ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (prvního senátu)
8. května 2024(*)
„Řízení o předběžné otázce – Právní stát – Nezávislost soudnictví – Článek 19 odst. 1 SEU – Mechanismus pro spolupráci a ověřování – Referenční cíle přijaté Rumunskem – Boj proti korupci – Vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudnictví – Žaloba proti jmenování státních zástupců příslušných k vedení těchto vyšetřování – Aktivní legitimace profesních sdružení soudců a státních zástupců“
Ve věci C‑53/23,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Curtea de Apel Piteşti (Odvolací soud v Pitešti, Rumunsko) ze dne 31. ledna 2023, došlým Soudnímu dvoru dne 2. února 2023, v řízení
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“
proti
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení: A. Arabadžev, předseda senátu, L. Bay Larsen (zpravodaj), místopředseda Soudního dvora, T. von Danwitz, A. Kumin a I. Ziemele, soudci,
generální advokát: A. M. Collins,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“: D. Călin a L. Zaharia,
– za Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României: A.-F. Florenţa, jako zmocněnec,
– za rumunskou vládu: L.-E. Baţagoi, E. Gane, a L. Ghiţă, jako zmocněnkyně,
– za Evropskou komisi: K. Herrmann, I. V. Rogalski a P. J. O. Van Nuffel, jako zmocněnci,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 1. února 2024,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 2, čl. 4 odst. 3 a čl. 19 odst. 1 SEU, článků 12 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), přílohy IX Aktu o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2005, L 157, s. 203), který vstoupil v platnost dne 1. ledna 2007, jakož i rozhodnutí Komise 2006/928/ES ze dne 13. prosince 2006, kterým se zřizuje mechanismus pro spolupráci a ověřování pokroku Rumunska při dosahování specifických referenčních cílů v oblasti reformy soudnictví a boje proti korupci (Úř. věst. 2006, L 354, s. 56).
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ na straně jedné a Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru – nejvyšší státní zástupce Rumunska) (dále jen „nejvyšší státní zástupce“) na straně druhé ve věci legality usnesení o jmenování několika státních zástupců k Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (státní zastupitelství při Nejvyšším kasačním a soudním dvoru, Rumunsko) (dále jen „PICCJ“).
Právní rámec
3 Článek 8 odst. 1a Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zákon o soudním řádu správním č. 554/2004) (Monitorul Oficial al României, část I, č. 1154, ze dne 7. prosince 2004) stanoví:
„Fyzické a právnické osoby soukromého práva mohou podat žalobu na ochranu legitimního veřejného zájmu pouze podpůrně, pokud je újma na legitimním veřejném zájmu logicky spojena s porušením subjektivního práva nebo legitimního soukromého zájmu.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
4 Dne 5. srpna 2022 podali žalobci v původním řízení jako profesní sdružení soudců a státních zástupců ke Curtea de Apel Pitești (Odvolací soud v Pitešti, Rumunsko), který je předkládajícím soudem, žalobu znějící na částečné zrušení usnesení, kterým se v rámci PICCJ jmenují státní zástupci, kteří povedou trestní řízení ve věcech korupce spadajících do pravomoci Direcția Națională Anticorupție (Národní ředitelství pro boj proti korupci, Rumunsko) a týkajících se soudců a státních zástupců.
5 Na podporu své žaloby žalobci v původním řízení v podstatě tvrdí, že vnitrostátní právní úprava, na níž je toto usnesení založeno, je v rozporu s různými ustanoveními unijního práva, takže státní zástupce neměl tuto právní úpravu použít. Uvedená právní úprava zrušila Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Úsek pro vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudnictví) PICCJ a svěřila výlučnou pravomoc ke stíhání trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci státním zástupcům specificky jmenovaným nejvyšším státním zástupcem na návrh pléna Consiliul Superior al Magistraturii (Nejvyšší rada soudnictví, Rumunsko) na dobu čtyř let.
6 Předkládající soud zaprvé uvádí, že podle rumunských procesních pravidel, jak je vykládá Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr, Rumunsko), musí prohlásit žalobu na neplatnost v původním řízení za nepřípustnou.
