Language of document : ECLI:EU:C:2021:887

ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)

28 de outubro de 2021 (*)

«Reenvio prejudicial — Auxílios de Estado — Mercado do biodiesel — Regime de auxílios que institui quotas de biodiesel isentas do pagamento do imposto especial de consumo — Alteração do regime de auxílios autorizado — Alteração dos critérios de atribuição das quotas — Obrigação de notificação prévia à Comissão Europeia — Regulamento (CE) n.o 659/1999 — Artigo 1.o, alínea c) — Conceito de “novo auxílio” — Regulamento (CE) n.o 794/2004 — Artigo 4.o, n.o 1 — Conceito de “alteração de um auxílio existente”»

Nos processos apensos C‑915/19 a C‑917/19,

que têm por objeto pedidos de decisão prejudicial apresentados, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália), por Decisões de 28 de novembro de 2019, que deram entrada no Tribunal de Justiça em 12 de dezembro de 2019, nos processos

Eco Fox Srl (C‑915/19),

Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19),

Novaol Srl (C‑917/19)

contra

Fallimento Mythen SpA (C‑915/19),

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,

Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali,

Ministero dello Sviluppo economico (C‑915/19 a C‑917/19),

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (C‑915/19),

sendo intervenientes:

Oil.B Srl unipersonale,

Novaol Srl (C‑915/19),

Fallimento Mythen SpA,

Ital BiOil Srl,

Cereal Docks SpA,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (C‑916/19 e C‑917/19),

O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),

composto por: E. Regan (relator), presidente de secção, C. Lycourgos, presidente da Quarta Secção, e M. Ilešič, juízes,

advogado‑geral: E. Tanchev,

secretário: A. Calot Escobar,

vistos os autos,

vistas as observações apresentadas:

—        em representação da Alpha Trading SpA unipersonale e da Novaol Srl, por F. Francica e C. Rossi, avvocati,

—        em representação da Fallimento Mythen Spa, por O. Grandinetti e A. Di Todaro, avvocati,

—        em representação do Governo italiano, por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por A. Collabolletta, avvocato dello Stato,

—        em representação da Comissão Europeia, por P. Stancanelli e F. Tomat, na qualidade de agentes,

vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,

profere o presente

Acórdão

1        Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação dos artigos 107.o e 108.o TFUE, do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE] (JO 1999, L 83, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 734/2013 do Conselho, de 22 de julho de 2013 (JO 2013, L 204, p. 15) (a seguir «Regulamento n.o 659/1999»), bem como do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento n.o 659/1999 (JO 2004, L 140, p. 1; retificações no JO 2004, L 286, p. 3, no JO 2005, L 25, p. 74, e no JO 2005, L 131, p. 45).

2        Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem a Eco Fox Srl (C‑915/19), a Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19) e a Novaol Srl (C‑917/19) à Fallimento Mythen SpA (C‑915/19), ao Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministério da Economia e das Finanças, Itália), ao Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (Ministério do Ambiente, da Proteção do Território e do Mar, Itália), ao Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (Ministério da Agricultura, Alimentação e Florestas, Itália), ao Ministero dello Sviluppo economico (Ministério do Desenvolvimento Económico, Itália) (C‑915/19 a C‑917/19) e à Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Serviços Aduaneiros e Monopólios, Itália) (C‑915/19) a respeito da alteração de um regime de auxílios autorizado pela Comissão Europeia que prevê um tratamento fiscal bonificado para o biodiesel.

 Quadro jurídico

 Direito da União

 Regulamento n.o 659/1999

3        O artigo 1.o do Regulamento n.o 659/1999, sob a epígrafe «Definições», previa:

«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:

[…]

b)      “Auxílios existentes”:

[…]

ii)      O auxílio autorizado, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais que tenham sido autorizados pela Comissão ou pelo Conselho,

[…]

c)      “Novo auxílio”, quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente;

[…]»

4        O artigo 2.o deste regulamento, sob a epígrafe «Notificação de novo auxílio», dispunha, no seu n.o 1:

«Salvo disposição em contrário dos regulamentos adotados nos termos do artigo [109.o TFUE] ou de outras disposições pertinentes do Tratado, a Comissão deve ser notificada a tempo pelo Estado‑Membro em causa de todos os projetos de concessão de novos auxílios […]»

5        O referido regulamento, aplicável à data dos factos nos processos principais, foi revogado e substituído pelo Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).

 Regulamento n.o 794/2004

6        O artigo 4.o do Regulamento n.o 794/2004, sob a epígrafe «Procedimento de notificação simplificado para certas alterações de auxílios existentes», tem a seguinte redação:

«1.      Para efeitos da alínea c) do artigo 1.o do Regulamento [n.o 659/1999], entende‑se por alteração de um auxílio existente qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado comum. Qualquer aumento até 20 % do orçamento inicial de um regime de auxílios existente não é considerado como uma alteração de auxílio existente.

