Predbežné znenie
ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
z 8. mája 2024 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Právny štát – Nezávislosť súdnictva – Článok 19 ods. 1 ZFEÚ – Mechanizmus spolupráce a overovania – Referenčné kritériá prijaté Rumunskom – Boj proti korupcii – Vyšetrovanie trestných činov spáchaných v súdnictve – Žaloba proti vymenovaniu prokurátorov s právomocou viesť takéto vyšetrovania – Aktívna legitimácia profesijných združení sudcov“
Vo veci C‑53/23,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Curtea de Apel Pitești (Odvolací súd Pitešť, Rumunsko) z 31. januára 2023 a doručený Súdnemu dvoru 2. februára 2023, ktorý súvisí s konaním:
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,
Asociaţia „Mişcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“
proti
Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Arabadžiev, sudcovia L. Bay Larsen (spravodajca), podpredseda Súdneho dvora, T. von Danwitz, A. Kumin a I. Ziemele,
generálny advokát: A. M. Collins
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Asociația „Forumul Judecătorilor din România“, v zastúpení: D. Călin a L. Zaharia,
– Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României, v zastúpení: A.‑F. Florenţa, splnomocnený zástupca,
– rumunská vláda, v zastúpení: L.‑E. Baţagoi, E. Gane a L. Ghiţă, splnomocnené zástupkyne,
– Európska komisia, v zastúpení: K. Herrmann, I. Rogalski a P. J. O. Van Nuffel, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 1. februára 2024,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 2, článku 4 ods. 3 a článku 19 ods. 1 ZEÚ, článkov 12 a 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), prílohy IX k Aktu o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia (Ú. v. EÚ L 157, 2005, s. 203), ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 2007, ako aj rozhodnutia Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii (Ú. v. EÚ L 354, 2006, s. 56).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu, ktorého účastníkmi sú na jednej strane Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a Asociația „Mișcarea pentru Apărarea Statutului Procurorilor“ a na druhej strane Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Procurorul General al României (Prokuratúra pri Najvyššom a kasačnom súde – generálny prokurátor Rumunska) (ďalej len „generálny prokurátor“), vo veci zákonnosti rozhodnutia o vymenovaní viacerých prokurátorov na Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Prokuratúra pri Najvyššom a kasačnom súde, Rumunsko) (ďalej len „PICCJ“).
Právny rámec
3 Článok 8 ods. 1a Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 (zákon o správnom súdnom konaní č. 554/2004) (Monitorul Oficial al României, časť I, č. 1154 zo 7. decembra 2004), stanovuje:
„Fyzické a právnické osoby založené podľa súkromného práva môžu podať žalobu na ochranu legitímneho verejného záujmu len subsidiárne, ak ujma na legitímnom verejnom záujme logicky súvisí s porušením subjektívneho práva alebo legitímneho súkromného záujmu.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
4 Dňa 5. augusta 2022 podali žalobcovia vo veci samej ako profesijné združenia sudcov a prokurátorov Curtea de Apel Piteşti (Odvolací súd Pitešť, Rumunsko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, návrh na čiastočné zrušenie rozhodnutia o vymenovaní prokurátorov na PICCJ, ktorí budú viesť trestné stíhanie vo veciach korupcie patriacich do právomoci Direcția Națională Anticorupție (Národné protikorupčné riaditeľstvo, Rumunsko) a týkajúcich sa sudcov a prokurátorov.
5 Na podporu svojej žaloby žalobcovia vo veci samej v podstate tvrdia, že vnútroštátna právna úprava, z ktorej vychádza toto rozhodnutie, je v rozpore s viacerými ustanoveniami práva Únie, v dôsledku čoho ju generálny prokurátor nemal uplatniť. Uvedenou právnou úpravou bol zrušený Secția pentru investigarea infracțiunilor din justiție (odbor vyšetrovania trestných činov v súdnictve) PICCJ, pričom výlučná právomoc na vedenie trestného stíhania pri trestných činoch, ktorých sa dopustili sudcovia a prokurátori, bola priznaná prokurátorom, ktorých osobitne vymenoval generálny prokurátor na návrh plenárneho zhromaždenia Consiliul Superior al Magistraturii (Vyššia rada sudcov a prokurátorov, Rumunsko) (ďalej len „CSM“), na obdobie štyroch rokov.
6 Vnútroštátny súd v prvom rade uvádza, že podľa rumunských procesných pravidiel, ako ich vykladá Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd, Rumunsko), by mal žalobu o neplatnosť vo veci samej vyhlásiť za neprípustnú.
7 V tejto súvislosti uvádza, že hoci rumunská právna úprava priznáva právo napadnúť správny akt každému, koho legitímny záujem bol poškodený, z tejto právnej úpravy vyplýva, že osoby súkromného práva sa môžu dovolávať verejného záujmu len v rozsahu, v akom zásah do tohto záujmu logicky vyplýva z porušenia subjektívneho práva alebo legitímneho súkromného záujmu. Pokiaľ ide o združenia, judikatúra Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd) podmieňuje prípustnosť žaloby, o akú ide vo veci samej, existenciou priamej súvislosti medzi správnym aktom, ktorý podlieha preskúmaniu zákonnosti, a priamym účelom, ako aj cieľmi, ktoré sleduje žalujúce združenie. Na základe tejto judikatúry Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd) vo viacerých rozsudkoch rozhodol, že profesijné združenia sudcov a prokurátorov nepreukázali záujem na konaní proti rozhodnutiam týkajúcim sa vymenovania sudcov a prokurátorov.
