Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 8 de mayo de 2024 (1)
Asuntos C‑717/22 y C‑372/23
SISTEM LUX OOD
y
VU
contra
Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas
Peticiones de decisión prejudicial planteadas por el Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de primera instancia de Svilengrad, Bulgaria) y por el Administrativen sad Haskovo (Tribunal de lo contencioso administrativo de Haskovo, Bulgaria)
«Procedimiento prejudicial — Unión aduanera y libre circulación de mercancías — Reglamento (UE) n.º 952/2013 — Infracción de la legislación aduanera — Sanciones administrativas — Sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias — Normativa nacional que prevé el decomiso del objeto de la infracción aduanera — Bienes pertenecientes a un tercero»
1. En estos dos reenvíos prejudiciales, sendos tribunales búlgaros elevan al Tribunal de Justicia sus dudas sobre la interpretación del régimen de infracciones y sanciones establecido en el Reglamento (UE) n.º 952/2013. (2)
2. En esencia, con sus preguntas quieren saber: a) si el dolo constituye un elemento necesario de la infracción consistente en no facilitar a las autoridades aduaneras la información prevista en el artículo 15 del código aduanero; y b) si el derecho de la Unión se opone a una normativa nacional que contemple, en circunstancias como las de los litigios de origen, el decomiso de las mercancías en cuanto sanción por el incumplimiento de las obligaciones aduaneras.
I. Marco normativo
A. Derecho de la Unión
1. Decisión Marco 2005/212/JAI (3)
3. El artículo 1 («Definiciones»), guion cuarto, entiende por «“decomiso”, toda pena o medida dictada por un tribunal a raíz de un proceso penal relativo a una o varias infracciones penales, que tenga como consecuencia la privación definitiva de algún bien». (4)
2. Código aduanero
4. El considerando trigésimo octavo proclama:
«Es oportuno tener en cuenta la buena fe de los operadores en el caso de las deudas aduaneras que nazcan por incumplimiento de la legislación aduanera y reducir en todo lo posible las consecuencias de la negligencia del deudor».
5. El considerando cuadragésimo quinto afirma:
«Es oportuno establecer a nivel de la Unión normas que regulen la destrucción u otras modalidades de cesión de mercancías por las autoridades aduaneras, por tratarse de aspectos para los que se requería anteriormente una legislación nacional».
6. El artículo 15 («Suministro de información a las autoridades aduaneras») establece:
«1. A requerimiento de las autoridades aduaneras y dentro del plazo fijado, toda persona que intervenga directa o indirectamente en la realización de las formalidades aduaneras o en los controles aduaneros deberá facilitar a dichas autoridades toda la información y documentación exigida, en una forma adecuada, y toda la asistencia que sea precisa para la realización de esas formalidades o controles.
2. Toda persona que presente a las autoridades aduaneras una declaración en aduana, una declaración de depósito temporal, una declaración sumaria de entrada, una declaración sumaria de salida, una declaración de reexportación o una notificación de reexportación, o una solicitud de autorización o de cualquier otra decisión será responsable de lo siguiente:
a) la exactitud e integridad de la información que contenga la declaración, notificación o solicitud;
b) la autenticidad, exactitud y validez de los documentos justificativos de la declaración, notificación o solicitud; y
c) en su caso, el cumplimiento de todas las obligaciones derivadas del régimen aduanero en el que se incluyan las mercancías o de la realización de las operaciones que se hayan autorizado.
Lo dispuesto en el párrafo primero se aplicará también al suministro de cualquier información en cualquier otra forma exigida por las autoridades aduaneras o comunicada a estas.
En caso de que sea el representante aduanero de la persona interesada, según el artículo 18, quien presente la declaración, o notificación o solicitud, o facilite la información, dicho representante aduanero quedará también sujeto a la responsabilidad establecida en el párrafo primero del presente apartado».
7. En el artículo 42 («Imposición de sanciones») se lee:
«1. Cada Estado miembro establecerá sanciones en caso de incumplimiento de la legislación aduanera. Dichas sanciones serán efectivas, proporcionadas y disuasorias.