2.      Serão notificadas por meio do formulário simplificado constante do anexo II as seguintes alterações de auxílios existentes:

[…]

c)      reforço dos critérios de aplicação de regimes de auxílios autorizados, redução da intensidade de auxílio ou redução das despesas elegíveis.

[…]»

 Direito italiano

 Decreto Ministerial n.o 256/2003

7        O artigo 4.o, n.o 2, do decreto ministeriale n. 256 «Regolamento concernente le modalità di applizione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel, ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504» (Decreto Ministerial n.o 256, intitulado «Regulamento Relativo às Modalidades de Aplicação do Imposto Especial de Consumo Bonificado ao Produto Denominado Biodiesel, na Aceção do artigo 21.o do Decreto Legislativo n.o 504, de 26 de outubro de 1995»), de 25 de julho de 2003 (GURI n.o 212, de 12 de setembro de 2003, p. 4) (a seguir «Decreto Ministerial n.o 256/2003»), previa:

«Se as quantidades [de biodiesel isentas de imposto especial de consumo] solicitadas excederem o limite previsto no n.o 1, a repartição é efetuada do seguinte modo:

a)      No primeiro ano de excedente, para cada requerente, as quantidades de biodiesel previstas no artigo 3.o, n.o 1, alínea g), expressas em toneladas, e a capacidade de produção prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea d), igualmente expressa em toneladas, são convertidas em percentagem dos valores totais e multiplicadas, respetivamente, por 0,6 e 0,4. A soma dos valores obtidos é multiplicada por um coeficiente igual ao grau de utilização, durante o ano anterior e até 31 de maio do ano em curso, das quotas atribuídas para esses dois anos. No que respeita às novas instalações e ao primeiro ano de atividade, estes coeficientes são fixados, respetivamente, em zero e em 0,1. O valor obtido representa o peso de cada requerente na repartição do contingente. Se este cálculo resultar numa atribuição superior ao pedido, a quota excedentária é repartida entre os restantes requerentes, segundo o mesmo critério;

b)      Nos anos seguintes, é atribuída a cada empresa que tenha apresentado um pedido uma quantidade igual à média mensal das quantidades introduzidas no consumo durante o ano anterior e o ano em curso até 31 de maio, multiplicada por 12. As eventuais quotas residuais são atribuídas por aplicação dos critérios referidos na alínea a). Se os pedidos de participação procederem de empresas que não tiveram atribuição no ano anterior, as quantidades solicitadas, eventualmente corrigidas com base nos critérios referidos na alínea a), são atribuídas prioritariamente por recurso às quotas residuais acima referidas e, se necessário, mediante a redução proporcional das atribuições existentes.»

 Decreto Ministerial n.o 156/2008

8        O artigo 3.o, n.o 4, do decreto ministeriale n. 156 «Regolamento concernente le modalità di applizione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato “biodiesel”, ai sensi dell’articolo 22‑bis, del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504» (Decreto Ministerial n.o 156, intitulado «Regulamento Relativo às Modalidades de Aplicação do Imposto Especial de Consumo Bonificado ao Produto Denominado “Biodiesel”, na Aceção do Artigo 22.o‑A do Decreto Legislativo n.o 504, de 26 de outubro de 1995»), de 3 de setembro de 2008 (GURI n.o 239, de 11 de outubro de 2008, p. 4) (a seguir «Decreto Ministerial n.o 156/2008), dispunha:

«A quota suscetível de ser atribuída é repartida entre as entidades referidas no n.o 1 no âmbito das quotas gerais solicitadas, tendo em conta a respetiva capacidade convencional definida como a soma da média das quantidades previstas no artigo 2.o, n.o 1, alínea g), e a capacidade de produção anual prevista no artigo 2.o, n.o 1, alínea d), da entidade, ambas relativas aos respetivos valores totais e multiplicadas, respetivamente, por 0,55 e 0,45. São consideradas no cálculo da capacidade convencional apenas as entidades que solicitam quotas gerais. A repartição prevista no presente número é efetuada, para o ano de 2008, o mais tardar 60 dias após a publicação do aviso referido no artigo 11.o, n.o 3, e, para os anos de 2009 e 2010, o mais tardar até 28 de fevereiro de cada ano».

 Decreto Ministerial n.o 37/2015

9        O artigo 1.o do decreto ministeriale n. 37 «Regolamento recante modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel nell’ambito del programma pluriennale 2007‑2010, da adottare ai sensi dell’articolo 22‑bis del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504» (Decreto Ministerial n.o 37, intitulado «Regulamento Relativo às Modalidades de Aplicação do Imposto Especial de Consumo Bonificado ao Produto Denominado “Biodiesel”, no Âmbito do Programa Plurianual 2007‑2010, a Adotar na Aceção do Artigo 22.o‑A do Decreto Legislativo n.o 504, de 26 de outubro de 1995»), de 17 de fevereiro de 2015 (GURI n.o 76, de 1 de abril de 2015, p. 1) (a seguir «Decreto Ministerial n.o 37/2015»), tem a seguinte redação:

