Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 25 kwietnia 2024 r.(1)
Sprawa C‑239/23
Karl und Georg Anwander GbR Güterverwaltung
przeciwko
Land Baden‑Württemberg,
przy udziale:
Freistaat Bayern
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Finansowanie przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami – Obszary górskie – Świadczenie wyrównawcze – Wykluczenie z płatności użytków położonych w sąsiednim regionie położonym na innym obszarze administracyjnym
I. Wprowadzenie
1. Początek 2024 r. upłynął pod znakiem demonstracji i blokad organizowanych przez rolników w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej(2). Chociaż żądali oni konkurencji na równych zasadach między rolnikami Unii oraz poprawy warunków wynagrodzenia, wskazywali oni również na serię opóźnień na poziomie administracyjnym, uniemożliwiających im uzyskanie we właściwym terminie obiecanej pomocy, w szczególności w ramach wspólnej polityki rolnej.
2. Rozpatrywana sprawa jest kolejnym przykładem praktycznych trudności, na jakie mogą napotykać rolnicy.
3. Rozporządzenie (UE) nr 1305/2013(3) ustanawia system pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich i przewiduje, że państwa członkowskie mogą zdecydować się na rekompensaty dla rolników, których grunty położone są na obszarach z ograniczeniami naturalnymi. Chociaż Niemcy dokonały tego wyboru, określenie warunków kwalifikowalności oraz weryfikacja ich spełniania zostały delegowane na kraje związkowe. Ponieważ żaden z krajów związkowych nie jest właściwy do przyznawania płatności w odniesieniu do gruntu, który nie jest położony w granicach jego terytorium, każdy kraj związkowy decyduje o płatnościach na rzecz gruntów wchodzących w zakres jego właściwości miejscowej.
4. Sytuacja okazuje się nieco kafkowska, w przypadku gdy – jak w sprawie w postępowaniu głównym – mimo że wszystkie grunty gospodarstwa rolnika kwalifikują się do wypłaty takiej rekompensaty, ponieważ spełniają przesłanki materialne określone odpowiednio przez każdy z dwóch krajów związkowych, których sprawa dotyczy, rolnik ten został pozbawiony możliwości uzyskania rekompensaty w odniesieniu do tej części jego gruntów, która nie jest położona w kraju związkowym, w którym znajduje się siedziba jego gospodarstwa, ponieważ wniosek o wsparcie można złożyć jedynie w kraju związkowym, w którym znajduje się ta siedziba.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Rozporządzenie nr 1305/2013
5. Motywy 7, 9 i 26 rozporządzenia nr 1305/2013 mają następujące brzmienie:
„(7) W celu zapewnienia niezwłocznego uruchomienia i skutecznej realizacji programów rozwoju obszarów wiejskich wsparcie z EFRROW powinno opierać się na istnieniu solidnych ramowych warunków administracyjnych. Z tego względu państwa członkowskie powinny ocenić możliwość zastosowania i spełnienie pewnych uwarunkowań ex ante. Każde z państw członkowskich powinno przygotować krajowy program rozwoju obszarów wiejskich dla całego swojego terytorium albo zbiór programów regionalnych albo zarówno program krajowy, jak i zbiór programów regionalnych. W każdym z tych programów należy określić strategię osiągania celów w odniesieniu do priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich oraz zestaw działań. Programowanie powinno być zgodne z priorytetami unijnymi w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, przy jednoczesnym dostosowaniu do kontekstu krajowego i uzupełnianiu innych obszarów polityki unijnej, w szczególności polityki rynku rolnego, polityki spójności oraz wspólnej polityki rybołówstwa. Państwa członkowskie, które decydują się na przygotowanie zbioru programów regionalnych, powinny również być w stanie opracować ramy krajowe – bez przydziału oddzielnych środków budżetowych – w celu ułatwienia międzyregionalnej koordynacji radzenia sobie z wyzwaniami ogólnokrajowymi.
[…]
(9) W programach rozwoju obszarów wiejskich należy określić potrzeby objętego nimi obszaru i opisać spójną strategię zaspokojenia tych potrzeb, z uwzględnieniem priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Strategia ta powinna być oparta na wyznaczeniu celów. Należy ustalić powiązania między określonymi potrzebami, wyznaczonymi celami i działaniami wybranymi do osiągnięcia tych celów i zaspokojenia potrzeb. Programy rozwoju obszarów wiejskich powinny również zawierać wszystkie informacje wymagane do oceny ich zgodności z wymogami niniejszego rozporządzenia.
[…]
(26) W celu zapewnienia efektywnego wykorzystywania środków finansowych Unii i równego traktowania rolników w całej Unii należy według obiektywnych kryteriów zdefiniować obszary górskie i inne obszary z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami. W przypadku obszarów z ograniczeniami naturalnymi powinny to być kryteria biofizyczne poparte wiarygodnymi dowodami naukowymi. W celu ułatwienia stopniowego znoszenia płatności na obszarach, które wskutek zastosowania tych kryteriów nie będą już uważane za obszary z ograniczeniami naturalnymi, należy przyjąć przepisy przejściowe”.
6. Artykuł 1 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia ogólne przepisy regulujące wsparcie Unii dla rozwoju obszarów wiejskich, finansowane z [EFRROW] oraz ustanowione rozporządzeniem (UE) nr 1306/2013 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549)]. W niniejszym rozporządzeniu nakreśla się kontekst strategiczny polityki rozwoju obszarów wiejskich oraz określa się działania, jakie należy podjąć w celu realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich. Ponadto ustanawia ono przepisy dotyczące programowania, tworzenia sieci kontaktów, zarządzania, monitorowania i ewaluacji na podstawie obowiązków dzielonych przez państwa członkowskie i Komisję oraz przepisy służące zapewnieniu koordynacji EFRROW z innymi instrumentami unijnymi”.
7. Artykuł 5 akapit pierwszy pkt. 4 lit. a) tego rozporządzenia przewiduje:
„Do osiągnięcia celów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które przyczyniają się do realizacji strategii »Europa 2020« na rzecz inteligentnego, trwałego wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu, dąży się poprzez realizację następujących sześciu priorytetów unijnych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, które to priorytety stanowią odzwierciedlenie odpowiednich celów tematycznych wspólnych ram strategicznych [wspólne ramy strategiczne (CFS)]:
[…]
4) odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie ekosystemów powiązanych z rolnictwem i leśnictwem, obejmujące następujące cele szczegółowe:
a) odtwarzanie, ochrona i wzbogacanie różnorodności biologicznej, w tym na obszarach »Natura 2000« i obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, oraz rolnictwa o wysokiej wartości przyrodniczej, a także stanu europejskich krajobrazów”.
8. Artykuł 6 ust. 2 tego rozporządzenia stanowi:
„Państwo członkowskie może przedłożyć jednolity program dla całego swojego terytorium albo zbiór programów regionalnych. W należycie uzasadnionych przypadkach państwo członkowskie może ewentualnie przedłożyć program krajowy i zbiór programów regionalnych. Jeśli państwo członkowskie przedkłada program krajowy i zbiór programów regionalnych, działania lub rodzaje operacji programuje się na poziomie krajowym albo na poziomie regionalnym oraz zapewnia się spójność pomiędzy strategiami programów krajowych i regionalnych”.
9. Artykuł 31 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1305/2013 przewiduje:
„1. Płatności dla rolników na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych w celu zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze.
[…]
2. Płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 i którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo w rozumieniu art. 9 rozporządzenia [(UE) nr 1307/2013(4)], zgodnie z zastosowaniem w danym państwie członkowskim”.
10. Artykuł 32 rozporządzenia nr 1305/2013 ma następujące brzmienie:
„1. Państwa członkowskie na podstawie ust. 2, 3 i 4 wyznaczają obszary kwalifikujące się do płatności przewidzianych w art. 31 w ramach następujących kategorii:
a) obszary górskie;
b) obszary inne niż obszary górskie, charakteryzujące się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi; oraz
c) inne obszary charakteryzujące się szczególnymi ograniczeniami.