2. Cuando se impongan sanciones administrativas, estas podrán adoptar, inter alia, una o ambas de las dos formas siguientes:
a) una carga pecuniaria impuesta por las autoridades aduaneras, incluido, cuando proceda, un pago suplementario que sustituya a la sanción penal aplicable;
b) la revocación, suspensión o modificación de cualquier autorización de la que goce la persona sancionada.
[…]».
8. El artículo 79 («Deuda aduanera nacida por incumplimiento»), apartado 1, indica:
«Respecto de las mercancías sujetas a derechos de importación, nacerá una deuda aduanera de importación por incumplimiento de alguna de las siguientes circunstancias:
a) una de las obligaciones establecidas en la legislación aduanera relativa a la introducción de mercancías no pertenecientes a la Unión en su territorio aduanero, a la retirada de estas de la vigilancia aduanera o a la circulación, transformación, depósito, depósito temporal, importación temporal o disposición de tales mercancías en ese territorio;
b) una de las obligaciones establecidas en la legislación aduanera relativa al destino final de las mercancías dentro del territorio aduanero de la Unión;
c) una condición que regule la inclusión de mercancías no pertenecientes a la Unión en un régimen aduanero o la concesión, en virtud del destino final de las mercancías, de una exención de derechos o de una reducción del tipo de los derechos de importación».
9. El artículo 158 («Declaración en aduana de mercancías y vigilancia aduanera de las mercancías de la Unión») prescribe:
«1. Todas las mercancías que vayan a incluirse en un régimen aduanero, salvo el régimen de zona franca, serán objeto de una declaración en aduana apropiada para el régimen concreto de que se trate.
2. En casos específicos, distintos de los mencionados en el artículo 6, apartado 3, podrá presentarse una declaración en aduana utilizando medios alternativos a las técnicas de tratamiento electrónico de datos.
3. Las mercancías de la Unión declaradas para la exportación, tránsito interno de la Unión o el régimen de perfeccionamiento pasivo serán objeto de vigilancia aduanera desde el momento de admisión de la declaración mencionada en el apartado 1 hasta el momento en que salgan del territorio aduanero de la Unión, sean abandonadas en beneficio del Estado o destruidas o se invalide la declaración en aduana».
10. Con arreglo al artículo 198 («Medidas que deberán tomar las autoridades aduaneras»):
«1. Las autoridades aduaneras adoptarán todas las medidas necesarias, inclusive el decomiso y venta o la destrucción, para disponer de las mercancías en los siguientes casos:
a) cuando se haya incumplido alguna de las obligaciones establecidas en la legislación aduanera relativas a la introducción de mercancías no pertenecientes a la Unión en el territorio aduanero de esta última, o cuando se hayan sustraído las mercancías a la vigilancia aduanera;
[…]».
11. El artículo 233 («Obligaciones del titular del régimen de tránsito de la Unión y del transportista y destinatario de las mercancías que circulen al amparo del régimen de tránsito de la Unión»), apartado 3, recoge:
«Todo transportista o destinatario de mercancías que las acepte a sabiendas de que están incluidas en el régimen de tránsito de la Unión también será responsable de presentarlas intactas en la aduana de destino, en el plazo señalado y habiendo respetado las medidas tomadas por las autoridades aduaneras para garantizar su identificación».
B. Derecho nacional. Zakon za mitnitsite (Ley de aduanas)
12. El artículo 231 prescribe que las decisiones de sanción administrativa serán emitidas por el director de la Agencia de aduanas o por los agentes que éste haya designado.
13. Según el artículo 233:
«1. Quien desplace o transporte mercancías a través de la frontera del Estado, o intente hacerlo, sin conocimiento o autorización de las autoridades aduaneras, será sancionado, cuando el acto cometido no constituya una infracción penal, con una multa por contrabando aduanero del 100 al 200 % del valor en aduana de las mercancías o, en el caso de exportación, del valor de las mercancías.
