Voorlopige editie
ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
30 april 2024 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Energie – Richtlijn 2009/119/EG – Bevoorrading met ruwe aardolie en/of aardolieproducten – Artikel 3 – Verplichting voor de lidstaten om veiligheidsvoorraden aan te houden – Artikel 8 – Marktdeelnemers – Verordening (EG) nr. 1099/2008 – Energiestatistieken – Nationale regeling op grond waarvan een marktdeelnemer kan worden verplicht om een veiligheidsvoorraad van een aardolieproduct aan te leggen en aan te houden, ook wanneer dit product geen verband houdt met de economische activiteiten van die marktdeelnemer – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikel 16 – Vrijheid van ondernemerschap – Artikel 17 – Eigendomsrecht”
In de gevoegde zaken C‑395/22 en C‑428/22,
betreffende twee verzoeken om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije) bij beslissingen van 3 en 14 juni 2022, ingekomen bij het Hof op respectievelijk 14 en 28 juni 2022, in de procedures
„Trade Express-L” OOD (C‑395/22),
„DEVNIA TSIMENT” AD (C‑428/22)
tegen
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi”,
wijst
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: K. Jürimäe (rapporteur), kamerpresident, N. Piçarra en N. Jääskinen, rechters,
advocaat-generaal: A. Rantos,
griffier: R. Stefanova-Kamisheva, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 5 juli 2023,
gelet op de opmerkingen van:
– „DEVNIA TSIMENT” AD, vertegenwoordigd door E. Evtimov, Y. Mateeva, S. Vasilev, V. Vidolov, advokati, en M. B. Lazarov,
– de Bulgaarse regering, vertegenwoordigd door T. Mitova en L. Zaharieva als gemachtigden,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door E. M. Besselink, K. Bulterman en C. S. Schillemans als gemachtigden,
– de Slowaakse regering, vertegenwoordigd door S. Ondrášiková als gemachtigde,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Bozhilova, B. De Meester en C. Georgieva als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 oktober 2023,
het navolgende
Arrest
1 De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 1, artikel 2, eerste alinea, onder i) en j), en de artikelen 3 en 8 van richtlijn 2009/119/EG van de Raad van 14 september 2009 houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PB 2009, L 265, blz. 9), zoals gewijzigd bij uitvoeringsrichtlijn (EU) 2018/1581 van de Commissie van 19 oktober 2018 (PB 2018, L 263, blz. 57) (hierna: „richtlijn 2009/119”), artikel 2, onder d), van verordening (EG) nr. 1099/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende energiestatistieken (PB 2008, L 304, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/2146 van de Commissie van 26 november 2019 (PB 2019, L 325, blz. 43) (hierna: „verordening nr. 1099/2008”), alsook artikel 17 en artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2 Deze verzoeken zijn ingediend in een procedure tussen „Trade Express-L” OOD (hierna: „Trade Express”) (C‑395/22) en „DEVNIA TSIMENT” AD (hierna: „Devnia Tsiment”) (C‑428/22) enerzijds en de Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia „Darzhaven rezerv i voennovremenni zapasi” (vicepresident van het staatsagentschap „staatsreserves en oorlogsvoorraden”) anderzijds over de rechtmatigheid van de door dit agentschap uitgevaardigde bevelen waarbij aan die twee vennootschappen de verplichting wordt opgelegd om gedurende een jaar veiligheidsvoorraden zware stookolie aan te leggen en aan te houden.
Toepasselijke bepalingen
IEA-Overeenkomst
3 Bij de op 18 november 1974 te Parijs ondertekende Overeenkomst betreffende een internationaal energieprogramma (hierna: „de IEA-Overeenkomst”) is in het kader van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling het Internationaal Energieagentschap (IEA) opgericht.
Unierecht
Richtlijnen 68/414 en 2006/67
4 De eerste regels inzake veiligheidsvoorraden aardolie of aardolieproducten zijn vastgesteld bij richtlijn 68/414/EEG van de Raad van 20 december 1968 houdende verplichting voor de lidstaten van de Europese Economische Gemeenschap om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PB 1968, L 308, blz. 14).
5 Richtlijn 68/414, laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 98/93/EG van de Raad van 14 december 1998 (PB 1998, L 358, blz. 100) (hierna: „richtlijn 68/414”) is ingetrokken bij richtlijn 2006/67/EG van de Raad van 24 juli 2006 houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden (PB 2006, L. 217, blz. 8). Richtlijn 2006/67 is op haar beurt ingetrokken bij richtlijn 2009/119. Laatstgenoemde richtlijn is ratione temporis van toepassing op de hoofdgedingen.
6 Artikel 1, lid 1, van richtlijn 68/414 kwam in wezen overeen met artikel 1, lid 1, van richtlijn 2006/67, en luidde:
„De lidstaten nemen alle passende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om, behoudens het bepaalde in artikel 7, in de Gemeenschap voor elk van de in artikel 2 bedoelde categorieën permanent een niveau voor de voorraden aardolieproducten in stand te houden dat gelijk is aan ten minste 90 dagen gemiddeld binnenlands verbruik per dag in het in artikel 4 bedoelde voorafgaande kalenderjaar.”
7 Artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 68/414 kwam in wezen overeen met artikel 2, eerste alinea, van richtlijn 2006/67, en was als volgt verwoord:
„Voor de berekening van het binnenlands verbruik worden de volgende categorieën producten in aanmerking genomen:
– autobenzines en brandstoffen voor vliegtuigen (vliegtuigbenzine, brandstoffen voor straalvliegtuigen van het benzinetype),
– gasoliën, dieseloliën, kerosine (lamppetroleum of lampolie) en brandstoffen voor straalvliegtuigen van het kerosinetype,
– stookoliën.”
Richtlijn 2009/119
8 In de overwegingen 3, 5, 8, 11, 21 en 33 van richtlijn 2009/119 staat te lezen:
„(3) De Europese Raad heeft in haar actieplan (2007‑2009) ‚Energiebeleid voor Europa’ benadrukt dat de voorzieningszekerheid moet worden bevorderd, zowel voor de Europese Unie [...] in haar geheel als voor elke lidstaat, onder meer door een evaluatie van de olievoorradenmechanismen in de Unie, in het bijzonder met betrekking tot de beschikbaarheid ervan bij een crisis.
[...]
(5) Volgens de bepalingen van [richtlijn 2006/67] worden de voorraden beoordeeld op basis van het daggemiddelde van het binnenlands verbruik in het voorafgaande kalenderjaar. De krachtens de [IEA-Overeenkomst] opgelegde opslagverplichtingen worden daarentegen beoordeeld op basis van de netto-invoer van ruwe aardolie en aardolieproducten. Om die reden en om andere methodologische verschillen moet de methode van berekening van de opslagverplichtingen, evenals die betreffende de beoordeling van de communautaire veiligheidsvoorraden, worden aangepast, om ze te kunnen afstemmen op de methoden die in het kader van de toepassing van de IEA-Overeenkomst worden gebruikt, [...].
[...]
(8) De beschikbaarheid van de olievoorraden en de veiligstelling van de energielevering vormen essentiële elementen van de openbare veiligheid van de lidstaten en de Gemeenschap. Door het bestaan van centrale entiteiten of diensten voor de voorraadvorming in de Gemeenschap wordt de verwezenlijking van deze doelstellingen naderbij gebracht. Om de betrokken lidstaten in staat te stellen hun nationale wetgeving zo goed mogelijk te gebruiken om de status van hun centrale entiteit vast te stellen, terwijl de financiële lasten van deze opslagactiviteiten voor de eindverbruikers worden verminderd, is, in een context waarin de olievoorraden op elke willekeurige plaats in de Gemeenschap en door elke daartoe ingestelde centrale instantie of dienst kunnen worden aangehouden, het verbod op winstoogmerk voldoende.