2. Aby mogły kwalifikować się do płatności na mocy art. 31, obszary górskie charakteryzują się znacznymi ograniczeniami możliwości użytkowania gruntów i znacznym wzrostem kosztów produkcji w związku z:
a) występowaniem, ze względu na wysokość, bardzo trudnych warunków klimatycznych, w wyniku których znacznemu skróceniu ulega sezon wegetacyjny;
b) na niższych wysokościach – występowaniem na większej części danego obszaru zboczy zbyt stromych do użycia sprzętu mechanicznego lub wymagających użycia bardzo drogiego sprzętu specjalistycznego, lub z powodu połączenia tych dwóch czynników, w przypadku gdy ograniczenia wynikające z każdego z czynników z osobna są mniej dotkliwe, ale połączenie ich obu powoduje równorzędne ograniczenie.
[…]
3. Aby mogły kwalifikować się do płatności na mocy art. 31, obszary inne niż obszary górskie uznaje się za charakteryzujące się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi, jeśli co najmniej 60 % użytków rolnych spełnia co najmniej jedno z kryteriów wymienionych w załączniku III na poziomie podanej wartości progowej.
Przestrzeganie tych warunków zapewniane jest na poziomie lokalnych jednostek administracyjnych (poziom LAU 2) lub na poziomie wyraźnie wytyczonej jednostki lokalnej, która stanowi jeden jasno określony, zwarty obszar geograficzny, posiadający wyraźną tożsamość gospodarczą i administracyjną.
[…]”.
2. Rozporządzenie nr 1307/2013
11. Artykuł 9 ust. 1 rozporządzenia nr 1307/2013 stanowi:
„Nie przyznaje się płatności bezpośrednich osobom fizycznym lub prawnym ani grupom osób fizycznych lub prawnych, których użytki rolne obejmują głównie obszary utrzymujące się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy i które nie prowadzą na tych obszarach działań minimalnych określonych przez państwa członkowskie zgodnie z art. 4 ust. 2 lit. b)”.
B. Prawo niemieckie
1. Prawo federalne
12. Paragraf 2 Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des Integrierten Verwaltungs – und Kontrollsystems (rozporządzenia federalnego ministerstwa ds. żywności i rolnictwa, wydane w porozumieniu z federalnymi ministerstwami finansów oraz gospodarki i energii w przedmiocie wdrożenia systemów wsparcia i zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli) z dnia 24 lutego 2015 r.(5) przewiduje:
„1. Jeżeli niniejsze rozporządzenie lub przepisy przywołane § 1 ust. 1 pkt 4–6 nie stanowią inaczej, za wdrożenie niniejszego rozporządzenia i przepisów przywołanych w § 1 ust. 1 odpowiedzialne są organy kraju związkowego (urzędy krajowe) właściwe ze względu na siedzibę gospodarstwa rolnika.
2. Siedzibą gospodarstwa, dla celów określenia właściwości urzędu krajowego, jest, z zastrzeżeniem przejęcia właściwości zgodnie z ust. 3, miejsce znajdujące się w zasięgu działania urzędu skarbowego właściwego miejscowo w zakresie wymiaru podatku dochodowego rolnika. W wypadku osób prawnych, zrzeszeń osób i mas majątkowych właściwy jest urząd krajowy, w którego zasięgu właściwości znajduje się siedziba zarządu.
3. Jeżeli rolnik ma tylko jedno miejsce prowadzenia działalności i gdy to miejsce prowadzenia działalności położone jest w kraju związkowym innym niż kraj, w którym znajduje się siedziba gospodarstwa, urząd krajowy, w którego zasięgu właściwości znajduje się miejsce prowadzenia działalności, może, w porozumieniu z organem kraju związkowego właściwym miejscowo na podstawie ust. 2 i za zgodą rolnika, przejąć właściwość w zakresie stosowania niniejszego rozporządzenia; siedzibą gospodarstwa jest wówczas miejsce prowadzenia działalności.
[…]”.
2. Prawo kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia
13. Punkt 1.1 Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (przepisów administracyjnych ministerstwa ds. obszarów wiejskich w przedmiocie wspierania gospodarstw rolnych na obszarach górskich i określonych obszarach z ograniczeniami) z dnia 6 listopada 2019 r.(6), zmienionych Verwaltungsvorschrift (przepisami administracyjnymi) z dnia 15 listopada 2021 r. (zwanych dalej: „VwV AZL”)(7) przewiduje:
„Celem tego wsparcia jest zapewnienie, na wyznaczonych obszarach z ograniczeniami [obszary górskie, obszary ze znaczącymi ograniczeniami naturalnymi, obszary ze szczególnymi ograniczeniami poza obszarami górskimi, zgodnie z obowiązującym wykazem obszarów (zob. pkt 4 [VwV AZL])] zrównoważonego wykorzystania użytków rolnych przez gospodarstwo rolne oraz przyczynienie się w ten sposób do ochrony krajobrazu oraz do utrzymania i promowania środków zrównoważonego użytkowania”.
14. Punkt 2.1 VwV AZL stanowi:
„Do wsparcia kwalifikują się wyłącznie rolnicy aktywni zawodowo, w rozumieniu art. 9 rozporządzenia [nr 1307/2013], którzy samodzielnie uprawiają użytki na nowo wyznaczonych obszarach z ograniczeniami w Badenii‑Wirtembergii. Pomoc może zostać przyznana wyłącznie rolnikom, których siedziba gospodarstwa, w rozumieniu art. 2 InVeKoSV, znajduje się w Badenii‑Wirtembergii i których siedziba gospodarstwa znajduje się w państwie członkowskim Unii”.
15. Zgodnie z pkt 3.2.1 VwV AZL:
„Rekompensatę przyznaje się jedynie dla użytków położonych na kwalifikujących się do wsparcia nowo wyznaczonych obszarach w Badenii‑Wirtembergii (zob. pkt 4.2)”.
16. Punkt 4.2 VwV AZL przewiduje:
„Następujące kategorie obszarów (obszarów z ograniczeniami) są przedmiotem zgłoszenia do rejestru obszarów […] i są istotne:
– obszary górskie,
– obszary inne niż obszary górskie, charakteryzujące się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi,
– inne obszary charakteryzujące się innymi szczególnymi ograniczeniami”.
3. Prawo kraju związkowego Bawaria
17. Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (wytyczne bawarskiego ministerstwa ds. żywności, rolnictwa i leśnictwa w sprawie przyznawania świadczenia wyrównawczego na obszarach z ograniczeniami zgodnie z rozporządzeniem nr 1305/2013) z dnia 1 marca 2019 r. (zwane dalej „AGZ”)(8) przewidują, że świadczenie wyrównawcze może zostać przyznane na użytki rolne położone w Bawarii na obszarach z ograniczeniami. Aby otrzymać wsparcie, rolnik musi uprawiać położone w Bawarii użytki rolne z ograniczeniami, o powierzchni co najmniej 3 hektarów, a jego gospodarstwo musi mieć siedzibę w Bawarii.
III. Okoliczności powstania sporu, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18. Karl und Georg Anwander Güterverwaltung, strona skarżąca w postępowaniu głównym, prowadzi gospodarstwo mleczarskie w regionie granicznym między krajem związkowym Badenia‑Wirtembergia a krajem związkowym Bawaria, w Niemczech. Jej siedziba znajduje się w kraju związkowym Badenia‑Wirtembergia. Posiada ona w tym kraju związkowym około 100 hektarów, a około 27 hektarów jej gospodarstwa znajduje się w Bawarii. Wszystkie te użytki są położone na obszarze górskim.
