PRESUDA SUDA (prvo vijeće)
8. svibnja 2024.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Vladavina prava – Neovisnost pravosuđa – Članak 19. stavak 1. UEU‑a – Mehanizam suradnje i provjere – Mjerila koja je Rumunjska prihvatila – Borba protiv korupcije – Istrage kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava – Pravno sredstvo protiv imenovanja državnih odvjetnika nadležnih za provođenje tih istraga – Procesna legitimacija strukovnih udruga sudaca”
U predmetu C‑53/23,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Curtea de Apel Piteşti (Žalbeni sud u Piteştiju, Rumunjska), odlukom od 31. siječnja 2023., koju je Sud zaprimio 2. veljače 2023., u postupku
Asociația „Forumul Judecătorilor din România”,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor”
protiv
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României,
SUD (prvo vijeće),
u sastavu: A. Arabadjiev, predsjednik vijeća, L. Bay Larsen (izvjestitelj), potpredsjednik Suda, T. von Danwitz, A. Kumin i I. Ziemele, suci,
nezavisni odvjetnik: A. M. Collins,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România”, D. Călin i L. Zaharia,
– za Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României, A.-F. Florenţa, u svojstvu agenta,
– za rumunjsku vladu, L.-E. Baţagoi, E. Gane, i L. Ghiţă, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, K. Herrmann, I. Rogalski i P. J. O. Van Nuffel, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 1. veljače 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2., članka 4. stavka 3. i članka 19. stavka 1. UEU‑a, članaka 12. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), Priloga IX. Aktu o uvjetima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske i prilagodbama Ugovora na kojima se temelji Europska unija (SL 2005., L 157, str. 203.), koji je stupio na snagu 1. siječnja 2007., te Odluke Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (SL 2006., L 354, str. 56.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 65., str. 53.).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, Asociaţije „Forumul Judecătorilor din România” i Asociațije „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor” te, s druge strane, Parchetula de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu – glavni državni odvjetnik Rumunjske) (u daljnjem tekstu: glavni državni odvjetnik) u pogledu zakonitosti rješenja o imenovanju više državnih odvjetnika u Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu, Rumunjska) (u daljnjem tekstu: PICCJ).
Pravni okvir
3 Člankom 8. stavkom 1.a Legee contenciosului administrativ nr. 554/2004 (Zakon o upravnim sporovima br. 554/2004) (Monitorul Oficial al României, dio I., br. 1154 od 7. prosinca 2004.) određuje se:
„Fizičke i pravne osobe privatnog prava mogu samo podredno istaknuti zahtjeve za zaštitu određenog legitimnog javnog interesa, i to ako povreda legitimnog javnog interesa proizlazi iz povrede subjektivnog prava ili legitimnog privatnog interesa.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
4 Tužitelji iz glavnog postupka, u svojstvu strukovne udruge sudaca, podnijeli su 5. kolovoza 2022. Curtei de Apel Piteńti (Žalbeni sud u Piteștiju, Rumunjska), sudu koji je uputio zahtjev, tužbu za djelomično poništenje rješenja o imenovanju u PICCJ državnih odvjetnika koji će provoditi kazneni progon u korupcijskim predmetima koji su u nadležnosti Direcțije Națională Anticorupție (Nacionalna uprava za suzbijanje korupcije, Rumunjska), a odnose se na suce i državne odvjetnike.
5 U prilog svojoj tužbi tužitelji iz glavnog postupka u bitnome ističu da je nacionalni propis na kojem se temelji to rješenje protivan različitim odredbama prava Unije, tako da glavni državni odvjetnik nije trebao primijeniti taj propis. Navedenim je propisom ukinuta Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (Odjel za istraživanje kaznenih djela počinjenih unutar pravosudnog sustava) PICCJ‑a te je isključiva nadležnost za kazneni progon kaznenih djela koja su počinili suci i državni odvjetnici dodijeljena državnim odvjetnicima koje, na razdoblje od četiri godine, posebno imenuje glavni državni odvjetnik na prijedlog opće sjednice Consiliula Superior al Magistraturii (Državno sudbeno vijeće, Rumunjska).
6 Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da tužbu za poništenje iz glavnog postupka treba proglasiti nedopuštenom na temelju rumunjskih postupovnih pravila, kako ih tumači Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud, Rumunjska).