8 Vnútroštátny súd však zdôrazňuje, že žalobcovia vo veci samej sa snažia dosiahnuť účinnú súdnu ochranu v oblasti, na ktorú sa vzťahuje právo Únie. Domnieva sa preto, že je nevyhnutné určiť, či je výklad vnútroštátnych procesných pravidiel, ktorý podal Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd), v rozpore s článkom 2 a článkom 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty.
9 V tejto súvislosti najmä uvádza, že Súdny dvor priznal aktívnu legitimáciu združeniam na ochranu životného prostredia a rozhodol o návrhoch na začatie prejudiciálneho konania predložených vo veciach samých, ktoré podali profesijné združenia sudcov a prokurátorov.
10 V druhom rade sa vnútroštátny súd pýta na zlučiteľnosť novej právnej úpravy prijatej Rumunskom, pokiaľ ide o trestné stíhanie trestných činov spáchaných sudcami a prokurátormi, s právom Únie, a najmä s článkom 19 ods. 1 ZEÚ, ako aj so záväzkami Rumunska v oblasti boja proti korupcii.
11 Za týchto podmienok Curtea de Apel Piteşti (Odvolací súd Pitešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bránia článok 2 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 [Charty] obmedzeniu možnosti profesijných združení sudcov a prokurátorov podávať určité žaloby – na podporu a ochranu nezávislosti súdnictva a právneho štátu, ako aj ochranu postavenia týchto profesií – zavedením podmienky existencie legitímneho súkromného záujmu, ktorý bol nadmerne obmedzený na základe záväzného rozhodnutia Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd), na ktoré nadväzuje vnútroštátna prax v prípadoch podobných tomu, v ktorom je formulovaná táto otázka, ktorá si vyžaduje priamu súvislosť medzi správnym aktom podliehajúcim súdnemu preskúmaniu zákonnosti a priamym účelom a cieľmi profesijných združení sudcov a prokurátorov, ktoré sú stanovené v ich stanovách, v prípadoch, keď sa tieto združenia usilujú dosiahnuť účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, v súlade so všeobecným účelom a cieľmi stanovenými v stanovách?
2. V závislosti od odpovede na prvú otázku, bránia článok 2, článok 4 ods. 3 a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, príloha IX k Aktu [o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska a o úpravách zmlúv, na ktorých je založená Európska únia] a rozhodnutie 2006/928 vnútroštátnej právnej úprave, ktorá obmedzuje právomoc… Národného protikorupčného riaditeľstva tým, že zveruje výlučnú právomoc vyšetrovať trestné činy korupcie (v širšom zmysle) spáchané sudcami a prokurátormi určitým prokurátorom, ktorí sú osobitne vymenovaní [generálnym prokurátorom] na návrh plenárneho zhromaždenia Vyššej rady sudcov a prokurátorov, v rámci [PICCJ] alebo prokuratúr pri odvolacích súdoch, pričom títo osobitne vymenovaní prokurátori majú právomoc aj v prípade ostatných kategórií trestných činov spáchaných sudcami a prokurátormi?“
O právomoci Súdneho dvora a prípustnosti návrhu na začatie prejudiciálneho konania
12 Generálny prokurátor spochybňuje právomoc Súdneho dvora a prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania. V prvom rade tvrdí, že prejudiciálne otázky majú hypotetickú povahu a týkajú sa výlučne vnútroštátneho práva. Ďalej tvrdí, že vzhľadom na to, že žalobcovia vo veci samej sa nedovolávajú žiadneho osobného práva chráneného právom Únie, situácia vo veci samej nepatrí do pôsobnosti tohto práva. Z uvedeného podľa neho vyplýva, že Súdny dvor nemá právomoc vykladať ustanovenia Charty uvedené v týchto otázkach. Napokon tvrdí, že návrh na začatie prejudiciálneho konania vyzýva Súdny dvor, aby sa vyjadril k zákonnosti opatrení vnútroštátneho práva, čo by tiež prekračovalo jeho právomoc.
13 Rumunská vláda sa domnieva, že prvá otázka je neprípustná. Tvrdí, že vnútroštátny súd jasne nevysvetľuje skutkovú situáciu, o ktorú ide vo veci samej, a nevysvetľuje, čím, ani na akom základe malo byť žalobcom vo veci samej odopreté právo na prístup k súdu. Konkrétne uvádza, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že žaloba podaná žalobcami vo veci samej spĺňa podmienky prípustnosti stanovené v rumunskom práve, čo prvú otázku zbavuje akéhokoľvek významu. Vnútroštátny súd tak bol podľa nej nanajvýš konfrontovaný s ťažkosťami pri výklade vnútroštátneho práva.
