Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentate l’8 maggio 2024 (1)
Cause C‑717/22 e C‑372/23
SISTEM LUX OOD
e
VU
contro
Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas
Domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Rayonen sad Svilengrad (Tribunale distrettuale di Svilengrad, Bulgaria) e dall’Administrativen sad Haskovo (Tribunale amministrativo di Haskovo, Bulgaria)
«Rinvio pregiudiziale — Unione doganale e libera circolazione delle merci — Regolamento (UE) n. 952/2013 — Violazione della normativa doganale — Sanzioni amministrative — Sanzioni effettive, dissuasive e proporzionate — Normativa nazionale che prevede la confisca dell’oggetto della violazione doganale — Beni appartenenti a un terzo»
1. Nell’ambito di questi due rinvii pregiudiziali, due giudici bulgari sottopongono alla Corte di giustizia i loro dubbi sull’interpretazione del regime di infrazioni e sanzioni previsto dal regolamento (UE) n. 952/2013 (2).
2. In sostanza, con le loro questioni essi chiedono: a) se l’intenzionalità rappresenti un elemento costitutivo essenziale dell’infrazione consistente nel non fornire alle autorità doganali le informazioni previste all’articolo 15 del codice doganale; e b) se il diritto dell’Unione osti a una normativa nazionale che preveda, in circostanze come quelle delle controversie oggetto dei procedimenti principali, la confisca delle merci come sanzione per l’inosservanza degli obblighi doganali.
I. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
1. Decisione quadro 2005/212/GAI (3)
3. L’articolo 1 («Definizioni»), quarto trattino, definisce la «“confisca”, una sanzione o misura, ordinata da un’autorità giudiziaria a seguito di un procedimento per uno o più reati, che consiste nel privare definitivamente di un bene» (4).
2. Codice doganale
4. Il considerando 38 così recita:
«È opportuno tener conto della buona fede della persona interessata nei casi in cui un’obbligazione doganale sorge in seguito a inosservanza della normativa doganale e minimizzare l’impatto della negligenza da parte del debitore».
5. Il considerando 45 afferma quanto segue:
«È opportuno stabilire a livello dell’Unione le norme relative alle circostanze che possono comportare la distruzione o rimozione in altro modo delle merci da parte delle autorità doganali, norme che precedentemente dovevano essere adottate a livello nazionale».
6. L’articolo 15 («Fornitura di informazioni alle autorità doganali») così dispone:
«1. Chiunque intervenga direttamente o indirettamente nell’espletamento delle formalità doganali o nei controlli doganali fornisce alle autorità doganali, su loro richiesta e entro i termini specificati, tutta la documentazione e le informazioni prescritte, nella forma appropriata, nonché tutta l’assistenza necessaria ai fini dell’espletamento di tali formalità o controlli.
2. La presentazione di una dichiarazione in dogana, di una dichiarazione per la custodia temporanea, di una dichiarazione sommaria di entrata, di una dichiarazione sommaria di uscita, di una dichiarazione di riesportazione o di una notifica di riesportazione di una persona alle autorità doganali o di una domanda per ottenere un’autorizzazione o qualsiasi altra decisione impegna la persona interessata per quanto riguarda:
a) l’accuratezza e completezza delle informazioni riportate nella dichiarazione, notifica o domanda;
b) l’autenticità, l’accuratezza e la validità dei documenti a sostegno della dichiarazione, notifica o domanda; e
c) se del caso, l’osservanza di tutti gli obblighi relativi al vincolo delle merci in questione al regime doganale interessato o allo svolgimento delle operazioni autorizzate.
Il primo comma si applica anche alla fornitura di qualsiasi informazione richiesta dalle autorità doganali o a esse comunicata, in qualsiasi altra forma.
Qualora a presentare la dichiarazione, la notifica o la domanda, oppure a fornire le informazioni, sia un rappresentante doganale della persona interessata, di cui all’articolo 18, anche detto rappresentante doganale è tenuto a osservare gli obblighi di cui al primo comma del presente paragrafo».
7. L’articolo 42 («Applicazione di sanzioni») così stabilisce:
«1. Ciascuno Stato membro prevede sanzioni applicabili in caso di violazione della normativa doganale. Tali sanzioni devono essere effettive, proporzionate e dissuasive.