19. Organy kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia sklasyfikowały 100 hektarów gospodarstwa strony skarżącej w postępowaniu głównym znajdujących się na terytorium tego kraju związkowego jako obszary kwalifikujące się do świadczenia wyrównawczego ze względu na ograniczenia naturalne, którymi charakteryzują się te grunty. Organy kraju związkowego Bawaria uczyniły to samo w odniesieniu do 27 hektarów tego gospodarstwa położonych na terytorium bawarskim.
20. Do 2018 r. strona skarżąca w postępowaniu głównym otrzymywała od właściwego organu kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia wypłatę świadczenia wyrównawczego w odniesieniu do wszystkich użytków, które posiada, włącznie więc z tymi położonymi w Bawarii.
21. W dniu 8 maja 2019 r. strona skarżąca w postępowaniu głównym złożyła do tego samego organu wniosek o świadczenie wyrównawcze na rok 2019 w odniesieniu do wszystkich kwalifikujących się użytków.
22. W dniu 5 grudnia 2019 r. administracja kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia przyznała stronie skarżącej w postępowaniu głównym świadczenie wyrównawcze w wysokości 4095,66 EUR w odniesieniu do kwalifikujących się użytków położonych w tym kraju związkowym i oddaliły wniosek w odniesieniu do obszarów położonych w Bawarii, a to z uwagi na fakt, że użytki te nie znajdują się w Badenii‑Wirtembergii.
23. Decyzją z dnia 11 maja 2021 r. Regierungspräsidium Tübingen (rada regionalna Tybingi, Niemcy) oddaliła zażalenie wniesione przez stronę skarżącą w postępowaniu głównym na decyzję z dnia 5 grudnia 2019 r.
24. W dniu 17 czerwca 2021 r. strona skarżąca w postępowaniu głównym wniosła do sądu odsyłającego skargę, domagając się, po pierwsze, stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 grudnia 2019 r., potwierdzonej decyzją z dnia 11 maja 2021 r., oraz po drugie, przyznania jej świadczenia wyrównawczego w wysokości 1371,26 EUR w odniesieniu do kwalifikujących się użytków położonych w Bawarii. Tytułem ewentualnym żąda ona stwierdzenia, że oddalenie jej wniosku dotyczącego tych użytków oraz podstawa prawna oddalenia(9) naruszają art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013.
25. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do wykładni tych dwóch przepisów oraz co do zakresu uznania, jakim dysponują państwa członkowskie w odniesieniu do warunków przyznawania świadczeń wyrównawczych takich jak te, których dochodzi strona skarżąca w postępowaniu głównym.
26. Sąd odsyłający wskazuje na wstępie, że duża liczba subwencji jest przyznawana przez różne jednostki terytorialne Republiki Federalnej Niemiec lub przez inne władze publiczne w Niemczech za pomocą „przepisów administracyjnych”, których adresatami są urzędnicy i współpracownicy danej jednostki administracyjnej, a które określają warunki wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych tego organu. Zgodnie z prawem krajowym obywatele nie mogą powoływać się w sposób bezpośredni przeciwko państwu na zasady zawarte w tych przepisach administracyjnych, ponieważ nie są one uznawane za wywołujące skutki zewnętrzne wobec obywateli(10).
27. Sąd odsyłający uściśla następnie, że przesłanki materialne i proceduralne przyznawania płatności w odniesieniu do obszarów z ograniczeniami naturalnymi przewidzianych w art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013, są uregulowane przepisami administracyjnymi ministerstwa ds. obszarów wiejskich i ochrony konsumentów kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia. Wynika z nich, że aby wnioskodawca mógł otrzymać takie płatności, siedziba jego gospodarstwa(11) musi znajdować się w Badenii‑Wirtembergii, a powierzchnia, do której odnosi się wniosek o świadczenie wyrównawcze, musi znajdować się w Badenii‑Wirtembergii i zostać wyznaczona przez ten kraj związkowy jako obszar z ograniczeniami. Wystąpienie z wnioskiem o wsparcie jest możliwe jedynie w kraju związkowym, w którym znajduje się siedziba gospodarstwa wnioskodawcy. Ponieważ niemieckie organy administracyjne porównują dane w różnych aplikacjach wykorzystywanych przez kraje związkowe w celu weryfikowania, czy wnioskodawca nie złożył już w innym miejscu wniosku o świadczenie wyrównawcze, nie jest możliwe złożenie kilku wniosków o wsparcie w kilku krajach związkowych. Taki wniosek można złożyć wyłącznie w kraju związkowym, w którym znajduje się siedziba gospodarstwa.
28. Sąd odsyłający wskazuje ponadto, że z praktyki administracyjnej kraju związkowego Bawaria w zakresie decyzji o przyznaniu świadczenia wyrównawczego wynika, że aby móc otrzymać takie świadczenie, siedziba gospodarstwa wnioskodawcy musi znajdować się w tym kraju związkowym, a użytek, w odniesieniu do którego wnioskuje się o świadczenie, który musi być wyznaczony przez wspomniany kraj związkowy za obszar z ograniczeniami naturalnymi, musi również znajdować się w Bawarii. W konsekwencji wnioskodawca, którego grunty znajdują się na terytorium dwóch krajów związkowych, może złożyć wniosek wyłącznie w kraju związkowym, w którym znajduje się siedziba jego gospodarstwa. Bawarskie sądy administracyjne orzekały uprzednio, że taka sytuacja nie jest sprzeczna z prawem Unii, ponieważ z rozporządzenia nr 1305/2013 nie wynika jakiekolwiek bezpośrednio skuteczne prawo do przyznania świadczenia wyrównawczego przez właściwy organ kraju związkowego oraz że organ ten może w konsekwencji określać warunki przyznania tego świadczenia i wykluczać ze wsparcia obszary położone poza Bawarią(12).
29. Strona skarżąca w postępowaniu głównym znajduje się zatem w następującej sytuacji: Chociaż posiada ona grunty położone w dwóch krajach związkowych, z których każdy wyznaczył owe grunty jako obszary kwalifikujące się do przyznania świadczenia wyrównawczego, strona skarżąca w postępowaniu głównym może wnioskować o przyznanie takiego świadczenia 1) wyłącznie w kraju związkowym, w którym znajduje się siedziba jego gospodarstwa, oraz 2) jedynie w odniesieniu do użytków położonych na terytorium tego kraju związkowego. Przy obecnym stanie prawnym i obecnych praktykach administracyjnych strona skarżąca nie może otrzymać świadczeń wyrównawczych od kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia w odniesieniu do jej użytków położonych w Bawarii i nie może złożyć w Bawarii wniosku dotyczącego gruntów tam się znajdujących.
30. Sąd odsyłający zmierza do ustalenia, po pierwsze, zakresu uznania, jaki prawo Unii przyznaje państwom członkowskim przy określaniu przez nie zasad przyznawania rolnikom środków wsparcia, w szczególności w sytuacji takiej jak ta będąca przedmiotem postępowania głównego, w której mamy do czynienia z użytkami kwalifikującymi się do wsparcia położonymi na dwóch obszarach objętych zakresem właściwości różnych lokalnych organów administracyjnych. Po drugie, sąd odsyłający ma wątpliwości, czy w przypadku, gdy państwo członkowskie lub jego region przewidują możliwość przyznania świadczenia wyrównawczego, z możliwości tej wynika, na podstawie art. 31 ust. 1 rozporządzenia nr 1305/2013, prawo do płatności, na które może się powoływać obywatel, którego sprawa dotyczy. Po trzecie, sąd odsyłający wskazuje, że obywatele nie mogą bezpośrednio powoływać się na przepisy administracyjne będące podstawą polityki wsparcia każdego kraju związkowego i że wyłącznie praktyka organów administracyjnych jest wobec nich wiążąca. Kwestionowanie takiej praktyki jest jednak ograniczone jedynie do możliwości podniesienia zarzutu naruszenia zasady równego traktowania zagwarantowanej konstytucją. Na wypadek gdyby rozporządzenie nr 1305/2013 nie ustanawiało prawa do płatności, sąd ten zastanawia się, czy art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia, zgodnie z jego brzmieniem, decyduje o „statusie normatywnym”, jaki muszą mieć akty określające warunki kwalifikowalności wydane przez państwa członkowskie lub region, które zdecydowały o przyznaniu świadczenia wyrównawczego.