14 Pokiaľ ide v tejto súvislosti o právomoc Súdneho dvora odpovedať na prejudiciálne otázky, treba v prvom rade uviesť, že systém spolupráce zavedený článkom 267 ZFEÚ sa zakladá na jasnom rozdelení právomocí medzi vnútroštátnymi súdmi a Súdnym dvorom. V konaniach začatých podľa tohto článku prislúcha výklad vnútroštátnych ustanovení vnútroštátnym súdom, a nie Súdnemu dvoru, a Súdnemu dvoru neprislúcha vyslovovať sa k zlučiteľnosti predpisov vnútroštátneho práva s ustanoveniami práva Únie. Súdny dvor má však právomoc poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové prvky spadajúce do rámca práva Únie, ktoré mu umožnia posúdiť zlučiteľnosť vnútroštátnych právnych predpisov s právnou úpravou Únie [rozsudok z 10. marca 2022, Commissioners for Her Majesty’s Revenue and Customs (Komplexné krytie zdravotného poistenia), C‑247/20, EU:C:2022:177, bod 47 a citovaná judikatúra].
15 V prejednávanej veci na jednej strane zo znenia prejudiciálnych otázok vyplýva, že ich priamym predmetom je výklad ustanovení práva Únie. Za týchto podmienok sa nemožno domnievať, že tieto otázky sa týkajú výkladu ustanovení vnútroštátneho práva.
16 Na druhej strane, hoci je cieľom uvedených otázok to, aby Súdny dvor poskytol výkladové prvky práva Únie umožňujúce posúdiť zlučiteľnosť určitých vnútroštátnych právnych predpisov s týmto právom, nič to nemení na tom, že Súdnemu dvoru neprislúcha, aby sa sám vyjadril k tejto zlučiteľnosti.
17 V druhom rade, pokiaľ ide o tvrdenie generálneho prokurátora, podľa ktorého situácia, o ktorú ide vo veci samej, nepatrí do pôsobnosti práva Únie, Súdny dvor už rozhodol, že vnútroštátna právna úprava, ktorá zaviedla a upravuje organizáciu odboru rumunskej prokuratúry povereného vyšetrovaním trestných činov spáchaných v súdnictve, ktorý má právomoc viesť trestné stíhanie proti sudcom a prokurátorom, patrí do pôsobnosti rozhodnutia 2006/928, a v dôsledku toho musí spĺňať požiadavky vyplývajúce z práva Únie, najmä z článku 2 a článku 19 ods. 1 ZEÚ [pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2022, RS (Účinok nálezov Ústavného súdu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 57 a citovanú judikatúru].
18 Hoci z tohto konštatovania priamo nevyplýva, že článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ priznávajú individuálne práva žalobcom vo veci samej, stanovisko generálneho prokurátora, podľa ktorého to tak nie je, sa týka, ako uviedol generálny advokát v bode 21 svojich návrhov, vecných aspektov, ktoré nemôžu mať vplyv na právomoc Súdneho dvora odpovedať na položené otázky.
19 Cieľom prvej otázky je totiž práve určiť, či právo Únie, a najmä článok 2, ako aj článok 19 ods. 1 ZEÚ, ukladá vnútroštátnym súdom povinnosť uznať prípustnosť žaloby o neplatnosť podanej profesijným združením sudcov a prokurátorov, ktorou sa spochybňuje, či je s týmto právom zlučiteľné vymenovanie prokurátorov do odboru rumunskej prokuratúry, ktorý má právomoc viesť trestné stíhanie proti sudcom a prokurátorom.
20 V dôsledku uvedeného bez toho, aby bolo nevyhnutné posúdiť, či v situácii, o akú ide vo veci samej, sa uplatňujú všetky ustanovenia práva Únie citované v prejudiciálnych otázkach, treba konštatovať, že právomoc Súdneho dvora nemožno vylúčiť z dôvodu, že situácia, o ktorú ide vo veci samej, nepatrí do pôsobnosti práva Únie.
21 Pokiaľ ide o prípustnosť návrhu na začatie prejudiciálneho konania, treba uviesť, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie, položených vnútroštátnym súdom v rámci právneho a skutkového rámca, ktoré tento súd vymedzí na svoju vlastnú zodpovednosť a ktorých presnosť Súdnemu dvoru neprislúcha preverovať, platí prezumpcia relevantnosti. Súdny dvor môže návrh vnútroštátneho súdu odmietnuť okrem iného len vtedy, ak je zrejmé, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s existenciou alebo predmetom sporu vo veci samej, alebo pokiaľ ide o hypotetický problém [rozsudok z 9. novembra 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Pôsobnosť smernice o návrate), C‑257/22, EU:C:2023:852, bod 28 a citovaná judikatúra].
