordening nr. 1305/2013 geen recht op betaling verankert, vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 31, lid 1, van deze verordening, door de bewoordingen ervan, bepaalt wat de „juridische status” moet zijn van de handelingen van de lidstaat of de regio die heeft besloten tot toekenning van een compenserende vergoeding en waarin deze lidstaat of regio de voorwaarden vaststelde om voor een dergelijke vergoeding in aanmerking te komen.
31. In deze omstandigheden heeft het Verwaltungsgericht Sigmaringen (bestuursrechter in eerste aanleg Sigmaringen, Duitsland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof bij op 17 april 2023 ter griffie ingekomen verwijzingsbeslissing verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Zijn nationale administratieve regelingen en steunpraktijken verenigbaar met artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, en artikel 32, lid 1, onder a), lid 2, eerste alinea, en lid 3, tweede en derde alinea, van verordening [nr. 1305/2013] als die de betaling van een compenserende vergoeding voor grond in berggebieden en bepaalde gebieden met beperkingen louter uitsluiten omdat de met de compenserende vergoeding te steunen grond gelegen is buiten de regio van de lidstaat in de zin van artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), van die verordening die de compenserende vergoeding toekent? Is de bedrijfszetel van de landbouwer die de grond exploiteert, in dit opzicht toelaatbaar als onderscheidend criterium?
2) Moet artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening [nr. 1305/2013] aldus worden uitgelegd dat de regelingen van een lidstaat of een regio van de lidstaat die heeft besloten betalingen toe te kennen aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met beperkingen in de zin van artikel 31, lid 1, van [die] verordening, zo moeten zijn geformuleerd dat de betaling ook moet worden toegekend voor grond die door een andere lidstaat of een andere regio van dezelfde lidstaat die eveneens heeft besloten betalingen toe te kennen aan landbouwers in berggebieden en andere gebieden met beperkingen in de zin van artikel 31, lid 1, van [die] verordening, als berggebied of als ander gebied met beperkingen in de zin van artikel 32, lid 1, van [die] verordening is aangemerkt?
3) Moeten artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening [nr. 1305/2013] aldus worden uitgelegd dat uit die bepaling in beginsel rechtstreeks voortvloeit dat een landbouwer op basis van het Unierecht recht heeft op toekenning van de betaling (compenserende vergoeding) door de lidstaat of de regio van de lidstaat, indien de landbouwer een actieve landbouwer is en grond exploiteert die de lidstaat of de regio van de lidstaat heeft aangemerkt als berggebied of ander gebied met beperkingen in de zin van artikel 32, lid 1, van [die] verordening, en de betrokken lidstaat of de regio daarvan heeft besloten betalingen (compenserende vergoedingen) in de zin van artikel 31, lid 1, eerste alinea, van [die] verordening toe te kennen?
Indien de vraag bevestigend wordt beantwoord:
a) Waar kan het aan artikel 31, lid 1, van verordening [nr. 1305/2013] ontleende Unierechtelijke recht geldend worden gemaakt? Moet dat altijd bij de lidstaat zelf of kan dat in elk geval wanneer de regio [artikel 2, lid 1, tweede alinea, onder b), van [die] verordening] van de lidstaat onafhankelijk van de lidstaat heeft besloten om landbouwers op grond van artikel 31 van [die] verordening compenserende vergoedingen toe te kennen, bij de regio?
b) Moet de landbouwer, om aanspraak te kunnen maken op het Unierechtelijke recht, in beginsel voldoen aan aanvullende voorwaarden die verder gaan dan artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, van verordening [nr. 1305/2013] en die door de lidstaat die de compenserende vergoeding toekent, of de regio daarvan, in de nationale omzetting zijn gesteld?
Indien de derde vraag ontkennend wordt beantwoord:
4) Moet artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening [nr. 1305/2013] aldus worden uitgelegd dat de regelingen van een lidstaat of een van zijn regio’s die de voorwaarden voor de toekenning van de betaling (compenserende vergoeding) in de zin van artikel 31, lid 1, eerste alinea, van [die] verordening bevatten, een zodanige soort regelingen moeten zijn dat landbouwers door de juridische kenmerken ervan recht hebben op de toekenning van de betaling (compenserende vergoeding) indien zij voldoen aan de door de betrokken lidstaat of zijn regio’s vastgestelde voorwaarden voor de betaling, ongeacht de feitelijke steunpraktijk van de lidstaat of zijn regio?”
32. Verzoekster in het hoofdgeding, de deelstaat Baden-Württemberg, de deelstaat Beieren en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
IV. Analyse
33. Alvorens de prejudiciële vragen te beantwoorden, kom ik terug op de bij verordening nr. 1305/2013 ingevoerde regeling voor gebieden met natuurlijke beperkingen, zoals berggebieden (A). Vervolgens beantwoord ik de eerste twee prejudiciële vragen, die ik samen zal behandelen (B). Ik beëindig de analyse met het door mij voorgestelde antwoord op de derde vraag (C), alvorens uiteen te zetten waarom de vierde vraag mijns inziens geen antwoord behoeft (D).