7 V tomto ohledu poukazuje na to, že i když rumunská právní úprava přiznává právo napadnout správní akt každé osobě, jejíž legitimní zájem byl poškozen, z této právní úpravy vyplývá, že osoby soukromého práva se mohou dovolávat veřejného zájmu pouze tehdy, pokud poškození tohoto zájmu logicky vyplývá z porušení subjektivního práva nebo oprávněného soukromého zájmu. Pokud jde přitom o sdružení, judikatura Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) podmiňuje přípustnost takové žaloby, jako je žaloba dotčená v původním řízení, existencí přímé souvislosti mezi správním aktem, který je předmětem přezkumu legality, a přímým účelem a cíli sledovanými sdružením, které je žalobcem. Na základě této judikatury Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) v několika rozsudcích rozhodl, že profesní sdružení soudců a státních zástupců nemají oprávněný zájem na podání žaloby proti rozhodnutím týkajícím se jmenování soudců a státních zástupců.
8 Předkládající soud nicméně zdůrazňuje, že žalobci v původním řízení usilují o účinnou soudní ochranu v oblasti, na kterou se vztahuje unijní právo. Považuje proto za nutné určit, zda je výklad vnitrostátních procesních pravidel přijatý Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) v rozporu s článkem 2 a čl. 19 odst. 1 SEU ve spojení s články 12 a 47 Listiny.
9 V tomto ohledu zejména uvádí, že Soudní dvůr uznal aktivní legitimaci sdružení na ochranu životního prostředí a rozhodl o žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce předložených ve věcech, v nichž bylo původní řízení zahájeno na návrh profesních sdružení soudců a státních zástupců.
10 Zadruhé si předkládající soud klade otázku, zda je nová právní úprava přijatá Rumunskem týkající se stíhání trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci slučitelná s unijním právem, a zejména s čl. 19 odst. 1 SEU, jakož i se závazky tohoto členského státu v oblasti boje proti korupci.
11 Za těchto podmínek se Curtea de Apel Pitești (Odvolací soud v Pitešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání článek 2 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU ve spojení s články 12 a 47 [Listiny] omezení možnosti profesních sdružení soudců a státních zástupců podávat určité žaloby – za účelem podpory a ochrany nezávislosti soudců a právního státu, jakož i ochrany postavení této profese – zavedením podmínky, že musí existovat oprávněný soukromý zájem, který byl nadměrně omezen, a to na základě závazného rozhodnutí Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační soud), na které navazuje vnitrostátní praxe v případech podobných tomu, v němž je formulována tato otázka, přičemž se vyžaduje přímá souvislost mezi správním aktem, který podléhá soudnímu přezkumu zákonnosti, a přímým účelem a cíli profesních sdružení soudců a státních zástupců stanovenými v jejich stanovách v případech, kdy taková sdružení usilují o získání účinné soudní ochrany v oblastech, na něž se vztahuje unijní právo, v souladu s obecným účelem a cíli stanovenými ve stanovách sdružení?
2) V závislosti na odpovědi na první otázku, brání článek 2, čl. 4 odst. 3 a čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, příloha IX Aktu [o podmínkách přistoupení Bulharské republiky a Rumunska a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie] a rozhodnutí 2006/928 takové vnitrostátní právní úpravě, která omezuje pravomoc Národního ředitelství pro boj proti korupci tím, že svěřuje výlučnou pravomoc vyšetřovat trestné činy korupce (v širším smyslu) spáchané soudci a státními zástupci určitým státním zástupcům, kteří jsou specificky jmenováni [nejvyšším státním zástupcem] na návrh pléna Nejvyšší rady soudnictví v rámci [PICCJ], respektive státních zastupitelství při odvolacích soudech, přičemž tito specificky jmenovaní státní zástupci mají pravomoc i pro jiné kategorie trestných činů spáchaných soudci a státními zástupci?“
K pravomoci Soudního dvora a k přípustnosti žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce
12 Nejvyšší státní zástupce zpochybňuje pravomoc Soudního dvora a přípustnost předběžné otázky. Nejprve tvrdí, že předběžné otázky jsou hypotetické povahy a týkají se výlučně vnitrostátního práva. Dále vzhledem k tomu, že se žalobci v původním řízení nedovolávají žádného osobního práva chráněného unijním právem, situace v původním řízení nespadá do působnosti tohoto práva. Z toho vyplývá, že Soudní dvůr nemá pravomoc k výkladu ustanovení Listiny, jichž se tyto otázky týkají. Konečně žádost o rozhodnutí o předběžné otázce vyzývá Soudní dvůr, aby rozhodl o legalitě opatření vnitrostátního práva, což rovněž překračuje jeho pravomoc.