[…].
6. Los productos que sean objeto de contrabando aduanero serán requisados en beneficio del Estado quien quiera que sea su propietario y cuando falten o hayan sido sustraídos, [el autor] será condenado al equivalente de su valor en aduana o, en el caso de exportación, del valor de las mercancías.
[…]».
II. Hechos, litigios y preguntas prejudiciales
14. El 28 de mayo de 2021, VU, nacional serbio que conducía un camión con semirremolque cargado con perfiles de aluminio, se presentó en un puesto de control aduanero búlgaro procedente de Turquía y con destino a Serbia.
15. En el curso de la verificación de los documentos aduaneros y del pesaje del vehículo se constató la presencia de una cantidad de mercancía manifiestamente superior a la declarada en aquellos documentos.
16. Realizada la correspondiente inspección, en el compartimento de carga del vehículo se encontraron trece palés de perfiles de aluminio. Según la documentación, cinco de ellos correspondían íntegramente a la carga de una determinada empresa expedidora. Los perfiles contenidos en los ocho restantes palés, expedidos por otra empresa, no habían sido declarados.
17. Estos hechos han dado lugar a dos procedimientos judiciales en los que cada uno de los tribunales competentes ha acordado dirigir al Tribunal de Justicia un reenvío prejudicial.
A. Asunto C‑717/22
18. El 28 de mayo de 2021, la Teritorialna direktsia «Juzhna morska» (Dirección Regional «Juzhna morska») incoó un procedimiento administrativo sancionador contra el conductor del camión con semirremolque, por la vulneración del artículo 233, apartado 1, de la Ley de aduanas. Las placas de aluminio no declaradas, así como el camión articulado, fueron decomisados.
19. El procedimiento administrativo sancionador se suspendió a raíz de la apertura de una investigación penal por los mismos hechos.
20. Descartada finalmente la comisión de delito y reanudado el procedimiento sancionador, la autoridad administrativa estimó que el comportamiento del conductor (es decir, el transporte de las placas de aluminio sin el conocimiento y la autorización de la autoridad aduanera a través de la frontera nacional) cumplía los elementos típicos de la infracción prevista en el artículo 233, apartado 1, de la Ley de aduanas.
21. Como consecuencia, la autoridad administrativa:
– Impuso al conductor una sanción administrativa en forma de multa por importe de 73 140,06 levas búlgaras (BGN) (circa 37 400 euros), equivalente al 100 % del valor en aduana de la mercancía.
– Ordenó, en virtud del artículo 233, apartado 6, en relación con el artículo 233, apartado 1, de la Ley de aduanas, el decomiso de las placas de aluminio y la restitución del camión con semirremolque a su propietario, un tercero que no estaba implicado en los hechos.
22. La sociedad Sistem Lux, propietaria de la mercancía decomisada, impugnó esa resolución ante el Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de primera instancia de Svilengrad, Bulgaria), que ha acordado dirigir al Tribunal de Justicia tres preguntas prejudiciales, de las que transcribo las dos primeras:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 42, apartado 2, del [código aduanero], el cual enumera exhaustivamente los tipos de sanciones administrativas que pueden imponerse por infracciones de la legislación aduanera, en relación con el artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea [en lo sucesivo, “Carta”], en el sentido de que se opone a una disposición nacional, como el artículo 233, apartado 6, de la [Ley de aduanas], que prevé el decomiso (privación de la propiedad en beneficio del Estado) del objeto de la infracción, como sanción administrativa adicional? ¿Es admisible el decomiso del objeto de la infracción cuando el bien decomisado pertenece a una persona distinta del infractor?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 42, apartado 1, del [código aduanero], en relación con el artículo 49, apartado 3, de la Carta, en el sentido de que se opone a una disposición nacional, como el artículo 233, apartado 6, de la [Ley de aduanas], que, además de la sanción de “multa”, prevé como sanción adicional el decomiso (privación de la propiedad en beneficio del Estado) del objeto de la infracción, por constituir una injerencia de carácter sancionador en el derecho de propiedad, desproporcionada en relación con el fin legítimo perseguido, en los casos siguientes: en general, en los casos en que los bienes decomisados objeto del delito pertenezcan al infractor y en los casos en que pertenezcan a un tercero que no sea el infractor, y, en particular, en los casos en que el autor de la infracción no haya actuado dolosamente sino de manera negligente?»