31. W tych okolicznościach Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy) postanowił zawiesić postępowanie i na mocy postanowienia, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 17 kwietnia 2023 r., zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy z art. 31 ust. 1 akapit pierwszy i art. 31 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 lit. a), art. 32 ust. 2 akapit pierwszy i art. 32 ust. 3 akapity drugi i trzeci rozporządzenia [nr 1305/2013] są zgodne krajowe przepisy administracyjne i praktyka w zakresie wsparcia, które wykluczają wypłatę świadczenia wyrównawczego w odniesieniu do użytków położonych na obszarach górskich i określonych obszarach z ograniczeniami jedynie z tego powodu, że użytki, które mają być objęte wsparciem w postaci świadczenia wyrównawczego, są położone poza regionem państwa członkowskiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. b) rozporządzenia, który przyznaje świadczenie wyrównawcze? Czy siedziba gospodarstwa rolnika użytkującego dany użytek stanowi w tym zakresie dopuszczalne kryterium różnicujące?
2) Czy wykładni art. 31 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia [nr 1305/2013] należy dokonywać w ten sposób, że przepisy państwa członkowskiego lub regionu państwa członkowskiego, które zdecydowały się przyznawać płatności rolnikom na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami w rozumieniu art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia, muszą być sformułowane w taki sposób, że płatność musi zostać przyznana również na użytki, które zostały sklasyfikowane jako obszar górski lub inny obszar z ograniczeniami w rozumieniu art. 32 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia przez inne państwo członkowskie lub inny region tego samego państwa członkowskiego, które również zdecydowały się przyznawać płatności rolnikom na obszarach górskich i innych obszarach z ograniczeniami w rozumieniu art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia?
3) Czy wykładni art. 31 ust. 1 akapit pierwszy i art. 31 ust. 2 rozporządzenia [nr 1305/2013] należy dokonywać w ten sposób, że bezpośrednio z tej normy wynika oparte na prawie Unii roszczenie rolnika o przyznanie płatności (świadczenia wyrównawczego) co do zasady przez państwo członkowskie lub region państwa członkowskiego, jeżeli rolnik jest aktywny zawodowo i użytkuje grunty, które zostały sklasyfikowane przez państwo członkowskie lub region państwa członkowskiego jako obszar górski lub inny obszar z ograniczeniami w rozumieniu art. 32 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, a odnośne państwo członkowskie lub jego region zdecydowały się przyznawać płatności (świadczenia wyrównawcze) w rozumieniu art. 31 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia?
W wypadku udzielenia na to pytanie odpowiedzi twierdzącej:
a) Wobec kogo przysługuje oparte na prawie Unii roszczenie wynikające z art. 31 ust. 1 rozporządzenia [nr 1305/2013]? Czy przysługuje ono zawsze wobec samego państwa członkowskiego, czy też wobec regionu [art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. b) tego rozporządzenia] państwa członkowskiego, w każdym razie wtedy, kiedy region niezależnie od państwa członkowskiego zdecydował się przyznawać rolnikom świadczenia wyrównawcze zgodnie z art. 31 przywołanego wyżej rozporządzenia?
b) Czy roszczenie oparte na prawie Unii co do zasady wymaga, by rolnik spełniał inne wymogi – wykraczające poza te określone w art. 31 ust. 1 akapit pierwszy i art. 31 ust. 2 rozporządzenia [nr 1305/2013] – które państwo członkowskie lub jego region przyznające świadczenie wyrównawcze ustanowiły w ramach wdrożenia na poziomie krajowym?
W wypadku udzielenia na pytanie trzecie odpowiedzi przeczącej:
4) Czy wykładni art. 31 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia [nr 1305/2013] należy dokonywać w ten sposób, że przepisy państwa członkowskiego lub któregoś z jego regionów, które określają warunki przyznawania płatności (świadczenia wyrównawczego) w rozumieniu art. 31 ust. 1 akapit pierwszy przywołanego wyżej rozporządzenia, muszą mieć status normatywny, który skutkuje tym, że rolnikom przysługuje roszczenie o przyznanie płatności (świadczenia wyrównawczego), jeżeli spełniają warunki otrzymania płatności ustanowione przez dane państwo członkowskie lub jego regiony, niezależnie od rzeczywistej praktyki państwa członkowskiego lub jego regionu w zakresie wsparcia?”.
32. Uwagi na piśmie zostały złożone przez stronę skarżącą w postępowaniu głównym, kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia, kraj związkowy Bawaria oraz Komisję Europejską.
IV. Analiza
33. Przed udzieleniem odpowiedzi na te pytania prejudycjalne powrócę na moment do systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 1305/2013 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, jak obszary górskie (sekcja A). Następnie udzielę odpowiedzi na dwa pierwsze pytania prejudycjalne, które rozważę łącznie (sekcja B). Analizę zakończę moją propozycją odpowiedzi na pytanie trzecie (sekcja C), a następnie przedstawię powody, dla których pytanie czwarte, moim zdaniem, nie wymaga udzielenia odpowiedzi (sekcja D).
A. W przedmiocie systemu ustanowionego w rozporządzeniu nr 1305/2013 dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi
34. Rozporządzenie nr 1305/2013 ustanawia ogólne przepisy regulujące wsparcie Unii dla rozwoju obszarów wiejskich finansowane z EFRROW oraz określa cele, do realizacji których ma się przyczyniać polityka rozwoju obszarów wiejskich, oraz odpowiednie priorytety unijne w zakresie polityki rozwoju obszarów wiejskich(13).
35. Rozporządzenie to ustanawia również przepisy w dziedzinie programowania(14) „na podstawie obowiązków dzielonych przez państwa członkowskie i Komisję”(15). Wsparcie z EFRROW wykorzystuje się do osiągnięcia celów w zakresie rozwoju obszarów wiejskich realizowanych poprzez te priorytety(16) za pośrednictwem programów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonych przez państwa członkowskie(17), które wdrażają strategię mającą na celu realizację priorytetów unijnych, takich jak określone w rozporządzeniu nr 1305/2013, dzięki zbiorowi działań określonych w tytule III tego rozporządzenia.
36. Działania te obejmują płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami(18). Płatności te przyczyniają się do realizacji unijnego priorytetu trwałego rozwoju polegającego na „odtwarzani[u], ochron[ie] i wzbogacani[u] różnorodności biologicznej”(19). Rozporządzenie nr 1305/2013 przewiduje, że płatności tych udziela się rolnikom na takich obszarach rocznie na hektar użytków rolnych w celu „zrekompensowania rolnikom wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji rolnej na danym obszarze”(20). Płatności udziela się rolnikom, którzy są „aktywni zawodowo”(21) i którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 32 rozporządzenia nr 1305/2013(22). Rozporządzenie określa następnie przedział płatności(23) i przewiduje możliwość ich zwiększenia w niektórych przypadkach przez państwa członkowskie(24) lub zastosowania degresywności(25). Zasadniczo kwalifikowalność wydatków ustala się na podstawie przepisów krajowych(26).
37. Co się tyczy wyznaczania przez państwa członkowskie gruntów jako położonych na obszarach z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami, to odbywa się ono zgodnie z zasadami określonymi w art. 32 rozporządzenia nr 1305/2013. Wynika z nich zasadniczo, że wyznaczone obszary charakteryzują się „znacznymi ograniczeniami możliwości użytkowania gruntów i znacznym wzrostem kosztów produkcji”(27). W celu zapewnienia efektywnego wykorzystywania środków finansowych Unii wspierających działania państw członkowskich oraz równego traktowania obszary te należy zdefiniować na podstawie obiektywnych kryteriów o charakterze biofizycznym popartych wiarygodnymi dowodami naukowymi(28).