13 Rumunská vláda má za to, že první otázka je nepřípustná. Uvádí, že předkládající soud jasně nevysvětluje skutkovou situaci dotčenou v původním řízení a nevysvětluje, v čem nebo na základě čeho je žalobcům v původním řízení odepřeno právo na přístup k soudu. Z předkládacího rozhodnutí zejména vyplývá, že žaloba podaná žalobci v původním řízení splňuje podmínky přípustnosti stanovené v rumunském právu, což činí první otázku bezpředmětnou. Předkládající soud se tak setkal nanejvýš s výkladovými obtížemi vnitrostátního práva.
14 Pokud jde v tomto ohledu o pravomoc Soudního dvora odpovědět na předběžné otázky, je třeba zaprvé podotknout, že systém spolupráce zavedený článkem 267 SFEU je založen na jasné dělbě funkcí mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem. V rámci řízení zahajovaného na základě tohoto článku přísluší výklad vnitrostátních ustanovení soudům členských států, a nikoli Soudnímu dvoru, a Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se vyjadřoval ke slučitelnosti norem vnitrostátního práva s ustanoveními práva unijního. Soudní dvůr má naproti tomu pravomoc k tomu, aby vnitrostátnímu soudu poskytl veškeré poznatky k výkladu unijního práva, které mu umožní posoudit slučitelnost norem vnitrostátního práva s unijním právem [rozsudek ze dne 10. března 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Komplexní zdravotní pojištění), C‑247/20, EU:C:2022:177, bod 47 a citovaná judikatura].
15 V projednávaném případě ze znění předběžných otázek vyplývá, že se přímo týkají výkladu ustanovení unijního práva. Za těchto podmínek nelze učinit závěr, že se tyto otázky týkají výkladu ustanovení vnitrostátního práva.
16 Kromě toho, ačkoli uvedené otázky směřují k tomu, aby Soudní dvůr poskytl prvky výkladu unijního práva umožňující posoudit slučitelnost některých vnitrostátních právních předpisů s tímto právem, nic to nemění na tom, že nevyzývají Soudní dvůr, aby sám rozhodl o této slučitelnosti.
17 Zadruhé, pokud jde o argument uvedený nejvyšším státním zástupcem, podle kterého situace dotčená v původním řízení nespadá do působnosti unijního práva, Soudní dvůr již rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která zavedla a kterou se řídí organizace úseku rumunského státního zastupitelství pro vyšetřování trestných činů spáchaných v rámci soudnictví, jenž je příslušný k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců, spadá do působnosti rozhodnutí 2006/928, a musí tudíž splňovat požadavky vyplývající z unijního práva, konkrétně z článku 2 a čl. 19 odst. 1 SEU [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 57 a citovaná judikatura].
18 I když z tohoto závěru přímo nevyplývá, že článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU přiznávají žalobcům v původním řízení individuální práva, názor nejvyššího státního zástupce, že tomu tak není, souvisí, jak uvedl generální advokát v bodě 21 svého stanoviska, s věcnými aspekty, které nemohou mít vliv na pravomoc Soudního dvora odpovědět na položené otázky.
19 Cílem první otázky je totiž právě určit, zda unijní právo, a zejména článek 2, jakož i čl. 19 odst. 1 SEU, ukládá vnitrostátním soudům, aby uznaly přípustnost žaloby na neplatnost podané profesním sdružením soudců a státních zástupců, kterou toto sdružení zpochybňuje slučitelnost jmenování soudců a státních zástupců do úseku rumunského státního zastupitelství příslušného k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců s tímto právem.
20 Je tudíž třeba konstatovat, aniž je nutné posuzovat použitelnost všech ustanovení unijního práva citovaných v předběžných otázkách v takové situaci, jako je situace dotčená v původním řízení, že pravomoc Soudního dvora nelze vyloučit z důvodu, že situace dotčená v původním řízení nespadá do působnosti unijního práva.
21 Pokud jde o přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, je třeba poznamenat, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné mimo jiné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení nebo jestliže se jedná o hypotetický problém [rozsudek ze dne 9. listopadu 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Oblast působnosti směrnice o navracení), C‑257/22, EU:C:2023:852, bod 28 a citovaná judikatura].