2. In caso di applicazione di sanzioni amministrative, esse possono avere tra l’altro la forma di:
a) un onere pecuniario imposto dalle autorità doganali, se del caso anche applicato in sostituzione di una sanzione penale;
b) revoca, sospensione o modifica di qualsiasi autorizzazione posseduta dall’interessato.
(…)».
8. L’articolo 79 («Obbligazione doganale sorta in seguito a inosservanza»), paragrafo 1, così dispone:
«Per merci soggette ai dazi all’importazione, sorge un’obbligazione doganale all’importazione in seguito all’inosservanza di:
a) uno degli obblighi stabiliti dalla normativa doganale in relazione all’introduzione di merci non unionali nel territorio doganale dell’Unione, alla loro sottrazione alla vigilanza doganale o per la circolazione, la trasformazione, il magazzinaggio, la custodia temporanea, l’ammissione temporanea o la rimozione di siffatte merci all’interno di tale territorio;
b) uno degli obblighi stabiliti nella normativa doganale per quanto concerne le merci in regime di uso finale all’interno del territorio doganale dell’Unione;
c) una condizione fissata per il vincolo di merci non unionali a un regime doganale o per la concessione, in virtù dell’uso finale delle merci, di un’esenzione dai dazi o di un’aliquota ridotta di dazio all’importazione».
9. L’articolo 158 («Dichiarazione in dogana delle merci e vigilanza doganale sulle merci unionali») così prevede:
«1. Tutte le merci destinate a essere vincolate a un regime doganale, a eccezione del regime di zona franca, sono oggetto di una dichiarazione in dogana appropriata al regime in questione.
2. In casi specifici, diversi da quelli di cui all’articolo 6, paragrafo 2, una dichiarazione in dogana può essere presentata utilizzando mezzi diversi dai procedimenti informatici.
3. Le merci unionali dichiarate per l’esportazione, il transito all’interno dell’Unione o il perfezionamento passivo sono soggette a vigilanza doganale dal momento dell’accettazione della dichiarazione di cui al paragrafo 1 fino al momento in cui escano dal territorio doganale dell’Unione o siano abbandonate allo Stato o distrutte o fino a quando la dichiarazione in dogana sia invalidata».
10. Ai sensi dell’articolo 198 («Misure che devono prendere le autorità doganali»):
«1. Le autorità doganali prendono tutte le misure necessarie, compresa la confisca e la vendita o la distruzione, per rimuovere le merci nei casi seguenti:
a) qualora non sia stato osservato uno degli obblighi stabiliti dalla normativa doganale in relazione all’introduzione di merci non unionali nel territorio doganale dell’Unione o le merci siano state sottratte alla vigilanza doganale;
(…)».
11. L’articolo 233, («Obblighi del titolare del regime di transito unionale nonché del vettore e del destinatario di merci che circolano in regime di transito unionale»), paragrafo 3, stabilisce quanto segue:
«Gli spedizionieri o i destinatari di merci che accettano le merci sapendo che esse circolano in regime di transito unionale sono anch’essi tenuti a presentarle intatte all’ufficio doganale di destinazione nel termine prescritto e conformemente alle misure adottate dalle autorità doganali per la loro identificazione».
B. Diritto nazionale. Zakon za mitnitsite (legge doganale)
12. L’articolo 231 prevede che le decisioni che impongono sanzioni amministrative sono adottate dal direttore dell’agenzia doganale o dai funzionari da lui nominati.
13. L’articolo 233 così dispone:
«1. Chiunque trasferisca o trasporti merci al di là del confine dello Stato, o tenti di farlo, all’insaputa o senza l’autorizzazione delle autorità doganali, è sanzionato, quando l’atto commesso non costituisca reato, con una sanzione pecuniaria per contrabbando doganale di entità compresa tra il 100 e il 200 % del valore in dogana delle merci o, in caso di esportazione, del valore delle merci.
(…).
6. I prodotti che sono oggetto di contrabbando doganale sono confiscati a favore dello Stato, chiunque ne sia il proprietario, e qualora manchino o siano stati sottratti, [l’autore] è condannato per l’equivalente del loro valore doganale o, nel caso di esportazione, del valore delle merci.
