Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA MANUELA KAMPOSA SANČESA‑BORDONAS
[MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA] SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 30. aprīlī (1)
Lieta C‑683/22
Adusbef – Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari
pret
Presidenza del Consiglio dei ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità sostenibili,
DIPE – Dipartimento programmazione e coordinamento della politica economica,
Autorità di regolazione dei trasporti,
Corte dei Conti,
Avvocatura dello Stato,
piedaloties
Mundys S.p.A., iepriekš Atlantia S.p.A.,
Autostrade per l’Italia S.p.A.,
Holding Reti Autostradali S.p.A.
(Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Koncesija automaģistrāļu apsaimniekošanai – Tehniskās apkopes un apsaimniekošanas pienākumu nopietna neizpilde – Direktīva 2014/23/ES – 43. pants – Koncesijas grozīšana – Iepriekšējā koncesionāra turpinātība – Nepieciešamības rīkot jaunu konkursa procedūru izvērtēšana – Lēmuma pamatojums – Grozījumu būtiskums – Koncesionāra uzticamības izvērtēšana koncesijas grozīšanas procesā – 44. pants – Koncesijas izbeigšana – Konkursa nerīkošana – Koncesionāra neuzticamība
1. 2018. gada 14. augustā sabruka tā dēvētais “Morandi tilts”, proti, Polčeveras [Polcevera] upes viadukts uz A10 automaģistrāles netālu no Dženovas (Itālija). Automaģistrāles koncesionārs tolaik bija uzņēmums Autostrade per l'Italia S.p.A. (turpmāk tekstā – “ASPI”).
2. Valsts iestādes uzsāka procedūru, lai izvērtētu ASPI atbildību par tam uzticēto automaģistrāļu tīkla tehniskās apkopes un apsaimniekošanas pienākumu nopietnu neizpildi.
3. Šīs procedūras iznākumā starp ASPI un Itālijas iestādēm tika noslēgts accordo transattivo (turpmāk tekstā – “izlīgums”), kam sekoja III atto aggiuntivo (turpmāk tekstā – “trešais papildakts”), ko bija noslēgušas tās pašas puses un kas tika iekļauts sākotnējā koncesijas līgumā. Saskaņā ar tiem koncesijas noteikumi tika grozīti, nerīkojot jaunu konkursa procedūru.
4. Patērētāju tiesību aizsardzības apvienība apstrīdēja šos līgumus, kā arī citus ar tiem saistītos aktus Itālijas tiesā, kura vaicā Tiesai par to, kā interpretēt Savienības tiesību aktus attiecībā uz tādu koncesijas līgumu grozīšanu (un iespējamo izbeigšanu), uz kuriem attiecas Direktīva 2014/23/ES (2).
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības. Direktīva 2014/23
5. Direktīvas 3. pants (“Vienlīdzīgas attieksmes, nediskriminācijas un pārredzamības princips” noteic:
“1. Līgumslēdzējas iestādes un līgumslēdzēji nodrošina vienlīdzīgu un nediskriminējošu attieksmi pret ekonomikas dalībniekiem un rīkojas pārredzami un samērīgi.
[..]
2. Līgumslēdzējas iestādes un līgumslēdzēji cenšas nodrošināt piešķiršanas procedūras un līguma izpildes pārredzamību [..].”
6. Saskaņā ar direktīvas 38. pantu (“Kandidātu atlase un kvalifikācijas novērtēšana”):
“[..]
7. Līgumslēdzējas iestādes vai līgumslēdzēji no dalības koncesijas piešķiršanā var izslēgt vai dalībvalsts var tām prasīt izslēgt ikvienu ekonomikas dalībnieku, ja ir izpildīts kāds no šādiem nosacījumiem:
[..]
c) ja līgumslēdzēja iestāde ar atbilstošiem līdzekļiem var pierādīt, ka ekonomikas dalībnieks ir vainīgs kādā ar profesionālo darbību saistītā smagā pārkāpumā, kas liek apšaubīt šā ekonomikas dalībnieka godprātību;
[..]
f) ja ekonomikas dalībnieks ir pieļāvis būtiskus vai pastāvīgus trūkumus saistībā ar kādas būtiskas prasības izpildi saskaņā ar iepriekšēju koncesiju vai iepriekšēju līgumu ar līgumslēdzēju iestādi vai līgumslēdzēju, kā definēts šajā direktīvā vai Direktīvā 2014/25/ES, kas noveda pie šāda iepriekšēja līguma priekšlaicīgas izbeigšanas, zaudējumu atlīdzināšanas vai citām līdzīgām sankcijām;
[..].”
7. Direktīvas 43. pants (“Līgumu izmaiņas to darbības laikā”) ir formulēts šādi:
“1. Koncesijas bez jaunas koncesijas piešķiršanas procedūras saskaņā ar šo direktīvu var grozīt šādos gadījumos:
a) ja izmaiņas – neatkarīgi no to vērtības naudā – ir paredzētas sākotnējos koncesijas dokumentos skaidrās, precīzās un nepārprotamās pārskatīšanas klauzulās, kuras var ietvert vērtības pārskatīšanas klauzulas, vai kā iespējas. Šādās klauzulās norāda iespējamo izmaiņu vai iespēju apmēru un raksturu, kā arī nosacījumus, ar kuriem tās var izmantot. Klauzulās neparedz izmaiņas vai iespējas, kas mainītu koncesijas vispārējo raksturu;
[..]
c) ja ir izpildīti visi šādi nosacījumi:
i) izmaiņas ir vajadzīgas tādu apstākļu dēļ, ko rūpīga līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs nevarēja paredzēt;
ii) izmaiņas nemaina koncesijas vispārējo raksturu;
iii) gadījumā, kad līgumslēdzēja iestāde piešķir koncesijas, lai veiktu darbību, kas nav kāda no II pielikumā minētajām darbībām, jebkurš vērtības pieaugums nav lielāks par 50 % no sākotnējās koncesijas vērtības. Ja tiek veiktas vairākas secīgas izmaiņas, šo ierobežojumu piemēro katras izmaiņas vērtībai. Šādas secīgas izmaiņas nevar iecerēt, lai apietu šo direktīvu;
d) ja koncesionāru, kam līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs sākotnēji piešķīra koncesiju, aizstāj ar jaunu koncesionāru kāda turpmāk minēta iemesla dēļ:
i) nepārprotama pārskatīšanas klauzula vai iespēja saskaņā ar a) apakšpunktu;
ii) pēc uzņēmuma pārstrukturēšanas, tostarp pēc pārņemšanas, apvienošanas, iegādes vai maksātnespējas, sākotnējā koncesionāra vietā pilnībā vai daļēji stājas cits ekonomikas dalībnieks, kas atbilst sākotnēji noteiktajiem kvalifikācijas atlases kritērijiem, ar noteikumu, ka tas nerada citas būtiskas līguma izmaiņas un nav iecerēts nolūkā apiet šīs direktīvas piemērošanu; vai
iii) līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs pats uzņemas galvenā koncesionāra saistības pret tā apakšuzņēmējiem, ja šāda iespēja ir paredzēta valsts tiesību aktos;
e) ja izmaiņas – neatkarīgi no to vērtības – nav būtiskas 4. punkta nozīmē.