7 U tom pogledu navodi da, iako rumunjski propis priznaje pravo na osporavanje upravnog akta svakoj osobi čiji je legitimni interes povrijeđen, iz tog propisa proizlazi da se osobe privatnog prava mogu pozvati na javni interes samo ako povreda tog interesa proizlazi iz povrede subjektivnog prava ili privatnog interesa. Međutim, kad je riječ o udrugama, prema sudskoj praksi Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud), dopuštenost tužbe poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ovisi o tome postoji li izravna veza između upravnog akta koji podliježe nadzoru zakonitosti te izravne svrhe i ciljeva koje udruga tužitelj želi postići. Na temelju te sudske prakse Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) u nekoliko je presuda smatrala da strukovne udruge sudaca nemaju pravni interes za pobijanje odluka koje se odnose na imenovanje sudaca.
8 Međutim, sud koji je uputio zahtjev naglašava da tužitelji iz glavnog postupka traže djelotvornu sudsku zaštitu u području koje je obuhvaćeno pravom Unije. Taj sud stoga smatra da je potrebno utvrditi je li tumačenje nacionalnih postupovnih pravila koje je dala Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) protivno članku 2. i članku 19. stavku 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje.
9 U tom pogledu osobito ističe da je Sud priznao procesnu legitimaciju udrugama za zaštitu okoliša i da je odlučivao o zahtjevima za prethodnu odluku koje su u glavnim postupcima podnijele strukovne udruge sudaca.
10 Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev želi doznati je li u skladu s pravom Unije, a osobito s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a i obvezama Rumunjske u području borbe protiv korupcije, novi propis koji je ta država članica donijela u pogledu provedbe kaznenog progona za kaznena djela koja su počinili suci i državni odvjetnici.
11 U tim je okolnostima Curtea de Apel Piteşti (Žalbeni sud u Piteştiju) odlučila prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Protivi li se članku 2. i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. [Povelje], ako se strukovnim udrugama sudaca – na temelju obvezujuće odluke Înalta Curtea de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud), nakon koje je uslijedila nacionalna praksa u predmetima koji su slični predmetu u kojem se postavlja ovo pitanje – odrede ograničenja u pogledu pokretanja određenih sudskih postupaka, čiji je cilj promicanje i zaštita neovisnosti sudaca i vladavine prava te očuvanje statusa struke, uvođenjem pretjerano ograničavajućeg uvjeta postojanja legitimnog privatnog interesa, pri čemu se zahtijeva izravna veza između upravnog akta koji podliježe sudskom nadzoru zakonitosti te izravne svrhe i ciljeva strukovnih udruga sudaca predviđenih u njihovim statutima, u slučajevima kad udruge nastoje ostvariti djelotvornu sudsku zaštitu u područjima uređenima pravom Unije u skladu sa svrhom i općim ciljevima iz njihovih statuta?
2. Ovisno o odgovoru na prvo pitanje, protivi li se članku 2., članku 4. stavku 3. i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, Prilogu IX. Aktu o uvjetima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske i prilagodbama Ugovora na kojima se temelji Europska unija i Odluci 2006/928, nacionalni propis kojim se ograničava nadležnost […] Državne uprave za suzbijanje korupcije na način da se isključiva nadležnost za provođenje istrage u pogledu kaznenih djela korupcije (u širem smislu) koja su počinili suci i državni odvjetnici povjerava određenim državnim odvjetnicima pri [PICCJ‑u], odnosno državnom odvjetništvu pri žalbenim sudovima koji su nadležni i za druge vrste kaznenih djela koja počine suci i državni odvjetnici, a koje posebno imenuje [glavni državni odvjetnik] na prijedlog opće sjednice Državnog sudbenog vijeća?”
Nadležnost Suda i dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
12 Glavni državni odvjetnik osporava nadležnost Suda i dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku. Najprije tvrdi da su prethodna pitanja hipotetska i da se odnose isključivo na nacionalno pravo. Nadalje smatra da situacija iz glavnog postupka ne ulazi u područje primjene tog prava jer se tužitelji iz glavnog postupka ne pozivaju ni na jedno osobno pravo zaštićeno pravom Unije. Iz toga slijedi da Sud nije nadležan tumačiti odredbe Povelje na koje se odnose ta pitanja. Naposljetku, zahtjevom za prethodnu odluku poziva se Sud da odluči o zakonitosti mjera nacionalnog prava, što, po njegovu mišljenju, također nije u nadležnosti Suda.