22 Okrem toho v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi potreba dospieť k výkladu alebo posúdeniu platnosti práva Únie, ktoré budú užitočné pre vnútroštátny súd, vyžaduje, aby vnútroštátny súd náležite dodržal požiadavky týkajúce sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania a výslovne uvedené v článku 94 rokovacieho poriadku, o ktorom sa predpokladá, že ho vnútroštátny súd pozná. Tieto požiadavky sú okrem iného pripomenuté v odporúčaniach Súdneho dvora pre vnútroštátne súdy pri podávaní návrhov na začatie prejudiciálnych konaní (Ú. v. EÚ C 380, 2019, s. 1) (rozsudok z 13. júla 2023, Azienda Ospedale‑Università di Padova, C‑765/21, EU:C:2023:566, bod 30 a citovaná judikatúra).
23 Nevyhnutnosť dospieť k takému výkladu práva Únie, ktorý bude pre vnútroštátny súd užitočný, vyžaduje, aby vnútroštátny súd vymedzil skutkový a právny rámec, do ktorého spadajú ním kladené otázky, alebo aby aspoň objasnil skutkové predpoklady, na ktorých sa uvedené otázky zakladajú. Návrh na začatie prejudiciálneho konania navyše musí uvádzať presné dôvody, ktoré viedli vnútroštátny súd k tomu, aby položil otázky v súvislosti s výkladom práva Únie a usúdil, že je potrebné položiť prejudiciálnu otázku Súdnemu dvoru [rozsudok z 25. mája 2023, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie (TVA – Fiktívne nadobudnutie), C‑114/22, EU:C:2023:430, bod 22 a citovaná judikatúra].
24 V prejednávanej veci návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahuje všetky informácie potrebné na to, aby Súdny dvor mohol odpovedať na položené otázky.
25 Pokiaľ ide konkrétne o prvú otázku, zo znenia tohto návrhu ako celku a zo samotného znenia tejto otázky vyplýva, že vnútroštátny súd sa domnieva, že v prípade zápornej odpovede na uvedenú otázku bude vedený k tomu, aby prijal výklad relevantnej vnútroštátnej právnej úpravy, ktorý vyplýva z judikatúry Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd), a v dôsledku toho zamietol žalobu podanú vo veci samej ako neprípustnú.
26 Z uvedeného vyplýva, že tento súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania uviedol tak skutkový a právny rámec, do ktorého patrí prvá otázka, ako aj dôvody, prečo považuje za nevyhnutné položiť ju Súdnemu dvoru, pričom tieto dôvody navyše umožňujú preukázať, že táto otázka je užitočná pre rozhodnutie sporu vo veci samej.
27 Okrem toho z tohto návrhu vyplýva, že v prípade kladnej odpovede na uvedenú otázku bude musieť vnútroštátny súd na účely posúdenia argumentácie predloženej žalobcami vo veci samej posúdiť zlučiteľnosť vnútroštátnej právnej úpravy, ktorej sa týka druhá otázka, s právom Únie.
28 Prejudiciálne otázky preto nemožno považovať za hypotetické.
29 Vzhľadom na vyššie uvedené treba konštatovať, že Súdny dvor má právomoc rozhodnúť o návrhu na začatie prejudiciálneho konania a že položené otázky sú prípustné.
O prejudiciálnych otázkach
O prvej otázke
30 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty majú vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá tým, že prípustnosť žaloby o neplatnosť proti vymenovaniu prokurátorov, ktorí majú právomoc na vedenie trestného stíhania proti sudcom a prokurátorom, podmieňuje existenciou legitímneho súkromného záujmu, prakticky vylučuje, aby mohla byť takáto žaloba podaná profesijnými združeniami sudcov a prokurátorov s cieľom brániť zásadu nezávislosti súdov.
31 V rozsahu, v akom rumunská vláda na podporu odpovede, ktorú navrhuje poskytnúť na prvú otázku, tvrdí, že na rozdiel od toho, čo uvádza vnútroštátny súd, uplatnenie vnútroštátnej právnej úpravy dotknutej vo veci samej nevedie nevyhnutne ku konštatovaniu neprípustnosti žaloby vo veci samej, treba pripomenúť, že Súdnemu dvoru prislúcha, aby v rámci rozdelenia právomocí medzi súdy Únie a vnútroštátne súdy zohľadnil skutkový a právny kontext, do ktorého patria prejudiciálne otázky, tak, ako ho vymedzuje návrh na začatie prejudiciálneho konania. Návrh na začatie prejudiciálneho konania teda nemožno preskúmať z hľadiska výkladu vnútroštátneho práva uvedeného vládou členského štátu [rozsudok z 15. apríla 2021, État belge (Skutočnosti, ktoré nastali po rozhodnutí o odovzdaní), C‑194/19, EU:C:2021:270, bod 26 a citovaná judikatúra].
32 Vnútroštátny súd pritom uviedol, že výklad relevantnej rumunskej právnej úpravy, ktorý podal Înalta Curte de Casație și Justiție (Najvyšší a kasačný súd), nevyhnutne vedie k zamietnutiu žaloby, ako je tá, ktorá bola podaná vo veci samej, ako neprípustnej, keďže profesijné združenie sudcov a advokátov sa nemôže dovolávať legitímneho súkromného záujmu, ktorý by mohol odôvodniť jeho aktívnu legitimáciu na účely takejto žaloby, čo je dôvod, pre ktorý sa prvá otázka týka takéhoto výkladu tejto právnej úpravy.