38. W ten sposób rozporządzenie nr 1305/2013 bezspornie pozostawia państwom członkowskim szeroki zakres uznania co do kwestii, czy chcą włączyć do swoich programów mechanizm rekompensaty na rzecz rolników(29), których grunty znajdują się na obszarach z ograniczeniami naturalnymi, oraz co do zasad wdrażania przewidzianej pomocy(30) – np. co do konkretnego wdrażania przepisów rozporządzenia nr 1305/2013 (jak wielkość kwalifikujących się gospodarstw lub ich lokalizacja), kwoty pomocy czy też wymogów dotyczących dokumentów(31).
39. Niemniej jednak ten szeroki zakres uznania jest ograniczony, co zostanie wyjaśnione w kolejnej części.
B. W przedmiocie pytań prejudycjalnych pierwszego i drugiego
40. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo z pytaniem o zgodność z art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 sytuacji, w której regionalny organ może ograniczyć prawo do płatności świadczenia wyrównawczego wyłącznie do kwalifikujących się gruntów gospodarstwa rolnika, które są położone na terytorium regionu, w którym znajduje się siedziba tego gospodarstwa (pytanie 1). Sąd odsyłający zmierza również do ustalenia, czy art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 nakładają na organy regionu obowiązek przyznania płatności w odniesieniu do obszarów tego samego gospodarstwa, które zostały wyznaczone jako kwalifikujące się do wypłaty świadczenia wyrównawczego przez organy innego regionu, na terytorium którego owe obszary są położone (pytanie 2).
41. A zatem dwa pierwsze pytania prejudycjalne, które proponuję rozważyć łącznie, podnoszą w podtekście kwestię, czy szeroki zakres uznania opisany przeze mnie powyżej może uzasadniać sytuację, w której pomimo że państwo członkowskie i jego regiony przewidziały w swoich programach rozwoju obszarów wiejskich możliwość przyznania płatności na podstawie art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013 i pomimo że realizacja tego planu jest, przynajmniej częściowo, przekazana na poziom regionalny pod zwierzchnictwem krajów związkowych, rolnik aktywny zawodowo może wnioskować o rekompensatę jedynie w odniesieniu do kwalifikujących się gruntów położonych na terytorium kraju związkowego, w którym znajduje się siedziba jego gospodarstwa, wykluczając w ten sposób możliwość rekompensaty w odniesieniu do gruntów tego rolnika położonych na terytorium innego kraju związkowego, nawet jeżeli ten ostatni uznał je za kwalifikujące się do tych płatności.
42. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia(32) opisał szczegółowo programy wsparcia, które zamierzał przyjąć, w szczególności w odniesieniu do świadczeń wyrównawczych, w planie działań i rozwoju obszarów wiejskich Badenii‑Wirtembergii na lata 2014–2020, który został zatwierdzony przez Komisję Europejską(33). Kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia wyjaśnia, że kwota płatności była specyficzna dla tego kraju związkowego i nie mogła być zastosowana bez zmiany w odniesieniu do tak samo sklasyfikowanych obszarów innych krajów związkowych. Takie podejście nasuwa się również w kontekście struktury federalnej Niemiec, ponieważ kraje związkowe odpowiedzialne za sporządzenie krajowego planu ramowego muszą być w stanie zagwarantować, w ramach swego zakresu właściwości, przeprowadzenie postępowania w sprawie pomocy w prawidłowy sposób. Kompetencja kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia jest zatem ograniczona do terytorium tegoż kraju związkowego. Praktyczna organizacja wsparcia w drodze przyznawania świadczeń wyrównawczych pozostaje w zakresie uprawnień dyskrecjonalnych państw członkowskich.
43. W pierwszej kolejności zbadam kwestię właściwości organów kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia w zakresie przyznania świadczenia wyrównawczego w odniesieniu do położonych w Bawarii użytków rolnych strony skarżącej w postępowaniu głównym.
44. Na wstępie pragnę stwierdzić, że okoliczność, iż państwo członkowskie, z uwagi na swoją wewnętrzną organizację i strukturę, przekazuje jednostkom regionalnym kompetencję do decydowania w sprawie przyznawania świadczenia wyrównawczego na warunkach określonych w rozporządzeniu nr 1305/2013, nie jest oczywiście kwestionowana, ponieważ federalna struktura państwa członkowskiego, którego sprawa dotyczy, jest elementem jego tożsamości narodowej, do której poszanowania Unia jest zobowiązana na podstawie art. 4 ust. 2 TUE(34). Ponadto rozporządzenie nr 1305/2013 wyraźnie przypisuje zadanie zapewnienia przestrzegania warunków przewidzianych w art. 32. ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia, zgodnie z wyborem, albo „lokalnym jednostkom administracyjnym”(35), albo wyraźnie wytyczonym jednostkom lokalnym, które stanowią jeden jasno określony, zwarty obszar geograficzny, posiadający wyraźną tożsamość gospodarczą i administracyjną(36). Prawodawca Unii zachęca w ten sposób, aby poziom, na którym jest realizowany plan i zostaje podjęta decyzja co do przyznania płatności przewidzianych w art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013, był możliwie najbliżej rolników, których sprawa dotyczy.
45. Pragnę dodać, że wyznaczanie obszarów kwalifikujących się do płatności, przewidzianych w art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013, nie opiera się wyłącznie na klasyfikacji czysto geograficznej czy topograficznej, lecz może wymagać zrealizowania uprawnień dyskrecjonalnych co do oceny szczególnych regionalnych okoliczności.
46. Państwa członkowskie są bowiem zobowiązane do zawężania tej klasyfikacji, wykluczając na przykład obszary, które geograficznie charakteryzują się znaczącymi ograniczeniami naturalnymi, ale na których te ograniczenia mogły zostać przezwyciężone „dzięki inwestycjom lub działalności gospodarczej lub dzięki normalnej produktywności gruntów, lub jeśli metody produkcji lub systemy rolnicze rekompensują utracone dochody lub dodatkowe koszty”(37). Łatwo więc można sobie wyobrazić, że taka ocena może zostać przeprowadzona w sposób bardziej skuteczny na poziomie regulacyjnym i administracyjnym najbliżej danego obszaru.
47. Jak wyjaśnia to w swoich uwagach kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia, zasada autonomii regulacyjnej przyznanej jednostkom federalnym oznacza, że kryteria klasyfikacji gruntów na obszarach kwalifikujących się do płatności przewidzianych w art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013 mogą być oceniane odmiennie w zależności od danego kraju związkowego i że grunt sklasyfikowany jako „obszar górski” przez kraj związkowy Bawaria może nie spełniać kryteriów przyjętych przez kraj związkowy Badenia‑Wirtembergia(38).
48. Każdy kraj związkowy, po pierwsze, decyduje o tym, czy przewidzieć dodatki wyrównawcze na podstawie art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013, a po drugie, określa warunki kwalifikowalności mające zastosowanie na jego terytorium oraz wysokość płatności na hektar obszaru górskiego, która może zatem być różna w różnych krajach związkowych, i wreszcie wyznacza odnośne obszary. Każdy kraj związkowy wykonuje w ten sposób, w granicach swojej suwerenności terytorialnej i swojej autonomii finansowej, uprawnienia dyskrecjonalne przyznane w art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 w celu ich realizacji.
49. W takiej sytuacji nałożenie na organy Badenii‑Wirtembergii obowiązku wypłaty stronie skarżącej w postępowaniu głównym świadczenia wyrównawczego na użytki rolne, które posiada ona w Bawarii, rodziłoby między innymi problem określenia kwoty tego świadczenia i naruszałoby zasadę podziału kompetencji w niemieckim porządku prawnym.