«1.      O artigo 4.o, n.o 2, do [Decreto Ministerial n.o 256/2003] passa a ter a seguinte redação:

“2.      Se as quantidades [de biodiesel isentas de imposto especial de consumo] solicitadas excederem o limite previsto no n.o 1, a repartição é efetuada do seguinte modo:

a)      No primeiro ano de excedente, para cada requerente, as quantidades de biodiesel previstas no artigo 3.o, n.o 1, alínea g), expressas em toneladas, e a capacidade de produção prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea d), igualmente expressa em toneladas, são convertidas em percentagem dos valores totais e multiplicadas, respetivamente, por 0,5 e 0,5. A soma dos valores obtidos é multiplicada por um coeficiente igual ao grau de utilização, durante o ano anterior e até 31 de maio do ano em curso, das quotas atribuídas para esses dois anos. No que respeita às novas instalações e ao primeiro ano de atividade, estes coeficientes são fixados, respetivamente, em zero e em 0,125. O valor obtido representa o peso de cada requerente na repartição do contingente. Se este cálculo resultar numa atribuição superior ao pedido, a quota excedentária é repartida entre os restantes requerentes, segundo o mesmo critério;

b)      Nos anos seguintes, é atribuída a cada empresa que tenha apresentado um pedido uma quantidade igual à média mensal das quantidades introduzidas no consumo durante o ano anterior e o ano em curso até 31 de maio, multiplicada por 12. As quotas residuais são atribuídas proporcionalmente à capacidade de produção das empresas que tenham apresentado um pedido. Se os pedidos de participação procederem de empresas sem atribuição no ano anterior, as quantidades a atribuir‑lhes são determinadas com base nos critérios referidos na alínea a), e atribuídas mediante a redução proporcional das atribuições existentes.”»

10      Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do Decreto Ministerial n.o 37/2015:

«O artigo 3.o, n.o 4, do [Decreto Ministerial n.o 156/2008] passa a ter a seguinte redação:

“4.      A quota suscetível de ser atribuída é repartida entre as entidades referidas no n.o 1 no âmbito das quotas gerais solicitadas, tendo em conta a respetiva capacidade convencional definida como a soma da média das quantidades previstas no artigo 2.o, n.o 1, alínea g), e a capacidade de produção anual prevista no artigo 2.o, n.o 1, alínea d), da entidade, ambas relativas aos respetivos valores totais e multiplicadas, respetivamente, por 0,5 e 0,5. São consideradas no cálculo da capacidade convencional apenas as entidades que solicitam quotas gerais.”»

11      O artigo 3.o do Decreto Ministerial n.o 37/2015 prevê:

«Sem alteração dos dados históricos com base nos quais cada empresa foi autorizada a participar nos programas e se tornou destinatária de quotas bonificadas de biodiesel, são redefinidas as atribuições do referido produto para as mesmas empresas no que respeita aos exercícios de 2006, 2007, 2008 e 2009, tendo em conta os critérios estabelecidos respetivamente nos artigos 1.o e 2.o»

 Litígios nos processos principais e questões prejudiciais

12      Os processos principais têm origem em recursos interpostos no Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) pela Eco Fox, a Alpha Trading e a Novaol. Os factos e os fundamentos dos pedidos de decisão prejudicial nos processos C‑916/19 e C‑917/19 são essencialmente análogos aos do processo C‑915/19, sendo, por outro lado, idêntica a questão submetida em cada um destes processos.

13      Os factos e os fundamentos do pedido de decisão prejudicial no processo C‑915/19 são os seguintes.

14      Para facilitar o arranque de um mercado nacional do biodiesel, a República Italiana estabeleceu, mediante atos legislativos sucessivos, três programas diferentes de medidas de duração plurianual. Estes programas obtiveram a aprovação prévia da Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.

15      Por meio de dois acórdãos, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) anulou algumas disposições desses atos legislativos, a saber, o artigo 4.o, n.o 2, do Decreto Ministerial n.o 256/2003 e o artigo 3.o, n.o 4, do Decreto Ministerial n.o 156/2008. As disposições anuladas diziam ambas respeito aos critérios de atribuição aos produtores de biodiesel das quantidades de produto isentas do imposto especial de consumo.

16      A fim de dar cumprimento a estes acórdãos, o ministro da Economia e das Finanças adotou o Decreto Ministerial n.o 37/2015, que alterou as disposições anuladas.

17      A Eco Fox era uma das beneficiárias das quotas bonificadas de biodiesel no âmbito dos programas em causa. Interpôs um recurso destinado à anulação do Decreto Ministerial n.o 37/2015 no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) alegando que este decreto ministerial previa um novo auxílio de Estado.