B. Asunto C‑372/23
23. VU, transportista al que se ha hecho referencia en el asunto C‑717/22, impugnó ante el Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de primera instancia de Svilengrad) tanto la multa impuesta como el decomiso de las mercancías. Su recurso fue desestimado por sentencia de 17 de enero de 2022.
24. Contra la sentencia de primera instancia VU interpuso un recurso ante el Administrativen sad Haskovo (Tribunal de lo contencioso administrativo de Haskovo, Bulgaria), que ha acordado dirigir al Tribunal de Justicia cinco preguntas prejudiciales, de las que transcribo las cuatro primeras:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 15, en relación con el artículo 42, apartado 1, del [código aduanero] en el sentido de que se opone a una disposición nacional como el artículo 233, apartado 1, de la [Ley de Aduanas], en relación con el artículo 7 de la Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (Ley de Infracciones y Sanciones Aduaneras), que, en el caso de una infracción aduanera cometida por negligencia, concretamente la inobservancia de la forma establecida para la declaración de productos transportados a través de la frontera del Estado, prevé la imposición de una sanción por contrabando no intencionado? ¿Es admisible una disposición nacional que en tales casos permite calificar la infracción como contrabando culposo, o el dolo constituye un elemento necesario del tipo del contrabando aduanero?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 42, apartado 1, del [código aduanero] en el sentido de que se opone a una disposición nacional como el artículo 233, apartado 1, de la [Ley de aduanas], en relación con el artículo 7 de la Ley de Infracciones y Sanciones Aduaneras, con arreglo a la cual las infracciones comprendidas en el concepto de “contrabando aduanero” y cometidas por primera vez, ya sean dolosas o culposas, pueden ser sancionadas de la misma forma y con la misma severidad, concretamente con una “multa” por importe de entre el 100 % y el 200 % del valor en aduana del objeto de la infracción?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 42, apartado 2, del [código aduanero] en el sentido de que se opone a una disposición nacional como el artículo 233, apartado 6, de la [Ley de aduanas], que prevé, como sanción administrativa adicional, el decomiso (privación de la propiedad en beneficio del Estado) de las mercancías o bienes que fueron objeto de la infracción, aun cuando no se trate de mercancías cuya posesión esté prohibida? ¿Es admisible el decomiso del objeto de la infracción cuando el bien decomisado pertenece a una persona distinta del infractor?
4) Debe interpretarse el artículo 42, apartado 1, del [código aduanero], en relación con el artículo 49, apartado 3, de la Carta […], en el sentido de que una disposición nacional como el artículo 233, apartado 6, de la [Ley de aduanas], que, además de la sanción de “multa”, prevé, como sanción adicional, el decomiso (privación de la propiedad en beneficio del Estado) de las mercancías o bienes que fueron objeto de la infracción, aun cuando no se trate de mercancías cuya posesión esté prohibida, constituye una injerencia de carácter sancionador en el derecho de propiedad que no guarda proporción con el fin legítimo perseguido en los casos siguientes: en general, en los casos en que los bienes decomisados objeto del delito pertenezcan al infractor y en los casos en que pertenezcan a un tercero que no sea el infractor y, en particular, en los casos en que el autor de la infracción no haya actuado dolosamente sino de manera negligente?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
25. La petición de decisión prejudicial que ha dado lugar al asunto C‑717/22 se registró en el Tribunal de Justicia el 23 de noviembre de 2022.