13 Rumunjska vlada tvrdi da je prvo pitanje nedopušteno. Ističe da sud koji je uputio zahtjev nije jasno objasnio činjenično stanje o kojem je riječ u glavnom postupku i nije naveo kako je i na kojoj osnovi tužiteljima iz glavnog postupka uskraćeno pravo na pristup sudu. Ona konkretno smatra da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da tužba koju su podnijeli tužitelji iz glavnog postupka ispunjava uvjete dopuštenosti utvrđene rumunjskim pravom, zbog čega je prvo pitanje bespredmetno. Stoga je mišljenja da je sud koji je uputio zahtjev u najboljem slučaju suočen s problemom tumačenja nacionalnog prava.
14 U tom pogledu, kad je riječ o nadležnosti Suda da odgovori na prethodna pitanja, treba podsjetiti na to da se, kao prvo, sustav suradnje koji je ustanovljen člankom 267. UFEU‑a zasniva na jasnoj razdiobi ovlasti između nacionalnih sudova i Suda. U okviru postupka koji je uveden tim člankom odredbe unutarnjeg prava tumače sudovi država članica, a ne Sud, te Sud nema nadležnost za odlučivanje o usklađenosti normi unutarnjeg prava s odredbama prava Unije. Nasuprot tomu, Sud je nadležan pružiti nacionalnom sudu sve odgovarajuće elemente tumačenja prava Unije koji mu omogućuju ocjenu usklađenosti normi unutarnjeg prava s propisima Unije (presuda od 10. ožujka 2022., Commissioners for Her Majesty's Revenue and Customs (Sveobuhvatno zdravstveno osiguranje), C‑247/20, EU:C:2022:177, t. 47. i navedena sudska praksa).
15 U ovom slučaju, s jedne strane, iz teksta prethodnih pitanja proizlazi da se ona izravno odnose na tumačenje odredbi prava Unije. U tim se okolnostima ne može smatrati da se ta pitanja odnose na tumačenje odredbi nacionalnog prava.
16 S druge strane, iako se navedenim pitanjima od Suda traže smjernice za tumačenje prava Unije na temelju kojih će se moći ocijeniti usklađenost određenih nacionalnih propisa s tim pravom, njima se ipak ne poziva Sud da sam odluči o toj usklađenosti.
17 Kao drugo, kad je riječ o argumentu glavnog državnog odvjetnika prema kojem situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku ne ulazi u područje primjene prava Unije, Sud je već presudio da nacionalni propis kojim je uspostavljena i uređena organizacija odjela rumunjskog državnog odvjetništva koja je zadužena za istrage o kaznenim djelima počinjenima unutar pravosudnog sustava i koja je nadležna za provođenje kaznenih progona sudaca, ulazi u područje primjene Odluke 2006/928 te da, slijedom toga, mora ispunjavati zahtjeve koji proizlaze iz prava Unije, posebno članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
18 Iako iz tog utvrđenja izravno ne proizlazi to da se člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. UEU‑a dodjeljuju pojedinačna prava tužiteljima iz glavnog postupka, stajalište glavnog državnog odvjetnika prema kojem to nije slučaj odnosi se, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 21. svojeg mišljenja, na materijalnopravne aspekte koji ne mogu utjecati na nadležnost Suda da odgovori na postavljena pitanja.
19 Naime, prvim pitanjem želi se upravo utvrditi nalaže li se pravom Unije, a osobito člankom 2. i člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, nacionalnim sudovima da prihvate kao dopuštenu tužbu za poništenje koju je podnijela strukovna udruga sudaca, a kojom se osporava usklađenost s tim pravom imenovanja sudaca u odjel rumunjskog državnog odvjetništva nadležnog za kazneni progon sudaca.
20 Prema tome, valja utvrditi, a da pritom nije potrebno ocjenjivati primjenjivost svih odredaba prava Unije navedenih u prethodnim pitanjima u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku, da se nadležnost Suda ne može isključiti zbog toga što situacija o kojoj je riječ u glavnom postupku ne ulazi u područje primjene prava Unije.
21 Kad je riječ o dopuštenosti zahtjeva za prethodnu odluku, valja istaknuti da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da pitanja o tumačenju prava Unije koja nacionalni sud uputi u pravnom i činjeničnom okviru koji utvrđuje pod vlastitom odgovornošću i čiju točnost Sud nije dužan provjeravati uživaju presumpciju relevantnosti. Sud može odbiti odlučivati o zahtjevu za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud samo ako je, među ostalim, očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku ili ako je problem hipotetski (presuda od 9. studenoga 2023., Odbor azylové a migrační politiky MV (Područje primjene Direktive o vraćanju), C‑257/22, EU:C:2023:852, t. 28. i navedena sudska praksa).