18      Por Sentença de 26 de julho de 2018, este órgão jurisdicional negou provimento ao recurso. Declarou, em particular, que o Decreto Ministerial n.o 37/2015 não instituía um novo programa de auxílios de Estado, mas fixava retroativamente, sem alterar a duração dos programas, certos coeficientes de atribuição das quotas de biodiesel fiscalmente bonificadas, na sequência da anulação, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), das disposições que fixavam os critérios anteriores, e que não havia, portanto, nenhuma obrigação de notificar este decreto ministerial à Comissão, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE.

19      A Eco Fox recorreu desta sentença para o órgão jurisdicional de reenvio, sustentando, em particular, que a regulamentação nacional em causa nos processos principais constitui um novo auxílio de Estado, dado que o auxílio anterior foi anulado com efeitos retroativos, ou, em todo o caso, um auxílio alterado do auxílio preexistente que, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, TFUE, devia ser objeto de notificação prévia à Comissão.

20      A Fallimento Mythen, empresa produtora de biodiesel, considera o recurso, em parte, inadmissível e, na íntegra, desprovido de fundamento.

21      O órgão jurisdicional de reenvio sublinha que os artigos 1.o e 2.o do Decreto Ministerial n.o 37/2015 não tiveram por efeito prorrogar a duração dos auxílios já previstos, tendo alterado os critérios de atribuição destes, ao fixarem retroativamente novas regras. É inequívoco, a este respeito, o artigo 3.o deste decreto ministerial, que enuncia que, sem alteração dos dados históricos com base nos quais cada empresa foi autorizada a participar nos programas e se tornou destinatária de quotas bonificadas de biodiesel, são redefinidas as atribuições do referido produto para as mesmas empresas no que respeita aos exercícios de 2006 a 2009, tendo em conta os critérios estabelecidos respetivamente nos artigos 1.o e 2.o do referido decreto ministerial.

22      Perante o órgão jurisdicional de reenvio, a Eco Fox sustenta que, em aplicação da jurisprudência do Tribunal de Justiça, qualquer alteração de um auxílio de Estado deve ser previamente notificada à Comissão. Segundo este órgão jurisdicional, os acórdãos invocados a este respeito, a saber, os Acórdãos de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), e de 11 de junho de 2009, AEM/Comissão (T‑301/02, EU:T:2009:191), não parecem, todavia, ser decisivos na medida em que, além das afirmações de princípio, parecem referir‑se, respetivamente, a atos constitutivos de auxílios ou a atos que alargam auxílios a uma nova categoria de beneficiários.

23      Além disso, parece que a Comissão, na sequência de uma reclamação de uma parte no processo, tomou conhecimento do Decreto Ministerial n.o 37/2015, sem desencadear qualquer medida contra a República Italiana a este respeito. Esta circunstância pode indiciar que a Comissão não considerou que a regulamentação nacional em causa nos processos principais instituía um novo auxílio de Estado, na aceção do direito da União.

24      Nestas condições, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, no processo C‑915/19, a seguinte questão prejudicial, cuja formulação é idêntica à das questões submetidas nos processos C‑916/19 e C‑917/19:

«Pergunta‑se ao Tribunal de Justiça […] se, à luz dos artigos 107.o TFUE e 108.o TFUE, do Regulamento [n.o 659/1999], do [Regulamento n.o 794/2004] e das eventuais disposições posteriores pertinentes do direito [da União], constitui um auxílio de Estado, submetido como tal a uma obrigação de notificação prévia à Comissão […], um ato normativo de direito derivado como o regulamento adotado pelo Decreto Ministerial n.o 37/2015 impugnado no presente processo, que, em execução direta de acórdãos do Consiglio di Stato [Conselho de Estado, em formação jurisdicional] que proferem a anulação parcial dos regulamentos anteriores já comunicados à Comissão, teve incidência retroativa nas modalidades de aplicação do imposto especial de consumo bonificado ao biodiesel, alterando retroativamente os critérios de repartição dos benefícios fiscais entre as empresas que o requerem, sem prolongar no tempo a vigência do programa de auxílios fiscais?»

25      Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de fevereiro de 2020, os processos C‑915/19 a C‑917/19 foram apensados para efeitos da fase escrita e do acórdão.

 Quanto às questões prejudiciais

 Quanto à admissibilidade

26      Há que recordar que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não cabe ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre uma questão prejudicial submetida por um órgão jurisdicional nacional quando, designadamente, os requisitos relativos ao conteúdo do pedido de decisão prejudicial que figuram no artigo 94.o do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça não forem respeitados ou quando for manifesto que a interpretação da validade de uma regra da União solicitada pelo órgão jurisdicional nacional não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal ou quando o problema for hipotético (Acórdão de 3 de junho de 2021, Bankia, C‑910/19, EU:C:2021:433, n.o 24 e jurisprudência referida).

27      Em primeiro lugar, na medida em que a Fallimento Mythen sustenta que os pedidos de decisão prejudicial são inadmissíveis, devido a uma alegada violação dos requisitos previstos no artigo 94.o, alínea a), do Regulamento de Processo, há que recordar que, na sequência de uma Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de fevereiro de 2020, foi dirigido um pedido de informações ao órgão jurisdicional de reenvio, pelo qual este foi convidado a precisar todos os elementos factuais pertinentes suscetíveis de permitir ao Tribunal de Justiça fornecer uma resposta às suas questões e a expor o conteúdo das disposições nacionais pertinentes. As respostas a este pedido foram recebidas pelo Tribunal de Justiça em 13 de julho de 2020.