26. Han presentado observaciones en ese procedimiento Sistem Lux, la Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (Dirección territorial de aduanas de Burgas, Bulgaria), los Gobiernos búlgaro, italiano y letón, así como la Comisión Europea.
27. La petición de decisión prejudicial que ha dado lugar al asunto C‑372/23 se registró en el Tribunal de Justicia el 13 de junio de 2023.
28. Han presentado observaciones en este segundo procedimiento la Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (Dirección territorial de aduanas de Burgas), los Gobiernos belga, búlgaro, español e italiano, además de la Comisión.
29. Los dos asuntos se acumularon, dada su conexidad, a los efectos de la fase oral del procedimiento y de la sentencia.
30. El Tribunal de Justicia, que no ha considerado imprescindible la celebración de vista pública, ha invitado a que las conclusiones se centren en las dos primeras preguntas del asunto C‑717/22 (coincidentes, sustancialmente, con las preguntas tercera y cuarta del asunto C‑372/23) y en las dos primeras preguntas del asunto C‑372/23.
IV. Análisis
31. Las dos primeras preguntas del asunto C‑717/22 tienen por objeto la compatibilidad con el derecho de la Unión de una normativa nacional que, en un supuesto específico de infracción aduanera, dispone que se proceda al decomiso de la mercancía involucrada.
32. Las dos primeras preguntas del asunto C‑372/23 se refieren a la compatibilidad con el derecho de la Unión de una normativa nacional que prevé la imposición de una determinada sanción para las infracciones de contrabando aduanero.
33. Analizaré en primer lugar las preguntas prejudiciales relativas a la sanción principal (asunto C‑372/23) y me ocuparé después de las planteadas en relación con el decomiso (asuntos C‑717/22 y C‑372/23).
34. No abordaré la incidencia de los artículos 17, apartado 1, y 49, apartado 3, de la Carta, pues los tribunales de reenvío no exponen las razones que les conducen, en concreto, a solicitar la interpretación de estos preceptos.
A. Sanción de la infracción del deber de suministrar información aduanera (primera y segunda preguntas prejudiciales del asunto C‑372/23)
35. El tribunal de remisión inquiere sobre la compatibilidad con el derecho de la Unión (en particular, con el artículo 15, en relación con el artículo 42, apartado 1, ambos del código aduanero) de una norma nacional que sanciona una infracción aduanera cometida por negligencia, a la que califica de contrabando no intencionado.
36. Concretamente, quiere saber:
– Si el dolo constituye un elemento necesario de la infracción de contrabando aduanero (primera pregunta).
– Si puede sancionarse «de la misma forma y con la misma severidad» el contrabando aduanero en los supuestos de infracción dolosa y en los de infracción culposa (segunda pregunta).
37. Recordaré que VU ha sido sancionado por vulnerar el artículo 233, apartado 1, de la Ley de aduanas. Este precepto tipifica en Bulgaria el transporte de mercancías a través de la frontera del Estado sin conocimiento o autorización de las autoridades aduaneras. En él se enmarca el incumplimiento de la obligación de suministrar a las autoridades aduaneras la información prevista en el artículo 15 del código aduanero. (5) No se respeta tal obligación si la información suministrada es falsa, por no responder al contenido real de la mercancía.
38. Aun cuando no se especifica en la resolución de reenvío, parece que las mercancías transportadas, procedentes de Turquía, estaban destinadas a Serbia, no siendo Bulgaria más que un país de tránsito. En tal caso, la normativa europea primeramente aplicable sería el artículo 158 del código aduanero.
39. En virtud de este artículo, las mercancías que vayan a incluirse en un régimen aduanero (salvo el de zona franca) deben ser objeto de una declaración de aduana apropiada (apartado 1) y quedar sujetas a vigilancia aduanera desde el momento de la admisión de dicha declaración hasta que abandonen el territorio aduanero de la Unión, sean abandonadas en beneficio del Estado o destruidas o se invalide la declaración en aduana (apartado 3).