Līgumslēdzējas iestādes vai līgumslēdzēji, kuri šā punkta b) un c) apakšpunktā minētajos gadījumos ir veikušas izmaiņas koncesijā, Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī publicē attiecīgu paziņojumu. Šādi paziņojumi ietver XI pielikumā izklāstīto informāciju, un tos publicē saskaņā ar 33. pantu.
2. Papildus minētajam un nepārbaudot, vai ir izpildīti 4. punkta a) līdz d) apakšpunktā minētie nosacījumi, koncesijas bez nepieciešamības veikt jaunu koncesijas piešķiršanas procedūru saskaņā ar šo direktīvu var grozīt arī tad, ja izmaiņas vērtība ir mazāka par abām turpmāk minētajām vērtībām, proti:
i) šīs direktīvas 8. pantā minēto robežvērtību; un
ii) mazāka par 10 % no sākotnējās koncesijas vērtības.
Tomēr izmaiņas nevar mainīt koncesijas vispārējo raksturu. Ja tiek veiktas vairākas secīgas izmaiņas, to vērtību nosaka pēc secīgo izmaiņu neto kopējās vērtības.
[..]
4. Koncesijas izmaiņas tās darbības laikā uzskata par būtiskām 1. punkta e) apakšpunkta nozīmē, ja to dēļ koncesijas raksturs kļūst būtiski atšķirīgs no sākotnēji noslēgtās. Jebkurā gadījumā, neskarot 1. un 2. punktu, izmaiņas uzskata par būtiskām, ja tās atbilst vienam vai vairākiem no šādiem nosacījumiem:
a) ar izmaiņām ievieš nosacījumus, kas – ja tie būtu bijuši ietverti sākotnējā koncesijas piešķiršanas procedūrā – būtu ļāvuši piedalīties citiem pieteikumu iesniedzējiem, nevis sākotnēji atlasītajiem vai arī būtu ļāvuši pieņemt citu piedāvājumu, nevis sākotnēji pieņemto, vai arī būtu koncesijas piešķiršanas procedūrai piesaistījuši papildu dalībniekus;
b) izmaiņu dēļ koncesijas ekonomiskais līdzsvars mainās par labu koncesionāram tādā veidā, kāds nebija paredzēts sākotnējā koncesijā;
c) izmaiņas būtiski paplašina koncesijas darbības jomu;
d) ja koncesionāru, kam līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs sākotnēji piešķīra koncesiju, aizstāj ar jaunu koncesionāru kādos citos, nevis 1. punkta d) apakšpunktā paredzētajos gadījumos.
5. Jauna koncesijas piešķiršanas procedūra saskaņā ar šo direktīvu ir vajadzīga, lai koncesijas noteikumos tās darbības laikā veiktu kādas citas, nevis šā panta 1. un 2. punktā paredzētās izmaiņas.”
8. Direktīvas 44. pantā (“Koncesiju izbeigšana”) ir noteikts:
“Dalībvalstis nodrošina, ka līgumslēdzējām iestādēm un līgumslēdzējiem saskaņā ar nosacījumiem, ko paredz piemērojamie valsts tiesību akti, ir iespēja izbeigt koncesiju tās darbības laikā, ja ir izpildīts viens vai vairāki no šādiem nosacījumiem:
a) koncesijā ir veiktas izmaiņas, kuru veikšanai būtu nepieciešama jauna koncesijas piešķiršanas procedūra saskaņā ar 43. pantu;
b) koncesijas piešķiršanas laikā koncesionārs ir atradies vienā no 38. panta 4. punktā minētajām situācijām, un tam tādēļ vajadzēja būt izslēgtam no koncesijas piešķiršanas procedūras;
c) Eiropas Savienības Tiesa saskaņā ar LESD 258. pantā noteikto procedūru ir konstatējusi, ka dalībvalsts nav pildījusi savas Līgumos paredzētās saistības, jo šīs dalībvalsts līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs ir attiecīgo koncesiju piešķīris, nenodrošinot atbilstību Līgumos un šajā direktīvā noteiktajām saistībām.”
B. Itālijas tiesības
1. Decreto‑legge 6 dicembre 2011, n. 201. Disposizioni urgenti per la crescita, equità e il consolidamento dei conti pubblici (3)
9. Minētā dekrētlikuma 43. panta 1. punkts noteic, ka tā spēkā stāšanās dienā spēkā esošo automaģistrāļu līgumu atjauninājumiem un labojumiem, ja ar tiem izdara izmaiņas vai grozījumus investīciju plānā vai publisko finanšu aizsardzībai noteiktajos normatīvajos aspektos, konkrētas struktūras sagatavo attiecīgu atzinumu un minētos atjauninājumus un labojumus apstiprina atzinumā norādītās iestādes.
2. Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Codice dei contratti pubblici (4)
10. Šā leģislatīvā dekrēta 80. panta 5. punktā kā fakultatīvi pretendentu izslēgšanas iemesli attiecīgi c) un c ter) apakšpunktā ir minēts smags pārkāpums saistībā ar profesionālo darbību un iepriekšējas koncesijas saistību neizpilde.
11. Šā leģislatīvā dekrēta trešā daļā par koncesijas līgumiem ietver:
– 175. pantu par grozījumiem līgumos to darbības laikā. Tajā ar nelielām izmaiņām pārņemts Direktīvas 2014/23 43. panta formulējums;
– 176. pantu par koncesijas līguma izbeigšanu, atsaukšanu ex officio, izbeigšanu saistību neizpildes dēļ un koncesionāra aizstāšanu.
II. Fakti, strīds un prejudiciālie jautājumi
12. 2007. gada 12. oktobrī ASPI un Azienda Nazionale Autonoma delle Strade (Autonomais valsts autoceļu uzņēmums) (5) noslēdza “Convenzione unica” (turpmāk tekstā – “vienotais līgums”) (6), piešķirot ASPI koncesiju saistībā ar visiem Itālijas automaģistrāļu posmiem, kuru garums pārsniedz 2800 kilometrus (7).
13. Koncesijas termiņš beidzas 2038. gada 31. decembrī.
14. 2018. gada 14. augustā netālu no Dženovas sabruka kāds automaģistrāles A10 viadukta Polčeveras posms (“Morandi tilts”), kas iekļauts ASPI koncesijā, un bojā gāja 43 cilvēki.
15. 2018. gada 16. augustā Automaģistrāļu koncesionāru uzraudzības ģenerāldirekcija uzsāka procedūru pret ASPI par automaģistrāļu tīkla tehniskās apkopes un apsaimniekošanas pienākumu nopietnu neizpildi.