A. Regeling voor gebieden met natuurlijke beperkingen die is ingevoerd bij verordening nr. 1305/2013
34. In verordening nr. 1305/2013 zijn de algemene bepalingen opgenomen met betrekking tot de steun van de Unie voor plattelandsontwikkeling die wordt gefinancierd uit het Elfpo en worden de doelstellingen waaraan het plattelandsontwikkelingsbeleid moet bijdragen alsmede de relevante prioriteiten van de Unie op het gebied van plattelandsontwikkeling vastgesteld.(13)
35. Deze verordening bevat tevens voorschriften inzake de programmering(14), „op basis van een verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de lidstaten en de Commissie”(15). Om steun uit het Elfpo wordt verzocht voor de verwezenlijking van de doelstellingen inzake plattelandsontwikkeling die door deze prioriteiten worden nagestreefd(16) en dat gebeurt door middel van steunprogramma’s voor plattelandsontwikkeling die door de lidstaten worden vastgesteld(17) en waarmee een strategie wordt uitgevoerd die tot doel heeft de prioriteiten van de Unie zoals die zijn vastgelegd in verordening nr. 1305/2013 te realiseren met behulp van een reeks maatregelen die in titel III van deze verordening zijn vastgelegd.
36. Deze maatregelen omvatten de betalingen voor gebieden met natuurlijke of andere specifieke beperkingen.(18) Deze betalingen dragen bij tot de verwezenlijking van de prioriteit van de Unie voor duurzame ontwikkeling die bestaat in „het herstellen, in stand houden en versterken van biodiversiteit”.(19) Verordening nr. 1305/2013 bepaalt dat deze betalingen jaarlijks per hectare landbouwareaal worden toegekend aan landbouwers in dergelijke gebieden „om hen te vergoeden voor alle of een deel van de extra kosten en gederfde inkomsten die voortvloeien uit de beperkingen waarmee de landbouwproductie in het betrokken gebied wordt geconfronteerd”.(20) De betalingen worden toegekend aan landbouwers die „actief”(21) zijn en die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit in de overeenkomstig artikel 32 van deze verordening aangewezen gebieden voort te zetten(22). Deze verordening stelt voorts minimum- en maximumbetalingen vast(23) en biedt de lidstaten de mogelijkheid om deze in bepaalde gevallen te verhogen(24) of geleidelijk te verlagen(25). De subsidiabiliteit van een uitgave wordt in beginsel op basis van de nationale voorschriften bepaald.(26)
37. Wat betreft de aanwijzing door de lidstaten van gronden als gelegen in gebieden met natuurlijke en andere specifieke beperkingen, worden de beginselen van artikel 32 van verordening nr. 1305/2013 gevolgd. Dit betekent in wezen dat de aangewezen berggebieden worden gekenmerkt door „in aanzienlijke mate beperkte mogelijkheden voor grondgebruik en merkbaar hogere productiekosten”.(27) Om het doelmatige gebruik van de financiële middelen van de Unie ter ondersteuning van de maatregelen van de lidstaten alsmede de gelijke behandeling te garanderen, moeten deze gebieden worden gedefinieerd op grond van objectieve criteria van biofysische aard die berusten op degelijk wetenschappelijk bewijsmateriaal.(28)
38. Verordening nr. 1305/2013 laat de lidstaten dus een ruime beoordelingsmarge wat betreft de vraag of zij in hun programma’s een mechanisme willen opnemen voor de vergoeding van landbouwers(29) van wie de grond gelegen is in gebieden met natuurlijke beperkingen en de tenuitvoerlegging van de soorten steun waarin die programma’s voorzien(30) – of het nu gaat om bijvoorbeeld de concrete uitvoering van de voorschriften van deze verordening (zoals de omvang van de subsidiabele bedrijven of hun locatie), het steunbedrag of documentaire vereisten(31).
39. Deze ruime beoordelingsmarge is echter ingekaderd, zoals ik hieronder zal toelichten.
B. Eerste en tweede prejudiciële vraag
40. De verwijzende rechter vraagt het Hof in wezen naar de verenigbaarheid met de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 van een situatie waarin een regionale overheid het recht op betaling van een compenserende vergoeding kan beperken tot enkel die subsidiabele arealen van het bedrijf van een landbouwer die gelegen zijn op het grondgebied van de regio waarin de zetel van dat bedrijf zich bevindt (eerste vraag). De verwijzende rechter vraagt zich tevens af of de artikelen 31 en 32 van deze verordening de autoriteiten van een regio verplichten om de betaling toe te kennen voor arealen van dat bedrijf die door de autoriteiten van een andere regio op het grondgebied waarvan die arealen gelegen zijn, zijn aangewezen als in aanmerking komend voor de betaling van een compenserende vergoeding (tweede vraag).