(…)».
II. Fatti, procedimenti e questioni pregiudiziali
14. Il 28 maggio 2021, VU, cittadino serbo alla guida di un autoarticolato con un semirimorchio carico di profili di alluminio, si è presentato a un posto di controllo doganale bulgaro provenendo dalla Turchia e diretto in Serbia.
15. Durante la verifica dei documenti doganali e la pesatura del veicolo veniva accertata la presenza di una quantità di merce manifestamente superiore a quella dichiarata in tali documenti.
16. Dopo la relativa ispezione, nell’area di carico del veicolo venivano rinvenuti 13 bancali con profili di alluminio. In base alla documentazione, cinque di essi corrispondevano interamente al carico di una determinata impresa esportatrice. I profili contenuti nei restanti 8 bancali, spediti da un’altra società, non erano stati dichiarati.
17. Questi fatti hanno dato origine a due procedimenti giudiziari, nei quali ciascuno dei giudici competenti ha deciso di presentare una domanda di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia.
A. Causa C‑717/22
18. Il 28 maggio 2021, la Teritorialna direktsia «Juzhna morska» (direzione territoriale «Juzhna morska») ha avviato un procedimento sanzionatorio amministrativo nei confronti del conducente dell’autoarticolato con semirimorchio per violazione dell’articolo 233, paragrafo 1, della legge doganale. Le lastre di alluminio non dichiarate e l’autoarticolato sono stati confiscati.
19. Il procedimento sanzionatorio amministrativo è stato sospeso a seguito dell’apertura di un’indagine penale sugli stessi fatti.
20. Dopo aver escluso definitivamente la commissione di un reato e aver ripreso il procedimento sanzionatorio, l’autorità amministrativa ha ritenuto che la condotta del conducente (vale a dire l’introduzione delle lastre di alluminio all’insaputa e senza l’autorizzazione dell’autorità doganale attraverso il confine nazionale) soddisfacesse gli elementi tipici dell’infrazione prevista dall’articolo 233, paragrafo 1, della legge doganale.
21. Di conseguenza, l’autorità amministrativa:
– ha inflitto al conducente una sanzione amministrativa pecuniaria pari a 73 140,06 Leva bulgari (BGN) (circa EUR 37 400), corrispondente al 100 % del valore in dogana delle merci;
– ha disposto, ai sensi dell’articolo 233, paragrafo 6, in combinato disposto con l’articolo 233, paragrafo 1, della legge doganale, la confisca delle lastre di alluminio e la restituzione dell’autoarticolato con semirimorchio al suo proprietario, un terzo estraneo ai fatti.
22. La società Sistem Lux, proprietaria della merce confiscata, ha impugnato tale decisione dinanzi al Rayonen sad Svilengrad (Tribunale distrettuale di Svilengrad, Bulgaria), che ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia tre questioni pregiudiziali, le prime due delle quali riporto di seguito:
«1) Se l’articolo 42, paragrafo 2, del [codice doganale], nel quale sono elencate in modo esaustivo le forme che possono avere le sanzioni amministrative in caso di violazione della normativa doganale, in combinato disposto con l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [in prosieguo: la “Carta”], debba essere interpretato nel senso che una normativa nazionale quale quella di cui all’articolo 233, paragrafo 6 della [legge doganale], che prevede, a titolo di sanzione amministrativa aggiuntiva, la confisca (espropriazione a favore dello Stato) dell’oggetto della violazione, è illegittima. Se la confisca dell’oggetto della violazione sia ammissibile nei casi in cui il bene patrimoniale confiscato appartenga a un terzo diverso dal trasgressore.
2) Se l’articolo 42, paragrafo 1, del [codice doganale], in combinato disposto con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta, debba essere interpretato nel senso che una normativa nazionale, quale l’articolo 233, paragrafo 6, della [legge doganale], in cui, oltre alla sanzione pecuniaria, è prevista, a titolo di sanzione aggiuntiva, la confisca (espropriazione a favore dello Stato) dell’oggetto della violazione, è illegittima in quanto rappresenta un’ingerenza sanzionatoria sproporzionata nel diritto di proprietà, eccessiva rispetto al legittimo obiettivo perseguito, in generale, nei casi in cui il bene patrimoniale confiscato oggetto della violazione appartiene al trasgressore e nei casi in cui appartiene a un terzo che non è il trasgressore, e in particolare nei casi in cui l’autore della violazione non ha agito intenzionalmente, bensì con negligenza».