33 Súdny dvor preto nemôže na účely tohto prejudiciálneho konania prijať výklad procesných pravidiel rumunského práva, ktorý zastáva rumunská vláda.
34 Po týchto predchádzajúcich spresneniach treba zdôrazniť, že v súlade s ustálenou judikatúrou Súdneho dvora článok 19 ZEÚ, ktorý konkretizuje hodnotu právneho štátu uvedenú v článku 2 ZEÚ, zveruje vnútroštátnym súdom a Súdnemu dvoru úlohu zaručiť plné uplatňovanie práva Únie vo všetkých členských štátoch, ako aj súdnu ochranu, ktorá z tohto práva vyplýva osobám podliehajúcim súdnej právomoci [rozsudky z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 188, ako aj z 22. februára 2022, RS (Účinok nálezov Ústavného súdu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 39].
35 Samotná existencia účinného súdneho preskúmania na účely dodržania ustanovení práva Únie je inherentnou súčasťou právneho štátu. V tomto zmysle a ako stanovuje článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, členským štátom prináleží stanoviť pre osoby podliehajúce súdnej právomoci v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy a konania potrebné na zabezpečenie ich práva na účinnú súdnu ochranu. Zásada účinnej súdnej ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, na ktorú sa odvoláva článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie, ktorá vychádza z ústavných tradícií spoločných členským štátom a bola zakotvená v článkoch 6 a 13 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podpísaného v Ríme 4. novembra 1950, ktorým zodpovedá článok 47 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. decembra 2021, Euro Box Promotion a i., C‑357/19, C‑379/19, C‑547/19, C‑811/19 a C‑840/19, EU:C:2021:1034, bod 219, ako aj citovanú judikatúru).
36 V rámci toho členským štátom v zásade prislúcha najmä určiť aktívnu legitimáciu a záujem osoby podliehajúcej súdnej právomoci podať žalobu tak, aby tým nebolo porušené právo na účinnú súdnu ochranu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 13. marca 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 42 a citovanú judikatúru).
37 V tejto súvislosti procesné podmienky žalôb určených na zabezpečenie ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, nemôžu byť menej výhodné ako procesné podmienky týkajúce sa podobných žalôb vnútroštátnej povahy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť alebo nadmerne sťažiť výkon práv, ktoré priznáva právny poriadok Únie (zásada efektivity) (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. marca 2007, Unibet, C‑432/05, EU:C:2007:163, bod 43 a citovanú judikatúru, ako aj z 24. októbra 2018, XC a i., C‑234/17, EU:C:2018:853, bod 22).
38 Pokiaľ ide o zásadu ekvivalencie, podľa údajov uvedených v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej zrejme uplatňuje rovnakým spôsobom na opravné prostriedky stanovené na ochranu práv vyplývajúcich z práva Únie a na podobné žaloby vnútroštátnej povahy. Konkrétne, s výhradou overenia vnútroštátnym súdom sa nezdá, že by sa aktívna legitimácia osôb súkromného práva, a najmä združení, skúmala odlišne podľa toho, či sa snažia dovolávať verejného záujmu založeného na práve Únie, akým je zásada nezávislosti súdov, alebo verejného záujmu založeného na vnútroštátnom práve.
39 Pokiaľ ide o zásadu efektivity, z tohto návrhu vyplýva, ako je uvedené v bode 7 tohto rozsudku, že táto vnútroštátna právna úprava umožňuje každému, kto preukáže legitímny súkromný záujem, napadnúť správny akt, akým je rozhodnutie dotknuté vo veci samej, vrátane odvolania sa na narušenie verejného záujmu, ktoré z toho vyplýva. Za týchto podmienok sa účinná súdna ochrana zdá byť zabezpečená právom dotknutých osôb, a najmä sudcov a prokurátorov, ktorých sa týka vnútroštátne opatrenie, ktoré sa na nich vzťahuje, dovolávať sa dodržiavania požiadaviek článku 19 ods. 1 ZEÚ, čo prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu.
40 Je pravda, ako zdôrazňuje vnútroštátny súd, že Súdny dvor už konštatoval, že členské štáty sú v určitých prípadoch povinné povoliť reprezentatívnym združeniam podať žalobu na účely ochrany životného prostredia alebo boja proti diskriminácii (pozri v tomto zmysle rozsudky z 20. decembra 2017, Protect Natur‑, Arten ‑ und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, bod 58, ako aj z 23. apríla 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, bod 60).