41. Tussen de regels door gelezen werpen de eerste twee prejudiciële vragen, die ik samen zal behandelen, dus de vraag op of de ruime beoordelingsmarge die ik zojuist heb beschreven een situatie kan rechtvaardigen waarin een lidstaat en de regio’s van de lidstaat in hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s in de mogelijkheid hebben voorzien om op grond van artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 betalingen toe te kennen en waarin de tenuitvoerlegging van dat plan althans gedeeltelijk wordt gedelegeerd aan het regionale niveau onder verantwoordelijkheid van de deelstaten, maar een actieve landbouwer enkel een vergoeding kan vragen voor de subsidiabele arealen die gelegen zijn op het grondgebied van de deelstaat waarin hij zijn bedrijfszetel heeft, waardoor elke mogelijkheid op een vergoeding voor de grond van die landbouwer die op het grondgebied van een andere deelstaat gelegen is, wordt uitgesloten, ook al wordt die grond door die deelstaat geacht voor die betalingen in aanmerking te komen.
42. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing komt naar voren dat de deelstaat Baden-Württemberg(32) de steunprogramma’s die hij beoogde vast te stellen met name wat betreft de compenserende vergoedingen gedetailleerd heeft beschreven in een maatregelen- en ontwikkelingsplan voor plattelandsgebieden in Baden-Württemberg voor de jaren 2014‑2020, dat door de Commissie is goedgekeurd.(33) De deelstaat Baden-Württemberg legt uit dat het bedrag van de betaling specifiek is voor de deelstaat en niet zonder verdere wijzigingen kan worden overgedragen op arealen in andere deelstaten met dezelfde classificatie. Een dergelijke benadering zou ook noodzakelijk zijn in het kader van de federale structuur van Duitsland, aangezien de deelstaten die verantwoordelijk zijn voor de opstelling van het nationale kaderprogramma ervoor moeten kunnen zorgen dat de steunprocedure binnen hun respectieve bevoegdheidsgebieden naar behoren wordt uitgevoerd. De deelstaat Baden-Württemberg is dus enkel op zijn eigen grondgebied bevoegd. De praktische organisatie van de steun door middel van de toekenning van compenserende vergoedingen behoort tot de discretionaire bevoegdheid van de lidstaten.
43. Ik zal in de eerste plaats ingaan op de vraag of de autoriteiten van de deelstaat Baden-Württemberg bevoegd zijn om de compenserende vergoeding toe te kennen voor de in Beieren gelegen landbouwarealen van verzoekster in het hoofdgeding.
44. Om te beginnen merk ik op dat het feit dat een lidstaat op grond van zijn interne organisatie en structuur de bevoegdheid om te besluiten een compenserende vergoeding toe te kennen onder de voorwaarden van verordening nr. 1305/2013 delegeert aan regionale organen, klaarblijkelijk niet vatbaar is voor kritiek, aangezien de federale structuur van de betrokken lidstaat deel uitmaakt van zijn nationale identiteit, die de Unie krachtens artikel 4, lid 2, VEU dient te eerbiedigen.(34) Bovendien wordt de taak om toe te zien op de naleving van de voorwaarden van artikel 32, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1305/2013 in die verordening uitdrukkelijk toegewezen aan „lokale bestuurlijke eenheden”(35) of duidelijk afgebakende plaatselijke units die één duidelijk aaneengesloten geografisch gebied met een definieerbare economische en bestuurlijke identiteit bestrijken.(36) De Uniewetgever stimuleert dus dat het niveau waarop het plan wordt uitgevoerd en de besluiten over de toekenning van de in artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 bedoelde betalingen worden genomen, zo dicht mogelijk bij de betrokken landbouwers ligt.
45. Ik voeg hieraan toe dat de aanwijzing van de gebieden die voor de in dit artikel 31 bedoelde betalingen in aanmerking komen, niet enkel gebaseerd is op een zuiver geografische of topografische classificatie, maar de toepassing van een beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot specifieke regionale omstandigheden kan vereisen.
46. De lidstaten zijn namelijk gehouden bij deze classificatie een selectie toe te passen door bijvoorbeeld gebieden uit te sluiten die geografisch gezien met ernstige natuurlijke beperkingen worden geconfronteerd, maar die deze te boven zijn gekomen „dankzij investeringen of economische bedrijvigheid of aantoonbare normale productiviteit van de grond, of waarin de productiemethoden of landbouwsystemen de gederfde inkomsten of extra kosten hebben gecompenseerd”.(37) Het is dus heel goed denkbaar dat een dergelijke beoordeling doeltreffender kan worden uitgevoerd op het regelgevende en bestuurlijke niveau dat het dichtst bij het betrokken gebied ligt.