16. No 2019. gada 10. jūlija starp attiecīgo koncesionāru un iestādēm notika vairākas sanāksmes, kuru rezultātā ASPI 2020. gada 11. jūlijā iesniedza savu priekšlikumu (8).
17. Pamatojoties uz šo “kompromisa risinājuma” priekšlikumu, tika sagatavots izlīguma projekts, par kuru ASPI tika informēts ar vairāku Itālijas ministriju un Ministru padomes priekšsēdētāja biroja kopīgu vēstuli 2020. gada 23. septembrī.
18. Izlīgumā tika noteikti pasākumi, kas koncesionāram jāveic, un citas saistības, ko koncesionārs uzņēmās, lai pienākumu neizpildes lietu atrisinātu kompromisa ceļā. Tajā tika ierosināts “pārskatīt” 2007. gada 12. oktobra “Vienoto līgumu”.
19. 2021. gada 15. jūlijā ASPI iesniedza Vienotā līguma un tā pielikumu papildakta projektu.
20. 2021. gada 14. oktobrī Infrastruktūras ministrija un ASPI parakstīja izlīgumu, kas tika apstiprināts ar Infrastruktūras ministrijas 2022. gada 22. februāra Dekrētu Nr. 37, saskaņojot to ar Ministero dell’economia e delle Finanze (Ekonomikas un finanšu ministrija, Itālija) (9).
21. 2022. gada 21. martā Infrastruktūras ministrija un ASPI parakstīja Vienotā līguma trešo papildaktu, iekļaujot tajā dažus koncesijas klauzulu grozījumus.
22. Ar prasību, kas reģistrēta 2022. gadā ar numuru 6020, vairākas apvienības (no kurām locu standi tika atzīts tikai Associazione difesa utenti servizi bancari e finanziari (turpmāk tekstā – “Adusbef”)) iesniedzējtiesā apstrīdēja un lūdza atcelt šādus aktus:
– Starpministriju ekonomikas plānošanas un ilgtspējīgas attīstības komitejas 2021. gada 22. decembra Lēmums Nr. 75/21 “Autostrade per l’Italia S.p.A. — Atzinums par 2007. gada 12. oktobra Vienotā līguma trešo papildaktu un par ekonomikas un finanšu plānu 2011. gada Dekrētlikuma Nr. 201 43. panta nozīmē (Lēmums Nr. 75/2021)”;
– Infrastruktūras ministrijas 2022. gada 22. februāra Dekrēts Nr. 37, ar ko, saskaņojot ar Ekonomikas un finanšu ministriju, apstiprina izlīgumu, kuru 2021. gada 14. oktobrī Infrastruktūras ministrija noslēgusi ar ASPI;
– Corte dei Conti (Revīzijas palāta, Itālija) 2022. gada 29. marta Lēmums Nr. SCCLEG/2/2022/PREV;
– ar 2021. gada 24. septembra vēstuli nosūtītais Avvocatura Generale dello Stato (Valsts ģenerālprokuratūra, Itālija) labvēlīgais atzinums par iepriekš minētā līguma projektu;
– 2021. gada 14. oktobra izlīgums starp Infrastruktūras ministriju un ASPI;
– 2021. gada 5. novembra vēstule Nr. 19135, ar kuru ASPI nosūtīja Infrastruktūras ministrijai atjauninātu priekšlikumu par ekonomikas un finanšu plānu;
– Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (Padomdevēja grupa sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas pamatnostādņu īstenošanai) 2021. gada 22. decembra atzinums par Vienotā līguma trešā papildakta projektu un no tā izrietošo ekonomikas un finanšu plānu;
– Autorità di regolazione dei trasporti (Transporta regulators, Itālija) 2020. gada 14. oktobra atzinums un 2021. gada 16. decembra vēstule;
– Consiglio dei Ministri (Ministru padome, Itālija) 2020. gada 14. un 15. jūlija sanāksmju protokoli;
– jebkurš cits iepriekšējs, saistīts vai secīgs akts.
23. Adusbef izvirzītie prasības pamati (10) attiecās gan uz valsts tiesību normu, gan uz Direktīvas 2014/23 38., 43. un 44. panta pārkāpumu.
24. Pret šo prasību iebilda ASPI, valsts institūcijas un pārvaldes iestādes, kas bija apstrīdēto aktu autori un kas tika pārstāvētas kopīgi, kā arī Atlantia S.p.A. (11) un Holding Reti Autostradali kā persona, kas iestājusies lietā ad opponendum.
25. Šajā sakarā Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija) iesniedza Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus “par Direktīvas 2014/23 38., 43. un 44. pantā paredzēto regulējumu”:
“1) Vai [Savienības] tiesībām ir pretrunā tāda valsts tiesiskā regulējuma interpretācija, atbilstoši kurai koncesijas piešķīrēja iestāde var sākt procedūru, lai izdarītu grozījumus spēkā esošā automaģistrāļu koncesijā attiecībā uz tās subjektiem un priekšmetu, vai atkārtotas apspriešanas procedūru, nevērtējot un nepaužot viedokli par pienākumu rīkot atklāta konkursa procedūru?
2) Vai [Savienības] tiesībām ir pretrunā tāda valsts tiesiskā regulējuma interpretācija, atbilstoši kurai koncesijas piešķīrēja iestāde var sākt procedūru, lai izdarītu grozījumus spēkā esošā automaģistrāļu koncesijā attiecībā uz tās subjektiem un priekšmetu, vai atkārtotas apspriešanas procedūru, nevērtējot koncesionāra, kurš pieļāvis būtisku neizpildi, uzticamību?
3) Vai gadījumā, ja tiek konstatēts konkursa rīkošanas pienākuma principa pārkāpums un/vai automaģistrāļu koncesijas turētāja neuzticamība, [Savienības] tiesiskais regulējums uzliek pienākumu izbeigt līgumattiecības?”
III. Tiesvedība Tiesā
26. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesas kancelejā tika reģistrēts 2022. gada 4. novembrī.
27. Rakstveida apsvērumus iesniedza Adusbef, ASPI, Holding Reti Autostradali, Mundys, Vācijas, Igaunijas un Itālijas valdības, kā arī Eiropas Komisija. Tie visi, izņemot Vācijas un Igaunijas valdību, piedalījās 2024. gada 28. februāra tiesas sēdē.
IV. Izvērtējums
A. Ievada apsvērumi
1. Piemērojamā direktīva
28. Mundys uzskata, ka Direktīva 2014/23 nav piemērojama strīda atrisināšanai, jo saskaņā ar tās 54. panta 2. punktu to “nepiemēro koncesiju piešķiršanai, par kurām iesniegti piedāvājumi vai kuras piešķirtas pirms 2014. gada 17. aprīļa”. Šajā lietā attiecīgā koncesija tika piešķirta 2007. gada 12. oktobrī.