22 Usto, u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova, potreba za tumačenjem ili ocjenom valjanosti prava Unije koji će biti korisni nacionalnom sudu zahtijeva da se on strogo pridržava uvjeta u pogledu sadržaja zahtjeva za prethodnu odluku koji su izričito navedeni u članku 94. Poslovnika Suda, a koje sud koji je uputio zahtjev mora poznavati. Osim toga, na te se zahtjeve podsjeća u Preporukama Suda namijenjenima nacionalnim sudovima koje se odnose na pokretanje prethodnog postupka (SL 2019., C 380, str. 1.) (presuda od 13. srpnja 2023., Azienda Ospedale‑Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, t. 30. i navedena sudska praksa).
23 Stoga potreba za tumačenjem prava Unije koje će biti korisno nacionalnom sudu zahtijeva da on odredi činjenični i zakonodavni okvir unutar kojeg se nalaze pitanja koja postavlja ili da barem objasni činjenične tvrdnje na kojima se ona temelje. U odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku treba usto navesti točne razloge koji su nacionalni sud naveli na to da postavi pitanje o tumačenju prava Unije i da ocijeni nužnim upućivanje prethodnog pitanja Sudu (presuda od 25. svibnja 2023., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (PDV – Fiktivno stjecanje), C‑114/22, EU:C:2023:430, t. 22. i navedena sudska praksa).
24 U ovom slučaju zahtjev za prethodnu odluku sadržava sve elemente koji su nužni kako bi Sud mogao odgovoriti na postavljena pitanja.
25 Konkretno, kad je riječ o prvom pitanju, iz cjelovitog tumačenja tog zahtjeva i samog teksta tog pitanja proizlazi da sud koji je uputio zahtjev smatra da će, u slučaju niječnog odgovora na navedeno pitanje, morati prihvatiti tumačenje relevantnog nacionalnog propisa koje proizlazi iz sudske prakse Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) i, prema tome, odbaciti tužbu o kojoj je riječ u glavnom postupku kao nedopuštenu.
26 Iz toga slijedi da je taj sud u zahtjevu za prethodnu odluku naveo kako činjenični i pravni okvir prvog pitanja tako i razloge zbog kojih smatra nužnim postaviti ga Sudu, što su uostalom razlozi na temelju kojih se može zaključiti da je to pitanje korisno za rješavanje spora u glavnom postupku.
27 Usto, iz tog zahtjeva proizlazi da će u slučaju potvrdnog odgovora na navedeno pitanje sud koji je uputio zahtjev, kako bi ocijenio argumentaciju koju su iznijeli tužitelji iz glavnog postupka, trebati ispitati je li nacionalni propis na koji se odnosi drugo pitanje u skladu s pravom Unije.
28 Stoga se prethodna pitanja ne mogu smatrati hipotetskima.
29 S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da je Sud nadležan odgovoriti na zahtjev za prethodnu odluku i da su postavljena pitanja dopuštena.
O prethodnim pitanjima
Prvo pitanje
30 Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje, tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji, time što dopuštenost tužbe za poništenje imenovanja državnih odvjetnika nadležnih za kazneni progon sudaca uvjetuje postojanjem legitimnog privatnog interesa u praksi isključuje mogućnost da takvu tužbu mogu podnijeti strukovne udruge sudaca radi obrane načela neovisnosti sudaca.
31 Budući da rumunjska vlada u prilog odgovoru koji predlaže na prvo pitanje tvrdi da, suprotno onomu što navodi sud koji je uputio zahtjev, primjena nacionalnog propisa o kojem je riječ u glavnom postupku ne dovodi nužno do utvrđenja nedopuštenosti tužbe o kojoj je riječ u glavnom postupku, valja podsjetiti na to da je na Sudu da u okviru raspodjele ovlasti između sudova Unije i nacionalnih sudova uzme u obzir činjenični i pravni kontekst prethodnih pitanja kako je definiran odlukom o njihovu upućivanju. Prema tome, ispitivanje zahtjeva za prethodnu odluku ne može se provesti s obzirom na tumačenje nacionalnog prava koje je iznijela vlada države članice (presuda od 15. travnja 2021., État belge (Elementi nastali nakon donošenja odluke o transferu), C‑194/19, EU:C:2021:270, t. 26. i navedena sudska praksa).