47. Zoals de deelstaat Baden-Württemberg in zijn opmerkingen heeft uiteengezet, heeft het beginsel van aan de deelstaten toegekende regelgevingsbevoegdheid tot gevolg dat de criteria voor de classificatie van de arealen als gebieden die in aanmerking komen voor de in artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 bedoelde betalingen afhankelijk van de betrokken deelstaat verschillend kunnen worden beoordeeld en dat het mogelijk is dat een gebied dat door de deelstaat Beieren als „berggebied” is geclassificeerd, niet voldoet aan de door de deelstaat Baden-Württemberg vastgestelde criteria.(38)
48. Elke deelstaat bepaalt in de eerste plaats of hij de compenserende vergoedingen op grond van artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 al dan niet toekent en stelt in de tweede plaats de op zijn grondgebied geldende subsidiabiliteitsvoorwaarden vast, alsmede het bedrag van de betalingen per hectare berggebied, dat dus van deelstaat tot deelstaat kan verschillen, en wijst ten slotte de betrokken gebieden aan. Elke deelstaat oefent dus binnen de grenzen van zijn territoriale soevereiniteit en financiële autonomie de beoordelingsbevoegdheid uit die in de artikelen 31 en 32 voor de uitvoering van deze artikelen wordt toegekend.
49. Indien de autoriteiten van Baden-Württemberg in een dergelijke situatie zouden worden verplicht om verzoekster in het hoofdgeding de compenserende vergoeding te betalen voor de landbouwarealen die zij in Beieren bezit, zou het onder meer problematisch worden om het bedrag van die vergoeding vast te stellen en zou het beginsel van bevoegdheidsverdeling binnen het Duitse rechtsstelsel worden geschonden.
50. Om al deze redenen volgt uit mijn lezing van verordening nr. 1305/2013 en in het bijzonder uit de rol die deze verordening toekent aan de regionale autoriteiten bij de planning van de plattelandsontwikkeling en de uitvoering van en het toezicht op de maatregelen waartoe in de plannen, op welk niveau dan ook, wordt besloten, dat artikel 31, lid 1, eerste alinea, en lid 2, alsmede artikel 32, lid 1, onder a), lid 2, eerste alinea, en lid 3, tweede en derde alinea, van deze verordening aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een regeling die de bevoegdheid van de regionale instantie die op nationaal niveau is aangewezen om een besluit te nemen over de toekenning van de in deze bepalingen bedoelde betalingen, beperkt tot landbouwarealen die onder haar regelgevende bevoegdheid vallen.
51. In de tweede plaats moet het criterium van de plaats van de bedrijfszetel als factor die de territoriale werkingssfeer van het recht op betaling van de compenserende vergoeding beperkt, worden onderzocht.
52. Hoewel de Uniewetgever, zoals ik hierboven in herinnering heb gebracht, het belangrijk heeft gevonden om de volledige bevoegdheid van de lidstaten om bevoegde instanties aan te wijzen voor het toekennen van de in artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 bedoelde betalingen, te eerbiedigen, heeft hij ook duidelijk bepaald dat een actieve landbouwer de betrokken compenserende vergoeding moet kunnen aanvragen voor elk gebied dat als subsidiabel is aangewezen.
53. Ten eerste blijkt uit de bewoordingen van artikel 31 van verordening nr. 1305/2013 namelijk dat „[a]an landbouwers [...] jaarlijks betalingen per hectare landbouwareaal [worden] toegekend”(39) (lid 1) en dat „[d]e betalingen worden toegekend aan landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit [...] voort te zetten en ‚actieve landbouwer’ zijn”(40) (lid 2). Niets wijst er dus op dat de Uniewetgever heeft beoogd dat het voor bepaalde gebieden die voldoen aan de in deze verordening vastgestelde voorwaarden, niet mogelijk zou kunnen zijn om, wanneer in de desbetreffende betaling is voorzien, die te ontvangen. Ten tweede zou het in strijd zijn met de bij verordening nr. 1305/2013 beoogde doelstelling indien de betaling zou worden beperkt tot de arealen die onder de bevoegdheid vallen van de deelstaat waarin zich het district bevindt waar de bedrijfszetel is gevestigd, aangezien de steun aan gebieden met natuurlijke beperkingen een prioriteit van de Unie voor plattelandsontwikkeling is.(41) De mogelijkheid dat de exploitatie van subsidiabele arealen in omstandigheden zoals in het hoofdgeding niet leidt tot een compenserende vergoeding, zou ten slotte afbreuk doen aan de samenhang tussen de strategie van het nationale en die van het regionale programma, waartoe verordening nr. 1305/2013 oproept.(42)
54. Het zou dus in strijd zijn met de wil van de Uniewetgever en met het door verordening nr. 1305/2013 nagestreefde doel indien wordt geoordeeld dat deze verordening zich er niet tegen verzet dat de voorwaarden voor toekenning van de compenserende vergoedingen van artikel 31 van deze verordening op nationaal niveau zodanig worden georganiseerd dat een deel van de arealen, die overigens ontegenzeggelijk voor deze vergoedingen in aanmerking komen, wordt uitgesloten op de enkele grond dat deze arealen niet uitsluitend gelegen zijn in een aaneengesloten geografisch gebied dat onder de bevoegdheid van één regionale bestuurlijke autoriteit valt. Zoals de verwijzende rechter opmerkt, kan verzoekster in het hoofdgeding evenwel geen steunaanvraag indienen voor haar in Beieren gelegen grond(43), aangezien een dergelijke aanvraag alleen kan worden ingediend bij de instanties van de deelstaat waar de bedrijfszetel gelegen is en deze instanties niet bevoegd zijn voor buiten deze deelstaat gelegen grond. Slechts een gedeeltelijk recht op betaling blijkt te zijn gewaarborgd. Dit is noch naar de letter, noch naar de geest van verordening nr. 1305/2013.