[...]
(11) De lidstaten moeten voor een absolute beschikbaarheid zorgen van alle voorraden die op grond van de communautaire wetgeving in opslag moeten worden gehouden. Om een dergelijke beschikbaarheid te waarborgen mag het eigendomsrecht met betrekking tot deze voorraden niet in die zin beperkt of begrensd worden, dat het gebruik ervan in geval van verstoring van de olieaanvoer kan worden belemmerd. De aardolieproducten van ondernemingen die een substantieel risico lopen van executieprocedures ten aanzien van hun activa, mogen niet in aanmerking worden genomen. Wanneer aan de marktdeelnemers een opslagverplichting wordt opgelegd, kan de inleiding van een faillissementsprocedure of een faillissementsakkoord als aanwijzing van een dergelijk risico worden beschouwd.
[...]
(21) Ter voorkoming van dubbele informatieverstrekking over de verschillende categorieën producten door de lidstaten moet [verordening nr. 1099/2008] als referentie worden gebruikt voor de diverse categorieën aardolieproducten die in deze richtlijn zijn bedoeld.
[...]
(33) Aangezien de doelstelling van deze richtlijn, namelijk handhaving van een hoog veiligheidsniveau van de bevoorrading met aardolie in de Gemeenschap dankzij betrouwbare en transparante mechanismen op basis van de solidariteit tussen de lidstaten, met inachtneming van de regels van de interne markt en de mededinging, niet voldoende kan worden verwezenlijkt door de lidstaten en derhalve vanwege de omvang en de gevolgen ervan beter op communautair niveau kan worden verwezenlijkt, kan de Gemeenschap overeenkomstig het in artikel 5 van het [EG-Verdrag] neergelegde subsidiariteitsbeginsel maatregelen nemen. Overeenkomstig het in hetzelfde artikel neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat deze richtlijn niet verder dan nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.”
9 Artikel 1 („Doelstelling”) van richtlijn 2009/119 luidt:
„Deze richtlijn stelt regels vast om te waarborgen dat dankzij betrouwbare en transparante mechanismen op basis van solidariteit tussen de lidstaten de oliebevoorrading in de Gemeenschap in hoge mate is veiliggesteld, minimumvoorraden aardolie en/of aardolieproducten in opslag worden gehouden en de nodige procedures worden ingesteld om aan een eventuele ernstige schaarste het hoofd te bieden.”
10 Artikel 2, eerste alinea, onder f), i), j) en l), van deze richtlijn bevat de volgende definities:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder
[...]
f) ‚centrale entiteit voor de voorraadvorming (centrale entiteit)’, de instelling of dienst waaraan de bevoegdheid kan worden gegeven om te handelen met het oog op het kopen, in stand houden en verkopen van olievoorraden, met inbegrip van veiligheidsvoorraden en speciale voorraden;
[...]
i) ‚olievoorraden’, voorraden ruwe aardolie of aardolieproducten, gedefinieerd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2017/2010 van de Commissie van 9 november 2017 (PB 2017, L 292, blz. 3)];
j) ‚veiligheidsvoorraden’, de olievoorraden die elke lidstaat op grond van artikel 3 van deze richtlijn verplicht is aan te houden;
[...]
l) ‚speciale voorraden’, olievoorraden die voldoen aan de in artikel 9 genoemde voorwaarden”.
11 Artikel 3 van die richtlijn heeft als opschrift „Veiligheidsvoorraden – Berekening van de opslagverplichting” en bepaalt in lid 1:
„De lidstaten nemen alle passende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om te waarborgen dat uiterlijk 31 december 2012 op het grondgebied van de Gemeenschap ten gunste van henzelf permanent een totale olievoorraad wordt aangehouden die ten minste gelijk is aan de grootste van de twee volgende hoeveelheden: 90 maal het daggemiddelde van de netto-invoer of 61 maal het daggemiddelde van het binnenlands verbruik.”
12 Artikel 4 („Berekening van het voorraadniveau”) van dezelfde richtlijn bepaalt in lid 1:
„Het niveau van de aangehouden voorraden wordt berekend volgens de in bijlage III vervatte methoden. [...]”
13 Wat de centrale entiteiten betreft, staat in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2009/119 te lezen:
„Elke lidstaat kan een centrale entiteit voor de voorraadvorming (‚centrale entiteit’) oprichten.
Een lidstaat kan niet meer dan één centrale entiteit of soortgelijke instantie oprichten. Een lidstaat kan zijn centrale entiteit waar dan ook in de Gemeenschap instellen.
De centrale entiteit krijgt de rechtsvorm van een instelling of dienst zonder winstoogmerk, handelt in het algemeen belang, en wordt niet als marktdeelnemer in de zin van deze richtlijn beschouwd.”
14 Artikel 8 van deze richtlijn draagt het opschrift „Marktdeelnemers” en bepaalt:
„1. Elke lidstaat zorgt ervoor dat hij elke marktdeelnemer die hij ter voldoening aan artikel 3 verplicht voorraden aan te houden, het recht geeft om, naar diens keuze, deze verplichting ten minste gedeeltelijk te delegeren aan uitsluitend:
a) de centrale entiteit van de lidstaat voor rekening waarvan de voorraden worden aangehouden en/of
b) een of meer andere centrale entiteiten die zich vooraf bereid hebben verklaard deze voorraden aan te houden, mits in de delegatie vooraf is toegestemd door de lidstaat voor rekening waarvan de voorraden worden aangehouden, alsmede door alle lidstaten op wier grondgebied de voorraden zullen worden aangehouden, en/of
c) andere marktdeelnemers die – buiten het grondgebied van de lidstaat voor wiens rekening de voorraden worden aangehouden, maar binnen de Gemeenschap – over surplusvoorraden of beschikbare opslagcapaciteit beschikken, mits in de delegatie tevoren is toegestemd door de lidstaat voor wiens rekening de voorraden worden aangehouden, alsmede door alle lidstaten op wier grondgebied de voorraden zullen worden aangehouden, en/of
d) andere marktdeelnemers die op het grondgebied van de lidstaat voor wiens rekening de voorraden worden aangehouden, over surplusvoorraden of beschikbare opslagcapaciteit beschikken, mits deze delegatie tevoren aan de betrokken lidstaat is medegedeeld. De lidstaten kunnen een dergelijke delegatie beperken of hieraan voorwaarden verbinden.
[...]
2. Lidstaten kunnen desgewenst voor marktdeelnemers die ze opslagverplichtingen opleggen of hebben opgelegd, het recht om te delegeren beperken.
Indien echter door dergelijke beperkingen het recht van een marktdeelnemer om een met minder dan 10 % van de hem opgelegde opslagverplichting overeenkomende hoeveelheid te delegeren, wordt gelimiteerd, vergewist de lidstaat zich ervan dat hij een centrale entiteit heeft opgericht die de delegatie aanneemt ter grootte van de hoeveelheid die nodig is opdat het recht van een marktdeelnemer om ten minste 10 % van de hem opgelegde opslagverplichting te delegeren, gevrijwaard blijft.