B. Causa C‑372/23
23. VU, trasportatore al quale si fa riferimento nella causa C‑717/22, ha impugnato dinanzi al Rayonen sad Svilengrad (Tribunale distrettuale di Svilengrad) sia la sanzione pecuniaria inflitta, sia la confisca della merce. Il suo ricorso è stato respinto con sentenza del 17 gennaio 2022.
24. VU ha proposto appello contro la sentenza di primo grado dinanzi all’Administrativen sad Haskovo (Tribunale amministrativo di Haskovo, Bulgaria), che ha deciso di sottoporre alla Corte di giustizia cinque questioni pregiudiziali, di cui riporto le prime quattro di seguito:
«1) Se l’articolo 15 in combinato disposto con l’articolo 42, paragrafo 1, del [codice doganale], debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale quale quella di cui all’articolo 233, paragrafo 1, della [legge doganale], in combinato disposto con l’articolo 7 dello Zakon za administrativnite narushenia i nakazania (legge sulle infrazioni e sanzioni amministrative) (in prosieguo: lo «ZANN») che, nei casi di un’infrazione doganale commessa per negligenza, consistente nel mancato rispetto della forma prescritta per la dichiarazione di merci introdotte attraverso il confine nazionale, prevede l’irrogazione di una sanzione per contrabbando non intenzionale. Se sia ammissibile una normativa nazionale che, in questi casi, consente di qualificare la violazione come contrabbando doganale commesso per negligenza o se l’intenzionalità rappresenti un elemento costitutivo imprescindibile della [fattispecie] del contrabbando doganale.
2) Se l’articolo 42, paragrafo 1, del [codice doganale] debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale quale quella di cui all’articolo 233, paragrafo 1, [della legge doganale] in combinato disposto con l’articolo 7 dello ZANN, in base alla quale una prima violazione rientrante nella nozione di “contrabbando doganale” può essere punita, a prescindere dal fatto che sia stata commessa intenzionalmente o per negligenza, con una sanzione della medesima natura ed entità, vale a dire, con una “sanzione pecuniaria” compresa tra il 100 % e il 200 % del valore doganale del bene oggetto della violazione.
3) Se l’articolo 42, paragrafo 2, del [codice doganale] debba essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale quale quella di cui all’articolo 233, paragrafo 6, [della legge doganale] che prevede, a titolo di sanzione amministrativa aggiuntiva, la confisca (espropriazione a favore dello Stato) della merce o dei beni che formavano oggetto della violazione e la cui detenzione non è vietata. Se la confisca dell’oggetto della violazione sia ammissibile nei casi in cui il bene patrimoniale confiscato appartenga a un terzo diverso dal trasgressore.
4) Se l’articolo 42, paragrafo 1, del [codice doganale], in combinato disposto con l’articolo 49, paragrafo 3, della Carta (…), debba essere interpretato nel senso che una normativa nazionale quale quella di cui all’articolo 233, paragrafo 6, [della legge doganale], in cui, oltre alla “sanzione pecuniaria”, è prevista, a titolo di sanzione aggiuntiva, la confisca (espropriazione a favore dello Stato) della merce o dei beni che formavano oggetto della violazione e la cui detenzione non è vietata, è illegittima in quanto rappresenta un’ingerenza sanzionatoria sproporzionata nel diritto di proprietà, eccessiva rispetto al legittimo obiettivo perseguito, in generale, nei casi in cui il bene patrimoniale confiscato oggetto della violazione appartiene al trasgressore e nei casi in cui appartiene a un terzo che non è il trasgressore, e in particolare nei casi in cui il trasgressore non ha commesso la violazione intenzionalmente, bensì per negligenza».
III. Procedimento dinanzi alla Corte di giustizia
25. La domanda di pronuncia pregiudiziale che ha dato origine alla causa C‑717/22 è stata depositata presso la Corte di giustizia il 23 novembre 2022.