28      Ora, as informações contidas nos pedidos de decisão prejudicial, conforme completadas posteriormente, são suficientes para considerar que os requisitos referidos no artigo 94.o, alínea a), do Regulamento de Processo estão preenchidos. É certo que as respostas do órgão jurisdicional de reenvio referidas no número anterior expõem apenas o conteúdo das disposições nacionais pertinentes e não contêm, assim, nenhuma precisão adicional relativa ao quadro factual no qual se inserem os litígios nos processos principais. Todavia, conforme clarificada pelas disposições nacionais pertinentes fornecidas na resposta às questões do Tribunal de Justiça, a descrição dos factos contida nos pedidos de decisão prejudicial permite que se compreenda suficientemente o quadro factual destes litígios.

29      Em segundo lugar, o Governo italiano sustenta, sem, todavia, contestar formalmente a admissibilidade dos pedidos de decisão prejudicial, que o órgão jurisdicional de reenvio não indicou as razões que o levaram a suscitar a questão submetida em cada um dos processos principais, tendo‑se limitado a expor apenas os elementos que permitem considerar que a regulamentação nacional em causa nos processos principais não constitui um auxílio de Estado. Todavia, resulta destes pedidos que o órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se a alteração em causa nos processos principais constitui um «novo auxílio» sujeito à obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE e que, em particular, considera que a jurisprudência do Tribunal de Justiça na matéria não lhe permite, neste caso específico, responder a esta questão.

30      Por outro lado, embora, como observa a Fallimento Mythen na redação das questões submetidas, o órgão jurisdicional de reenvio se refira, em termos gerais, na lista das normas pertinentes da União cuja interpretação pede, às «eventuais disposições pertinentes do direito [da União]», basta observar que este órgão jurisdicional identifica, além disso, disposições específicas do direito da União que considera pertinentes para os processos principais, a saber, os artigos 107.o e 108.o TFUE, bem como as disposições dos Regulamentos n.os 659/1999 e 794/2004.

31      Daqui resulta que os elementos fornecidos pelo órgão jurisdicional de reenvio permitem ao Tribunal de Justiça compreender igualmente as razões que o levaram a interrogar‑se sobre a interpretação das disposições do direito da União mencionadas, bem como o nexo que estabelece entre estas disposições e a regulamentação nacional aplicável aos litígios nos processos principais, devendo, nessa medida, considerar‑se igualmente que os requisitos previstos no artigo 94.o, alínea c), do Regulamento de Processo estão preenchidos.

32      Por conseguinte, os pedidos de decisão prejudicial são admissíveis.

 Quanto ao mérito

33      Com as suas questões, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 107.o e 108.o TFUE e as disposições dos Regulamentos n.os 659/1999 e 794/2004 devem ser interpretados no sentido de que uma alteração de um regime fiscal bonificado para o biodiesel autorizado pela Comissão deve ser considerada um novo auxílio sujeito à obrigação de notificação, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, quando tal alteração consiste em modificar, com efeitos retroativos, os critérios de repartição das quotas de biodiesel que beneficiam de uma taxa de imposto especial de consumo bonificada ao abrigo desse regime.

34      Resulta dos elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça que estas questões têm origem numa série de decisões da Comissão pelas quais esta autorizou, sucessivamente, em 3 de maio de 2002 (auxílio N 461/2001) (JO 2002, C 146, p. 7) (a seguir «Decisão de aprovação de 2002»), o regime de auxílios inicial e, posteriormente, em 21 de junho de 2005 (auxílio N 582/2004) (JO 2005, C 240, p. 21) e em 11 de março de 2008 (auxílio N 326/2007) (JO 2008, C 134, p. 1) (a seguir, respetivamente, «Decisão de aprovação de 2005» e «Decisão de aprovação de 2008»), alterações posteriores a este regime (a seguir, as três decisões em conjunto, «decisões de aprovação em causa»).

35      A Comissão adotou cada uma destas decisões na sequência de uma notificação prévia da República Italiana, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, da versão do regime de auxílios em causa. Em contrapartida, é pacífico que a regulamentação nacional cuja legalidade é objeto dos litígios nos processos principais teve por efeito alterar os critérios de repartição do benefício concedido ao abrigo deste regime sem que essa alteração tenha sido previamente notificada à Comissão nos termos desta disposição. Ainda que a República Italiana tenha considerado que a referida alteração não devia ser objeto dessa notificação, as recorrentes nos processos principais, todas produtoras de biodiesel, sustentam perante o órgão jurisdicional de reenvio que esta última alteração é ilegal, uma vez que, tendo em conta o seu caráter significativo, deveria ter sido notificada à Comissão antes da sua execução.