Het in dit lid vermelde minimumpercentage wordt uiterlijk 31 december 2017 van 10 tot 30 % verhoogd.
[...]”
15 Artikel 9 („Speciale voorraden”) van die richtlijn bepaalt:
„1. In overeenstemming met het bepaalde in dit artikel kan elke lidstaat zich ertoe verbinden om een, in aantal verbruiksdagen vastgestelde, minimumolievoorraad in stand te houden.
De speciale voorraad is eigendom van de lidstaat of de door de lidstaat ingestelde centrale entiteit, en wordt op het grondgebied van de Gemeenschap aangehouden.
2. De speciale voorraad bestaat uitsluitend uit producten van een of meer van de volgende categorieën, zoals gedefinieerd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008, zoals gewijzigd bij verordening 2017/2010]:
– ethaan,
– LPG,
– motorbenzine,
– vliegtuigbenzine,
– lichte reactiemotorbrandstof (van het naftatype of JP4),
– reactiemotorbrandstof van het kerosinetype,
– andere kerosine,
– gasolie/diesel (gedistilleerde stookolie),
– stookolie (met hoog en laag zwavelgehalte),
– white spirit en speciale benzinesoorten,
– smeermiddelen,
– bitumen,
– paraffine en
– petroleumcoke.
[...]
5. Elke lidstaat die zich niet voor de gehele duur van een kalenderjaar ertoe heeft verbonden een speciale voorraad van ten minste dertig dagen aan te houden, zorgt ervoor dat hij de verplichte voorraden ten belope van ten minste één derde aanhoudt in de vorm van producten die overeenkomstig de leden 2 en 3 zijn samengesteld.
[...]”
16 Bijlage III („Methoden voor het berekenen van het niveau van de aangehouden voorraden”) bij dezelfde richtlijn bepaalt in de zesde alinea:
„De lidstaten kunnen besluiten:
a) hetzij alle overige voorraden aardolieproducten op te nemen die in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008, zoals gewijzigd bij verordening 2017/2010] vermeld staan, en daarvan het equivalent in ruwe aardolie te berekenen door de hoeveelheden met een factor 1,065 te vermenigvuldigen, of
b) hetzij uitsluitend de voorraden van de volgende producten op te nemen: motorbenzine, vliegtuigbenzine, lichte reactiemotorbrandstof (reactiemotorbrandstof van het naftatype of JP4), reactiemotorbrandstof van het kerosinetype, andere kerosine, gasolie/dieselolie (aardoliedistillaat), stookolie (met laag en hoog zwavelgehalte), en daarvan het equivalent in ruwe aardolie te berekenen door de hoeveelheden met een factor 1,2 te vermenigvuldigen.”
Verordening nr. 1099/2008
17 In artikel 2, onder d), van verordening nr. 1099/2008 wordt het begrip „energieproducten” voor de toepassing van deze verordening gedefinieerd als „brandstoffen, warmte, hernieuwbare energie, elektriciteit of een andere vorm van energie”.
18 Bijlage A bij deze verordening heeft als opschrift „Toelichting op de terminologie”. Hoofdstuk 3.4 van deze bijlage heeft betrekking op het begrip „aardolie (ruwe olie en aardolieproducten)”, dat onder meer zware stookolie, smeermiddelen en petroleumcokes omvat, zoals gedefinieerd in respectievelijk de punten 3.4.18, 3.4.20 en 3.4.23 van deze bijlage.
Bulgaars recht
19 Artikel 2, lid 1, van de Zakon za zapasite ot neft i neftoprodukti (wet betreffende voorraden aardolie en aardolieproducten, DV nr. 15 van 15 februari 2013), in de versie die van toepassing is op de geschillen in het hoofdgeding (hierna: „ZZNN”), bepaalt:
„Krachtens deze wet worden veiligheidsvoorraden aardolie en de hieronder vermelde categorieën aardolieproducten aangelegd, onderhouden, bijgewerkt, gebruikt, weer aangevuld en gecontroleerd:
1. motorbenzine;
2. gasolie, reactiemotorbrandstof van het kerosinetype en brandstof voor dieselmotoren;
3. zware stookolie
4. vloeibaar gemaakt aardoliegas.”
20 Artikel 3, lid 4, ZZNN luidt:
„De tot opslag verplichte personen organiseren en financieren zelf, voor eigen rekening en met eigen middelen, het aanleggen, aanhouden, vernieuwen en weer aanvullen van de hun opgelegde veiligheidsvoorraden.”
21 Artikel 12 ZZNN bepaalt:
„(1) [...] De voorzitter van het [Nationaal Agentschap ‚staatsreserves en oorlogsvoorraden’] stelt elk jaar uiterlijk op 30 april de veiligheidsvoorraden vast die moeten worden aangelegd en aangehouden door de verplichte entiteit en door de overheidsonderneming ‚Darzhavna petrolna compania’ [(nationale oliemaatschappij)], bij besluiten tot vaststelling van de algemene en individuele voorraadniveaus [...].
[...]
(4) De veiligheidsvoorraden van elke verplichte entiteit worden bepaald in verhouding tot haar aandeel in de totale netto-invoer en intracommunautaire aankomsten of het totale binnenlandse verbruik tijdens het vorige kalenderjaar ten opzichte van het totale aandeel van alle entiteiten met verplichtingen.
[...]
(11) Bulgaarse of buitenlandse natuurlijke of rechtspersonen die als handelaar zijn geregistreerd, alsmede hun filialen, die in het voorgaande kalenderjaar smeeroliën (daaronder begrepen basisoliën), bitumen, paraffinewas, petroleumcokes, teer en zwavel uit het intracommunautaire verkeer in het land hebben ingevoerd en/of geleverd, krijgen veiligheidsvoorraden in de vorm van zware stookolie toegewezen.”
22 In artikel 21 ZZNN is bepaald:
„(1) Veiligheidsvoorraden kunnen worden aangehouden in de vorm van aardolie en/of de in artikel 2, lid 1, bedoelde aardolieproducten.
[...]
(11) De veiligheidsvoorraden zware stookolie, die worden bepaald op basis van de netto-invoer en de intracommunautaire verwervingen of van het gemiddelde dagelijkse verbruik, kunnen volledig worden aangelegd en aangehouden in de vorm van gasolie, motorbenzine en/of brandstof voor dieselmotoren, waarbij de hoeveelheid gelijk moet zijn aan de hoeveelheid van de voorraad zware stookolie waarvoor vervanging wordt gevraagd.
[...]”
Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
23 Trade Express, verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑395/22, heeft in 2020 intracommunautaire verwervingen in Bulgarije aangegeven die betrekking hadden op 89,6 ton smeeroliën. Deze smeeroliën, die overeenkwamen met punt 3.4.20 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008, waren bestemd voor verkoop.
24 Devnia Tsiment, verzoekster in het hoofdgeding in zaak C‑428/22, heeft in 2020 34 657,39 ton petroleumcokes in Bulgarije ingevoerd. Deze petroleumcokes, die vallen onder punt 3.4.23 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008, zijn gebruikt in een mineralogisch procedé voor de productie van niet-gepulveriseerd cement, ook wel „klinkers” genoemd.