26. Nell’ambito di tale procedimento hanno presentato osservazioni la Sistem Lux, la Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (direzione territoriale dell’Ufficio doganale di Burgas, Bulgaria), i governi bulgaro, italiano e lettone, nonché la Commissione europea.
27. La domanda di pronuncia pregiudiziale che ha dato origine alla causa C‑372/23 è stata depositata presso la Corte di giustizia il 13 giugno 2023.
28. Nell’ambito di questo secondo procedimento hanno presentato osservazioni la Teritorialna direktsia Mitnitsa Burgas (direzione territoriale dell’Ufficio doganale di Burgas), i governi belga, bulgaro, spagnolo e italiano, nonché la Commissione.
29. Le due cause sono state riunite, data la loro connessione, ai fini della fase orale del procedimento e della sentenza.
30. La Corte di giustizia, che non ha ritenuto indispensabile lo svolgimento di un’udienza pubblica, ha invitato a concentrare le conclusioni sulle prime due questioni della causa C‑717/22 (che coincidono, nella sostanza, con le questioni terza e quarta della causa C‑372/23) e sulle prime due questioni della causa C‑372/23.
IV. Analisi
31. Le prime due questioni della causa C‑717/22 vertono sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che, in un caso specifico di infrazione doganale, prevede la confisca delle merci in questione.
32. Le prime due questioni della causa C‑372/23 vertono sulla compatibilità con il diritto dell’Unione di una normativa nazionale che prevede l’irrogazione di una determinata sanzione per i reati di contrabbando doganale.
33. Analizzerò anzitutto le questioni pregiudiziali relative alla sanzione principale (causa C‑372/23) e successivamente tratterò quelle sollevate in relazione alla confisca (cause C‑717/22 e C‑372/23).
34. Non mi occuperò dell’incidenza degli articoli 17, paragrafo 1, e 49, paragrafo 3, della Carta, poiché i giudici del rinvio non espongono le ragioni che li inducono, in particolare, a chiedere l’interpretazione di tali disposizioni.
A. Sanzione per violazione dell’obbligo di fornire informazioni doganali (questioni prima e seconda nella causa C‑372/23)
35. Il giudice del rinvio si interroga sulla compatibilità con il diritto dell’Unione (in particolare con l’articolo 15, in combinato disposto con l’articolo 42, paragrafo 1, del codice doganale) di una normativa nazionale che sanziona un’infrazione doganale commessa per negligenza, che definisce contrabbando non intenzionale.
36. In particolare, chiede:
– se l’intenzionalità rappresenti un elemento costitutivo necessario dell’infrazione di contrabbando doganale (prima questione);
– se il contrabbando doganale possa essere punito «con una sanzione della medesima natura ed entità» nei casi di violazione intenzionale e nei casi di violazione per negligenza (seconda questione).
37. Ricordo che VU è stato sanzionato per aver violato l’articolo 233, paragrafo 1, della legge doganale. Tale norma tipizza in Bulgaria l’illecito dell’introduzione di merci attraverso il confine dello Stato all’insaputa o senza l’autorizzazione delle autorità doganali. In essa rientra l’inosservanza dell’obbligo di fornire alle autorità doganali le informazioni previste dall’articolo 15 del codice doganale (5). Tale obbligo non è rispettato se l’informazione fornita è errata, in quanto non corrisponde alla merce effettivamente introdotta.
38. Sebbene non sia specificato nella decisione di rinvio, sembra che le merci trasportate, provenienti dalla Turchia, avessero come destinazione la Serbia, essendo la Bulgaria solo un paese di transito. In tal caso, la normativa europea applicabile in primo luogo sarebbe l’articolo 158 del codice doganale.
39. Ai sensi di tale articolo, le merci destinate a essere vincolate a un regime doganale (a eccezione del regime di zona franca) devono essere oggetto di una dichiarazione in dogana appropriata (paragrafo 1) ed essere soggette a vigilanza doganale dal momento dell’accettazione di tale dichiarazione fino al momento in cui escano dal territorio doganale dell’Unione, o siano abbandonate allo Stato o distrutte o fino a quando la dichiarazione in dogana sia invalidata (paragrafo 3).