29. Kaut arī sākotnējā koncesija ir piešķirta pirms Direktīvas 2014/23 pieņemšanas, lai noteiktu piemērojamo tiesību normu, ir svarīgi noteikt to grozījumu datumu, kuru spēkā esība tiek apstrīdēta (12). Šis datums ir vēlāks par 2014. gada 17. aprīli, un tāpēc Direktīva 2014/23 ir piemērojama.
30. Ar tādu pašu argumentāciju mutatis mutandis ir noraidāmi iebildumi par koncesionāra uzticamības zudumu un līguma izbeigšanas pamata esību. Abi aspekti attiecas uz faktiem, kas vai nu izriet no vai arī ir saistīti ar apstrīdētajiem grozījumiem, kas izdarīti 2014. gada 17. aprīļa.
2. Lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu pieņemamība
31. ASPI, Holding Reti Autostradali, Mundys un Itālijas valdība ar daļēji kopīgiem un daļēji atšķirīgiem argumentiem apgalvo, ka lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir nepieņemams. Būtībā tie pārmet iesniedzējtiesai, ka tā nav norādījusi pietiekamus faktiskos un tiesiskos apstākļus, lai varētu saņemt lietderīgu atbildi uz uzdotajiem jautājumiem, un ka šie jautājumi ir hipotētiski.
32. Uz lūgumiem sniegt prejudiciālu nolēmumu par Savienības tiesību interpretāciju attiecas nozīmīguma prezumpcija. Turklāt valsts tiesai, uzņemoties atbildību, jāizklāsta lietas faktiskie un tiesiskie apstākļi, kuru atbilstība īstenībai Tiesai nav jāpārbauda. Tiesa var atteikties lemt par kādu no šiem lūgumiem tikai izņēmuma gadījumos, kurus Tiesa ir skaidri norādījusi (13).
33. Manuprāt, neskarot to, ko vēlāk norādīšu attiecībā uz trešo prejudiciālo jautājumu, un dažas neskaidrības saistībā ar pārējiem jautājumiem, abi pirmie jautājumi ir saistīti ar izskatāmās lietas priekšmetu. Kaut arī faktu izklāsts nav tik precīzs, kā tam vajadzētu būt (14), šis izklāsts un lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertie juridiskie apsvērumi (15) sniedz Tiesai informācijas minimumu, kas vajadzīgs, lai atbildētu uz pirmajiem diviem jautājumiem.
B. Pirmais prejudiciālais jautājums
34. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai Savienības tiesības pieļauj tādu valsts tiesiskā regulējuma interpretāciju, “atbilstoši kurai koncesijas piešķīrēja iestāde var sākt procedūru, lai izdarītu grozījumus spēkā esošā automaģistrāļu koncesijā attiecībā uz tās subjektiem un priekšmetu, vai atkārtotas apspriešanas procedūru, nevērtējot un nepaužot viedokli par pienākumu rīkot atklāta konkursa procedūru”.
35. Šādi formulēts šis jautājums ir jāsaprot kā tāds, kas attiecas uz Direktīvas 2014/23 43. pantu, kas reglamentē koncesijas līgumu grozīšanu to spēkā esības laikā. To aplūkošu, analizējot šo tiesību normu, kā arī šajā lietā veikto izmaiņu formālos un saturiskos aspektus.
1. Grozījumu veikšana koncesijas līgumos saskaņā ar Direktīvu 2014/23
36. Direktīvas 2014/23 43. pants ļauj grozīt koncesijas bez jaunas piešķiršanas procedūras rīkošanas minētā panta 1. punktā uzskaitītajos gadījumos. Šajā lietā nozīmīga ir hipotēze, kad “izmaiņas – neatkarīgi no to vērtības – nav būtiskas 4. punkta nozīmē” (panta 1. punkta e) apakšpunkts).
37. Tā paša panta 4. punkts reglamentē, kad koncesijas grozījumi, kas veikti tās spēkā esamības laikā, ir uzskatāmi par būtiskiem. Šajā kontekstā tā 5. punktā ir noteikts, ka “jauna koncesijas piešķiršanas procedūra [..] ir vajadzīga”.
38. Direktīvas 2014/23 preambulas 75. apsvērumā ir teikts, ka “jauna koncesijas piešķiršanas procedūra ir vajadzīga gadījumā, ja sākotnējā koncesijā tiek ieviestas būtiskas izmaiņas, jo īpaši pušu savstarpējo tiesību un pienākumu apjomā un saturā [..]”.
39. Pirms Direktīvas 2014/23 stāšanās spēkā Tiesa jau bija atzinusi – lai veiktu būtiskas izmaiņas koncesijas līguma būtiskajos noteikumos, var būt nepieciešams veikt jauna līguma piešķiršanas procedūru (16).
40. 2011. gadā tika sāktas diskusijas (17) par nepieciešamību reformēt publiskā iepirkuma direktīvas. Viens no apspriežamajiem jautājumiem bija par to, “vai ir nepieciešams juridisks skaidrojums ES līmenī, lai izklāstītu nosacījumus, ar kuriem līguma grozījumi liek uzsākt jaunu iepirkuma procedūru”, ņemot vērā Tiesas judikatūru. Jautājumā par līguma grozījumiem šo debašu rezultāts, kas atspoguļots trīs 2014. gadā pieņemtajās iepirkuma direktīvās, ir līdzīgs.
41. Tam sekojošajā judikatūrā par Direktīvas 2014/23 43. pantu šis pants tiek interpretēts saskanīgi ar Tiesas agrākajiem nolēmumiem. Tādējādi 2021. gada 2. septembra spriedumā Tiesa atzina, ka ar šo pantu “[..] veikta pilnīga saskaņošana jautājumā par to, kuros gadījumos koncesijās var tikt veiktas izmaiņas bez vajadzības tālab rīkot jaunu procedūru koncesijas piešķiršanai [..] un savukārt kuros gadījumos, izmainot koncesijas nosacījumus, šāda piešķiršanas procedūra ir jārīko (18)”.
42. Kā jau nupat norādīju, Direktīvas 2014/23 43. panta 1. un 2. punktā ir paredzēts, kuriem grozījumiem nav jārīko jauns konkurss. Tā paša panta 4. punktā ir noteikts, kad grozījums ir uzskatāms par būtisku, un līdz ar to (5. punkts) jārīko jauna koncesijas piešķiršanas procedūra.
43. Tāpēc, uz pirmo prejudiciālo jautājumu iesniedzējtiesai atbildams, ņemot vērā šīs premisas. Taču šā jautājuma formulējums ir neviennozīmīgs, proti, šķiet, ka šādā redakcijā ar to ir gribēts vienīgi noskaidrot, vai līgumslēdzējai iestādei ir formāls pienākums pieņemt pamatotu lēmumu, kura saturs pēc būtības tādējādi tiktu atstāts otrajā plānā.
44. Tomēr šī formālā pieeja kontrastē ar uzmanību, ko lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzējtiesa veltījusi vienam no (iespējami) būtiskajiem koncesijas grozījumiem, kas attiecas uz koncesionāra akcionāru struktūru.