32 Međutim, sud koji je uputio zahtjev naveo je da tumačenje relevantnog rumunjskog propisa koje je usvojila Înalta Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud) nužno dovodi do odbacivanja tužbe kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku kao nedopuštene, s obzirom na to da se strukovna udruga sudaca ne može pozvati na legitimni pravni interes koji bi opravdao njezinu aktivnu procesnu legitimaciju za takvu tužbu te se stoga prvo pitanje odnosi na to tumačenje tog propisa.
33 Slijedom toga, Sud za potrebe ovog prethodnog postupka ne može prihvatiti tumačenje postupovnih pravila rumunjskog prava koje zagovara rumunjska vlada.
34 S obzirom na prethodna pojašnjenja, treba naglasiti da se, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, člankom 19. UEU‑a, kojim se konkretizira vrijednost vladavine prava navedena u članku 2. UEU‑a, nacionalnim sudovima i Sudu nameće obveza da zajamče punu primjenu prava Unije u svim državama članicama kao i sudsku zaštitu koju osobe ostvaruju iz navedenog prava (presude od 18. svibnja 2021., Asociația „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 188. i od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 39.).
35 Sâmo postojanje djelotvornog sudskog nadzora radi osiguranja poštovanja prava Unije svojstveno je vladavini prava. U tom pogledu i kako se to predviđa člankom 19. stavkom 1. drugim podstavkom UEU‑a, na državama članicama je da predvide sustav pravnih lijekova i postupaka kojim se osobama osigurava poštovanje njihova prava na djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije. Načelo djelotvorne sudske zaštite prava koja pravni subjekti izvode iz prava Unije, na koje upućuje članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, opće je načelo prava Unije koje proizlazi iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama i zaštićeno je člancima 6. i 13. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950., kojima odgovara članak 47. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 21. prosinca 2021., Euro Box Promotion i dr., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 i C‑840/19, EU:C:2021:1034, t. 219. i navedenu sudsku praksu).
36 U tom kontekstu, načelno je na državama članicama da utvrde aktivnu procesnu legitimaciju i interes pojedinca za pokretanje postupka pred sudom, a da pritom ne povrijede pravo na djelotvornu sudsku zaštitu (vidjeti u tom smislu presudu od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
37 U tom pogledu, postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja osobe imaju na temelju prava Unije ne smiju biti nepovoljnija od onih koja se odnose na slična pravna sredstva u nacionalnom pravu (načelo ekvivalentnosti) niti smiju učiniti praktično nemogućim ili pretjerano otežanim izvršavanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2007., Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, t. 43. i navedenu sudsku praksu te od 24. listopada 2018., XC i dr., C‑234/17, EU:C:2018:853, t. 22.).
38 Kad je riječ o načelu ekvivalentnosti, prema navodima iz zahtjeva za prethodnu odluku čini se da se nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku na isti način primjenjuje na pravna sredstva za zaštitu prava koja se temelje na pravu Unije i na slična pravna sredstva nacionalnog prava. Konkretno, ne čini se, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da se pravni interes osoba privatnog prava, a osobito udruga, ocjenjuje drukčije ovisno o tome žele li se pozvati na javni interes koji se temelji na pravu Unije, kao što je načelo neovisnosti sudaca, ili na javni interes koji proizlazi iz nacionalnog prava.
39 Kad je riječ o načelu djelotvornosti, iz tog zahtjeva proizlazi da, kao što je to navedeno u točki 7. ove presude, taj nacionalni propis svakoj osobi koja dokaže legitiman privatni interes omogućuje da osporava upravni akt kao što je rješenje o kojem je riječ u glavnom postupku, uključujući i pozivanjem na to da je tim aktom povrijeđen javni interes. U tim okolnostima, čini se da se djelotvorna sudska zaštita osigurava pravom predmetnih stranaka, a osobito sudaca i državnih odvjetnika na koje utječe nacionalna mjera koja se na njih odnosi, da se pozivaju na poštovanje zahtjeva iz članka 19. stavka 1. UEU‑a, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
40 Točno je, kao što to ističe taj sud, da je Sud već utvrdio da su države članice, u određenim slučajevima, dužne priznati predstavničkim udrugama aktivnu procesnu legitimaciju radi zaštite okoliša ili borbe protiv diskriminacije (vidjeti u tom smislu presude od 20. prosinca 2017., Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, t. 58. i od 23. travnja 2020., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, t. 60.).
41 Međutim, s jedne strane, ta utvrđenja Suda proizlaze iz postupovnih prava koja su predstavničkim udrugama posebno dodijeljena Konvencijom o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša, potpisanom u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrenom u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.) te aktima sekundarnog prava poput Direktive Vijeća 2000/78/EZ od 27. studenoga 2000. o uspostavi općeg okvira za jednako postupanje pri zapošljavanju i obavljanju zanimanja (SL 2000., L 303, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 69.).