40. Ai sensi dell’articolo 233, paragrafo 3, del codice doganale, lo spedizioniere di merci in transito è tenuto a presentarle intatte all’ufficio doganale di destinazione, nel termine prescritto e conformemente alle misure adottate dalle autorità doganali per la loro identificazione (6).
41. A parere del giudice del rinvio, che nessuno contesta e che non è necessario riesaminare nel presente procedimento, l’inosservanza degli obblighi di presentare una dichiarazione attendibile per le merci che VU trasportava in regime di transito ha costituito una violazione dell’articolo 15 del codice doganale commessa da tale persona (7).
42. Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, del codice doganale, chiunque intervenga direttamente o indirettamente nell’espletamento delle formalità doganali o nei controlli doganali è tenuto a fornire la documentazione e le informazioni prescritte dalle autorità doganali, nella forma appropriata, nonché tutta l’assistenza necessaria ai fini dell’espletamento di tali formalità o controlli.
43. A norma del medesimo articolo 15, paragrafo 2, del codice doganale, chi presenta una dichiarazione in dogana alle autorità doganali è responsabile della sua accuratezza e completezza, nonché dell’autenticità, accuratezza e validità dei documenti presentati a suo sostegno.
44. In forza dell’articolo 42 del codice doganale, qualsiasi violazione della normativa doganale deve essere sanzionata dagli Stati membri in modo effettivo, proporzionato e dissuasivo.
45. Il giudice del rinvio chiede alla Corte di giustizia di verificare, in senso stretto, se la sanzione inflitta sia compatibile, per quanto riguarda l’intenzionalità dell’infrazione, con l’articolo 15 del codice doganale e, per quanto riguarda la proporzionalità della stessa sanzione, con l’articolo 42, paragrafo 1, del medesimo codice.
46. Al fine di rispondere al primo di tali quesiti, occorre tener conto del fatto che, secondo la Corte di giustizia:
– l’inosservanza dell’obbligo di cui all’articolo 15, paragrafo 1, del codice doganale costituisce una «violazione della normativa doganale» ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 1, di detto codice;
– «questo concetto [della violazione della normativa doganale] non si riferisce esclusivamente alle attività fraudolente, ma comprende qualsiasi inosservanza della normativa doganale dell’Unione, indipendentemente dal fatto che l’inosservanza sia stata intenzionale o commessa per negligenza o, ancora, non vi sia stata condotta illecita dell’operatore interessato» (8).
47. Lo stesso vale, in particolare, come ha osservato la Commissione, per l’inosservanza dell’obbligo previsto dall’articolo 158 del codice doganale, consistente nel presentare una dichiarazione in dogana appropriata al regime in questione.
48. Da questa premessa deriva che l’intenzionalità non rappresenta un elemento costitutivo necessario della fattispecie del contrabbando doganale. Dinanzi una violazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del codice doganale commessa per negligenza, gli Stati membri sono tenuti a imporre una sanzione ai sensi dell’articolo 42 dello stesso codice.
49. La sanzione deve, in ogni caso e per quanto riguarda il presente procedimento, essere proporzionata, come richiesto dall’articolo 42, paragrafo 1, del codice doganale.
50. Ciò che il giudice del rinvio solleva nella sua seconda questione nella causa C‑372/23 non è tanto un problema di proporzionalità in senso stretto quanto, ancora una volta, la rilevanza dell’intenzionalità ai fini dell’adeguamento della sanzione.
51. Infatti, il giudice del rinvio insiste sull’intenzionalità, ora sollevata in relazione all’articolo 42, paragrafo 1, del codice doganale, vale a dire dal punto di vista della sanzione e non più da quello della definizione della fattispecie dell’infrazione.
52. Il problema di fondo rimane lo stesso, vale a dire la compatibilità con il codice doganale di una normativa nazionale che qualifica una condotta negligente come infrazione doganale (prima questione), per la quale prevede una sanzione senza distinguere tra condotte negligenti e intenzionali (seconda questione).
53. Si tratta pertanto di stabilire se la sanzione controversa nel procedimento principale fosse o meno proporzionata non tanto con riferimento al suo specifico importo o ad altre circostanze, quanto al carattere intenzionale o negligente della violazione.