25 Ten gevolge van deze activiteiten heeft de vicepresident van het staatsagentschap „staatsreserves en oorlogsvoorraden” bij twee bevelen van 28 en 29 april 2021 respectievelijk Devnia Tsiment en Trade Express gelast om voor eigen rekening en met eigen middelen van 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022 veiligheidsvoorraden zware stookolie aan te leggen en aan te houden. Devnia Tsiment moest een dergelijke veiligheidsvoorraad aanleggen van 7 806,058 ton, Trade Express van 15,947 ton.
26 Elk van deze vennootschappen heeft bij de Administrativen sad – Varna (bestuursrechter in eerste aanleg Varna, Bulgarije), die de verwijzende rechter is in de onderhavige zaken, een beroep tot nietigverklaring van de haar gegeven bevelen ingesteld. In wezen komen zij op tegen de verplichting om voor eigen rekening veiligheidsvoorraden zware stookolie aan te leggen, terwijl zij dit aardolieproduct niet gebruiken voor hun economische activiteiten.
27 De verwijzende rechter stelt vast dat Trade Express en Devnia Tsiment in 2020 geen economische activiteiten hebben verricht waarbij de soorten producten die worden genoemd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 werden gebruikt, met uitzondering van respectievelijk smeeroliën en petroleumcokes. Hij wijst erop dat deze vennootschappen niet beschikken over de hoeveelheden veiligheidsvoorraden zware stookolie waarop de in punt 25 van dit arrest bedoelde bevelen betrekking hebben, noch over een plaats om dergelijke voorraden in opslag te houden. Derhalve zouden de aanleg en de opslag van de bij deze bevelen vastgestelde veiligheidsvoorraden voor hen een aanzienlijke financiële last met zich meebrengen.
28 Tegen deze achtergrond betwijfelt de verwijzende rechter of de ZZNN verenigbaar is met de bepalingen van richtlijn 2009/119, gelezen in het licht van het Handvest, voor zover op grond van deze wet vennootschappen als Trade Express en Devnia Tsiment kunnen worden verplicht om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden van aardolieproducten die zij niet gebruiken voor hun activiteiten.
29 Volgens de verwijzende rechter vloeit uit overweging 33, artikel 2, eerste alinea, onder i) en j), en de artikelen 3 en 8 van richtlijn 2009/119 namelijk in wezen voort dat deze richtlijn tot doel heeft veiligheidsvoorraden aan te leggen van alle in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 vermelde producten.
30 De ZZNN bepaalt echter enkel dat dergelijke voorraden moeten worden aangelegd voor aardolie en vier andere aardolieproducten, waaronder zware stookolie. Aldus verplicht deze wet elke marktdeelnemer die de in dat hoofdstuk bedoelde producten heeft ingevoerd, om veiligheidsvoorraden van een van deze laatste producten aan te leggen en aan te houden.
31 Bovendien is een marktdeelnemer volgens de verwijzende rechter ten gevolge van zijn verplichting om een aardolieproduct op te slaan dat hij niet gebruikt voor zijn economische activiteiten, gedwongen om de noodzakelijke hoeveelheid van dat product te kopen of te lenen – door deze verplichting deels te delegeren – en met inachtneming van de in de regelgeving neergelegde vereisten op te slaan. Dit brengt voor die marktdeelnemer een financiële last met zich mee en kan gevolgen hebben voor de regels van de interne markt en de mededinging. De algemene opzet van richtlijn 2009/119 en het vereiste van coherentie pleiten veeleer voor een uitlegging waarbij aan een dergelijke marktdeelnemer verplichtingen in natura worden opgelegd, te weten een verplichting om een energieproduct op te slaan dat hij gebruikt voor zijn economische activiteiten, teneinde een redelijk evenwicht tussen de openbare belangen van de Unie en de particuliere belangen te waarborgen.
32 In deze omstandigheden heeft de Administrativen sad de behandeling van de zaak geschorst en het Hof in zaak C‑395/22 de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Moeten overweging 33, artikel 1, artikel 3, artikel 8 en artikel 2, [eerste alinea,] onder i) en j), van [richtlijn 2009/119], gelet op het doel van de richtlijn en artikel 2, onder d), van [verordening nr. 1099/2008], alsmede in het licht van het in artikel 52, lid 1, juncto artikel 17 van het [Handvest] neergelegde evenredigheidsbeginsel, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan personen die intracommunautaire verwervingen van smeeroliën als bedoeld in punt 3.4.20 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008] hebben verricht (of importeurs van dergelijke smeeroliën) verplicht kunnen worden om veiligheidsvoorraden aan te leggen?
2) Moeten overweging 33, artikel 1, artikel 3, artikel 8 en artikel 2, [eerste alinea,] onder i) en j), van [richtlijn 2009/119], gelet op het doel van de richtlijn en in het licht van het in artikel 52, lid 1, juncto artikel 17 van het [Handvest] neergelegde evenredigheidsbeginsel, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan de soorten producten waarvan veiligheidsvoorraden moeten worden aangelegd en in opslag moeten worden gehouden, beperkt zijn tot een deel van de soorten producten in artikel 2, [eerste alinea,] onder i), van [deze] richtlijn, gelezen in samenhang met hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008]?
3) Moeten overweging 33, artikel 1, artikel 3, artikel 8 en artikel 2, [eerste alinea], onder i) en j), van [richtlijn 2009/119], gelet op het doel van de richtlijn en in het licht van het in artikel 52, lid 1, juncto artikel 17 van het [Handvest] neergelegde evenredigheidsbeginsel aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan het verrichten van intracommunautaire verwervingen of importen van een bepaalde soort van de in artikel 2, [eerste alinea,] onder i), van [deze] richtlijn juncto hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008] genoemde producten door een persoon ertoe leidt dat deze persoon verplicht is om veiligheidsvoorraden van een andere, onderscheiden soort product aan te leggen en in opslag te houden?
4) Moeten overweging 33, artikel 1, artikel 3, artikel 8 en artikel 2, [eerste alinea,] onder i) en j), van [richtlijn 2009/119], gelet op het doel van de richtlijn en in het licht van het in artikel 52, lid 1, juncto artikel 17 van het [Handvest] neergelegde evenredigheidsbeginsel, aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, op grond waarvan een persoon verplicht is voorraden van een product aan te leggen en in opslag te houden dat hij niet gebruikt in het kader van zijn economische activiteiten en dat geen verband houdt met deze activiteiten, waarbij deze verplichting bovendien gepaard gaat met een aanzienlijke financiële last (waardoor de nakoming ervan in de praktijk onmogelijk wordt), aangezien die persoon niet beschikt over het product en evenmin de importeur en/of houder is van het product?
5) Indien een van de voorgaande vragen ontkennend wordt beantwoord, moeten overweging 33, artikel 1, artikel 3, artikel 8 en artikel 2, [eerste alinea,] onder i) en j), van [richtlijn 2009/119], gelet op het doel van de richtlijn en in het licht van het in artikel 52, lid 1, juncto artikel 17 van het [Handvest] neergelegde evenredigheidsbeginsel, dan aldus worden uitgelegd dat een persoon die intracommunautaire verwervingen of importen van een bepaalde soort product heeft verricht, uitsluitend kan worden verplicht om veiligheidsvoorraden van dezelfde soort product aan te leggen en in opslag te houden die het voorwerp van de intracommunautaire verwervingen of importen was?”
33 In zaak C‑428/22 heeft de verwijzende rechter vijf prejudiciële vragen gesteld die in wezen identiek zijn aan de in het vorige punt aangehaalde vragen, met dit verschil dat de eerste vraag betrekking heeft op het geval waarin personen intracommunautaire aanvoer van petroleumcokes in de zin van punt 3.4.23 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 hebben verricht voor productiedoeleinden.