42 S druge strane, iz sudske prakse Suda proizlazi da, čak i u područjima navedenima u točki 40. ove presude, države članice i dalje slobodno odlučuju, kada to nije posebno propisano tom konvencijom ili tim aktima, hoće li predstavničkim udrugama priznati aktivnu procesnu legitimacija. Usto, u slučaju da države članice u tom smislu namjeravaju priznati navedeno svojstvo predstavničkim udrugama, na njima je da odrede i doseg pravnih radnji koje su im dostupne i uvjete pod kojima te radnje mogu poduzeti uz poštovanje prava na djelotvoran pravni lijek (vidjeti u tom smislu presude od 10. srpnja 2008., Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, t. 27.; od 23. travnja 2020., Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, t. 62. do 64. i od 8. studenoga 2022., Deutsche Umwelthilfe (Homologacija motornih vozila), C‑873/19, EU:C:2022:857, t. 63. i 65. te navedena sudska praksa).
43 Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 38. svojeg mišljenja, nijednom se odredbom prava Unije ne nalaže državama članicama da strukovnim udrugama sudaca zajamče postupovna prava koja bi im omogućila osporavanje svake navodne neusklađenosti s pravom Unije nacionalne odredbe ili mjere koja se odnosi na status sudaca.
44 Prema tome, iz obveze navedene u točki 35. ove presude da se predvidi sustav pravnih lijekova i postupaka kojim se osobama osigurava poštovanje njihova prava na djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije ne može se zaključiti da države članice općenito moraju tim udrugama jamčiti pravo na podnošenje tužbe koja se temelji na takvoj neusklađenosti s pravom Unije.
45 Okolnost da je Sud odgovorio na zahtjeve za prethodnu odluku koji su mu upućeni u predmetima u kojima su strukovne udruge sudaca pokrenule postupak pred sudom koji je uputio zahtjev ne može tu ocjenu dovesti u pitanje jer u okviru prethodnog postupka Sud nije nadležan odlučivati o dopuštenosti tužbi iz glavnog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 16. lipnja 2015., Gauweiler i dr., C‑62/14, EU:C:2015:400, t. 26. i navedenu sudsku praksu).
46 Drukčije rješenje ne može se opravdati ni ako se u obzir uzme članak 12. Povelje, na koji upućuje sud koji je uputio zahtjev, jer se tim člankom samo propisuje sloboda udruživanja, a pritom se ne zahtijeva da udruge nužno imaju aktivnu procesnu legitimaciju radi obrane cilja od općeg interesa.
47 Isto vrijedi i za sudsku praksu Suda koja se odnosi na načelo neovisnosti sudaca. U tom pogledu, kad je konkretnije riječ o mogućnosti podnošenja pravnog sredstva protiv odluka koje se odnose na imenovanje državnih odvjetnika nadležnih za kazneni progon sudaca, valja podsjetiti na to da svaka država članica, kako bi postupila u skladu s člankom 19. stavkom 1. UEU‑a, treba osigurati da tijela koja su u svojstvu „suda”, u smislu prava Unije, dio njezina sustava pravnih lijekova u područjima obuhvaćenima pravom Unije ispunjavaju zahtjeve djelotvorne sudske zaštite (presude od 18. svibnja 2021., Asociația „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 191. i od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 40.).
48 Međutim, kako bi se zajamčilo da tijela od kojih se može tražiti da odlučuju o pitanjima povezanima s tumačenjem ili primjenom prava Unije mogu osigurati djelotvornu sudsku zaštitu koja se zahtijeva na temelju te odredbe, ključno je očuvanje njihove neovisnosti, kao što to potvrđuje članak 47. drugi stavak Povelje, koji među zahtjevima vezanima uz temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek navodi pristup „neovisnom” sudu (presuda od 18. svibnja 2021., Asociația „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 194. i navedena sudska praksa).