22 Kromě toho v rámci spolupráce Soudního dvora a vnitrostátních soudů potřeba dospět k výkladu nebo posouzení platnosti unijního práva, který je pro vnitrostátní soud užitečný, vyžaduje, aby uvedený soud důsledně dodržoval požadavky kladené na obsah žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, jež jsou výslovně uvedeny v článku 94 jednacího řádu Soudního dvora, který má předkládající soud znát. Tyto požadavky jsou kromě toho připomenuty v doporučení Soudního dvora pro vnitrostátní soudy o zahajování řízení o předběžné otázce (Úř. věst. 2019, C 380, s. 1) (rozsudek ze dne 13. července 2023, Azienda Ospedale-Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, bod 30 a citovaná judikatura).
23 Potřeba dospět k takovému výkladu unijního práva, který bude užitečný pro vnitrostátní soud, vyžaduje, aby tento soud vymezil skutkový a právní rámec, do něhož spadají jím položené otázky, nebo alespoň vysvětlil skutkové předpoklady, na nichž jsou tyto otázky založeny. Předkládací rozhodnutí musí kromě toho uvést přesné důvody, které vedly vnitrostátní soud k tomu, aby si kladl otázky ohledně výkladu unijního práva a usoudil, že je nezbytné položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku [rozsudek ze dne 25. května 2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (DPH) – Fiktivní nabytí), C‑114/22, EU:C:2023:430, bod 22 a citovaná judikatura].
24 V projednávané věci obsahuje žádost o rozhodnutí o předběžné otázce všechny poznatky nezbytné k tomu, aby Soudní dvůr mohl odpovědět na položené otázky.
25 Pokud jde konkrétně o první otázku, z této žádosti jako celku a ze samotného znění této otázky vyplývá, že předkládající soud má za to, že v případě záporné odpovědi na uvedenou otázku bude muset přijmout výklad relevantní vnitrostátní právní úpravy, který vyplývá z judikatury Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr), a tudíž odmítnout žalobu dotčenou v původním řízení jako nepřípustnou.
26 Z toho vyplývá, že tento soud v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vylíčil jak skutkový a právní rámec, do něhož je první otázka zasazena, tak důvody, proč považuje za nezbytné položit tuto otázku Soudnímu dvoru, což jsou důvody, které ostatně umožňují prokázat, že tato otázka je užitečná pro rozhodnutí sporu v původním řízení.
27 Mimoto z této žádosti vyplývá, že v případě kladné odpovědi na uvedenou otázku bude předkládající soud vyzván, aby za účelem posouzení argumentace předložené žalobci v původním řízení zkoumal slučitelnost vnitrostátní právní úpravy, k níž se vztahuje druhá otázka, s unijním právem.
28 Předběžné otázky tudíž nelze považovat za hypotetické.
29 S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že Soudní dvůr má pravomoc odpovědět na žádost o rozhodnutí o předběžné otázce a že položené otázky jsou přípustné.
K předběžným otázkám
K první otázce
30 Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU ve spojení s články 12 a 47 Listiny vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která tím, že podmiňuje přípustnost žaloby na neplatnost jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců existencí oprávněného soukromého zájmu, v praxi vylučuje, aby taková žaloba mohla být podána profesními sdruženími soudců a státních zástupců za účelem ochrany zásady nezávislosti soudců.
31 V rozsahu, v němž rumunská vláda na podporu navrhované odpovědi na první otázku tvrdí, že na rozdíl od toho, co uvádí předkládající soud, použití vnitrostátní právní úpravy dotčené v původním řízení nutně nevede ke konstatování nepřípustnosti žaloby dotčené v původním řízení, je třeba připomenout, že Soudnímu dvoru přísluší, aby v rámci rozdělení pravomocí mezi unijními soudy a vnitrostátními soudy vzal v úvahu skutkový a právní kontext, do něhož jsou předběžné otázky zasazeny, tak jak je vymezen v předkládacím rozhodnutí. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce tedy nelze posuzovat s ohledem na výklad vnitrostátního práva, kterého se dovolává vláda členského státu [rozsudek ze dne 15. dubna 2021, État belge (Skutečnosti, které nastaly po přijetí rozhodnutí o přemístění), C‑194/19, EU:C:2021:270, bod 26 a citovaná judikatura].