36      A este respeito, importa recordar que, no âmbito do sistema de fiscalização dos auxílios de Estado, instituído pelos artigos 107.o e 108.o TFUE, o procedimento difere consoante os auxílios sejam existentes ou novos. Enquanto os auxílios existentes podem, em conformidade com o artigo 108.o, n.o 1, TFUE, ser normalmente executados desde que a Comissão não tenha declarado a sua incompatibilidade, o artigo 108.o, n.o 3, TFUE prevê que os projetos relativos à instituição de auxílios novos ou à alteração de auxílios existentes devem ser notificados, atempadamente, à Comissão, e não podem ser postos em execução antes de o procedimento haver sido objeto de uma decisão final (Acórdão de 27 de junho de 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16 P, EU:C:2017:496, n.o 86 e jurisprudência referida).

37      Como o Tribunal de Justiça já salientou, a obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE e precisada no artigo 2.o do Regulamento n.o 659/1999 constitui um dos elementos fundamentais do sistema de controlo instituído pelo Tratado FUE no domínio dos auxílios de Estado (v., nomeadamente, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, n.o 56 e jurisprudência referida).

38      A este respeito, o Tribunal de Justiça já esclareceu que devem ser considerados auxílios novos sujeitos à obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE as medidas adotadas após a entrada em vigor do Tratado FUE que visem instituir ou alterar auxílios, sendo que essas alterações podem dizer respeito quer aos auxílios existentes quer aos projetos iniciais notificados à Comissão (Acórdão de 14 de novembro de 2019, Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, n.o 56 e jurisprudência referida).

39      Nos termos do artigo 1.o, alínea b), ii), do Regulamento n.o 659/1999, entende‑se por «auxílio existente», nomeadamente, «o auxílio autorizado, isto é, os regimes de auxílio e os auxílios individuais que tenham sido autorizados pela Comissão ou pelo Conselho». Daqui resulta que o regime de auxílios em causa nos presentes casos, tanto na sua versão inicial aprovada pela Decisão de aprovação de 2002 como nas versões alteradas aprovadas pelas Decisões de aprovação de 2005 e de 2008, está abrangido pelo conceito de «auxílio existente», na aceção desta disposição.

40      Por seu turno, o conceito de «novo auxílio» é definido, no artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999, como «quaisquer auxílios, isto é, regimes de auxílio e auxílios individuais, que não sejam considerados auxílios existentes, incluindo as alterações a um auxílio existente». O artigo 4.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 794/2004 dispõe, a este respeito, que, «[p]ara efeitos da alínea c) do artigo 1.o do Regulamento [n.o 659/1999], entende‑se por alteração de um auxílio existente qualquer modificação que não seja de natureza puramente formal ou administrativa destinada a não afetar a apreciação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado [interno]».

41      Como o Tribunal de Justiça já teve ocasião de declarar, uma alteração não pode ser qualificada de puramente formal ou administrativa, na aceção do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 794/2004, quando é suscetível de influir na avaliação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.o 94).

42      Para determinar se a regulamentação nacional em causa nos processos principais introduziu uma alteração ao regime de auxílios suscetível de influir na avaliação da sua compatibilidade com o mercado interno, caso em que deve ser considerada uma «alteração de um auxílio existente» e, por conseguinte, um «novo auxílio» sujeito à obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, há que ter em conta tanto a natureza e o alcance dessa alteração como as decisões de aprovação da Comissão relativas às versões anteriores desse regime (v., por analogia, Acórdão de 20 de setembro de 2018, Carrefour Hypermarchés e o., C‑510/16, EU:C:2018:751, n.os 39 a 59).

43      No que respeita, em primeiro lugar, à natureza e ao alcance da alteração controvertida nos casos em apreço, há que observar que a regulamentação nacional em causa nos processos principais alterou, com efeitos retroativos, os critérios de atribuição, entre as empresas beneficiárias do regime, das quantidades de biodiesel às quais se aplica a taxa de imposto especial de consumo bonificada para os exercícios de 2006 a 2009. Em particular, resulta dos elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça que, nas versões do regime de auxílios anteriores a esta regulamentação, os critérios de atribuição das quotas de biodiesel fiscalmente bonificado, fixados a nível regulamentar pelo Decreto Ministerial n.o 256/2003 e, posteriormente, pelo Decreto Ministerial n.o 156/2008, atribuíam à capacidade produtiva de cada empresa em causa um papel marginal, dado que o coeficiente de ponderação inicial de 0,4 era aumentado para 0,45 pelo Decreto Ministerial n.o 156/2008, e privilegiavam, pelo contrário, o histórico de produção de cada empresa, isto é, a quantidade de biodiesel que esta tinha efetivamente introduzido no mercado nos anos anteriores, dado que o coeficiente de ponderação inicial de 0,6 foi reduzido para 0,55 pelo Decreto Ministerial n.o 156/2008.