55. Het is één ding om te overwegen dat de instanties van de deelstaat Baden-Württemberg, onder voorbehoud van naleving van de daartoe in verordening nr. 1305/2013 vastgestelde voorwaarden, enkel met betrekking tot grond die op het grondgebied van die deelstaat gelegen is en dus onder zijn bevoegdheid valt, kunnen worden verplicht een betaling op grond van artikel 31 van die verordening toe te kennen.
56. Het is evenwel heel wat anders om een situatie waarin alleen de locatie van de bedrijfszetel bepalend is voor de territoriale werkingssfeer van het recht op betaling en waarin een dergelijk recht wordt uitgesloten voor grond van hetzelfde bedrijf die niet gelegen is op het grondgebied van dezelfde regionale bestuurlijke autoriteit als die van de zetel, ook al voldoet die grond aan alle voorwaarden van verordening nr. 1305/2013 om voor een dergelijke betaling in aanmerking te komen, als verenigbaar met die verordening te beschouwen.
57. Zodra een lidstaat namelijk, in voorkomend geval via zijn regio’s, er in zijn programma voor plattelandsontwikkeling voor kiest om deze te ondersteunen, met name door betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen in te voeren, kan hij bij de uitoefening van de overigens hem gelaten ruime beoordelingsmarge(44) niet voorbijgaan aan de in verordening nr. 1305/2013 uitputtend opgesomde voorwaarden, te weten ten eerste de aanwijzing van het betrokken gebied als subsidiabel wegens de natuurlijke structuur ervan en de daarmee gepaard gaande beperkingen voor de landbouwproductie (artikel 31, lid 1, van deze verordening, zoals gepreciseerd in artikel 32) en ten tweede de actieve status van de landbouwer(45) (artikel 31, lid 2, van deze verordening). Door het recht op betaling te beperken tot landbouwarealen die gelegen zijn op het grondgebied van de deelstaat van de bedrijfszetel, wordt dus een voorwaarde toegevoegd waarin verordening nr. 1305/2013 niet voorziet. Deze nieuwe voorwaarde – die geen verband houdt met de door de Uniewetgever bepleite criteria van biofysische aard die berusten op wetenschappelijk bewijsmateriaal(46)– vormt, zoals de Commissie heeft opgemerkt, een directe bedreiging voor de effectiviteit van de compenserende vergoedingen waarin deze verordening voorziet voor gebieden met beperkingen(47), die, zoals reeds opgemerkt, de doelstelling van plattelandsontwikkeling en een van de prioriteiten van de Unie dienen(48). De toepassing van een dergelijke voorwaarde betekent dat gebieden zoals in het hoofdgeding die aan alle voorwaarden van verordening nr. 1305/2013 voldoen en ten aanzien waarvan een regionale overheid dus heeft vastgesteld dat zij alle kenmerken vertonen om in aanmerking te komen voor de vergoedingsregeling, eenvoudigweg worden uitgesloten van het recht op betaling.
58. Aangezien in de situatie in het hoofdgeding vaststaat dat de in Beieren gelegen grond van verzoekster in het hoofdgeding voldoet aan de door die deelstaat vastgestelde voorwaarden om in aanmerking te komen voor een compenserende vergoeding op grond van de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013, moet worden vastgesteld dat deze bepalingen zich ertegen verzetten dat het criterium van de bedrijfszetel wordt gebruikt als factor die het recht op betaling van de compenserende vergoeding beperkt tot louter de arealen die in de deelstaat van de bedrijfszetel gelegen zijn.
59. Gelet op de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om op de eerste twee prejudiciële vragen te antwoorden dat de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 aldus moeten worden uitgelegd dat 1) zij zich niet verzetten tegen een regeling die de bevoegdheid van de nationaal aangewezen regionale instantie om een besluit te nemen over de toekenning van de in deze bepalingen bedoelde betalingen, beperkt tot landbouwarealen die onder haar regelgevende bevoegdheid vallen en 2) zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat enkel de door de deelstaat van de bedrijfszetel van de betrokken actieve landbouwer als subsidiabel aangewezen arealen kunnen leiden tot betaling van een compenserende vergoeding, waardoor elke mogelijke betaling voor de door een andere deelstaat subsidiabel verklaarde arealen van dat bedrijf wordt uitgesloten.