41 Na jednej strane však tieto konštatovania Súdneho dvora vyplývajú z procesných práv, ktoré reprezentatívnym združeniam osobitne priznávajú Dohovor o prístupe k informáciám, účasti verejnosti na rozhodovacom procese a prístupe k spravodlivosti v záležitostiach životného prostredia, podpísaný v Aarhuse 25. júna 1998 a schválený v mene Európskeho spoločenstva rozhodnutím Rady 2005/370/ES zo 17. februára 2005 (Ú. v. EÚ L 124, 2005, s. 1), alebo akty sekundárneho práva, ako je smernica Rady z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní (Ú. v. ES L 303, 2000, s. 16; Mim. vyd. 05/004, s. 79).
42 Na druhej strane z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že aj v oblastiach uvedených v bode 40 tohto rozsudku môžu členské štáty slobodne rozhodnúť priznať alebo nepriznať reprezentatívnym združeniam aktívnu legitimáciu, pokiaľ tento dohovor alebo tieto akty osobitne neukladajú povinnosť uznať túto aktívnu legitimáciu uvedeným združeniam. Okrem toho za predpokladu, že členské štáty zamýšľajú v tomto rámci priznať uvedenú aktívnu legitimáciu reprezentatívnym združeniam, prislúcha im, aby definovali tak obsah žalôb, ktoré môžu podávať, ako aj podmienky, ktorým podlieha podanie týchto žalôb pri dodržaní práva na účinný prostriedok nápravy [pozri v tomto zmysle rozsudky z 10. júla 2008, Feryn, C‑54/07, EU:C:2008:397, bod 27; z 23. apríla 2020, Associazione Avvocatura per i diritti LGBTI, C‑507/18, EU:C:2020:289, body 62 až 64, a z 8. novembra 2022, Deutsche Umwelthilfe (Typové schválenie motorových vozidiel), C‑873/19, EU:C:2022:857, body 63 a 65, ako aj citovanú judikatúru].
43 Ako však uviedol generálny advokát v bode 38 svojich návrhov, žiadne ustanovenie práva Únie neukladá členským štátom povinnosť zaručiť profesijným združeniam sudcov a prokurátorov procesné práva, ktoré by im umožňovali napadnúť akúkoľvek údajnú nezlučiteľnosť vnútroštátneho ustanovenia alebo opatrenia súvisiaceho s postavením sudcov s právom Únie.
44 Z povinnosti uvedenej v bode 35 tohto rozsudku, aby sa stanovil systém prostriedkov nápravy a konaní zabezpečujúci osobám podliehajúcim súdnej právomoci dodržiavanie ich práva na účinnú súdnu ochranu v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, preto nemožno vyvodiť, že členské štáty sú vo všeobecnosti povinné zaručiť týmto združeniam právo podať žalobu založenú na takejto nezlučiteľnosti s právom Únie.
45 Skutočnosť, že Súdny dvor rozhodol o návrhoch na začatie prejudiciálneho konania, ktoré mu boli predložené vo veciach, v ktorých sa na vnútroštátny súd obrátili profesijné združenia sudcov a prokurátorov, nemôže spochybniť toto posúdenie, pretože Súdnemu dvoru neprislúcha, aby v rámci prejudiciálneho konania rozhodoval o prípustnosti žalôb podaných vo veci samej (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júna 2015, Gauweiler a i., C‑62/14, EU:C:2015:400, bod 26, ako aj citovanú judikatúru).
46 Zohľadnenie článku 12 Charty, na ktorý odkazuje vnútroštátny súd, nemôže odôvodniť odlišné riešenie, pretože tento článok sa obmedzuje na zakotvenie slobody združovania bez toho, aby súčasne vyžadoval, aby boli združenia nevyhnutne oprávnené podať žalobu na obranu cieľa všeobecného záujmu.
47 To isté platí pre judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa zásady nezávislosti súdov. Pokiaľ ide v tejto súvislosti konkrétnejšie o možnosť podať žalobu proti rozhodnutiam týkajúcim sa vymenovania prokurátorov s právomocou na vedenie trestného stíhania proti sudcom a prokurátorom, treba pripomenúť, že na dosiahnutie súladu s článkom 19 ods. 1 ZEÚ musí každý členský štát zabezpečiť, aby orgány, ktoré sa v zmysle práva Únie považujú za „súdny orgán“, ktoré sú súčasťou systému prostriedkov nápravy v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, spĺňali požiadavky účinnej súdnej ochrany [rozsudky z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 191, ako aj z 22. februára 2022, RS (Účinok nálezov Ústavného súdu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 40].
48 Na zabezpečenie toho, aby orgány, ktoré môžu rozhodovať o otázkach spojených s uplatňovaním alebo výkladom práva Únie, boli schopné zabezpečiť účinnú súdnu ochranu, ktorú požaduje toto ustanovenie, je prvoradé zachovanie ich nezávislosti, ako to potvrdzuje článok 47 druhý odsek Charty, ktorý medzi požiadavkami súvisiacimi so základným právom na účinný prostriedok nápravy uvádza prístup k „nezávislému“ súdu (rozsudok z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 194, ako aj citovaná judikatúra).