32 Předkládající soud přitom uvedl, že výklad relevantní rumunské právní úpravy přijatý Înalta Curte de Casație și Justiție (Nejvyšší kasační a soudní dvůr) nutně vede k odmítnutí jako nepřípustné takové žaloby, jako je žaloba dotčená v původním řízení, jelikož profesní sdružení soudců a státních zástupců se nemůže dovolávat oprávněného soukromého zájmu, který by mohl odůvodnit jeho aktivní legitimaci k podání takové žaloby, což je důvod, proč se první otázka vztahuje k takovému výkladu této právní úpravy.
33 Výklad procesních pravidel rumunského práva zastávaný rumunskou vládou proto nemůže být Soudním dvorem pro účely tohoto řízení o předběžné otázce přijat.
34 Po těchto upřesněních je třeba zdůraznit, že podle ustálené judikatury Soudního dvora článek 19 SEU, který vyjadřuje hodnotu právního státu zakotvenou v článku 2 SEU, pověřuje vnitrostátní soudy a Soudní dvůr úkolem zaručit plné uplatňování unijního práva ve všech členských státech a soudní ochranu práv, která pro jednotlivce z unijního práva vyplývají [rozsudky ze dne 18. května 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 188, jakož i ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 39].
35 Samotná existence účinného soudního přezkumu, který má zajistit dodržování unijního práva, je vlastní právnímu státu. Na tomto základě a jak je stanoveno v čl. 19 odst. 1 druhém pododstavci SEU, musí členské státy stanovit systém opravných prostředků a postupů nezbytných k zajištění dodržování práv jednotlivců na účinnou soudní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem. Zásada účinné soudní ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, na kterou odkazuje čl. 19 odst. 1 druhý pododstavec SEU, představuje obecnou zásadu unijního práva vyplývající z ústavních tradic společných členským státům, která byla zakotvena v článcích 6 a 13 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, kterým odpovídá článek 47 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2021, Euro Box Promotion a další, C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19, EU:C:2021:1034, bod 219, jakož i citovaná judikatura).
36 V tomto kontextu je v zásadě na členských státech, aby zejména určily aktivní legitimaci procesního subjektu a jeho právní zájem na podání žaloby a přitom nezasahovaly do práva na účinnou soudní ochranu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 42 a citovaná judikatura).
37 V tomto ohledu procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která procesním subjektům vyplývají z unijního práva, nesmějí být méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení na základě vnitrostátního práva (zásada rovnocennosti), a nesmějí v praxi znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných unijním právním řádem (zásada efektivity) (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. března 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 43 a citovaná judikatura, jakož i ze dne 24. října 2018, XC a další, C‑234/17, EU:C:2018:853, bod 22).
38 Pokud jde o zásadu rovnocennosti, podle informací uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení podle všeho použije stejným způsobem na opravné prostředky stanovené pro ochranu práv vyplývajících z unijního práva a na obdobné opravné prostředky vnitrostátní povahy. S výhradou ověření předkládajícím soudem se zejména nejeví, že by byl právní zájem osob soukromého práva, a zejména sdružení, na podání žaloby posuzován odlišně v závislosti na tom, zda se chtějí dovolávat takového veřejného zájmu založeného na unijním právu, jako je zásada nezávislosti soudců, nebo veřejného zájmu vycházejícího z vnitrostátního práva.
39 Pokud jde o zásadu efektivity, z této žádosti vyplývá, jak bylo uvedeno v bodě 7 tohoto rozsudku, že tato vnitrostátní právní úprava umožňuje každému, kdo prokáže oprávněný soukromý zájem, napadnout takový správní akt, jako je usnesení dotčené v původním řízení, a to i s odvoláním na porušení veřejného zájmu, které z něj vyplývá. Za těchto podmínek je účinná soudní ochrana podle všeho zajištěna právem dotyčných účastníků řízení, a zejména soudců a státních zástupců dotčených vnitrostátním opatřením, které se jich týká, dovolávat se dodržení požadavků čl. 19 odst. 1 SEU, což přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
40 Jak zdůrazňuje tento soud, Soudní dvůr zajisté již konstatoval, že členské státy jsou v určitých případech povinny povolit zájmovým sdružením podat žalobu za účelem ochrany životního prostředí nebo boje proti diskriminaci (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 20. prosince 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, bod 58, jakož i ze dne 23. dubna 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, bod 60).