54. Infatti, il giudice del rinvio pone l’accento sul fatto che la condotta «può essere punita, a prescindere dal fatto che sia stata commessa intenzionalmente o per negligenza, con una sanzione della medesima natura ed entità». Secondo il giudice, ciò che risulterebbe davvero «sproporzionato» sarebbe il fatto di non distinguere tra l’illecito intenzionale e l’illecito commesso per negligenza.
55. Il riferimento, meramente accessorio, alla proporzionalità della sanzione inflitta non dovrebbe distogliere l’attenzione. Ciò che in realtà si pone in tali questioni è, ripeto, se, e a quali condizioni, l’infrazione di contrabbando doganale possa essere sanzionata solo se deriva da una condotta intenzionale.
56. Secondo una giurisprudenza costante della Corte di giustizia, le misure sanzionatorie consentite da una normativa nazionale non devono eccedere i limiti di ciò che è necessario al conseguimento degli scopi legittimamente perseguiti da tale normativa né essere sproporzionate rispetto ai medesimi scopi (9).
57. Pertanto, «le autorità doganali (…) devono tener conto, sia per procedere alla qualificazione giuridica dell’infrazione eventualmente commessa sia per determinare, se del caso, le sanzioni relative all’inosservanza della normativa doganale da imporre, di tutti gli elementi pertinenti, ivi compresa, se del caso, la buona fede del dichiarante, al fine di garantire che tali sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive» (10).
58. La rilevanza della buona fede ai fini della ponderazione dell’entità delle sanzioni non implica che queste ultime siano ammissibili solo in caso di violazioni commesse intenzionalmente. Come ho già sottolineato, la nozione di «violazione della normativa doganale» ai sensi dell’articolo 42, paragrafo 1, del codice doganale comprende qualsiasi violazione di tale normativa, indipendentemente dal fatto che la violazione sia stata commessa intenzionalmente o per negligenza.
59. In sintesi, ritengo che alla seconda questione pregiudiziale nella causa C‑372/23 debba rispondersi nello stesso modo in cui si è risposto alla prima: poiché l’intenzionalità non è un elemento necessario della fattispecie del contrabbando doganale e la semplice violazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del codice doganale è sufficiente per qualificare la condotta come sanzionabile ai sensi dell’articolo 42 di tale codice, il diritto dell’Unione non esclude la sanzione delle violazioni non intenzionali.
60. La Corte di giustizia ha confermato questa interpretazione dell’articolo 42, paragrafo 1, del codice doganale dichiarando che, in caso di fornitura di informazioni inesatte in una dichiarazione in dogana, è possibile imporre un’ammenda amministrativa nonostante la buona fede dell’operatore interessato (11).
61. Tale risposta non osta a che, per determinare la sanzione appropriata, si debba tener conto di tutti gli elementi pertinenti (compresa, se del caso, la buona fede del trasgressore) all’interno della cornice edittale stabilita dal legislatore nazionale, in base alla quale la risposta sanzionatoria può essere modulata in misura maggiore o minore (12).
B. Confisca in caso di violazione dell’obbligo di informare le autorità doganali (questioni pregiudiziali prima e seconda nella causa C‑717/22, coincidenti con le questioni terza e quarta nella causa C‑372/23)
62. Con tali domande, i giudici del rinvio chiedono, in sintesi:
– se la confisca sia appropriata come sanzione amministrativa aggiuntiva nel caso di «contrabbando doganale»;
– in caso affermativo, se i beni appartenenti a un terzo diverso dal trasgressore possono essere confiscati, in particolare se quest’ultimo non ha agito intenzionalmente.
63. L’articolo 42, paragrafo 2, del codice doganale non contiene un elenco esaustivo delle «forme» (modalità) che possono avere le sanzioni amministrative previste dagli Stati membri. Ciò emerge chiaramente dal testo della disposizione, che utilizza l’espressione «inter alia» (13), o simili, quando elenca, a titolo esemplificativo, tali forme.
64. Secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, «in assenza di armonizzazione della normativa dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle condizioni previste da un regime istituito da tale normativa, gli Stati membri sono competenti a scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate». Gli Stati membri, sono logicamente, «tenuti ad esercitare la loro competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali» (14).