C. Derde prejudiciële vraag
60. De verwijzende rechter wenst in wezen van het Hof te vernemen of in de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 een recht op betaling is verankerd ten gunste van de actieve landbouwer die grond bewerkt in gebieden met natuurlijke beperkingen, in de zin van die bepalingen, wanneer de betrokken lidstaat of regio in zijn respectievelijk haar plattelandsontwikkelingsprogramma de keuze heeft gemaakt om een dergelijke betaling in te voeren en die grond heeft aangewezen als voor die betaling in aanmerking komend. Indien een dergelijk recht bestaat, wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen bij welke instantie de landbouwer zijn recht geldend kan maken en ten tweede of dat recht kan worden onderworpen aan aanvullende voorwaarden die verder gaan dan die waarin verordening nr. 1305/2013 voorziet.
61. Het antwoord op deze vraag kan, althans gedeeltelijk, worden afgeleid uit de uiteenzetting in het kader van de analyse van de eerste twee prejudiciële vragen. Die moet worden aangevuld door terug te komen op de aard van verordening nr. 1305/2013.
62. Er zij aan herinnerd dat een verordening volgens artikel 288 VWEU verbindend in al haar onderdelen is en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Hoewel de bepalingen van verordeningen wegens de aard en de functie ervan in het bronnenstelsel van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale autoriteiten uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen, kunnen voor sommige bepalingen ervan toch uitvoeringsmaatregelen van de lidstaten noodzakelijk zijn.(49) De lidstaten kunnen maatregelen ter uitvoering vaststellen onder drie voorbehouden: 1) zij mogen de rechtstreekse werking van de verordening niet belemmeren – de verordening blijft dus bestaan, 2) zij mogen het karakter van een rechtshandeling van de Unie niet verbergen en 3) zij moeten zich ertoe beperken binnen de grenzen van de bepalingen ervan het gebruik van de bij de betrokken verordening toegekende beoordelingsmarge te preciseren.(50)
63. Onder verwijzing naar de relevante bepalingen van de betrokken verordening, zoals uitgelegd tegen de achtergrond van de doelstellingen van die verordening, moet worden bepaald of die bepalingen de lidstaten verbieden, opleggen of toestaan bepaalde uitvoeringsmaatregelen te nemen en, indien dat het geval is, of de betrokken maatregel binnen het kader van de aan elke lidstaat toegekende beoordelingsmarge is genomen.(51) Bovendien moet, indien bepaalde uitvoeringsmaatregelen waartoe de lidstaten hebben besloten zijn toegestaan, die uitvoering van het Unierecht de bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie eerbiedigen, overeenkomstig artikel 51, lid 1, daarvan. Evenzo moeten de lidstaten de algemene beginselen van het Unierecht in acht nemen.(52)
64. Volgens mij is het evenwel niet nodig om de wijzen van uitoefening van de beoordelingsmarge van de Duitse federale autoriteiten in die mate te onderzoeken, aangezien de regeling die van toepassing is op de betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen de lidstaten niet toestaat om een uitvoeringsmaatregel te nemen zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die uiteindelijk tot gevolg heeft dat het recht op betaling wordt beperkt tot enkel de subsidiabele arealen van een actieve landbouwer die gelegen zijn op het grondgebied van de deelstaat waarin de bedrijfszetel zich bevindt.
65. Wat betreft de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 heb ik met betrekking tot eerstgenoemd artikel reeds vastgesteld dat de betalingen voor landbouwers „worden toegekend” aan actieve landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit voort te zetten in de aangewezen gebieden, om hen te vergoeden voor alle of een deel van de extra kosten en de gederfde inkomsten die voortvloeien uit de beperkingen waarmee de productie wordt geconfronteerd. Het feit dat de betalingen worden toegekend aan de landbouwers die zich ertoe verbinden hun landbouwactiviteit voort te zetten in de op grond van artikel 32 van deze verordening aangewezen gebieden en die actief zijn, volgt ondubbelzinnig uit artikel 31, lid 2, van deze verordening.
66. De lidstaten kunnen hun beoordelingsmarge allereerst uitoefenen door ervoor te kiezen om in hun nationale programma’s al dan niet een specifieke steun op te nemen voor gebieden met natuurlijke beperkingen. Vervolgens kunnen de lidstaten, als zij die keuze eenmaal hebben gemaakt, hun beoordelingsmarge verder uitoefenen en dus uitvoeringsmaatregelen in de zin van de in de punten 62 en 63 van deze conclusie genoemde rechtspraak nemen voor de berekening van de extra kosten en gederfde inkomsten (artikel 31, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 1305/2013), waarbij de lidstaten bovendien kunnen differentiëren (artikel 31, lid 1, derde alinea, van deze verordening). Evenzo heeft de Uniewetgever bepaald dat het bedrag van de betalingen wordt overgelaten aan de beoordeling van de lidstaten, op een niveau tussen een minimumbedrag en een maximumbedrag, welke bedragen de Uniewetgever heeft vastgesteld, en dat zij een geleidelijke verlaging kunnen toepassen (artikel 31, leden 3 en 4, van deze verordening). Wat betreft de aanwijzing van de gebieden dienen de lidstaten de aanzienlijke beperking van de mogelijkheden voor grondgebruik en de merkbaar hogere productiekosten te beoordelen en vast te stellen dat die beperking en die hogere kosten het gevolg zijn van ofwel de ongunstige klimatologische omstandigheden die verband houden met de hoogteligging, waardoor de groeiperiode korter is, ofwel de aanwezigheid van steile hellingen waardoor geen machines kunnen worden gebruikt of dat gebruik zeer duur is (artikel 32, lid 2, van deze verordening).