41 Tyto závěry Soudního dvora však vyplývají z procesních práv specificky přiznaných zájmovým sdružením Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, podepsanou v Aarhusu dne 25. června 1998 a schválenou jménem Evropského společenství rozhodnutím Rady 2005/370/ES ze dne 17. února 2005 (Úř. věst. 2005, L 124, s. 1) nebo akty sekundárního práva, jako je směrnice Rady 2000/78/ES ze dne 27. listopadu 2000, kterou se stanoví obecný rámec pro rovné zacházení v zaměstnání a povolání (Úř. věst. 2000, L 303, s. 16; Zvl. vyd. 05/04, s. 79).
42 Kromě toho z judikatury Soudního dvora vyplývá, že i v oblastech uvedených v bodě 40 tohoto rozsudku mají členské státy volnost, pokud tato úmluva nebo tyto akty konkrétně neukládají, aby byla zájmovým sdružením přiznána aktivní legitimace k podání žaloby, tuto legitimaci těmto sdružením přiznat či nepřiznat. Mimoto v případě, že členské státy v tomto rámci zamýšlejí přiznat uvedenou legitimaci zájmovým sdružením, přísluší jim, aby vymezily jak rozsah žalob, které mohou podat, tak podmínky, kterým podání těchto žalob podléhá, při dodržení práva na účinnou právní ochranu [v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. července 2008, Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, bod 27; ze dne 23. dubna 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, body 62 až 64, a ze dne 8. listopadu 2022, Deutsche Umwelthilfe (Schvalování motorových vozidel), C‑873/19, EU:C:2022:857, body 63 a 65, jakož i citovaná judikatura].
43 Jak přitom uvedl generální advokát v bodě 38 svého stanoviska, žádné ustanovení unijního práva neukládá členským státům povinnost přiznat profesním sdružením soudců a státních zástupců procesní práva, která by jim umožnila napadnout jakoukoli údajnou neslučitelnost vnitrostátního ustanovení nebo opatření souvisejícího s postavením soudců s unijním právem.
44 Z povinnosti uvedené v bodě 35 tohoto rozsudku stanovit systém opravných prostředků a postupů nezbytných k zajištění dodržování práv jednotlivců na účinnou soudní ochranu v oblastech pokrytých unijním právem tudíž nelze vyvodit, že členské státy jsou obecně povinny zaručit těmto sdružením právo podat žalobu založenou na takové neslučitelnosti s unijním právem.
45 Okolnost, že Soudní dvůr odpověděl na žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, které mu byly předloženy ve věcech, v nichž se profesní sdružení soudců a státních zástupců obrátila na předkládající soud, nemůže toto posouzení zpochybnit, neboť Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k přípustnosti žalob v původních řízeních (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. června 2015, Gauweiler a další, C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 26, jakož i citovaná judikatura).
46 Zohlednění článku 12 Listiny, na který odkazuje předkládající soud, nemůže odůvodnit jiné řešení, neboť tento článek pouze zakotvuje svobodu sdružování a nevyžaduje, aby sdružení byla nutně oprávněna podat žalobu na obranu cíle obecného zájmu.
47 Totéž platí pro judikaturu Soudního dvora týkající se zásady nezávislosti soudců. V tomto ohledu, pokud jde konkrétně o možnost podat žalobu proti rozhodnutím týkajícím se jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců, je třeba připomenout, že za účelem dodržení čl. 19 odst. 1 SEU musí každý členský stát zajistit, aby orgány, které jakožto „soudy“ ve smyslu vymezeném unijním právem spadají do jeho systému procesních prostředků v oblastech upravených unijním právem, splňovaly požadavky na účinnou soudní ochranu [rozsudky ze dne 18. května 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 191, jakož i ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 40].
48 K zajištění toho, aby byly orgány, které mohou rozhodovat o otázkách souvisejících s uplatňováním nebo výkladem unijního práva, schopny účinnou soudní ochranu požadovanou tímto ustanovením poskytnout, je přitom zásadní ochrana jejich nezávislosti, jak potvrzuje čl. 47 druhý pododstavec Listiny, který mezi požadavky plynoucími ze základního práva na účinný prostředek nápravy uvádí přístup k „nezávislému“ soudu (rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 194, jakož i citovaná judikatura).