40. Con arreglo al artículo 233, apartado 3, del código aduanero, el transportista de mercancías en tránsito será responsable de presentarlas intactas en la aduana de destino, en el plazo señalado y habiendo respetado las medidas tomadas por las autoridades aduaneras para garantizar su identificación. (6)
41. El incumplimiento de las obligaciones de declaración fidedigna sobre las mercancías que VU transportaba en régimen de tránsito ha constituido, a juicio del tribunal de reenvío que nadie discute ni procede revisar en este procedimiento, una infracción del artículo 15 del código aduanero cometida por aquella persona. (7)
42. Con arreglo al artículo 15, apartado 1, del código aduanero, la persona que intervenga directa o indirectamente en la realización de las formalidades aduaneras o en los controles de aduana está obligada a facilitar la información y documentación exigida por las autoridades aduaneras, en una forma adecuada, así como la asistencia que sea precisa para la realización de dichas actividades y controles.
43. En virtud del apartado 2 del mismo artículo 15 del código aduanero, quien presente a las autoridades aduaneras una declaración en aduana se hace responsable de su exactitud e integridad, así como de la autenticidad, exactitud y validez de los documentos justificativos.
44. A tenor del artículo 42 del código aduanero, todo incumplimiento de la legislación aduanera debe ser sancionado por los Estados miembros de manera efectiva, proporcionada y disuasoria.
45. El órgano judicial de reenvío interesa del Tribunal de Justicia, estrictamente, que determine si la sanción impuesta es compatible, en lo que hace a la intencionalidad de la infracción, con el artículo 15 del código aduanero, y, en cuanto a la proporcionalidad de la propia sanción, con el artículo 42, apartado 1, del mismo código.
46. Para responder al primero de esos interrogantes, debe tenerse en cuenta que, según el Tribunal de Justicia:
– No respetar la obligación prescrita en el artículo 15, apartado 1, del código aduanero constituye un «incumplimiento de la legislación aduanera», en el sentido del artículo 42, apartado 1, de dicho código.
– «Este concepto [el incumplimiento de la legislación aduanera] no se limita a las actividades fraudulentas, sino que incluye cualquier infracción de la legislación aduanera de la Unión, con independencia de que el incumplimiento haya sido intencionado, negligente o en ausencia de conducta ilícita por parte del operador de que se trate». (8)
47. Lo mismo vale decir, en particular, como ha observado la Comisión, respecto al incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 158 del código aduanero, consistente en la presentación de una declaración de aduana apropiada para el régimen de que se trate.
48. De esta premisa se infiere que el dolo no constituye un elemento necesario del tipo de contrabando aduanero. Ante una infracción del artículo 15, apartado 1, del código aduanero cometida por negligencia, los Estados miembros han de imponer una sanción con arreglo al artículo 42 del mismo código.
49. La sanción debe ser, en todo caso, y por lo que a este procedimiento interesa, proporcionada, como prescribe el artículo 42, apartado 1, del código aduanero.
50. Lo que el tribunal de remisión plantea con su segunda pregunta del asunto C‑372/23 no es tanto un problema de proporcionalidad en sentido estricto, cuanto, de nuevo, la relevancia de la intencionalidad para ajustar la sanción.
51. En efecto, el tribunal de reenvío insiste en la intencionalidad, ahora planteada en relación con el artículo 42, apartado 1, del código aduanero, es decir, desde la perspectiva de la sanción y ya no desde la de la definición del supuesto de hecho de la infracción.
52. El problema de fondo no deja de ser el mismo, a saber, la compatibilidad con el código aduanero de una normativa nacional que tipifica como infracción aduanera una conducta negligente (primera pregunta) a la que anuda una sanción que no discrimina entre las conductas negligentes y las dolosas (segunda pregunta).
53. No se trata, por tanto, de determinar si la sanción controvertida en el procedimiento principal fue, o no, proporcionada en razón de su concreta cuantía o de otras circunstancias, sino en razón del carácter doloso o negligente de la infracción.