34 Bij beslissing van de president van het Hof van 10 augustus 2022 zijn de zaken C‑395/22 en C‑428/22 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het arrest.
Verzoek tot heropening van de mondelinge behandeling
35 Bij brief, ingekomen ter griffie van het Hof op 12 januari 2024, heeft Devnia Tsiment om heropening van de mondelinge behandeling overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof verzocht.
36 Ter ondersteuning van haar verzoek beroept Devnia Tsiment zich op het bestaan van een nieuw feit, te weten een wetswijziging die plaatsvond na de pleitzitting voor het Hof. Volgens Devnia Tsiment moet bij de beantwoording van de prejudiciële vragen rekening worden gehouden met deze wetswijziging, ook al is zij ratione temporis niet van toepassing op de hoofdgedingen. In dat verzoek voert Devnia Tsiment bovendien inhoudelijke argumenten aan in antwoord op deze vragen.
37 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof volgens artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling kan gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht of wanneer een partij na afsluiting van deze behandeling een nieuw feit aanbrengt dat van beslissende invloed kan zijn voor de beslissing van het Hof, of wanneer een zaak moet worden beslecht op grond van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
38 In casu is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 83. Afgezien van het feit dat het Hof zich bij wege van prejudiciële beslissing niet over het nationale recht hoeft uit te spreken, moet immers worden opgemerkt dat de wetswijziging waarop Devnia Tsiment zich beroept, volgens haar zelf niet van toepassing is op de hoofdgedingen. Deze wetswijziging kan dan ook niet worden beschouwd als een „nieuw feit dat van beslissende invloed kan zijn [op] de beslissing van het Hof” in de zin van dat artikel 83.
39 Hoe dan ook is het Hof van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om uitspraak te doen op de verzoeken om een prejudiciële beslissing en dat de onderhavige gevoegde zaken niet hoeven te worden beslecht op basis van een argument waarover voor het Hof geen discussie heeft plaatsgevonden.
40 Derhalve is er geen reden om de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Tweede prejudiciële vraag
41 Met zijn tweede vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken, die als eerste vraag moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3 van richtlijn 2009/119, gelezen in samenhang met artikel 1 en artikel 2, eerste alinea, onder i) en j), van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn veiligheidsvoorraden aan te houden voor alle in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 genoemde categorieën energieproducten, dan wel of zij de krachtens dat artikel 3 op hen rustende verplichting om veiligheidsvoorraden aan te houden kunnen nakomen door veiligheidsvoorraden aan te houden die enkel bestaan uit bepaalde van deze categorieën.
42 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat richtlijn 2009/119 – zoals volgt uit artikel 1 van deze richtlijn, gelezen in het licht van de overwegingen 3, 8 en 33 ervan – tot doel heeft te waarborgen dat dankzij transparante mechanismen op basis van solidariteit tussen de lidstaten de oliebevoorrading in de Unie in hoge mate wordt veiliggesteld, met inachtneming van de regels van de interne markt en de mededinging, ervoor te zorgen dat er minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag worden gehouden, en te waarborgen dat de nodige procedures worden ingesteld om het hoofd te bieden aan eventuele ernstige schaarste. Aldus beoogt die richtlijn te zorgen voor de openbare veiligheid van de lidstaten en van de Unie, waarvan de beschikbaarheid van aardolievoorraden en de bescherming van de energievoorziening essentiële bestanddelen zijn.
43 Artikel 2, eerste alinea, onder i) en j), van richtlijn 2009/119 definieert de begrippen „olievoorraden” en „veiligheidsvoorraden” voor de toepassing van deze richtlijn.
44 „Olievoorraden” in de zin van dat artikel 2, eerste alinea, onder i), zijn voorraden ruwe aardolie of aardolieproducten, gedefinieerd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008. Dit hoofdstuk bevat een lijst van 24 productcategorieën die zijn bijeengebracht onder het opschrift „Aardolie (ruwe olie en aardolieproducten)”, waaronder stookolie (zware stookolie), smeermiddelen en petroleumcokes.
45 Onder „veiligheidsvoorraden” in de zin van artikel 2, eerste alinea, onder j), van richtlijn 2009/119 wordt verstaan de olievoorraden die elke lidstaat op grond van artikel 3 van deze richtlijn verplicht is aan te houden.
46 Zo wordt de lidstaten bij artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/119 de verplichting opgelegd om alle passende wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te nemen om te waarborgen dat op het grondgebied van de Unie ten gunste van henzelf permanent een totale olievoorraad wordt aangehouden die ten minste gelijk is aan de grootste van de twee volgende hoeveelheden: 90 maal het daggemiddelde van de netto-invoer of 61 maal het daggemiddelde van het binnenlands verbruik. In artikel 3, leden 2 en 3, van die richtlijn worden de methoden en nadere regels voor de beoordeling van deze voorraad vastgesteld.
47 Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van deze Unierechtelijke bepalingen niet alleen rekening worden gehouden met hun bewoordingen, maar ook met hun context en met de doelstellingen die worden nagestreefd met de regeling waarvan zij deel uitmaken (arrest van 21 december 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
48 In de eerste plaats volgt uit de bewoordingen van artikel 3 van richtlijn 2009/119 dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de „totale olievoorraad” wordt berekend volgens de in dat artikel vastgestelde methoden en nadere regels. Zoals de advocaat-generaal in punt 61 van zijn conclusie heeft opgemerkt, wordt aldus in dat artikel de vereiste omvang van die voorraden vastgelegd. Deze bewoordingen bepalen daarentegen geenszins de concrete samenstelling van deze voorraden wat betreft de productsoorten die in die voorraden moeten worden opgenomen.
49 Uit die bewoordingen blijkt dus niet dat de lidstaten verplicht zijn om veiligheidsvoorraden aan te houden voor alle in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 genoemde energieproducten. Integendeel, uit dezelfde bewoordingen blijkt dat de Uniewetgever de lidstaten enige beoordelingsmarge heeft willen toestaan om in het bijzonder de concrete samenstelling van de veiligheidsvoorraden te bepalen.
50 Dat in artikel 2, eerste alinea, onder i), van richtlijn 2009/119 de „olievoorraden” in de zin van deze richtlijn worden gedefinieerd onder verwijzing naar de in hoofdstuk 3.4 van bijlage A, bij verordening nr. 1099/2008 genoemde energieproducten, kan niet tot een andere uitlegging leiden. Deze verordening vormt immers – zoals blijkt uit overweging 21 van die richtlijn – een rechtshandeling die als referentie dient ten opzichte van die richtlijn. Zij kan dus noch de omvang van de verplichting, noch de beoordelingsmarge van de lidstaten wijzigen, zoals deze volgen uit artikel 3 van richtlijn 2009/119, gelezen in samenhang met de definitie van „veiligheidsvoorraden” in artikel 2, eerste alinea, onder j), van deze richtlijn.
51 In de tweede plaats vindt de in punt 49 van dit arrest uiteengezette letterlijke uitlegging steun in de context en de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van richtlijn 2009/119 en in de doelstellingen van deze richtlijn.