65. Ciò premesso, non vedo perché la confisca non possa essere prevista come sanzione amministrativa accessoria in casi come quelli di cui trattasi, vale a dire la violazione dell’articolo 15, paragrafo 1, del codice doganale (15).
66. Lo stesso codice doganale (articolo 198) impone alle autorità nazionali l’obbligo di prendere tutte le misure necessarie per rimuovere le merci nei casi di inosservanza degli obblighi della normativa doganale. Tra dette misure menziona espressamente la confisca e la vendita o la distruzione delle merci in questione.
67. Pertanto, sia a titolo di sanzione amministrativa (articolo 42 del codice doganale) sia a titolo di misura necessaria in caso di inosservanza di un obbligo doganale (articolo 198 dello stesso codice), in casi come quello in esame, il diritto dell’Unione consente la confisca delle merci sequestrate (16).
68. Si può discutere in quali casi la confisca in concreto sia legittima, ma certamente non il fatto che si tratta di una misura compatibile in quanto tale con la normativa dell’Unione.
69. Per quanto riguarda la confisca di beni appartenenti a un terzo in buona fede diverso dal trasgressore, la Corte di giustizia si è già pronunciata in modo inequivocabile: «tenuto conto della sensibile lesione dei diritti delle persone derivante dalla confisca di un bene, vale a dire dallo spossessamento definitivo del diritto di proprietà su quest’ultimo, occorre rilevare che, trattandosi di un terzo in buona fede, che non sapeva e non poteva sapere che il suo bene era stato utilizzato per commettere un reato, una siffatta confisca costituisce, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile che lede la sostanza stessa del diritto di proprietà di quest’ultimo» (17).
70. Le informazioni fornite dai giudici del rinvio non consentono di dedurre con certezza se le merci confiscate appartenessero effettivamente a un terzo in buona fede, nei termini che ho appena trascritto.
71. Tutto sembra indicare che tali merci non siano di proprietà di VU (vale a dire il trasportatore sanzionato), sebbene non risulti che la sua legittimazione a impugnare la confisca sia stata contestata. Sarebbero, invece, di proprietà della Sistem Lux, la ricorrente nella controversia che ha dato origine al rinvio C‑717/22.
72. Tuttavia, secondo le osservazioni delle autorità doganali (18) e del governo bulgaro (19), la Sistem Lux è la principale obbligata del regime di transito cui sono soggette le merci confiscate. Se così fosse, circostanza che spetta ai giudici del rinvio verificare, la Sistem Lux non potrebbe a rigore essere qualificata come «terzo».
73. Le dichiarazioni dell’autorità doganale riportate nella decisione di rinvio nella causa C‑717/22 (20) rivelano che la decisione amministrativa di confisca deriverebbe dall’inosservanza da parte della Sistem Lux dei suoi obblighi doganali in relazione alle merci sequestrate. Se il giudice del rinvio accettasse tale tesi, una siffatta inosservanza, conformemente all’articolo 198 del codice doganale, potrebbe comportare l’adozione della misura di confisca.
74. In definitiva, anche se la Sistem Lux non avesse commesso l’infrazione specifica di cui è accusato VU, si sarebbe resa colpevole dell’inosservanza di un proprio obbligo idoneo a giustificare la confisca.
V. Conclusione
75. Alla luce di quanto esposto, propongo alla Corte di giustizia di rispondere al Rayonen sad Svilengrad (Tribunale distrettuale di Svilengrad, Bulgaria) e all’Administrativen sad Haskovo (Tribunale amministrativo di Haskovo, Bulgaria) nei seguenti termini:
«L’articolo 15 del regolamento (UE) n. 952/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 9 ottobre 2013, che istituisce il codice doganale dell’Unione, in combinato disposto con l’articolo 42, paragrafi 1 e 2, di tale regolamento,
dev’essere interpretato nel senso che:
1) l’intenzionalità non rappresenta un elemento costitutivo necessario dell’infrazione di contrabbando doganale;
2) una normativa nazionale può prevedere la confisca delle merci come sanzione accessoria imposta a chi ha commesso un illecito amministrativo non osservando gli obblighi stabiliti dalla normativa doganale».