54. De hecho, el tribunal de remisión pone el acento en que las conductas, «ya sean dolosas o culposas, pueden ser sancionadas de la misma forma y con la misma severidad». Para el órgano judicial, lo verdaderamente «desproporcionado» sería que no se distinga entre la infracción dolosa y la negligente.
55. La referencia, puramente tangencial, a la proporcionalidad de la sanción impuesta no debería desviar la atención. Lo que, en realidad, se suscita en estas preguntas es, repito, si la infracción de contrabando aduanero únicamente puede sancionarse, y en qué condiciones, cuando resulte de una conducta intencionada.
56. Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que las medidas sancionadoras permitidas por una normativa nacional no han de exceder de lo necesario para lograr los objetivos legítimamente perseguidos por dicha normativa ni ser desproporcionadas con respecto a esos objetivos. (9)
57. En consecuencia, «las autoridades aduaneras […] deben tener en cuenta, tanto para proceder a la calificación jurídica de la infracción eventualmente cometida como para determinar, en su caso, las sanciones por el incumplimiento de la legislación aduanera que deban imponerse, todos los elementos pertinentes, incluida, si procede, la buena fe del declarante, con el fin de garantizar que esas sanciones sean efectivas, proporcionadas y disuasorias». (10)
58. La relevancia de la buena fe a efectos de ponderar el alcance de las sanciones no implica que estas últimas sólo sean admisibles ante infracciones dolosas. Como ya he señalado, el concepto de «incumplimiento de la legislación aduanera», en el sentido del artículo 42, apartado 1, del código aduanero, comprende cualquier infracción de dicha normativa, con independencia de que el incumplimiento haya sido intencionado o negligente.
59. En suma, opino que a la segunda pregunta prejudicial del asunto C‑372/23 debería responderse en el mismo sentido que a la primera: no siendo el dolo un elemento necesario del tipo de contrabando aduanero, y bastando la mera infracción del artículo 15, apartado 1, del código aduanero para calificar la conducta de sancionable con arreglo al artículo 42 de ese código, el derecho de la Unión no excluye la sanción de las infracciones no dolosas.
60. El Tribunal de Justicia ha confirmado esta interpretación del artículo 42, apartado 1, del código aduanero declarando que, en los casos de aportación de información inexacta en una declaración en aduana, es posible imponer una multa administrativa pese a la buena fe del operador del que se trate. (11)
61. Esa respuesta no obsta a que, para determinar la sanción apropiada, hayan de tenerse en cuenta todos los elementos pertinentes (incluida, si la hubiera, la buena fe del infractor) dentro de la escala que el legislador nacional haya establecido, con arreglo a la que se puede graduar, en más o en menos, la respuesta sancionadora. (12)
B. Decomiso en supuestos de infracción del deber de informar a las autoridades aduaneras (primera y segunda preguntas prejudiciales del asunto C‑717/22, coincidentes con la tercera y cuarta del asunto C‑372/23)
62. Con estas preguntas, los tribunales de reenvío quieren saber, en síntesis:
– Si cabe el decomiso como sanción administrativa adicional ante un supuesto de «contrabando aduanero».
– De ser así, si se puede decomisar un bien perteneciente a un tercero distinto del infractor, en particular cuando este último no ha actuado dolosamente.
63. El artículo 42, apartado 2, del código aduanero no establece una relación exhaustiva de las «formas» (modalidades) que pueden adoptar las sanciones administrativas establecidas por los Estados miembros. Así se desprende del tenor literal del precepto, que utiliza la expresión inter alia, (13) o similares, al enumerar, a título de ejemplo, esas formas.