52 Wat ten eerste de context van dat artikel 3 betreft, zij om te beginnen opgemerkt dat overeenkomstig artikel 4, lid 1, van en bijlage III bij richtlijn 2009/119 het niveau van de aangehouden voorraden, met uitzondering van de voorraden ruwe aardolie, wordt berekend als equivalent in ruwe aardolie. In dit verband voorziet de zesde alinea, onder a) en b), van bijlage III bij deze richtlijn in twee alternatieve berekeningsmethoden. Zo kunnen de lidstaten bij de berekening van het niveau van de voorraden besluiten ofwel „alle overige voorraden aardolieproducten op te nemen die in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij [verordening nr. 1099/2008] vermeld staan”, ofwel uitsluitend de voorraden van bepaalde van deze producten op te nemen [motorbenzine, vliegtuigbenzine, lichte reactiemotorbrandstof (reactiemotorbrandstof van het type nafta of JP4), reactiemotorbrandstof van het kerosinetype, andere kerosine, gasolie/dieselolie (aardoliedistillaat), en stookolie (met laag en hoog zwavelgehalte)].
53 Zoals de advocaat-generaal in punt 65 van zijn conclusie heeft opgemerkt, onderstelt de toekenning van een dergelijke keuzevrijheid aan de lidstaten dat zij over beoordelingsmarge beschikken om de concrete samenstelling van hun veiligheidsvoorraden te bepalen.
54 Daarnaast volgt uit een volledige lezing van richtlijn 2009/119 dat alleen artikel 9, lid 5, van deze richtlijn elementen bevat om de samenstelling van de veiligheidsvoorraden van de lidstaten te definiëren. Krachtens deze bepaling moet elke lidstaat die zich er niet voor de gehele duur van een kalenderjaar toe heeft verbonden een speciale voorraad van ten minste dertig dagen aan te houden overeenkomstig artikel 2, eerste alinea, onder l), van die richtlijn, ervoor zorgen dat hij de verplichte voorraden ten belope van ten minste één derde aanhoudt in de vorm van producten die overeenkomstig artikel 9, leden 2 en 3, van die richtlijn zijn samengesteld. Dit lid 2 bevat een lijst van veertien categorieën aardolieproducten, zoals die worden gedefinieerd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008.
55 Uit een vergelijking van artikel 3 en artikel 9, lid 5, van richtlijn 2009/119 kan worden afgeleid dat wanneer de Uniewetgever de beoordelingsmarge van de lidstaten met betrekking tot de samenstelling van de veiligheidsvoorraden wil beperken, hij dit uitdrukkelijk bepaalt.
56 Ten tweede vindt deze gevolgtrekking ook steun in de totstandkomingsgeschiedenis van richtlijn 2009/119.
57 In dit verband moet worden gepreciseerd dat bij artikel 1, lid 1, van richtlijn 68/414 en artikel 2 van richtlijn 2006/67 de lidstaten de verplichting werd opgelegd om veiligheidsvoorraden aan te houden voor de drie in dat artikel 2 uitdrukkelijk genoemde categorieën aardolieproducten: ten eerste autobenzines en brandstoffen voor vliegtuigen (vliegtuigbenzine, brandstoffen voor straalvliegtuigen van het benzinetype), ten tweede gasoliën, dieseloliën, kerosine (lamppetroleum of lampolie) en brandstoffen voor straalvliegtuigen van het kerosinetype, en ten derde stookoliën.
58 Zoals in punt 48 van dit arrest is uiteengezet, wordt in artikel 3 van richtlijn 2009/119 daarentegen niet langer vermeld welke productcategorieën in de veiligheidsvoorraden moeten worden opgenomen. Door deze categorieën niet meer te definiëren, heeft de Uniewetgever te kennen gegeven de lidstaten in dit verband beoordelingsmarge heeft willen toestaan. Zoals blijkt uit overweging 5 van deze richtlijn, kan die wijziging van aanpak bovendien worden verklaard door de noodzaak om de methode voor de berekening van de opslagverplichtingen aan te passen teneinde haar te kunnen afstemmen op de methoden die worden gebruikt bij de toepassing van de IEA-Overeenkomst.
59 Wat ten derde de in punt 42 van dit arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van richtlijn 2009/119 betreft, moet in navolging van de advocaat-generaal in punt 67 van zijn conclusie worden geoordeeld dat de doelstelling om de oliebevoorrading in de Unie in hoge mate veilig te stellen, rechtvaardigt dat de lidstaten een dergelijke beoordelingsmarge wordt gelaten. Wanneer zij van deze beoordelingsmarge gebruikmaken, kunnen zij met name besluiten om veiligheidsvoorraden van de meest essentiële en strategische producten aan te houden in het licht van de nationale consumptiepatronen en de nationale productie of invoer van deze producten.
60 Gelet op een en ander dient op de tweede prejudiciële vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken te worden geantwoord dat artikel 3 van richtlijn 2009/119, gelezen in samenhang met artikel 1 en artikel 2, eerste alinea, onder i) en j), van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten niet verplicht zijn om veiligheidsvoorraden aan te houden voor alle in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 genoemde categorieën energieproducten. Integendeel, zij kunnen de krachtens dat artikel 3 op hen rustende verplichting om veiligheidsvoorraden aan te houden nakomen door veiligheidsvoorraden aan te houden die enkel bestaan uit bepaalde van deze categorieën.
Eerste prejudiciële vraag
61 Met zijn eerste vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 3 en 8 van richtlijn 2009/119 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een marktdeelnemer die energieproducten heeft ingevoerd die onder hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 vallen, een verplichting kan worden opgelegd om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden.
62 In dit verband zij eraan herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 3 van richtlijn 2009/119 verplicht zijn om een bepaald niveau van veiligheidsvoorraden aan te houden.
63 Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat elke lidstaat ervoor moet zorgen dat hij elke marktdeelnemer die hij ter voldoening aan artikel 3 van deze richtlijn verplicht voorraden aan te houden, het recht geeft om, naar diens keuze, deze verplichting ten minste gedeeltelijk te delegeren aan een centrale entiteit of aan andere marktdeelnemers die op het grondgebied van de Unie over surplusvoorraden of beschikbare opslagcapaciteit beschikken.
64 Uit deze twee bepalingen, in hun onderlinge samenhang gelezen, volgt ondubbelzinnig dat de lidstaten – zoals overigens wordt erkend door alle partijen en de belanghebbenden die bij het Hof opmerkingen hebben ingediend – hun verplichting om veiligheidsvoorraden aan te houden kunnen nakomen door de marktdeelnemers opslagverplichtingen op te leggen.
65 Noch in die bepalingen, noch in enige andere bepaling van richtlijn 2009/119 wordt echter het begrip „marktdeelnemer” gedefinieerd. De betekenis en de draagwijdte van dit begrip moeten dan ook volgens vaste rechtspraak, worden bepaald in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan, waarbij rekening moet worden gehouden met de context waarin dat begrip wordt gebezigd en met de doelstellingen van de regeling waarvan het deel uitmaakt (arrest van 12 juni 2018, Louboutin en Christian Louboutin, C‑163/16, EU:C:2018:423, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
66 In dit verband moet om te beginnen worden vastgesteld dat het begrip „marktdeelnemer” gewoonlijk verwijst naar iedere natuurlijke of rechtspersoon die een economische activiteit uitoefent.
67 Wat vervolgens de context betreft waarin dat begrip wordt gebezigd, zij opgemerkt dat in artikel 7, lid 1, derde alinea, van richtlijn 2009/119 in wezen een onderscheid wordt gemaakt tussen de marktdeelnemer in de zin van deze richtlijn en de centrale entiteit, die volgens de bewoordingen van deze bepaling „de rechtsvorm [krijgt] van een instelling of dienst zonder winstoogmerk [die] handelt in het algemeen belang”.