45. Pilnīguma labad pievērsīšos abiem šā jautājuma aspektiem – formālajam un saturiskajam. Vispirms jāuzsver, ka, izņemot akcionāru maiņu, iesniedzējtiesas nolēmumā nav precīzi norādīta ne grozīto koncesijas noteikumu izcelsme, ne saturs.
46. Kā jau iepriekš paskaidroju, grozījums tika veikts ar diviem aktiem, kas, lai gan būdami savstarpēji saistīti, tomēr juridiski ir atšķirīgi:
– no vienas puses, Infrastruktūras ministrijai ar ASPI 2021. gada 14. oktobrī noslēdzot izlīgumu, ar ko tika izbeigta izmeklēšana par koncesionāra saistību neizpildi (19);
– no otras puses, 2022. gada 21. martā tām pašām pusēm parakstot Vienotā līguma trešo papildaktu. Tieši ar šo aktu faktiski tika izdarīti grozījumi koncesijā. Taču lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu tam veltīts maz uzmanības.
2. Līgumslēdzējas iestādes pienākums pamatot savu lēmumu
47. Direktīvas 2014/23 43. panta 1., 2. un 4. punktā, kas regulē koncesiju grozīšanu (ar nepieciešamību rīkot jaunu konkursa procedūru vai bez šādas nepieciešamības), nav noteikts, ka līgumslēdzējai iestādei būtu jānorāda iemesli, kas liek tai uzskatīt, ka ir iestājies kāds no šajos noteikumos minētajiem gadījumiem.
48. Ņemot vērā to, ka Direktīvas 2014/23 43. pantā par šo aspektu nekas nav teikts, uzlikt vai neuzlikt līgumslēdzējām iestādēm pienākumu pamatot vai nepamatot savus lēmumus par koncesijas grozījumiem principā būtu dalībvalstu ziņā.
49. Tomēr Tiesa jau ir atzinusi, ka noteiktos apstākļos līgumslēdzējai iestādei ir šāds pienākums, lai dotu iespēju attiecīgajām personām “aizstāvēt savas tiesības un, pārzinot visus apstākļus, nolemt, vai ir lietderīgi [valsts iestāžu pieņemtos lēmumus] pārsūdzēt”, kā arī lai “ļautu tiesām veikt minēto lēmumu tiesiskuma pārbaudi (20)”.
50. Iesniedzējtiesai būs jāpārbauda, vai, ņemot vērā strīda priekšmetu, apstrīdētajiem aktiem bija jābūt pamatotiem un, ja tā, vai tajos ir norādīts pietiekams pamatojums, lai atvieglotu šo aktu adresātu tiesību aizstāvību vai šo aktu pārskatīšanu tiesā (21).
51. Šajā ziņā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ir norādīts pietiekami daudz informācijas, lai varētu secināt, ka pirms līgumslēdzējas iestādes lēmuma pieņemšanas tika veikti izvērtējumi, ar kuriem varētu būt izpildīta prasība norādīt pamatojumu. Konkrēti, kompetentās iestādes ir paskaidrojušas (pareizi vai kļūdaini, bet tas ir cits jautājums), kāpēc koncesijas grozījumi bija vispiemērotākais risinājums.
52. Proti, lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu 2.2. punktā ir lasāms, kā līgumslēdzēja iestāde apsvērusi abu piedāvāto alternatīvu (koncesijas grozījumi, nerīkojot jaunu konkursu, vai līguma izbeigšana) negatīvās un pozitīvās sekas (22). Iemesli, kuru dēļ Itālijas iestādes izvēlējās pirmo no šiem risinājumiem, ir plaši izklāstīti dažādos lietas materiālos esošajos dokumentos (23).
53. Ņemot to vērā, līgumslēdzējas iestādes pamatojumu varēja izsecināt no dokumentu kopuma, kas ietver Adusbef prasībā apstrīdētos aktus. Tie ietver valsts struktūru un iestāžu atzinumus, kuros uzsvērts, ka ir lietderīgi apstiprināt izlīgumu un trešo papildaktu, kā rezultātā līgumslēdzēja iestāde uzskatīja par lietderīgu grozīt sākotnējo koncesiju, iepriekš nerīkojot konkursu.
54. Adusbef prasībā iesniedzējtiesai atzīst, ka “[izlīguma] dokumentā ietvertie iemesli par labu tam, ka līgums netiek izbeigts, bet tiek turpināts [..]”, ir ietverti minētajā vienošanās dokumentā, un atkārto daļu līguma satura (24). Tajā pašā dokumentā (25) tā, izklāstot savus argumentus, kritizē iemeslus, kas izlīgumā minēti par labu līguma turpināšanai, un tos, ko Corte dei conti (Revīzijas palāta) bija izvirzījusi “ņemšanai vērā pamatojumā”.
55. Tātad Adusbef varēja iepazīties un apstrīdēt to koncesijas grozījumu aktu saturu, ko tā iesniegusi pārbaudei iesniedzējtiesā (26).
3. Koncesijas līguma grozījumu kvalificēšana
56. Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu galvenā uzmanība ir pievērsta (iespējamai) koncesijas līguma grozīšanai saistībā ar ASPI akcionāru struktūras maiņu. Diskusija ir par to, vai ir notikusi “koncesionāra maiņa” Direktīvas 2014/23 43. panta 4. punkta d) apakšpunkta izpratnē saistībā ar tās 43. panta 1. punkta d) apakšpunktu.
57. Iesniedzējtiesa vēlas arī noskaidrot:
– vai Morandi tilta sabrukšana ir uzskatāma par apstākli, “ko nevarēja paredzēt” Direktīvas 2014/23 43. panta 1. punkta pirmās daļas c) apakšpunkta i) punkta izpratnē;
– vai ASPI apņemšanās nodrošināt finansiālu kompensāciju 3,4 miljardu EUR apmērā un garantēt automaģistrāļu tīkla drošības apstākļu uzlabošanu, kā arī šīs apņemšanās rezultatīva īstenošana ir būtisks koncesijas grozījums.
58. Iesniedzējtiesai jānoskaidro, vai saskaņā ar Direktīvas 2014/23 43. panta 5. punktu bija nepieciešams rīkot koncesijas piešķiršanas procedūru. Tomēr Tiesa var tai sniegt dažas norādes, lai palīdzētu tai taisīt savu spriedumu.
a) Vai izmaiņas akcionāru struktūrā ir būtisks koncesijas līguma grozījums?
59. Saskaņā ar Direktīvas 2014/23 43. panta 1. punkta d) apakšpunkta ii) punktu “koncesijas bez jaunas koncesijas piešķiršanas procedūras [..] var grozīt [..], ja koncesionāru, kam līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs sākotnēji piešķīra koncesiju, aizstāj ar jaunu koncesionāru [..], [tāpēc, ka] pēc uzņēmuma pārstrukturēšanas, tostarp pēc pārņemšanas, apvienošanas, iegādes vai maksātnespējas, sākotnējā koncesionāra vietā pilnībā vai daļēji stājas cits ekonomikas dalībnieks [..]”.