49 Zahtjev neovisnosti sudova, koji proizlazi iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a, sastoji se od dva aspekta. Prvi aspekt, vanjske prirode, zahtijeva da predmetno tijelo izvršava svoje funkcije posve samostalno i da se pritom ni u kojem pogledu ne nalazi u hijerarhijskom ili podređenom odnosu i da ne prima naloge ili upute ikoje vrste te da je tako zaštićeno od vanjskih utjecaja ili pritisaka koji mogu ugroziti neovisnu prosudbu njegovih članova i utjecati na njihove odluke. Drugi aspekt, unutarnje prirode, dotiče pojam „nepristranosti” te ima za cilj osiguravanje jednakog odmaka od stranaka u sporu i njihovih odgovarajućih interesa u pogledu predmeta spora. Potonji aspekt zahtijeva poštovanje objektivnosti i nepostojanje bilo kakvog interesa u rješavanju spora osim stroge primjene pravnog pravila (vidjeti u tom smislu presudu od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 41. i navedenu sudsku praksu).
50 Valja istaknuti da se ti zahtjevi ne mogu izravno ugroziti pravilima koja isključuju mogućnost da strukovne udruge sudaca podnesu tužbu protiv odluka koje se odnose na imenovanje državnih odvjetnika nadležnih za vođenje kaznenih progona sudaca jer ta pravila ne mogu sama po sebi utjecati na sposobnost sudaca da samostalno i nepristrano izvršavaju svoje dužnosti.
51 Međutim, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, jamstva neovisnosti i nepristranosti, koja se zahtijevaju na temelju prava Unije, pretpostavljaju postojanje pravila koja omogućuju da se kod pravnih subjekata otkloni svaka legitimna sumnja u pogledu nemogućnosti utjecaja vanjskih čimbenika na predmetno tijelo i njegove neutralnosti u odnosu na međusobno suprotstavljene interese (presude od 18. svibnja 2021., Asociația „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 196. i od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 82.).
52 U tom pogledu, iz sudske prakse Suda proizlazi da su u određenim okolnostima države članice dužne, kako bi osigurale poštovanje zahtjeva neovisnosti sudaca, predvidjeti određena pravna sredstva koja omogućuju nadzor pravilnosti nacionalnih mjera koje utječu na karijeru sudaca ili na sastav nacionalnih sudova.
53 Tako se, najprije, tim zahtjevom nalaže, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, da stegovni sustav sadržava nužna jamstva kako bi se izbjegla svaka opasnost od primjene takvog sustava kao sustava političke kontrole nad sadržajem sudskih odluka. U tom pogledu donošenje pravila – kojima se propisuje postupanje neovisnog tijela u skladu s postupkom kojim se u potpunosti jamče prava sadržana u člancima 47. i 48. Povelje, osobito prava obrane, i predviđa mogućnost osporavanja odluka stegovnih tijela pred sudom – predstavlja skup jamstava koja su bitna za očuvanje neovisnosti pravosuđa (vidjeti u tom smislu presudu od 18. svibnja 2021., Asociaеia „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 198.).
54 Isto tako, mjere premještanja bez pristanka, donesene izvan okvira sustava stegovnih mjera, moraju se moći osporavati pred sudom, u skladu s postupkom kojim se u cijelosti jamče prava utvrđena u člancima 47. i 48. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 6. listopada 2021., W. Ż. (Vijeće za izvanrednu kontrolu i javne poslove pri Vrhovnom sudu – Imenovanje), C‑487/19, EU:C:2021:798, t. 118.).
55 Nadalje, Sud je presudio da temeljno pravo na pošteno suđenje i, konkretno, jamstva pristupa zakonom prethodno ustanovljenom neovisnom i nepristranom sudu koja obilježavaju to temeljno pravo osobito znače da svaki sud ima obvezu provjeriti predstavlja li on po svojem sastavu takav sud kada u tom pogledu dođe do ozbiljne sumnje, pri čemu je ta provjera nužna kako bi se osiguralo povjerenje koje u demokratskom društvu pojedinci moraju imati u sudove (presuda od 5. lipnja 2023., Komisija/Poljska (Neovisnost i privatan život sudaca), C‑204/21, EU:C:2023:442, t. 129.).
56 Naposljetku, u kontekstu općih reformi pravosudnog sustava kojima se ograničava neovisnost sudaca, nepostojanje dostatnih jamstava tijela koje je pozvano predložiti imenovanje sudaca moglo bi dovesti do toga da je postojanje, čak i ograničenog, pravnog sredstva koje bi mogli podnijeti neodabrani kandidati nužno kako bi se pridonijelo zaštiti postupka imenovanja dotičnih sudaca od izravnih ili neizravnih utjecaja i, u konačnici, izbjegavanju nastanka legitimnih sumnji pojedinaca u neovisnost sudaca imenovanih po završetku tog postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2021., A. B. i dr. (Imenovanje sudaca Vrhovnog suda – Pravno sredstvo), C‑824/18, EU:C:2021:153, t. 136.).