68 Ten slotte is het in het licht van de doelstelling van richtlijn 2009/119, die erin bestaat om de olievoorraad in de Unie in hoge mate veilig te stellen, gerechtvaardigd om met name marktdeelnemers waarvan de activiteiten verband houden met energieproducten die vallen onder hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008, als marktdeelnemers in de zin van die richtlijn aan te merken. Het gaat namelijk om producenten, importeurs en handelaren van deze producten, alsmede om fabrikanten die deze producten voor productiedoeleinden gebruiken.
69 Gelet op een en ander dient op de eerste prejudiciële vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken te worden geantwoord dat de artikelen 3 en 8 van richtlijn 2009/119 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een marktdeelnemer die energieproducten heeft ingevoerd die onder hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 vallen, een verplichting kan worden opgelegd om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden.
Derde tot en met vijfde prejudiciële vraag
70 Met zijn derde tot en met vijfde vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van richtlijn 2009/119, gelezen in het licht van artikel 17 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staan dat de invoer door een marktdeelnemer van energieproducten die onder een in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 genoemde categorie van producten vallen, voor deze marktdeelnemer de verplichting met zich meebrengt om een veiligheidsvoorraad aan te leggen en aan te houden van een energieproduct dat onder een andere in dat hoofdstuk bedoelde categorie van producten valt, zelfs wanneer die marktdeelnemer dit product niet gebruikt voor zijn economische activiteiten, waarmee het geen enkel verband houdt, en deze verplichting voor hem een aanzienlijke financiële last vormt.
71 In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat uit de antwoorden op de eerste en de tweede prejudiciële vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken blijkt dat de lidstaten overeenkomstig de artikelen 3 en 8 van richtlijn 2009/119 over beoordelingsmarge beschikken bij de bepaling van de samenstelling van de veiligheidsvoorraden die zij krachtens dat artikel 3 moeten aanhouden, en dat zij opslagverplichtingen kunnen opleggen aan marktdeelnemers, zoals een marktdeelnemer die smeeroliën of petroleumcokes heeft ingevoerd in de zin van respectievelijk de punten 3.4.20 en 3.4.23 van hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008.
72 Bij gebreke van enige uitdrukkelijke bepaling van richtlijn 2009/119 en rekening houdend met die beoordelingsmarge, moet worden aangenomen dat deze richtlijn zich er als zodanig niet tegen verzet dat een lidstaat die heeft besloten dat zijn veiligheidsvoorraad slechts uit vier in hoofdstuk 3.4 bedoelde categorieën aardolieproducten bestaat, een marktdeelnemer de verplichting oplegt om een veiligheidsvoorraad van een van deze categorieën aan te leggen en aan te houden, ook al houdt deze categorie geen verband met de economische activiteiten van die marktdeelnemer.
73 Gelet op de vragen van de verwijzende rechter moet echter in de tweede plaats worden nagegaan of de bepalingen van het Handvest zich niet verzetten tegen een regeling waarbij een dergelijke verplichting wordt opgelegd. Hoewel die rechter zijn vragen heeft beperkt tot de uitlegging van artikel 17 van het Handvest – dat het recht op eigendom waarborgt – en van het evenredigheidsbeginsel, hebben partijen en belanghebbenden, met name ter terechtzitting voor het Hof, ook gedebatteerd over de verenigbaarheid van deze regeling met de vrijheid van ondernemerschap in de zin van artikel 16 van het Handvest. Om de verwijzende rechter een volledig en nuttig antwoord te geven, moet dan ook rekening worden gehouden met artikel 16 juncto artikel 17 van het Handvest.
74 In dit verband zij eraan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest is omschreven in artikel 51, lid 1, op grond waarvan – wat het optreden van de lidstaten betreft – de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten zijn gericht uitsluitend wanneer deze het Unierecht ten uitvoer brengen (arresten van 13 juni 2017, Florescu e.a., C‑258/14, EU:C:2017:448, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 27 januari 2022, Sātiņi-S, C‑234/20, EU:C:2022:56, punt 51).
75 Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, moet een lidstaat die maatregelen vaststelt wanneer hij gebruikmaakt van de beoordelingsmarge die hem bij een Unierechtelijke handeling als richtlijn 2009/119 wordt toegekend, en die marktdeelnemers in de zin van deze richtlijn opslagverplichtingen oplegt teneinde de krachtens artikel 3 van die richtlijn op hem rustende verplichtingen na te komen, worden geacht het Unierecht ten uitvoer te brengen in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.
76 Volgens artikel 16 van het Handvest wordt de vrijheid van ondernemerschap erkend overeenkomstig het Unierecht en de nationale wetgevingen en praktijken. De door dit artikel van het Handvest verleende bescherming omvat de vrijheid om een economische of handelsactiviteit uit te oefenen, de contractvrijheid en de vrije mededinging (arresten van 22 januari 2013, Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, punt 42, en 16 juli 2020, Adusbef e.a., C‑686/18, EU:C:2020:567, punt 82).
77 Volgens artikel 17, lid 1, van het Handvest heeft eenieder het recht om de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken, en mag niemand zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld voor zover het algemeen belang dit vereist.
78 De vrijheid van ondernemerschap en het recht op eigendom zijn evenwel geen rechten die absolute gelding hebben (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, Adusbef e.a., C‑686/18, EU:C:2020:567, punten 83 en 85).
79 Uit artikel 52, lid 1, van het Handvest volgt dan ook dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden kunnen worden gesteld, mits deze beperkingen bij wet worden gesteld, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen alsook – met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel – noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
80 In casu zij opgemerkt dat de aan een marktdeelnemer opgelegde verplichting om voor eigen rekening en met eigen middelen gedurende een jaar een veiligheidsvoorraad van een aardolieproduct – te weten zware stookolie – aan te leggen en aan te houden die geen verband houdt met zijn economische activiteiten, zijn vrijheid van ondernemerschap en zijn recht op eigendom kan beperken.
81 Aangezien deze beperking is opgenomen in de relevante nationale regeling, te weten de ZZNN, moet zij worden geacht bij wet te zijn gesteld in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest.
82 Wat de wezenlijke inhoud van het recht op eigendom en de vrijheid van ondernemerschap betreft, zij opgemerkt dat de verplichting om een veiligheidsvoorraad aan te leggen en aan te houden, die overigens beperkt is in de tijd, geen ontneming van eigendom met zich meebrengt en dus geen ingreep vormt waardoor het recht op eigendom in zijn kern wordt aangetast. Aangezien die verplichting de betrokken marktdeelnemer in beginsel niet belet om zijn activiteiten te verrichten, eerbiedigt zij tevens de wezenlijke inhoud van de vrijheid van ondernemerschap (zie naar analogie arrest van 16 juli 2020, Adusbef e.a., C‑686/18, EU:C:2020:567, punt 89).
83 Met betrekking tot de doelstellingen die worden nagestreefd met de ZZNN en met de krachtens deze wet aan verzoeksters in het hoofdgeding opgelegde opslagverplichtingen, preciseert de verwijzende rechter dat deze doelstellingen ertoe strekken de oliebevoorrading veilig te stellen.