60. Lai interpretētu šo normu, jāatsaucas uz Direktīvas 2014/23 77. apsvērumu, kas attiecas uz strukturālām izmaiņām (piemēram, tīri iekšēju reorganizāciju, pārņemšanu, apvienošanu vai iegādi) koncesijas spēkā esamības laikā. Turklāt tajā piebilsts, ka šādām strukturālām izmaiņām “nevajadzētu būt automātiskam priekšnoteikumam jaunai [..] [koncesijas] piešķiršanas procedūrai [..]”.
61. No strīdā iesaistīto pušu iesniegtajiem rakstveida un mutiskajiem apsvērumiem, kā arī no lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu ietvertās informācijas (27) izriet, ka nav notikusi koncesionāra pilnīga vai daļēja maiņa (ASPI bija un joprojām ir koncesionārs), bet gan akcionāru sastāva iekšēja pārstrukturēšana (28), kurā jauni akcionāri aizstāja citus, veicot darījumu, par kuru tika paziņots Komisijai (29).
62. Tiesas sēdē tika apspriests, vai Cassa Depositi e Prestiti (30) ienākšana ar akciju kontrolpaketi ASPI pamatkapitālā pēc savas iedabas (31) ir tāda, kas izraisa tādu koncesionāra maiņu, kurai būtu nepieciešama konkursa procedūra.
63. Principā vienkārša dažu akcionāru aizstāšana ar citiem akcionāriem tādas akcionāru pārstrukturēšanas gaitā, kas neizraisa koncesijas turētāja maiņu, nav uzskatāma par būtiskām ar koncesijas subjektiem saistītām izmaiņām Direktīvas 2014/23 43. panta 1. punkta d) apakšpunkta ii) punkta izpratnē, kuras gadījumā būtu jārīko jauns konkurss. To ir apstiprinājusi Tiesa, nospriežot, ka “[..] sākotnējā līgumslēdzēja iekšējā reorganizācija var būt tāda, kas rada nebūtiskus attiecīgā publiskā iepirkuma līguma noteikumu grozījumus un kas neprasa uzsākt jaunu publiskā iepirkuma procedūru” (32).
64. Raugoties no cita skatupunkta, iesniedzējtiesai būs jāapsver, vai šādi ar koncesijas subjektiem saistīti grozījumi bija atļauti saskaņā ar Vienotā līguma 10.bis pantu. Pieņemot šādu hipotēzi, būs jāizvērtē, vai apstrīdētie akti atbilst Direktīvas 2014/23 43. panta 1. punkta d) apakšpunkta i) punkta noteikumiem (33), proti, vai grozījumi bija paredzēti kā izvēles iespēja vai nepārprotama pārskatīšanas klauzula sākotnējā koncesijas līgumā (34).
b) Citi (ar līguma priekšmetu saistīti) grozījumi
65. Iesniedzējtiesa uzskata (35), ka Vienotā līguma grozījumi nav radušies “tādu apstākļu dēļ, ko rūpīga līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs nevarēja paredzēt”.
66. Iesniedzējtiesa uzskata, ka pienākumu neizpilde, kas var ietekmēt ceļu satiksmes drošību vai atsevišķi vai kopā ar citiem faktoriem izraisīt traģisku negadījumu (piemēram, Morandi tilta sabrukumu) nav neparedzams apstāklis.
67. Uzskatu, ka uzmanība būtu jāpievērš nevis galvenokārt tam, vai notikums bija neparedzams, bet gan tam, vai no tā izrietošais līguma grozījums bija “nepieciešams”. Direktīvas 2014/23 43. panta 1. punkta pirmās daļas c) apakšpunkta i) punkts attiecas konkrēti uz nepieciešamību veikt grozījumus, kas izriet no apstākļiem, kurus rūpīga līgumslēdzēja iestāde vai līgumslēdzējs nevarēja paredzēt.
68. Neatkarīgi no tā, kāpēc ir veikti grozījumi, šajā strīdā nozīme ir tam, vai tie ir kvalificējami kā būtiski, lai izlemtu, vai neatkarīgi no to cēloņa būtu bijis nepieciešams rīkot konkursa procedūru tāpēc, ka šie grozījumi mainījuši koncesijas priekšmetu vai vispārējo raksturu.
69. Tiesa sēdē tika apspriests, kādi konkrēti ar līguma priekšmetu saistīti grozījumi attiecībā uz Vienoto līgumu izrietēja no izlīguma un papildakta. To vidū iesniedzējtiesa min ASPI saistības izmaksāt finansiālu kompensāciju 3,4 miljardu EUR apmērā un nodrošināt automaģistrāļu tīkla drošības apstākļu uzlabošanu. Tomēr tā nenorāda uz tarifu izmaiņām vai citiem dažāda rakstura grozījumiem, kas ietverti šajos divos dokumentos.
70. Arī šajā gadījumā iesniedzējtiesai būs jāizvērtē, vai ASPI uzņemtās saistības ir būtiski līguma grozījumi Direktīvas 2014/23 43. panta 1., 2. un 4. punkta nozīmē. Savā izvērtējumā tā var apsvērt (kā tas tika apspriests tiesas sēdē, bet bez pārliecinošiem secinājumiem), vai ieviestās izmaiņas faktiski pasliktina koncesionāra stāvokli, nosakot tam apgrūtinošākus nosacījumus (36), vai, gluži pretēji, veicina koncesionāra intereses, ļaujot tam turpināt koncesiju. Tā varētu arī izvērtēt, vai šīs izmaiņas ir radušās, īstenojot jaunus vispārpiemērojamus tiesību aktus (37), vai drīzāk līgumslēdzējas iestādes ad hoc lēmumus, ko tā brīvi pieņēmusi koncesionāra labā.
71. Manuprāt, ņemot vērā iesniedzējtiesas norādītās izmaiņas, abi šīs tiesas norādītie ar līguma priekšmetu saistītie grozījumi nešķiet būtiski – no vienas puses, ASPI finansiālā ieguldījuma (kas pats par sevi ir apgrūtinošs koncesionāram) mērķis ir kompensēt notikušā ekonomiskās sekas darījuma ietvaros, savukārt, no otras puses, saistības uzlabot automaģistrāļu tīkla drošību būtiski neatšķiras no Vienotajā līgumā paredzētajām saistībām.
C. Otrais prejudiciālais jautājums
72. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai “[Savienības] tiesībām ir pretrunā tāda valsts tiesiskā regulējuma interpretācija, atbilstoši kurai koncesijas piešķīrēja iestāde var sākt procedūru, lai izdarītu grozījumus spēkā esošā automaģistrāļu koncesijā attiecībā uz tās subjektiem un priekšmetu, vai atkārtotas apspriešanas procedūru, nevērtējot koncesionāra, kurš pieļāvis būtisku neizpildi, uzticamību” (38).