49 Požiadavka nezávislosti súdov, ktorá vyplýva z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ, má dva aspekty. Prvý, vonkajší aspekt, vyžaduje, aby dotknutý orgán vykonával svoje funkcie samostatne, nikomu hierarchicky nepodliehal ani nebol podriadený a od nikoho neprijímal príkazy alebo inštrukcie, bez ohľadu na ich pôvod, a bol tak chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislosť rozhodovania jeho členov a ovplyvniť ich rozhodnutia. Druhý, vnútorný aspekt, súvisí s pojmom „nestrannosť“ a týka sa rovnakého odstupu od účastníkov konania a ich príslušných záujmov vo vzťahu k predmetu sporu. Tento posledný uvedený aspekt vyžaduje dodržiavanie objektívnosti a neprítomnosť akéhokoľvek záujmu na vyriešení sporu nad rámec striktného uplatnenia právnej normy [pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2022, RS (Účinok nálezov ústavného súdu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 41 a citovanú judikatúru].
50 Treba uviesť, že pravidlá vylučujúce možnosť profesijných združení sudcov a prokurátorov podať žalobu proti rozhodnutiu týkajúcemu sa vymenovania prokurátorov s právomocou na vedenie trestného stíhania proti sudcom a prokurátorom, sa nezdajú byť takej povahy, aby priamo porušovali tieto požiadavky, keďže tieto pravidlá nie sú spôsobilé samy osebe tvoriť prekážku schopnosti sudcov vykonávať svoje funkcie samostatne a nestranne.
51 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora záruky nezávislosti a nestrannosti vyžadované podľa práva Únie stanovujú ako požiadavku existenciu pravidiel, ktoré umožňujú odstrániť akékoľvek oprávnené pochybnosti vo vnímaní osôb podliehajúcich súdnej právomoci, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť dotknutého orgánu vonkajšími okolnosťami a jeho neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom [rozsudky z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 196, ako aj z 22. februára 2022, RS (Účinok nálezov Ústavného súdu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 82].
52 V tejto súvislosti z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že za určitých okolností sú členské štáty na účely zabezpečenia dodržiavania požiadavky nezávislosti súdov povinné stanoviť určité právne prostriedky umožňujúce preskúmať zákonnosť vnútroštátnych opatrení, ktorých dôsledky ovplyvňujú kariéru sudcov alebo zloženie vnútroštátnych súdov.
53 V prvom rade tak táto požiadavka v súlade s touto judikatúrou vyžaduje, aby disciplinárny režim poskytoval nevyhnutné záruky s cieľom vyhnúť sa akémukoľvek riziku použitia takéhoto režimu ako systému politickej kontroly obsahu súdnych rozhodnutí. V tomto ohľade stanovenie pravidiel, ktoré predpokladajú zásah nezávislého orgánu v súlade s postupom, ktorý v plnom rozsahu zaručuje práva zakotvené v článkoch 47 a 48 Charty, najmä práva na obhajobu, a ktoré zakotvujú možnosť napadnúť na súde rozhodnutia disciplinárnych orgánov, predstavuje súbor základných záruk na účely zachovania nezávislosti súdnej moci (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 198, ako aj citovanú judikatúru).
54 Rovnako musí byť možné v súlade s postupom, plne zaručujúcim práva zakotvené v článkoch 47 a 48 Charty, napadnúť na súde opatrenia spočívajúce v preradení bez súhlasu, prijaté mimo rámca disciplinárneho režimu [pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2021, W.Ż. (Senát Najvyššieho súdu pre mimoriadne preskúmanie a veci verejné – Vymenovanie), C‑487/19, EU:C:2021:798, bod 118].
55 Súdny dvor ďalej rozhodol, že základné právo na spravodlivý proces a predovšetkým záruky prístupu k nezávislému a nestrannému súdu vopred zriadenému zákonom, ktoré charakterizujú toto základné právo, vyžadujú najmä to, aby mal každý súd povinnosť overiť, či vzhľadom na svoje zloženie je takýmto súdom, ak v tejto otázke vzniknú vážne pochybnosti, pričom toto overenie je nevyhnutné pre dôveru, ktorú musia súdy demokratickej spoločnosti vzbudzovať u osoby podliehajúcej súdnej právomoci [rozsudok z 5. júna 2023, Komisia/Poľsko (Nezávislosť a súkromie sudcov), C‑204/21, EU:C:2023:442, bod 129].
56 Napokon v kontexte, ktorý sa vyznačuje všeobecnými reformami súdneho systému obmedzujúcimi nezávislosť sudcov, by neprítomnosť dostatočných záruk orgánu, ktorý má navrhnúť vymenovanie sudcov, mohla vyvolať nevyhnutnosť existencie súdneho prostriedku nápravy pre nevybratých uchádzačov, hoci aj obmedzeného, s cieľom prispieť k ochrane procesu vymenovania dotknutých sudcov pred priamymi alebo nepriamymi vplyvmi a v konečnom dôsledku zabrániť tomu, aby u osôb podliehajúcich súdnej právomoci mohli vzniknúť oprávnené pochybnosti o nezávislosti sudcov vybratých na záver tohto procesu [pozri v tomto zmysle rozsudok z 2. marca 2021, A.B. a i. (Vymenovanie sudcov na Najvyšší súd – Opravný prostriedok), C‑824/18, EU:C:2021:153, bod 136].