84 Een dergelijke doelstelling vormt een door de Unie erkende doelstelling van algemeen belang in de zin van artikel 52, lid 1, van het Handvest. Het Hof heeft immers reeds geoordeeld dat het op het nationale grondgebied aanhouden van een voorraad aardolieproducten waardoor de continuïteit van de bevoorrading kan worden gewaarborgd, een doelstelling van openbare veiligheid is (zie in die zin arresten van 10 juli 1984, Campus Oil e.a., 72/83, EU:C:1984:256, punt 35, en 25 oktober 2001, Commissie/Griekenland, C‑398/98, EU:C:2001:565, punt 29), waarvan het belang trouwens, wat aardolie betreft, tot uitdrukking komt in richtlijn 2009/119 (zie in die zin arrest van 10 november 2011, Commissie/Portugal, C‑212/09, EU:C:2011:717, punt 82).
85 Een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die de mogelijkheid biedt om marktdeelnemers opslagverplichtingen op te leggen met het oog op de nakoming van de krachtens artikel 3 van richtlijn 2009/119 op de betrokken lidstaat rustende verplichting om veiligheidsvoorraden aan te houden, en bijgevolg de oplegging van die verplichtingen aan marktdeelnemers, lijken geschikt te zijn om die doelstelling te bereiken.
86 Wat ten slotte de vraag betreft of de opslagverplichtingen die aan marktdeelnemers kunnen worden opgelegd krachtens een dergelijke nationale regeling, evenredig zijn voor zover zij betrekking hebben op andere aardolieproducten dan die welke deze marktdeelnemers gebruiken voor hun activiteiten, staat het aan de verwijzende rechter om deze evenredigheid te beoordelen aan de hand van een omvattende beoordeling van alle relevante omstandigheden van het hoofdgeding.
87 In dit verband dient hij rekening te houden met de voorwaarden waaronder die marktdeelnemers krachtens de nationale regeling tot omzetting van artikel 8 van richtlijn 2009/119 ten minste een deel van hun opslagverplichtingen kunnen delegeren aan een centrale entiteit of een andere marktdeelnemer binnen de Unie. In dit verband moet – zoals de advocaat-generaal in punt 79 van zijn conclusie heeft beklemtoond – de reële mogelijkheid om deze opslagverplichtingen tegen redelijke kosten te delegeren aan een centrale entiteit of een andere marktdeelnemer, worden beschouwd als een waarborg dat deze verplichtingen evenredig zijn.
88 De verwijzende rechter dient tevens rekening te houden met de omvang van de verplichtingen in kwestie, de duur van de verplichte opslag en de hoeveelheden aardolieproducten die moeten worden opgeslagen, alsook met de mogelijkheden om de voorraden aan het einde van de verplichte periode te verhuren of zelfs te verwerven en door te verkopen. Ook het feit dat de opgelegde opslagverplichting in de tijd beperkt is tot een vooraf bepaalde hoeveelheid, pleit wellicht voor de gevolgtrekking dat die verplichtingen evenredig zijn.
89 Voorts zal de verwijzende rechter rekening moeten houden met de financiële gevolgen van de opslagverplichtingen in verhouding tot de omvang van de betrokken marktdeelnemers en de door hen met hun activiteiten behaalde omzet, en zal hij dit effect moeten vergelijken met de last die wordt opgelegd aan alle andere marktdeelnemers voor wie opslagverplichtingen gelden. In dit verband vormt – mede gelet op overweging 11 van richtlijn 2009/119 – de omstandigheid dat het opleggen van een opslagverplichting een ernstig risico inhoudt voor het economische voortbestaan van de betrokken marktdeelnemer of zijn concurrentiepositie aanzienlijk kan aantasten, een aanwijzing dat deze verplichting onevenredig is, tenzij zij gepaard gaat met een passende schadevergoeding.
90 Onder voorbehoud van de beoordeling van de evenredigheid ervan, in het licht van de voorgaande overwegingen, verzetten de artikelen 16 en 17 en artikel 52, lid 1, van het Handvest, in onderlinge samenhang gelezen, zich er niet tegen dat aan een marktdeelnemer een verplichting wordt opgelegd om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden voor producten die geen verband houden met de activiteiten van die marktdeelnemer, zelfs niet wanneer de nakoming van deze verplichting voor die marktdeelnemer een aanzienlijke financiële last met zich meebrengt.
91 Gelet op een en ander dient op de derde tot en met de vijfde prejudiciële vraag in elk van de onderhavige gevoegde zaken te worden geantwoord dat de bepalingen van richtlijn 2009/119, gelezen in het licht van de artikelen 16 en 17 alsook artikel 52, lid 1, van het Handvest, aldus moeten worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staan dat de invoer door een marktdeelnemer van energieproducten die onder een in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 genoemde categorie van producten vallen, voor deze marktdeelnemer de verplichting met zich meebrengt om een veiligheidsvoorraad aan te leggen en aan te houden van een energieproduct dat onder een andere in dat hoofdstuk bedoelde categorie van producten valt, zelfs wanneer die marktdeelnemer dit product niet gebruikt voor zijn economische activiteiten, waarmee het geen enkel verband houdt, en deze verplichting voor hem een aanzienlijke financiële last vormt, mits deze verplichting evenredig is.
Kosten
92 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Derde kamer) verklaart voor recht:
1) Artikel 3 van richtlijn 2009/119/EG van de Raad van 14 september 2009 houdende verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden, zoals gewijzigd bij uitvoeringsrichtlijn (EU) 2018/1581 van de Commissie van 19 oktober 2018, gelezen in samenhang met artikel 1 en artikel 2, eerste alinea, onder i) en j), van richtlijn 2009/119, zoals gewijzigd,
moet aldus worden uitgelegd dat
de lidstaten niet verplicht zijn om veiligheidsvoorraden aan te houden voor alle categorieën energieproducten die worden genoemd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening (EG) nr. 1099/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 22 oktober 2008 betreffende energiestatistieken, zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2019/2146 van de Commissie van 26 november 2019. Integendeel, zij kunnen de krachtens dat artikel 3 op hen rustende verplichting om veiligheidsvoorraden aan te houden nakomen door veiligheidsvoorraden aan te houden die enkel bestaan uit bepaalde van deze categorieën.
2) De artikelen 3 en 8 van richtlijn 2009/119, zoals gewijzigd bij uitvoeringsrichtlijn 2018/1581,
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan aan een marktdeelnemer die energieproducten heeft ingevoerd die onder hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008 vallen, een verplichting kan worden opgelegd om veiligheidsvoorraden aan te leggen en aan te houden.
3) De bepalingen van richtlijn 2009/119, zoals gewijzigd bij uitvoeringsrichtlijn 2018/1581, gelezen in het licht van de artikelen 16 en 17 alsook artikel 52, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van Europese Unie
moeten aldus worden uitgelegd dat
zij er niet aan in de weg staan dat de invoer door een marktdeelnemer van energieproducten die vallen onder een categorie van producten die wordt genoemd in hoofdstuk 3.4 van bijlage A bij verordening nr. 1099/2008, zoals gewijzigd bij verordening 2019/2146, voor deze marktdeelnemer de verplichting met zich meebrengt om een veiligheidsvoorraad aan te leggen en aan te houden van een energieproduct dat onder een andere in dat hoofdstuk bedoelde categorie van producten valt, zelfs wanneer die marktdeelnemer dit product niet gebruikt voor zijn economische activiteiten, waarmee het geen enkel verband houdt, en deze verplichting voor hem een aanzienlijke financiële last vormt, mits deze verplichting evenredig is.
ondertekeningen