73. Jautājuma pamatā ir premisa, ka koncesionārs ir pieļāvis savu automaģistrāles infrastruktūras tehniskās apkopes un apsaimniekošanas pienākumu nopietnu neizpildi. Tomēr līgumslēdzēja iestāde oficiāli nav konstatējusi šo saistību neizpildi, jo šajā nolūkā veiktā procedūra noslēdzās ar nu jau vairakkārt minēto izlīgumu.
74. Iesniedzējtiesa pieņem zināšanai starpiestāžu darba grupas 2019. gada 28. jūnijā sniegto atzinumu (39), kurā konstatēts, ka koncesionārs ir pieļāvis tam noteikto tehniskās apkopes un apsaimniekošanas pienākumu būtisku neizpildi. Tomēr minētajā atzinumā jau bija paredzēta iespēja atteikties no saistību neizpildes atzīšanas apmaiņā pret atkārtotām sarunām par Vienoto līgumu (40), un tā tas faktiski arī notika.
75. Šis jautājums ir jāsaprot kā tāds, kurš attiecas uz Direktīvas 2014/23 38. pantu, kas ir viena no šīs direktīvas normām, kas minētas visiem trim jautājumiem kopīgajā ievaddaļā.
76. Direktīvas 2014/23 38. pants reglamentē kandidātu atlasi un kvalifikācijas novērtēšanu. Tas ir iekļauts (II) sadaļā, kas attiecas uz koncesiju piešķiršanu. Šajā kontekstā Direktīvā 2014/23 uzticamība ir iekļauta kā sākotnējās atlases pamatelements. Saskaņā ar tās 70. apsvērumu līgumslēdzējas iestādes var izslēgt “ekonomikas dalībniekus, kas izrādījušies neuzticami”.
77. Uzticamības elements caurvij izslēgšanas iemeslus, kas attiecas gan uz izraudzītajam kandidātam, gan pārējiem ekonomikas dalībniekiem kā koncesijas subjektiem izvirzītajiem nosacījumiem (41). Ir jāpastāv saiknei starp (ne)uzticamību un Direktīvas 2014/23 38. pantā noteiktajiem konkrētajiem izslēgšanas iemesliem.
78. Izslēgšanas iemesliem ir sava vieta koncesionāra atlases posmā, bet ne tad, ja līgumattiecības jau ir nodibinātas un, kā šajā gadījumā, koncesija ir bijusi spēkā gadiem ilgi. Lai gan viens no 38. panta punktiem paredz, ka līgumslēdzēja iestāde var lemt par izslēgšanu jebkurā (koncesijas piešķiršanas) procedūras laikā, runa ir par pieteikumu atlases un izvērtēšanas procedūru.
79. Šeit tiek vaicāts par to, vai, grozot spēkā esoša līguma noteikumus, par būtisku elementu būtu jāuzskata arī uzticamība. Citiem vārdiem sakot, vai Direktīvā 2014/23 ir noteikts, ka saistībā ar līguma grozīšanu ir jāizvērtē koncesionāra uzticamība.
80. Atbilde uz šo jautājumu būs atkarīga no ierosināto izmaiņu būtības, proti:
– ja grozījums ir būtisks iepriekš izklāstītajā izpratnē, tad līgumslēdzējai iestādei jārīko jauna koncesijas piešķiršanas procedūra, kuras gaitā tai jānovērtē visu kandidātu – arī iepriekšējā koncesionāra (ja tas izvēlas piedalīties) – uzticamība (42). Tāpēc uzticamības izvērtēšana veicama atklātā konkursa procedūrā jaunās koncesijas piešķiršanai;
– turpretim, ja grozījumi nav būtiski, nekas Direktīvā 2014/23 neprasa veikt jaunu koncesionāra uzticamības novērtējumu. Šajā gadījumā 38. pantā minētie izslēgšanas iemesli nav jāizvērtē.
81. Atšķirība starp abām situācijām kļūst skaidrāka, aplūkojot Direktīvā 2014/23 paredzēto ar koncesijas subjektiem saistīto grozījumu traktējumu. Direktīvas 43. panta 1. punkta d) apakšpunkta ii) punktā ir noteikts, ka gadījumā, ja sākotnējo koncesionāru pilnībā vai daļēji nomaina cits ekonomikas dalībnieks, tam jāatbilst “sākotnēji noteiktajiem kvalifikācijas atlases kritērijiem”. Izvērtējot šo kritēriju izpildi, līgumslēdzējai iestādei, protams, būs jāņem vērā jaunā ekonomikas dalībnieka, kas aizstāj iepriekšējo, uzticamība.
82. Tomēr, ja šāda veida ar koncesijas subjektiem saistītu grozījumu nav, bet tikai notiek iekšēja uzņēmuma pārstrukturēšana koncesionāra akcionāru izmaiņu dēļ, līgumslēdzējai iestādei nav pienākuma atkārtoti novērtēt koncesionāra uzticamību, kas jau ir pierādīta sākotnējā piešķiršanas procedūrā.
83. Attiecībā uz nebūtiskiem grozījumiem, kas saistīti ar koncesijas priekšmetu, ņemot vērā Direktīvā 2014/23 noteikto līguma grozījumu režīmu, to traktējums ir analogs ar koncesijas subjektiem saistīto grozījumu traktējumam.
84. Citādi ir tad, ja līguma darbības laikā koncesionārs ir pieļāvis būtisku savu līgumsaistību neizpildi. Noteiktos apstākļos šis faktors varētu ietekmēt tā attiecības ar līgumslēdzēju iestādi, ciktāl tas liecina par (vēlāk notikušu) godprātības vai uzticamības zudumu. Raugoties no šā šaurā skatupunkta, var apgalvot, ka koncesionāra uzticamība ir jāsaglabā visā koncesijas darbības laikā.
85. Proti, spēkā esošā koncesijas līguma noteikumu nopietna pārkāpuma izraisīts koncesionāra uzticamības zudums ir faktors, kas var būt par pamatu šā līguma izbeigšanai, kā izklāstīšu turpinājumā. Šajā ziņā reakcija uz nopietnu neatbilstību, ja līgumslēdzēja iestāde to ir konstatējusi un atzinusi, var būt koncesijas izbeigšana, ko Direktīvas 2014/23 38. pants neregulē.
86. Tomēr šādai reakcijai nav obligāti jāseko, ja līgumslēdzēja iestāde savas rīcības brīvības robežās uzskata, ka sabiedrības interesēs ir lietderīgāk veikt attiecīgus līguma grozījumus (ja vien tie nav būtiski).
D. Trešais prejudiciālais jautājums
1. Pieņemamība
87. Iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai “gadījumā, ja tiek konstatēts konkursa rīkošanas pienākuma principa pārkāpums un/vai automaģistrāļu koncesijas turētāja neuzticamība” Savienības tiesiskais regulējums uzliek pienākumu “izbeigt līgumattiecības”.