57 U tom kontekstu, kad je riječ o imenovanju državnih odvjetnika nadležnih za vođenje kaznenih progona sudaca, treba podsjetiti na to da države članice, kako bi se, među ostalim, izbjegle takve sumnje, moraju općenito osigurati da djelovanje tih državnih odvjetnika bude uređeno učinkovitim pravilima kojima se u potpunosti poštuje zahtjev neovisnosti sudaca. Pravilima donesenima u tu svrhu trebaju se, među ostalim, kao i pravilima koja se odnose na stegovnu odgovornost tih sudaca, predvidjeti jamstva koja su potrebna kako bi se osiguralo da se ti kazneni postupci ne mogu upotrijebiti kao sustav političke kontrole nad aktivnošću navedenih sudaca i da se njima u potpunosti jamče prava sadržana u člancima 47. i 48. Povelje (vidjeti u tom smislu presudu od 18. svibnja 2021., Asociaеia „Forumul Judecătorilor din România” i dr., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 i C‑397/19, EU:C:2021:393, t. 213.).
58 Budući da, kao prvo, države članice moraju donijeti i primijeniti takva pravila, kao drugo, imenovanje državnih odvjetnika načelno ne utječe izravno na strukovne udruge sudaca, čak ni kada su one nadležne za kazneni progon sudaca i, kao treće, iz razmatranja navedenih u točkama 43. do 46. ove presude proizlazi da se pravom Unije, općenito, ne nalaže priznavanje posebnih postupovnih prava takvim udrugama, ne može se smatrati da je sama činjenica da strukovne udruge sudaca nacionalnim propisom nisu ovlaštene na podnošenje tužbe za poništenje odluka koje se odnose na imenovanje državnih odvjetnika nadležnih za kazneni progon sudaca dovoljna da kod pojedinaca pobudi legitimne sumnje u neovisnost sudaca.
59 Iz prethodnih elemenata proizlazi da se zahtjev neovisnosti sudaca ne može općenito tumačiti na način da se njime obvezuje države članice da strukovnim udrugama sudaca dopuste podnošenje takvih tužbi.
60 Osim toga, pravo strukovnih udruga sudaca da sudjeluju u sudskim postupcima protiv mjera kao što su one o kojima je riječ u glavnom postupku ne može se izvesti ni iz članka 47. Povelje.
61 Naime, priznavanje prava na djelotvoran pravni lijek u određenom slučaju pretpostavlja da se osoba koja se na njega poziva koristi pravima ili slobodama zajamčenima pravom Unije ili da se protiv te osobe vodi kazneni postupak koji predstavlja provedbu prava Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje (presuda od 22. veljače 2022., RS (Učinak presuda ustavnog suda), C‑430/21, EU:C:2022:99, t. 34.).
62 Međutim, iz odluke kojom se upućuje zahtjev ne proizlazi da se tužitelji iz glavnog postupka pozivaju na pravo koje bi imali na temelju odredbe prava Unije niti da se protiv njih vodi kazneni postupak koji predstavlja provedbu prava Unije.
63 U dijelu u kojem ti tužitelji svoju tužbu namjeravaju temeljiti na članku 19. stavku 1. UEU‑a, valja podsjetiti na to da je Sud presudio da se to što udruga pred nacionalnim sudom ističe neusklađenost nacionalnog propisa o imenovanju sudaca s tom odredbom ne može samo po sebi smatrati pozivanjem na povredu prava koje ima prema odredbama prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 20. travnja 2021., Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, t. 43. i 44.).
64 S obzirom na sva ta razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji time što dopuštenost tužbe za poništenje imenovanja državnih odvjetnika nadležnih za kazneni progon sudaca uvjetuje postojanjem legitimnog privatnog interesa u praksi isključuje mogućnost da takvu tužbu mogu podnijeti strukovne udruge sudaca radi obrane načela neovisnosti sudaca.
Drugo pitanje
65 Uzimajući u obzir odgovor na prvo pitanje, nije potrebno odgovoriti na dugo pitanje.
Troškovi
66 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:
Članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a, u vezi s člancima 12. i 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, treba tumačiti na način da im se ne protivi nacionalni propis koji time što dopuštenost tužbe za poništenje imenovanja državnih odvjetnika nadležnih za kazneni progon sudaca uvjetuje postojanjem legitimnog privatnog interesa u praksi isključuje mogućnost da takvu tužbu mogu podnijeti strukovne udruge sudaca radi obrane načela neovisnosti sudaca.
Potpisi