44      A atribuição de um maior peso ao critério do histórico de produção de cada empresa em causa levou a que os produtores ditos «históricos», que operavam no setor do biodiesel há vários anos, beneficiassem sempre de uma quantidade de biodiesel fiscalmente bonificado superior à quantidade atribuída aos produtores que, embora tendo uma capacidade produtiva mais alta, tinham entrado nesse mercado mais recentemente. Na sequência da anulação, pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), das disposições nacionais que previam os critérios de atribuição das quantidades de biodiesel fiscalmente bonificado, o legislador italiano introduziu a regulamentação nacional em causa nos processos principais, nos termos da qual os critérios do histórico de produção de cada empresa em causa e da sua capacidade produtiva são ponderados com o mesmo coeficiente, ou seja, 0,5 para cada critério.

45      No entanto, há que precisar que, como resulta dos elementos submetidos ao Tribunal de Justiça que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, a regulamentação nacional em causa nos processos principais não afeta o círculo de beneficiários que, anteriormente, tinha beneficiado do regime bonificado, nem o orçamento do regime de auxílios autorizado pela Comissão com a Decisão de aprovação de 2008 e não alarga a duração desse regime. Também não afeta a definição do produto que beneficia de uma taxa de imposto especial de consumo bonificada nem a própria bonificação.

46      Em segundo lugar, quanto às decisões de aprovação em causa, importa recordar que, enquanto derrogações ao princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado interno, enunciado no artigo 107.o, n.o 1, TFUE, as decisões da Comissão que autorizam um regime de auxílios devem ser objeto de interpretação estrita (Acórdão de 20 de setembro de 2018, Carrefour Hypermarchés e o., C‑510/16, EU:C:2018:751, n.o 37 e jurisprudência referida).

47      Além disso, segundo jurisprudência constante, para proceder à interpretação de tais decisões da Comissão, há que examinar não só o próprio texto das mesmas, como também ter em conta a notificação efetuada pelo Estado‑Membro em causa (Acórdão de 20 de setembro de 2018, Carrefour Hypermarchés e o., C‑510/16, EU:C:2018:751, n.o 38 e jurisprudência referida).

48      Nos casos em apreço, resulta das decisões de aprovação em causa que os critérios de atribuição, entre as empresas beneficiárias do regime, das quantidades de produto às quais se aplica a taxa de imposto especial de consumo bonificada não constituem um elemento no qual a Comissão tenha baseado a sua aprovação das versões anteriores do regime de auxílios em causa nos processos principais.

49      Em particular, embora seja pacífico que os critérios de atribuição das quantidades de biodiesel que beneficiam do regime fiscal bonificado foram comunicados à Comissão, pelo menos no âmbito da notificação das alterações objeto da Decisão de aprovação de 2008, esses critérios não foram examinados expressamente em nenhuma das decisões de aprovação em causa.

50      O exame da compatibilidade do regime de auxílios com o mercado interno baseou‑se noutros elementos, entre os quais, no que se refere particularmente à Decisão de aprovação de 2008, nas condições enunciadas na secção E.3.3 do Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente (JO 2001, C 37, p. 3), que diz respeito aos auxílios ao funcionamento a favor da produção de energias renováveis. Assim, nos considerandos 32 e 36 desta decisão, a Comissão verificou a conformidade da definição dos produtos aos quais se aplicava a bonificação fiscal com o ponto 6 deste enquadramento e com a Diretiva 2003/30/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 8 de maio de 2003, relativa à promoção da utilização de biocombustíveis ou de outros combustíveis renováveis nos transportes (JO 2003, L 123, p. 42). Nos considerandos 38 a 45 da referida decisão, a Comissão verificou que o cálculo do auxílio era conforme com os critérios enunciados no ponto 56 do referido enquadramento e que era suscetível de excluir o risco de sobrecompensação. Neste contexto, a Comissão teve em conta o facto de a bonificação fiscal coexistir com uma obrigação de introdução no consumo prevista para os biocombustíveis.

51      Ora, não resulta nem das decisões de aprovação em causa nem das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça no âmbito dos presentes processos que a alteração dos critérios de atribuição introduzida pela regulamentação nacional em causa nos processos principais, entre as empresas beneficiárias, das quotas de biodiesel fiscalmente bonificadas, fosse suscetível de influir sobre qualquer elemento das apreciações que figuram nessas decisões. Além disso, o simples facto de um projeto de regulamentação nacional que prevê um regime de auxílios notificado à Comissão ser comunicado a esta instituição pelo Estado‑Membro em causa não implica de modo algum que todos os elementos desse projeto devam ser considerados essenciais quando, como nos casos em apreço, essa comunicação é seguida de uma decisão pela qual a Comissão autoriza o regime de auxílios em causa. Com efeito, tal abordagem equivaleria a privar de efeito útil o conceito de «alteração de um auxílio existente», o qual, como resulta da própria redação do artigo 4.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 794/2004, conforme recordado no n.o 40 do presente acórdão, não abrange justamente qualquer alteração de um auxílio existente, mas apenas as alterações que têm por efeito influir na avaliação da compatibilidade desse auxílio com o mercado interno.