64. En palabras reiteradas del Tribunal de Justicia, «si no existe armonización de la legislación de la Unión en el ámbito de las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de las condiciones previstas en un régimen establecido por dicha legislación, los Estados miembros serán competentes para establecer las sanciones que consideren adecuadas». Los Estados miembros, lógicamente, «estarán obligados a ejercer esta competencia con observancia del derecho de la Unión y de los principios generales de este derecho». (14)
65. Esto sentado, no veo razones para que el decomiso no se prevea como sanción administrativa accesoria ante supuestos como los aquí controvertidos, esto es, ante la infracción del artículo 15, apartado 1, del código aduanero. (15)
66. El propio código aduanero impone (artículo 198) a las autoridades nacionales la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para disponer de las mercancías en supuestos de incumplimiento de las obligaciones de la legislación aduanera. Menciona expresamente entre esas medidas el decomiso y la venta o la destrucción de las mercancías en cuestión.
67. Así pues, bien sea a título de sanción administrativa (artículo 42 del código aduanero) bien a título de medida necesaria ante el incumplimiento de una obligación aduanera (artículo 198 del mismo código), el decomiso de las mercancías aprehendidas, en casos como el de autos, está admitido en el derecho de la Unión. (16)
68. Podrá discutirse en qué supuestos es lícito el decomiso in concreto, pero no, desde luego, que se trata de una medida compatible, en cuanto tal, con la normativa de la Unión.
69. En lo que se refiere al decomiso de bienes pertenecientes a un tercero de buena fe distinto del infractor, el Tribunal de Justicia ya se ha pronunciado de manera inequívoca: «habida cuenta de que el decomiso de un bien conlleva la desposesión definitiva del derecho de propiedad sobre este, es decir, que afecta sustancialmente a los derechos de las personas, procede señalar que, cuando se trata de un tercero de buena fe, que no sabía ni podía saber que su bien se utilizó para cometer una infracción, tal decomiso constituye, en vista del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecta a la propia esencia del derecho de propiedad de ese tercero». (17)
70. La información facilitada por los tribunales de reenvío no permite deducir con certeza si las mercancías decomisadas pertenecían realmente a un tercero que actuase de buena fe, en los términos que acabo de transcribir.
71. Todo parece indicar que esas mercancías no son propiedad de VU (es decir, del transportista sancionado), por más que no conste que haya sido cuestionada su legitimación para impugnar su decomiso. Serían, más bien, propiedad de Sistem Lux, demandante en el litigio que ha dado lugar al reenvío C‑717/22.
72. Sin embargo, según las observaciones de las autoridades aduaneras (18) y del Gobierno búlgaro, (19) Sistem Lux sería el obligado principal del régimen de tránsito al que estarían sujetas las mercancías decomisadas. Si así fuera, lo que corresponde verificar a los tribunales de reenvío, Sistem Lux no podría ser calificada estrictamente de «tercero».
73. Las alegaciones de la autoridad aduanera que se transcriben en la resolución de reenvío del asunto C‑717/22 (20) revelan que la decisión administrativa de decomiso traería causa del incumplimiento por parte de Sistem Lux de sus obligaciones aduaneras en relación con las mercancías intervenidas. Si el tribunal de reenvío aceptara esa tesis, tal incumplimiento, de conformidad con el artículo 198 del código aduanero, podría comportar la adopción de la medida de decomiso.
74. En definitiva, aun cuando Sistem Lux no hubiera cometido la concreta infracción imputada a VU, habría incurrido en el incumplimiento de una obligación propia susceptible de justificar el decomiso.
V. Conclusión
75. A tenor de lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia responder al Rayonen sad Svilengrad (Tribunal de primera instancia de Svilengrad, Bulgaria) y al Administrativen sad Haskovo (Tribunal de lo contencioso administrativo de Haskovo, Bulgaria) en estos términos:
«El artículo 15 del Reglamento (UE) n.º 952/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de octubre de 2013, por el que se establece el código aduanero de la Unión, en relación con el artículo 42, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento,
debe interpretarse en el sentido de que:
1) El dolo no constituye un elemento necesario de la infracción de contrabando aduanero.
2) Una normativa nacional puede prever el decomiso de las mercancías, como sanción accesoria impuesta a quienes hayan cometido una infracción administrativa al incumplir las obligaciones establecidas en la legislación aduanera».