88. Jautājums ir jāsaprot kā tāds, kas attiecas uz Direktīvas 2014/23 44. pantu, kas regulē koncesiju izbeigšanu (43) un ir transponēts Itālijas tiesību aktos ar Publisko iepirkumu kodeksa 176. pantu.
89. Manuprāt, šādi formulēts, šis jautājums ir nepieņemams, jo tas nav nepieciešams pamatlietā esošā strīda izšķiršanai. Sākotnējā strīdā ir celta prasība atcelt iepriekš minētos aktus (par līguma grozījumu apstiprināšanu), bet nav celta prasība izbeigt koncesiju (44).
90. Tā kā iesniedzējtiesā strīds ir tikai par līguma grozījumu likumību, nav skaidrs, kāda interese šajā lietā būtu sniegt atbildi par Direktīvas 2014/23 44. pantā paredzētā izbeigšanas mehānisma piemērošanu (45).
2. Par lietas būtību
91. Gadījumā, ja Tiesa pieņemtu šo jautājumu, veikšu īsu analīzi par 44. panta nozīmi šajā strīdā.
92. Saskaņā ar šo normu “[d]alībvalstis nodrošina, ka līgumslēdzējām iestādēm un līgumslēdzējiem saskaņā ar nosacījumiem, ko paredz piemērojamie valsts tiesību akti, ir iespēja izbeigt koncesiju tās darbības laikā” trīs konkrētos gadījumos (46).
93. Šo trīs gadījumu uzskaitījums nav izsmeļošs. Dalībvalstis savos tiesību aktos var paredzēt koncesijas izbeigšanu, ja kāda no pusēm nopietni pārkāpj līguma noteikumus (47).
94. Proti, valstu tiesību sistēmās parasti ir paredzēti noteikumi, saskaņā ar kuriem tiesības izbeigt saistības ir netieši ietvertas savstarpējās saistībās, ja viens no parādniekiem nepilda savas saistības. Tā tas ir Itālijas Civilkodeksa 1453. panta gadījumā – līgumos ar savstarpēju izpildi, ja viens no līdzējiem nepilda savas saistības, otrs pēc savas izvēles var pieprasīt līguma izpildi vai izbeigšanu, jebkurā gadījumā izņemot kaitējuma atlīdzinājumu.
95. Ar Publisko iepirkumu kodeksa 176. pantu Itālijas likumdevējs ir transponējis Direktīvas 2014/23 44. pantu Itālijas tiesībās (48), taču ir paredzējis arī koncesijas izbeigšanu koncesionāra saistību neizpildes gadījumā. Attiecībā uz šādu gadījumu Publisko iepirkumu kodeksa 176. panta 7. punktā ir sniegta atsauce uz Civilkodeksa 1453. pantu.
96. No tā izriet (ja vien iesniedzējtiesas veiktajā valsts tiesību interpretācijā neizrādās citādi), ka neatkarīgi no Direktīvas 2014/23 44. panta koncesijas pienākumu neizpilde varētu būt leģitīms pamats koncesijas līguma izbeigšanai. Faktiski no lietas materiālos iesniegtajiem dokumentiem izriet, ka pret ASPI uzsāktajā procedūrā par to, ka tā nav pildījusi savus automaģistrāles tehniskās apkopes un apsaimniekošanas pienākumus, kā viens no iespējamiem pasākumiem bija paredzēta arī koncesijas izbeigšana.
97. Tomēr iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai “gadījumā, ja tiek konstatēts konkursa rīkošanas pienākuma principa pārkāpums un/vai automaģistrāļu koncesijas turētāja neuzticamība” Savienības tiesiskais regulējums uzliek pienākumu “izbeigt līgumattiecības”.
98. Kā apgalvo Itālijas valdība, Komisija un dažas strīdā iesaistītās puses (49) atbilde uz šo trešo jautājumu izriet no atbildes uz otro jautājumu. No atbildes uz šo otro jautājuma savukārt secināms, ka neviens no abiem iesniedzējtiesas minētajiem faktoriem šajā lietā neizraisa koncesijas izbeigšanu:
– par pirmo faktoru (proti, konkursa nerīkošanu) jāteic, ka jauna procedūra ir nepieciešama tikai tad, ja koncesijā ir izdarīti būtiski grozījumi. Saskaņā ar Direktīvas 2014/23 44. panta a) punktu izbeigšana ir atbilstīga, ja “koncesijā ir veiktas izmaiņas, kuru veikšanai būtu nepieciešama jauna koncesijas piešķiršanas procedūra saskaņā ar 43. pantu”, kas jau izklāstīto iemeslu dēļ, šķiet, nav attiecināms uz šo gadījumu;
– par otro faktoru (proti, koncesionāra neuzticamību) jau esmu paskaidrojis, ka tas būtu jāizvērtē izraudzītā pretendenta atlases un izvērtēšanas posmā, nevis nebūtisku koncesijas grozījumu gadījumā. Ja neuzticamība ir saistīta ar līguma noteikumu nopietnu pārkāpumu, tieši šāds pārkāpums ļautu līgumslēdzējai iestādei izbeigt līgumu, pamatojoties uz citu iemeslu, kas nav Direktīvas 2014/23 44. pantā minētais.
V. Secinājumi
99. Ņemot vērā iepriekš minēto, ierosinu Tiesai atzīt par nepieņemamu Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija) uzdoto trešo jautājumu un uz pirmo un otro jautājumu atbildēt šādi:
“Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/23/ES (2014. gada 26. februāris) par koncesijas līgumu slēgšanas tiesību piešķiršanu 38. pants un 43. panta 1., 4. un 5. punkts
ir jāinterpretē tādējādi, ka:
1) Saskaņā ar Direktīvas 2014/23 43. pantu koncesijas līgumu var grozīt, nerīkojot jaunu atklāta konkursa procedūru, ja līguma noteikumos izdarītie grozījumi, nemainot koncesijas vispārējo būtību, nav būtiski; un to noskaidrot ir iesniedzējtiesas ziņā.
Līgumslēdzējas iestādes vai līgumslēdzēji izvērtē, vai ir jārīko jauna atklāta konkursa procedūra, pēc tam, kad ir noskaidrots, vai koncesijas līguma noteikumu grozījumi ir vai nav būtiski. Attiecīgajam lēmumam jābūt tādam, kas ļauj attiecīgajām personām aizstāvēt savas tiesības un vajadzības var tikt pārskatīts tiesā.
2) Direktīvas 2014/23 38. pantā līgumslēdzējām iestādēm vai līgumslēdzējiem ir noteikts pienākums kandidātu atlases un kvalifikācijas novērtēšanas gaitā novērtēt šo kandidātu uzticamību, ņemot vērā attiecīgos izslēgšanas iemeslus. Šis vērtējums jāveic gan sākotnējās koncesijas piešķiršanai, gan koncesijas līguma būtiskiem grozījumiem, kuru izdarīšanai nepieciešama jauna atklāta konkursa procedūra.”