49 Požadavek nezávislosti soudů, který vyplývá z čl. 19 odst. 1 druhého pododstavce SEU, má dva aspekty. První, vnější aspekt předpokládá, že dotyčný orgán vykonává funkce zcela samostatně, není hierarchicky na nikoho vázán ani nikomu podřízen a od nikoho nepřijímá příkazy či pokyny jakéhokoliv původu, čímž je chráněn před vnějšími zásahy nebo tlaky, které by mohly narušit nezávislost rozhodování jeho členů a ovlivnit jejich rozhodnutí. Druhý, vnitřní aspekt souvisí s pojmem „nestrannost“ a týká se rovného odstupu ve vztahu ke stranám sporu a jejich příslušným zájmům s ohledem na předmět sporu. Tento aspekt vyžaduje objektivitu a neexistenci jakéhokoliv zájmu na vyřešení sporu mimo striktní použití právního předpisu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 41 a citovaná judikatura].
50 Je třeba podotknout, že pravidla vylučující možnost profesních sdružení soudců a státních zástupců podat žalobu proti rozhodnutím týkajícím se jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců se nejeví jako pravidla, která by mohla tyto požadavky přímo porušovat, jelikož tato pravidla nemohou jako taková bránit soudcům v nezávislém a nestranném výkonu funkce.
51 Podle ustálené judikatury Soudního dvora však záruky nezávislosti a nestrannosti požadované unijním právem předpokládají existenci pravidel umožňujících rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců o neovlivnitelnosti dotčeného orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitě ve vztahu k vzájemně se střetávajícím zájmům [rozsudky ze dne 18. května 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 196, jakož i ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 82].
52 V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že za určitých okolností jsou členské státy povinny stanovit určité právní prostředky umožňující kontrolu legality vnitrostátních opatření majících dopad na kariéru soudců nebo na složení vnitrostátních soudů, aby zajistily dodržení požadavku nezávislosti soudců.
53 Nejprve je třeba poukázat na to, že tento požadavek ukládá, aby v souladu s touto judikaturou kárný režim poskytoval nezbytné záruky, aby se zabránilo jakémukoli riziku použití takového režimu jakožto systému politické kontroly obsahu soudních rozhodnutí. V tomto ohledu představuje stanovení pravidel, která stanoví zásah nezávislého orgánu v souladu s postupem, který v plné míře zaručuje práva zakotvená v článcích 47 a 48 Listiny, zejména právo na obhajobu, a která zakotvují možnost napadnout rozhodnutí kárných orgánů soudní cestou, soubor základních záruk pro účely zachování nezávislosti soudní moci (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 198, jakož i citovaná judikatura).
54 Stejně tak musí být možné napadnout u soudu opatření spočívající v přeřazení soudce bez jeho souhlasu přijatá mimo rámec kárného režimu v souladu s řízením plně zajišťujícím práva zakotvená v článcích 47 a 48 Listiny [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2021, W.Ż. (Kolegium pro mimořádnou kontrolu a věci veřejné Nejvyššího soudu – Jmenování), C‑487/19, EU:C:2021:798, bod 118].
55 Soudní dvůr dále rozhodl, že základní právo na spravedlivý proces, a zejména záruky přístupu k nezávislému a nestrannému a předem zákonem zřízenému soudu, jimiž se toto základní právo vyznačuje, zejména znamenají, že každý soudní orgán má povinnost zkoumat, zda je z hlediska svého složení takovým soudním orgánem, jestliže o této skutečnosti vyvstane vážná pochybnost, přičemž toto ověření je nezbytné pro důvěru, kterou musí soudy v demokratické společnosti vzbuzovat u jednotlivců [rozsudek ze dne 5. června 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 129].
56 Konečně v kontextu, který se vyznačuje obecnými reformami soudního systému omezujícími nezávislost soudců, by absence dostatečných záruk ze strany orgánu povolaného navrhovat jmenování soudců mohla vést k nezbytnosti existence prostředku soudní nápravy pro kandidáty, kteří nebyli vybráni, byť omezeného, k ochraně procesu jmenování dotyčných soudců před přímými či nepřímými vlivy, a v konečném důsledku k zabránění vzniku legitimních pochybností u jednotlivců o nezávislosti soudců jmenovaných po ukončení tohoto procesu [v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2021, A. B. a další (Jmenování soudců Nejvyššího soudu – Odvolání), C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 136].