67. Hoewel de keuze voor betalingen voor gebieden met natuurlijke beperkingen dus aan de lidstaten wordt overgelaten, lijkt het mijns inziens duidelijk dat, als die keuze eenmaal is gemaakt, het recht op betaling ontstaat zodra aan de voorwaarden van artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1305/2013 is voldaan.
68. Een uitvoeringsmaatregel zoals die welke op federaal niveau(53) en op de regionale niveaus zijn vastgesteld, valt buiten de beoordelingsmarge die bij verordening nr. 1305/2013 aan de lidstaten wordt toegekend, doordat hij niet voor alle subsidiabele gebieden(54) van een actieve landbouwer een recht op betaling verzekert. Een dergelijke maatregel druist mijns inziens volledig in tegen de door de Uniewetgever in deze bepaling geuite wens.(55)
69. Ten slotte zie ik niet in, zoals de Commissie stelt en tenzij wordt aanvaard dat het beginsel van gelijke behandeling niet wordt geëerbiedigd, dat de beoordelingsmarge waarover de lidstaten of hun regio’s beschikken bij de invoering van een programma hun ook de bevoegdheid kan verlenen om geen betaling toe te kennen aan de actieve landbouwers die daarom verzoeken, terwijl hun plattelandsontwikkelingsprogramma voorziet in een dergelijke betaling voor gebieden die door die lidstaten of die regio’s zelf zijn aangewezen als subsidiabele arealen.
70. Wat de vraag betreft tot wie men zich moet richten om aanspraak te maken op het in de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 bedoelde recht, komt het mij voor dat de verwijzende rechter, die de rechtmatigheid moet beoordelen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde besluit tot afwijzing van het verzoek om betaling voor de in Beieren gelegen subsidiabele grond van verzoekster, de bevestiging wil dat het recht van de Unie de bevoegde instanties van de deelstaat Baden-Württemberg niet verplichtte om een dergelijke betaling toe te kennen. Dit punt overlapt gedeeltelijk met het hierboven onderzochte punt. Daarom verwijs ik naar de punten 43 en volgende van deze conclusie.
71. Ik voeg daaraan toe dat verordening nr. 1305/2013 geen regels bevat die bepalen bij welke instantie een landbouwer zijn recht op betaling kan doen gelden. Aangezien de procedure waarmee een betaling op grond van artikel 31 van deze verordening wordt toegekend niet wordt geregeld in deze verordening, staat het overeenkomstig het beginsel van procedurele autonomie aan de lidstaten om die procedure te organiseren, op voorwaarde evenwel dat zij niet ongunstiger is dan die welke voor soortgelijke interne situaties geldt (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door de Unierechtsorde verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maakt (doeltreffendheidsbeginsel).(56)
72. Het staat dus aan de nationale rechter om te bepalen bij welke entiteit een actieve landbouwer zijn recht op betaling kan doen gelden voor elk van zijn arealen die zijn aangewezen als voor die betaling in aanmerking komend.
73. Het doeltreffendheidsbeginsel vereist niet dat het recht op betaling kan worden opgeëist bij een overheidsinstantie die in haar programma niet een dergelijke steun voor gebieden met natuurlijke beperkingen heeft opgenomen of die, hoewel zij een dergelijke steun wel heeft opgenomen, de grond niet als voor de betaling in aanmerking komend heeft aangewezen, bijvoorbeeld wegens haar beoordeling van de door verordening nr. 1305/2013 vereiste criteria of, zoals in casu, omdat zij daartoe niet territoriaal bevoegd is.
74. Aangezien voor de actieve landbouwers het recht ontstaat op het moment dat de lokaal bevoegde instantie in het kader van het plattelandsontwikkelingsprogramma heeft besloten om de in de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013 bedoelde maatregelen ten uitvoer te leggen en de betrokken gebieden heeft aangewezen, moeten de nationale rechtsmiddelen met inachtneming van de in punt 71 van deze conclusie genoemde voorschriften zodanig worden georganiseerd dat deze landbouwers hun recht op betaling voor al hun subsidiabele arealen daadwerkelijk kunnen doen gelden.(57) Ik ben het overigens met de Commissie eens dat de betalingsaanvraag kan worden onderworpen aan andere voorwaarden, mits zij objectief en niet-discriminerend zijn en de doeltreffendheid van het recht op betaling niet in gevaar brengen.(58)
D. Vierde prejudiciële vraag
75. Ten slotte vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 31, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 1305/2013 aldus moet worden uitgelegd dat een nationale of regionale regeling van een lidstaat die de voorwaarden voor de toekenning van de betaling bevat, een zodanige soort regeling moet zijn dat landbouwers die voldoen aan die voorwaarden door de juridische kenmerken ervan betaling van een compenserende vergoeding kunnen verkrijgen, ongeacht de feitelijke steunpraktijk van de lidstaat of zijn regio.