50. Z powyższych względów z mojej interpretacji rozporządzenia nr 1305/2013, a w szczególności z roli, jaką przyznaje ono organom regionalnym w planowaniu rozwoju obszarów wiejskich oraz wdrażaniu i monitorowaniu działań ustalonych w planach, niezależnie od poziomu, wynika, że art. 31 ust. 1 akapit pierwszy i art. 31 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 lit. a), art. 32 ust. 2 akapit pierwszy i art. 32 ust. 3 akapity drugi i trzeci owego rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom, które ograniczają kompetencję organu regionalnego wyznaczonego na poziomie krajowym do decydowania w sprawie przyznawania płatności przewidzianych w tych przepisach wyłącznie do użytków rolnych wchodzących w zakres jego kompetencji normatywnej.
51. W drugiej kolejności należy przeanalizować kwestię kryterium miejsca siedziby gospodarstwa jako czynnika ograniczającego zakres terytorialny prawa do płatności świadczenia wyrównawczego.
52. Chociaż, jak zauważyłem powyżej, prawodawca Unii miał na względzie poszanowanie nieograniczonej kompetencji państw członkowskich w zakresie wyznaczania jednostek właściwych do celów przyznawania płatności przewidzianych w art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013, wyraźnie wymaga on również, aby rolnik aktywny zawodowo miał prawo do ubiegania się o dodatek wyrównawczy przewidziany w odniesieniu do każdego obszaru wyznaczonego jako kwalifikujący się do wsparcia.
53. Z jednej bowiem strony z brzemienia art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013 wynika, że „płatności dla rolników […] udzielane są rocznie na hektar użytków rolnych”(39) (ust. 1) oraz że „płatności udziela się rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą […], którzy są rolnikami aktywnymi zawodowo” (ust. 2)(40). Nic nie wskazuje zatem na to, by zamiarem prawodawcy Unii było, aby niektóre powierzchnie, które spełniają warunki określone przez to rozporządzenie, miały nie otrzymać stosownej płatności, gdy jest ona przewidziana. Z drugiej strony ograniczanie płatności wyłącznie do płatności w odniesieniu do powierzchni wchodzących w zakres kompetencji kraju związkowego, w którego obszarze właściwości znajduje się siedziba gospodarstwa, stanowi naruszenie celu realizowanego przez rozporządzenie nr 1305/2013, ponieważ pomoc udzielana w odniesieniu do obszarów z ograniczeniami naturalnymi odpowiada priorytetowi określonemu przez Unię w zakresie rozwoju obszarów wiejskich(41). Wreszcie fakt, że uprawa kwalifikujących się użytków nie może być podstawą do świadczenia wyrównawczego w okolicznościach takich jak te w sporze w postępowaniu głównym, kwestionuje również spójność pomiędzy strategiami programów krajowych i regionalnych, której wymaga rozporządzenie nr 1305/2013(42).
54. W konsekwencji sprzeczne z wolą prawodawcy Unii oraz z celem realizowanym przez rozporządzenie nr 1305/2013 byłoby uznanie, że to ostatnie nie stoi na przeszkodzie krajowej organizacji warunków przyznawania dodatków wyrównawczych przewidzianych w art. 31 wspomnianego rozporządzenia, której skutkiem jest wykluczenie części gruntów, poza tym w pełni kwalifikujących się do powyższych dodatków, z tego tylko względu, że nie są one położone wyłącznie na przylegającym obszarze geograficznym podlegającym kompetencji jednego regionalnego organu administracyjnego. Tymczasem, jak wskazuje sąd odsyłający, strona skarżąca w postępowaniu głównym nie ma możliwości złożenia wniosku o wsparcie w odniesieniu do swoich użytków położonych w Bawarii(43) z tego względu, że taki wniosek może być złożony tylko do organów kraju związkowego siedziby gospodarstwa, a organy te nie są właściwe w odniesieniu do gruntów położonych poza tym krajem związkowym. Gwarantuje to prawo do jedynie częściowej płatności. Nie jest to zgodne ani z literą, ani z duchem rozporządzenia nr 1305/2013.
55. Jedną kwestią jest zatem uznanie, że organy kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia mogą być zobowiązane do przyznania płatności na podstawie art. 31 rozporządzenia nr 1305/2013, z zastrzeżeniem spełnienia warunków określonych w tym celu w tym rozporządzeniu, wyłącznie w odniesieniu do gruntów położonych na terytorium tego kraju związkowego, a zatem wchodzących w zakres jego właściwości.
56. Inną kwestią byłoby uznanie za zgodną z rozporządzeniem nr 1305/2013 sytuacji, w której samo położenie siedziby gospodarstwa określa zakres terytorialny prawa do płatności i w której takie prawo jest wykluczone w odniesieniu do gruntów tego samego gospodarstwa, które nie znajdują się na terytorium regionalnego organu administracyjnego tego samego co siedziba gospodarstwa, nawet jeżeli grunty te spełniają wszystkie warunki kwalifikowalności do takiej płatności wymagane na mocy rozporządzenia nr 1305/2013.
57. W sytuacji gdy państwo członkowskie, w stosownym wypadku za pośrednictwem swoich regionów, zdecyduje się bowiem w swoim programie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie tego ostatniego, w szczególności poprzez ustanowienie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi, nie może ono, przy okazji korzystania z szerokiego zakresu uznania, który poza tym zakresem został mu przyznany(44), odstępować od warunków wymienionych w sposób wyczerpujący w rozporządzeniu nr 1305/2013, polegających, po pierwsze, na wyznaczeniu danego obszaru jako kwalifikującego się z uwagi na jego naturalne ukształtowanie i jego ograniczenia dla produkcji rolnej, które są stwarzane przez to ukształtowanie (art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia, doprecyzowany w art. 32), a po drugie, na posiadaniu statusu rolnika aktywnego zawodowo(45) (art. 31 ust. 2 owego rozporządzenia). Ograniczenie prawa do płatności do użytków rolnych położonych na terytorium kraju związkowego siedziby gospodarstwa wprowadza zatem warunek nieprzewidziany w rozporządzeniu nr 1305/2013. Ten nowy warunek, niemający żadnego związku z kryteriami biofizycznymi popartymi wiarygodnymi dowodami naukowymi, przewidzianymi przez prawodawcę Unii(46), bezpośrednio zagraża, jak wskazała Komisja, skuteczności dodatków wyrównawczych przewidzianych w rozporządzeniu dla obszarów z ograniczeniami(47), które – o czym należy pamiętać – służą realizacji celu określonego w zakresie rozwoju obszarów wiejskich i jednego z priorytetów Unii(48). Zastosowanie takiego warunku oznacza, jak w przypadku sporu w postępowaniu głównym, że obszary, które spełniają wszystkie warunki przewidziane w rozporządzeniu nr 1305/2013 – w odniesieniu do których organ regionalny w związku z tym stwierdził, że posiadają one wszystkie cechy wymagane do skorzystania z mechanizmu rekompensaty – zostają bezwzględnie pozbawione prawa do płatności.
58. Ponieważ w sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym bezsporne jest, że grunty strony skarżącej w postępowaniu głównym położone w Bawarii spełniają określone przez ten kraj związkowy warunki kwalifikowalności do świadczenia wyrównawczego na podstawie art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013, należy stwierdzić, że przepisy te stoją na przeszkodzie stosowaniu kryterium siedziby gospodarstwa jako czynnika ograniczającego prawo do płatności świadczenia wyrównawczego wyłącznie do obszarów położonych w kraju związkowym siedziby gospodarstwa.
59. Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby na dwa pierwsze pytania prejudycjalne Trybunał odpowiedział, że art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że 1) nie stoją one na przeszkodzie przepisom, które ograniczają kompetencję organu regionalnego wyznaczonego na poziomie krajowym do decydowania w sprawie przyznawania płatności przewidzianych w tych przepisach wyłącznie do użytków rolnych wchodzących w zakres jego kompetencji normatywnej oraz 2) stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które, przewidując, że wyłącznie użytki wyznaczone przez kraj związkowy siedziby gospodarstwa danego rolnika aktywnego zawodowo jako kwalifikujące się do wsparcia mogą stanowić podstawę płatności świadczenia wyrównawczego, wyłącza możliwość płatności w odniesieniu do użytków tego samego gospodarstwa, które zostały uznane za kwalifikujące się do wsparcia przez inny kraj związkowy.
C. W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego
60. Sąd odsyłający zwraca się do Trybunału zasadniczo o ustalenie, czy art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 ustanawiają prawo do płatności na rzecz rolnika aktywnego zawodowo, uprawiającego grunty położone na obszarach z ograniczeniami naturalnymi w rozumieniu tych przepisów, w przypadku gdy dane państwo członkowskie lub dany region zadecydowały o wprowadzeniu takiej płatności do swojego planu rozwoju obszarów wiejskich i wyznaczyły wspomniane grunty jako kwalifikujące się do takiej płatności. Jeżeli takie prawo istnieje, sąd odsyłający dąży ponadto do ustalenia, po pierwsze, przed jakim organem rolnik może dochodzić swojego prawa, a po drugie, czy prawo to może podlegać dodatkowym warunkom poza tymi, które zostały już przewidziane w rozporządzeniu nr 1305/2013.
61. Odpowiedź na to pytanie może już, przynajmniej w części, wynikać z wywodów przedstawionych w ramach analizy dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych. Należy uzupełnić te elementy odpowiedzi, wracając do charakteru rozporządzenia nr 1305/2013.
62. Pragnę przypomnieć, że z art. 288 TFUE wynika, że rozporządzenie jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich i wiąże w całości. Chociaż przepisy rozporządzeń mają z reguły, ze względu na sam ich charakter i ich funkcję w systemie źródeł prawa Unii, bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez władze krajowe środków wykonawczych, wprowadzenie w życie niektórych ich przepisów może jednak wymagać przyjęcia przez państwa członkowskie środków wykonawczych (49). Państwa członkowskie mogą przyjmować środki wykonawcze z zastrzeżeniem trzech warunków: 1) nie mogą one stanowić przeszkody dla bezpośredniego stosowania rozporządzenia – które pozostaje zatem bezpośrednio skuteczne 2) nie mogą ukrywać charakteru aktu prawa Unii oraz 3) muszą ograniczać się do określenia korzystania z zakresu uznania przyznanego im na mocy danego rozporządzenia, przy zachowaniu granic wyznaczonych jego przepisami(50).
63. Należy odwołać się do właściwych przepisów rozpatrywanego rozporządzenia, interpretowane w świetle realizowanych przez nie celów, aby ustalić, czy przepisy te zakazują państwu członkowskiemu przyjęcia niektórych środków wykonawczych, nakazują ich przyjęcie lub umożliwiają je, a jeśli tak, to czy rozważany środek wpisuje się w ramy zakresu uznania przyznanego każdemu państwu członkowskiemu(51). Ponadto chociaż niektóre środki wykonawcze przyjęte przez państwa członkowskie są dozwolone, to stosowanie prawa Unii uzależnione jest, zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, od poszanowania postanowień Karty. Podobnie państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia poszanowania ogólnych zasad prawa Unii(52).
64. Moim zdaniem nie powinno być jednak konieczne posuwanie się tak daleko w analizie zasad korzystania z zakresu uznania przyznanego niemieckim organom federalnym, ponieważ system mający zastosowanie do płatności w odniesieniu do obszarów z ograniczeniami naturalnymi nie pozwala państwom członkowskim na przyjęcie środka wykonawczego takiego jak ten rozpatrywany w postępowaniu głównym, którego skutkiem jest ograniczenie prawa do płatności wyłącznie do należących do rolnika aktywnego zawodowo obszarów kwalifikujących się położonych na terytorium kraju związkowego siedziby gospodarstwa.
65. Jeżeli chodzi o art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013, to odnośnie pierwszego z nich stwierdziłem już, że płatności dla rolników „udzielane są” rolnikom aktywnym zawodowo, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych, w celu zrekompensowania im wszystkich lub części dodatkowych kosztów i utraconych dochodów związanych z ograniczeniami dla produkcji. Okoliczność, że płatności udzielane są rolnikom, którzy podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarach wyznaczonych na podstawie art. 32 rozporządzenia nr 1305/2013 i którzy są aktywni zawodowo, wynika w sposób jednoznaczny z art. 31 ust. 2 tego rozporządzenia.
66. Państwa członkowskie mogą korzystać z przysługującego im zakresu uznania przede wszystkim przy dokonywaniu wyboru w kwestii włączenia lub niewłączenia do ich programów krajowych szczególnej pomocy dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi. Następnie, po dokonaniu tego wyboru, państwa członkowskie mogą ponownie skorzystać z przysługującego im zakresu uznania i przyjąć środki wykonawcze, w rozumieniu orzecznictwa przywołanego w pkt 61 i 62 niniejszej opinii, w odniesieniu do obliczania dodatkowych kosztów i utraconych dochodów (art. 31 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1305/2013), których poziom państwa członkowskie mogą również różnicować (art. 31 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia). Podobnie prawodawca Unii przewidział, że wysokość płatności zostanie pozostawiona ocenie państw członkowskich w ramach określonego przez niego przedziału oraz że będą one mogły stosować zasadę degresywności (art. 31 ust. 3 i 4 rozporządzenia). W odniesieniu do wyznaczania obszarów państwa członkowskie będą musiały oceniać znaczne ograniczenia możliwości użytkowania gruntów i znaczny wzrost kosztów produkcji oraz ustalać, że to ograniczenie i ten wzrost są wynikiem albo trudnych warunków klimatycznych związanych z wysokością, skutkujących krótszym sezonem wegetacyjnym, albo stromych zboczy, sprawiających, że użycie sprzętu mechanicznego jest niemożliwie lub kosztowne (art. 32 ust. 2).
67. Chociaż zatem prawo do wyboru płatności w odniesieniu do obszarów z ograniczeniami naturalnymi wchodzi w zakres oceny państw członkowskich, moim zdaniem oczywiste jest, że po dokonaniu tego wyboru prawo do płatności powstaje, gdy tylko warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013 są spełnione.
68. Tymczasem środek wykonawczy taki jak przyjęty na poziomie federalnym(53) oraz na poziomach regionalnych wykracza poza zakres uznania przyznany państwom członkowskim w rozporządzeniu nr 1305/2013, ponieważ nie gwarantuje on prawa do płatności w odniesieniu do wszystkich kwalifikujących się gruntów(54) rolnika aktywnego zawodowo i wydaje się w sposób oczywisty sprzeczny z wolą wyrażoną przez prawodawcę Unii w tym przepisie(55).
69. Wreszcie nie sądzę, by – jak to podkreśla Komisja i jeżeli nie narusza to poszanowania zasady równego traktowania – uprawnienia dyskrecjonalne, którymi dysponują państwa członkowskie lub ich regiony przy opracowywaniu programu, mogły dawać im również uprawnienie do nieprzyznawania płatności rolnikom aktywnym zawodowo, którzy o nią wnioskują, gdy taka płatność jest przewidziana w ich programie rozwoju obszarów wiejskich dla obszarów, które te państwa lub te regiony same wyzanczyly jako obszary kwalifikujące się do wsparcia.