57 V tomto kontextu je třeba připomenout, pokud jde o jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců, že členské státy jsou povinny zejména za účelem zabránění vzniku takových pochybností obecně zaručit, že činnost těchto státních zástupců bude vymezena účinnými pravidly, která plně respektují požadavek nezávislosti soudců. Pravidla přijatá za tímto účelem musí podobně jako pravidla upravující kárnou odpovědnost těchto soudců a státních zástupců zejména stanovit nezbytné záruky zajišťující, že tato stíhání nebudou moci být použita jako systém politické kontroly nad činností uvedených soudců a státních zástupců, a v plném rozsahu zaručit dodržování práv zakotvených v článcích 47 a 48 Listiny (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. května 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a další, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 213).
58 Vzhledem k tomu, že členské státy jsou zaprvé povinny taková pravidla přijmout a uplatňovat, zadruhé profesní sdružení soudců a státních zástupců nejsou jmenováním státních zástupců v zásadě bezprostředně dotčena, a to ani v případě, že budou tito státní zástupci příslušní k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců, a zatřetí, že z úvah uvedených v bodech 43 až 46 tohoto rozsudku vyplývá, že unijní právo obecně neukládá povinnost přiznat takovým sdružením zvláštní procesní práva, nelze učinit závěr, že pouhá skutečnost, že vnitrostátní právní úprava neumožňuje profesním sdružením soudců a státních zástupců podat žalobu na neplatnost rozhodnutí týkajících se jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců, postačuje k tomu, aby u jednotlivců vyvolala legitimní pochybnosti o nezávislosti soudců.
59 Z výše uvedeného vyplývá, že požadavek nezávislosti soudců nelze obecně vykládat tak, že členské státy musí povolit profesním sdružením soudců a státních zástupců podávat takové žaloby.
60 Kromě toho právo profesních sdružení soudců a státních zástupců obrátit se na soud proti takovým opatřením, jako jsou opatření dotčená v původním řízení, nelze vyvodit ani z článku 47 Listiny.
61 Uznání práva na účinnou právní ochranu v daném případě totiž předpokládá, že se osoba, která jej uplatňuje, dovolává práv nebo svobod zaručených unijním právem nebo že je proti této osobě vedeno stíhání, které představuje uplatňování unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny [rozsudek ze dne 22. února 2022, RS (Účinek rozsudků ústavního soudu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 34].
62 Z předkládacího rozhodnutí přitom nevyplývá, že by se žalobci v původním řízení dovolávali práva, které jim náleží na základě ustanovení unijního práva, ani že by proti nim bylo vedeno stíhání, které představuje uplatňování unijního práva.
63 Vzhledem k tomu, že tito žalobci hodlají svou žalobu založit na čl. 19 odst. 1 SEU, je třeba připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že sdružení, které před vnitrostátním soudem tvrdí, že vnitrostátní právní úprava týkající se jmenování soudců a státních zástupců je neslučitelná s tímto ustanovením, nelze pouze z tohoto důvodu považovat za sdružení, které se dovolává porušení práva, které mu bylo přiznáno na základě ustanovení unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 20. dubna 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, body 43 a 44).
64 S ohledem na všechny tyto úvahy je třeba na první otázku odpovědět tak, že článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU ve spojení s články 12 a 47 Listiny musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která tím, že podmiňuje přípustnost žaloby na neplatnost jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců existencí oprávněného soukromého zájmu, v praxi vylučuje, aby taková žaloba mohla být podána profesními sdruženími soudců a státních zástupců za účelem ochrany zásady nezávislosti soudců.
K druhé otázce
65 Vzhledem k odpovědi na první otázku není důvodné odpovídat na druhou otázku.
K nákladům řízení
66 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
Článek 2 a čl. 19 odst. 1 SEU ve spojení s články 12 a 47 Listiny základních práv Evropské unie musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která tím, že podmiňuje přípustnost žaloby na neplatnost jmenování státních zástupců příslušných k trestnímu stíhání soudců a státních zástupců existencí oprávněného soukromého zájmu, v praxi vylučuje, aby taková žaloba mohla být podána profesními sdruženími soudců a státních zástupců za účelem ochrany zásady nezávislosti soudců.
Podpisy