76. De betekenis van deze vraag wordt ten dele verduidelijkt door de uitleg van de verwijzende rechter, die erop wijst dat de administratieve regeling waarop het steunbeleid van elke deelstaat gebaseerd is, door burgers niet rechtstreeks kan worden ingeroepen en dat enkel de praktijk van de bestuurlijke autoriteiten voor hen bindend is. Een dergelijke praktijk zou evenwel kunnen worden aangevochten, maar enkel met een beroep op het grondwettelijk gewaarborgde beginsel van gelijke behandeling. Voor het geval dat verordening nr. 1305/2013 geen recht op betaling verankert, vraagt de verwijzende rechter zich af of artikel 31, lid 1, van deze verordening, door de bewoordingen ervan, bepaalt wat de „juridische status” moet zijn van de door de lidstaat of de regio die heeft besloten tot toekenning van een compenserende vergoeding vastgestelde handelingen die de voorwaarden bevatten om voor een dergelijke vergoeding in aanmerking te komen. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing komt naar voren dat deze vraag enkel aan het Hof wordt voorgelegd voor het geval dat de verwijzende rechter het verzoek van verzoekster in het hoofdgeding met betrekking tot zijn in Beieren gelegen arealen moet inwilligen.(59)
77. Gelet op het door mij in overweging gegeven antwoord op de derde vraag en op het feit dat deze vierde vraag is geformuleerd voor het geval dat er geen recht op betaling voortvloeit uit de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013, hoeft het Hof deze vierde vraag niet te beantwoorden.
78. Zelfs indien het Hof de derde vraag ontkennend zou beantwoorden, lijkt een antwoord op deze vierde prejudiciële vraag mij niet nuttig voor de beslechting van het hoofdgeding. De verwijzende rechter gaat namelijk uit van het beginsel dat de huidige steunpraktijk van de instanties van de deelstaat Baden-Württemberg onrechtmatig is wegens de administratieve regeling van het ministerie en de wijze waarop de subsidiabiliteitscriteria in die praktijk zijn vastgelegd en elke mogelijkheid van betaling voor de in Beieren gelegen arealen uitsluiten. Aangezien uit mijn analyse van de eerste twee prejudiciële vragen blijkt dat het Unierecht de instanties van de deelstaat Baden-Württemberg niet kan verplichten tot betaling voor in Beieren gelegen en door de Beierse instanties als subsidiabel aangewezen grond, is het antwoord dat het Hof de nationale rechter in het kader van deze vierde vraag zou kunnen geven niet dienstig voor de beslechting van het bij hem aanhangige geding. Deze vierde vraag behoeft dus geen antwoord.(60)
V. Conclusie
79. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het Verwaltungsgericht Sigmaringen te beantwoorden als volgt:
„De artikelen 31 en 32 van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2393 van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2017,
moeten aldus worden uitgelegd dat
– zij zich niet verzetten tegen een regeling die de bevoegdheid van de nationaal aangewezen regionale instantie om een besluit te nemen over de toekenning van de in deze bepalingen bedoelde betalingen, beperkt tot landbouwarealen die onder haar regelgevende bevoegdheid vallen;
– zij zich verzetten tegen een nationale regeling die bepaalt dat enkel de door de deelstaat van de bedrijfszetel van de betrokken actieve landbouwer als subsidiabel aangewezen arealen kunnen leiden tot betaling van een compenserende vergoeding, waardoor elke mogelijke betaling voor de door een andere deelstaat subsidiabel verklaarde arealen van dat bedrijf wordt uitgesloten;
– voor de actieve landbouwers een recht op betaling ontstaat op het moment dat de bevoegde instantie in het kader van het plattelandsontwikkelingsprogramma heeft besloten om de in de artikelen 31 en 32 van verordening nr. 1305/2013, zoals gewijzigd bij verordening 2017/2393, bedoelde maatregelen ten uitvoer te leggen en de betrokken gebieden als subsidiabel heeft aangewezen. De nationale rechtsmiddelen moeten met inachtneming van de procedurele autonomie van de lidstaten zodanig worden georganiseerd dat deze landbouwers hun recht op betaling voor al hun subsidiabele arealen daadwerkelijk kunnen doen gelden. Een betalingsaanvraag kan worden onderworpen aan andere voorwaarden, mits zij objectief en niet-discriminerend zijn en de doeltreffendheid van het recht op betaling voor alle subsidiabele arealen niet in gevaar brengen.”