70. Jeżeli chodzi o kwestię, wobec kogo przysługuje roszczenie wynikające z art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013, to sąd odsyłający, odpowiedzialny za orzeczenie w kwestii zgodności z prawem rozpatrywanej w postępowaniu głównym decyzji oddalającej wniosek o płatność w odniesieniu do kwalifikujących się gruntów strony skarżącej w postępowaniu głównym położonych w Bawarii, wydaje się dążyć do potwierdzenia, że prawo Unii nie nakłada na właściwe organy kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia obowiązku przyznania takiej płatności. Kwestia ta częściowo pokrywa się z tą przeanalizowaną powyżej, a zatem odsyłam do pkt 42 i następnych niniejszej opinii.
71. Pragnę dodać, że rozporządzenie nr 1305/2013 nie przewiduje przepisów określających, przed jakim organem rolnik może dochodzić swojego prawa do płatności. W sytuacji zaś, gdy procedura przyznawania płatności na podstawie art. 31 tego rozporządzenia nie jest uregulowana we wspomnianym rozporządzeniu, to do państw członkowskich należy zorganizowanie jej zgodnie z zasadą autonomii proceduralnej, pod warunkiem jednak, że nie będzie ona mniej korzystna niż przepisy normujące podobne sytuacje podlegające prawu krajowemu (zasada równoważności) oraz że praktycznie nie umożliwi lub nie uczyni nadmiernie uciążliwym wykonywania uprawnień przyznanych w prawie Unii (zasada skuteczności)(56).
72. To do prawa krajowego należy zatem określenie podmiotu, przed którym rolnik aktywny zawodowo może dochodzić swojego prawa do płatności w odniesieniu do każdego z jego gruntów, który został wyznaczony jako kwalifikujący się do tej płatności.
73. Zasada skuteczności nie wymaga, aby prawo do płatności miało być dochodzone przed organem publicznym, który nie uwzględnił w swoim programie takiej pomocy dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub który, choć uwzględnił taką pomoc, nie wyznaczył gruntów jako kwalifikujących się do płatności na przykład ze względu na ocenę, którą przeprowadził odnośnie do kryteriów wymaganych przez rozporządzenie nr 1305/2013 lub, jak w rozpatrywanym przypadku, ponieważ nie ma on właściwości terytorialnej.
74. Niemniej jednak ponieważ po stronie rolników aktywnych zawodowo prawo powstaje począwszy od momentu, w którym organ właściwy miejscowo zdecyduje – w ramach programowania rozwoju obszarów wiejskich – o realizacji działań przewidzianych w art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 i wskaże odnośne obszary, środki prawa krajowego muszą być zorganizowane z poszanowaniem wymogów przypomnianych w pkt 70 niniejszej opinii w taki sposób, aby umożliwić owym rolnikom skuteczne dochodzenie ich prawa do płatności w odniesieniu do wszystkich kwalifikujących się użytków(57). Ponadto zgadzam się z Komisją, zdaniem której wniosek o płatność może podlegać innym wymogom, pod warunkiem że będą one obiektywne i niedyskryminacyjne oraz nie będą zagrażały skuteczności prawa do płatności(58).
D. W przedmiocie czwartego pytania prejudycjalnego
75. Wreszcie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 31 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1305/2013 należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe lub przepisy regionu państwa członkowskiego, które określają warunki przyznawania płatności, muszą mieć „status normatywny” umożliwiający rolnikom, którzy spełniają te warunki, otrzymanie płatności świadczenia wyrównawczego niezależnie od rzeczywistej praktyki państwa członkowskiego lub jego regionu w zakresie wsparcia.
76. Sens tego pytania jest częściowo wyjaśniony przez wywód sądu odsyłającego, który wskazuje, że przepisy administracyjne, na których opiera się polityka wsparcia każdego kraju związkowego, nie mogą być bezpośrednio powoływane przez obywateli i wyłącznie praktyka organów administracyjnych jest wobec tych ostatnich wiążąca. Kwestionowanie takiej praktyki jest jednak ograniczone jedynie do powołania się na konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równego traktowania. W przypadku gdy rozporządzenie nr 1305/2013 nie ustanawia prawa do płatności, sąd ten zastanawia się, czy art. 31 ust. 1 tego rozporządzenia określa „status normatywny” – zgodnie z jego brzmieniem – jaki muszą mieć akty określające warunki kwalifikowalności wydane przez państwa członkowskie lub region, które zdecydowały o przyznaniu świadczenia wyrównawczego. Z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że pytanie to jest skierowane do Trybunału jedynie na wypadek, gdyby sąd odsyłający miał uwzględnić żądanie strony skarżącej w postępowaniu głównym w odniesieniu do gruntów położonych w Bawarii(59).
77. W świetle odpowiedzi, jakiej proponuję udzielić na pytanie trzecie, i ponieważ pytanie czwarte jest sformułowane przy założeniu braku prawa do płatności wynikającego z art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013, Trybunał nie powinien uznać za niezbędne udzielenia odpowiedzi na owo pytanie czwarte.
78. Nawet gdyby Trybunał miał udzielić odpowiedzi przeczącej na pytanie trzecie, odpowiedź na czwarte pytanie prejudycjalne nie wydaje się użyteczna dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Sąd odsyłający twierdzi bowiem, że aktualna praktyka organów kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia w dziedzinie wsparcia jest niezgodna z prawem ze względu na przepis administracyjny ministerstwa oraz sposób, w jaki opracowano kryteria kwalifikowalności, które wykluczają możliwość otrzymania płatności na grunty położone w Bawarii. Tymczasem ponieważ z mojej analizy dwóch pierwszych pytań prejudycjalnych wynika, że prawo Unii nie może nakładać na organy kraju związkowego Badenia‑Wirtembergia obowiązku dokonywania płatności w odniesieniu do gruntów położonych w Bawarii i wyznaczonych jako kwalifikujące się do wsparcia przez organy bawarskie, odpowiedź, jakiej Trybunał mógłby udzielić sądowi odsyłającemu w ramach tego pytania czwartego, nie byłaby użyteczna dla rozstrzygnięcia zawisłego przed sądem odsyłającym sporu. Nie ma zatem konieczności udzielania odpowiedzi na pytanie czwarte(60).
V. Wnioski
79. W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Verwaltungsgericht Sigmaringen (sąd administracyjny w Sigmaringen, Niemcy) Trybunał odpowiedział w następujący sposób:
Artykuły 31 i 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/2393 z dnia 13 grudnia 2017 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
– nie stoją one na przeszkodzie przepisom, które ograniczają kompetencję organu regionalnego właściwego do decydowania o przyznawaniu płatności przewidzianych w tych przepisach wyłącznie w odniesieniu do użytków rolnych wchodzących w zakres jego kompetencji normatywnej;
– stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które przewidując, że wyłącznie użytki wyznaczone przez kraj związkowy siedziby gospodarstwa danego rolnika aktywnego zawodowo jako kwalifikujące się do wsparcia mogą stanowić podstawę płatności świadczenia wyrównawczego, wyłączają możliwość płatności w odniesieniu do użytków tego samego gospodarstwa, które zostały uznane za kwalifikujące się do wsparcia przez inny kraj związkowy;
– rolnicy aktywni zawodowo nabywają prawo do płatności w momencie przyjęcia przez właściwy organ w ramach programowania rozwoju obszarów wiejskich decyzji o realizacji działań przewidzianych w art. 31 i 32 rozporządzenia nr 1305/2013 i wyznaczenia danych obszarów jako kwalifikujących się do wsparcia. Środki odwoławcze prawa krajowego muszą być zorganizowane z poszanowaniem wymogów autonomii proceduralnej państw członkowskich w taki sposób, aby umożliwić tym rolnikom skuteczne dochodzenie ich prawa do płatności w odniesieniu do wszystkich użytków kwalifikujących się do wsparcia. Wniosek o płatność może podlegać innym wymogom, pod warunkiem że są one obiektywne i niedyskryminacyjne oraz nie zagrażają skuteczności prawa do płatności w odniesieniu do wszystkich użytków kwalifikujących się do wsparcia.