57 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že pokiaľ ide o vymenovanie prokurátorov, ktorí majú právomoc viesť trestné stíhanie proti sudcom a prokurátorom, členské štáty sú povinné najmä s cieľom zabrániť vzniku takýchto pochybností vo všeobecnosti zaručiť, že činnosť týchto prokurátorov bude ohraničená účinnými pravidlami, ktoré plne rešpektujú požiadavku nezávislosti súdov. Pravidlá prijaté na tento účel musia podobne ako pravidlá týkajúce sa disciplinárnej zodpovednosti týchto sudcov a prokurátorov najmä stanoviť nevyhnutné záruky, ktoré zabezpečia, aby takéto stíhanie nebolo možné použiť ako systém politickej kontroly činnosti uvedených sudcov a prokurátorov v plnom rozsahu zabezpečiť dodržiavanie práv zakotvených v článkoch 47 a 48 Charty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. mája 2021, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i., C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 a C‑397/19, EU:C:2021:393, bod 213).
58 Keďže po prvé členské štáty sú povinné prijať a uplatňovať takéto pravidlá, po druhé profesijné združenia sudcov a prokurátorov nie sú v zásade priamo dotknuté vymenovaním prokurátorov, a to aj vtedy, keď majú títo prokurátori právomoc viesť trestné stíhanie proti sudcom a prokurátorom, a po tretie z úvah uvedených v bodoch 43 až 46 tohto rozsudku vyplýva, že právo Únie neukladá povinnosť všeobecne priznať osobitné procesné práva takýmto združeniam, nemožno sa domnievať, že samotná skutočnosť, že vnútroštátna právna úprava neoprávňuje profesijné združenia sudcov a prokurátorov podať žalobu o neplatnosť proti rozhodnutiam týkajúcim sa vymenovania prokurátorov s právomocou na vedenie trestných stíhaní proti sudcom, postačuje na to, aby u osôb podliehajúcich súdnej právomoci mohla vyvolať oprávnené pochybnosti o nezávislosti súdov.
59 Z uvedených skutočností vyplýva, že požiadavku nezávislosti súdov nemožno vo všeobecnosti vykladať tak, že ukladá členským štátom povinnosť oprávniť profesijné združenia sudcov a prokurátorov na podávanie takýchto žalôb.
60 Okrem toho právo profesijných združení sudcov a prokurátorov začať súdne konanie proti opatreniam, o aké ide vo veci samej, nemožno vyvodiť ani z článku 47 Charty.
61 Predpokladom priznania práva na účinný prostriedok nápravy v danom posudzovanom prípade je, že osoba, ktorá ho uplatňuje, sa dovoláva práv alebo slobôd zaručených právom Únie, alebo že je proti tejto osobe vedené stíhanie, ktoré predstavuje výkon práva Únie v zmysle článku 51 ods. 1 Charty [rozsudok z 22. februára 2022, RS (Účinok nálezov Ústavného súdu), C‑430/21, EU:C:2022:99, bod 34].
62 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania však nevyplýva, že by sa žalobcovia vo veci samej dovolávali práva, ktoré by im priznávalo ustanovenie práva Únie, ani že by voči nim bolo vedené stíhanie predstavujúce výkon práva Únie.
63 V rozsahu, v akom chcú títo žalobcovia založiť svoju žalobu na článku 19 ods. 1 ZEÚ, treba pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že združenie, ktoré na vnútroštátnom súde namieta, že vnútroštátna právna úprava týkajúca sa vymenovania sudcov a prokurátorov nie je v súlade s týmto ustanovením, nemožno jedine z tohto dôvodu považovať za združenie namietajúce porušenie práva, ktoré by mu bolo priznané na základe ustanovenia práva Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 20. apríla 2021, Repubblika, C‑896/19, EU:C:2021:311, body 43 a 44).
64 Vzhľadom na všetky tieto úvahy treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá tým, že prípustnosť žaloby o neplatnosť proti vymenovaniu prokurátorov, ktorí majú právomoc na vedenie trestného stíhania proti sudcom a prokurátorom, podmieňuje existenciou legitímneho súkromného záujmu, prakticky vylučuje, aby mohla byť takáto žaloba podaná profesijnými združeniami sudcov a prokurátorov s cieľom brániť zásadu nezávislosti súdov.
O druhej otázke
65 Vzhľadom na odpoveď poskytnutú na prvú otázku nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.
O trovách
66 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
Článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ v spojení s článkami 12 a 47 Charty základných práv Európskej únie sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá tým, že prípustnosť žaloby o neplatnosť proti vymenovaniu prokurátorov, ktorí majú právomoc na vedenie trestného stíhania proti sudcom a prokurátorom, podmieňuje existenciou legitímneho súkromného záujmu, prakticky vylučuje, aby mohla byť takáto žaloba podaná profesijnými združeniami sudcov a prokurátorov s cieľom brániť zásadu nezávislosti súdov.
Podpisy