52      É certo que resulta do considerando 23 da Decisão de aprovação de 2002, do considerando 22 da Decisão de aprovação de 2005 e do considerando 46 da Decisão de aprovação de 2008 que as autoridades italianas se comprometeram a apresentar relatórios anuais à Comissão para supervisionar a sobrecompensação. Estes relatórios deviam, em particular, indicar o custo das matérias‑primas e o custo de produção, as quotas atribuídas e as sociedades às quais foram atribuídas, bem como todos os outros dados que permitem à Comissão avaliar se há efetivamente sobrecompensação. Foi igualmente recordado às autoridades italianas que deviam informar previamente a Comissão de cada alteração das condições com base nas quais o auxílio é concedido.

53      Todavia, em primeiro lugar, resulta, em particular, do considerando 17 da Decisão de aprovação de 2005 e do considerando 44 da Decisão de aprovação de 2008 que o risco de sobrecompensação não decorre dos critérios de repartição do produto fiscalmente bonificado enquanto tais, mas depende da relação entre o custo de produção da energia a partir das fontes de energia renováveis e o preço de mercado do gasóleo normal. Enquanto o auxílio se limitar a cobrir a diferença entre estes dois montantes, sem prejuízo de um lucro razoável, a sobrecompensação está excluída.

54      Por outro lado, embora a alteração em causa nos processos principais tenha tido por efeito alterar a importância atribuída aos dois parâmetros considerados pertinentes pelo legislador italiano com vista à repartição do auxílio, a saber, o histórico de produção efetiva de cada empresa em causa e a sua capacidade produtiva, ambos os critérios continuam a ser pertinentes, e passaram até a estar em pé de igualdade no âmbito da versão do regime de auxílios em causa nos processos principais, pelo que, tendo igualmente em conta que a taxa do imposto especial de consumo foi mantida, a alteração em questão não é suscetível de pôr em causa a constatação efetuada pela Comissão no considerando 45 da Decisão de aprovação de 2008, segundo a qual apenas uma parte da produção de cada empresa beneficiária pode beneficiar da taxa de imposto especial de consumo bonificada ao abrigo do regime de auxílios em causa.

55      Em segundo lugar, não se pode considerar que uma indicação geral, como a que figura no considerando 22 da Decisão de aprovação de 2005, segundo a qual as autoridades italianas devem informar previamente a Comissão de cada alteração das condições com base nas quais o auxílio é concedido, deva ser interpretada no sentido de que tem por efeito alterar o alcance da obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE, na medida em que se aplica, como decorre dos n.os 39 a 41 do presente acórdão, apenas às alterações de um auxílio existente suscetíveis de influir na avaliação da compatibilidade da medida de auxílio com o mercado interno. Isto é, aliás, confirmado pelo facto de, no considerando 48 da Decisão de aprovação de 2008, a Comissão mencionar esta obrigação de ser notificada das alterações ao regime de auxílios, precisando expressamente que essa notificação deve ser efetuada em conformidade com o artigo 108.o, n.o 3, TFUE e as disposições pertinentes dos Regulamentos n.os 659/1999 e 794/2004.

56      Em terceiro lugar, o facto de, devido à redefinição dos critérios de atribuição da bonificação efetuada pela regulamentação nacional em causa nos processos principais, determinados beneficiários se verem atribuir quotas de biodiesel fiscalmente bonificadas inferiores às inicialmente previstas, enquanto outros beneficiários veem aumentar as suas quotas, não é suscetível de influir na avaliação da Comissão nas decisões de aprovação em causa, com base na qual esta considerou o regime de auxílios em questão compatível com o mercado interno. Em particular, os elementos de que dispõe o Tribunal de Justiça, que cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar, não demonstram que esta alteração tenha posto em causa o objetivo do regime de auxílios em causa, que consiste em reduzir os custos suportados pelos produtores e misturadores de biodiesel, ou a consequente apreciação efetuada pela Comissão, segundo a qual, enquanto medida a favor das energias renováveis e, portanto, a favor da proteção do ambiente, o regime de auxílios, tanto na sua versão inicial como nas suas versões alteradas, era e continua a ser compatível com o direito da União.

57      Há que acrescentar que esta interpretação das decisões de aprovação em causa está igualmente em harmonia com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, segundo a qual a Comissão pode, no caso de um regime de auxílios, limitar‑se a estudar as características gerais do regime em causa, não sendo obrigada a examinar cada caso de aplicação específico, pelo que o controlo da Comissão não deve incidir sobre a situação individual de cada empresa em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 20 de setembro de 2018, Carrefour Hypermarchés e o., C‑510/16, EU:C:2018:751, n.o 32 e jurisprudência referida, e de 4 de março de 2021, Comissão/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, n.o 65). Com efeito, no âmbito de um regime de auxílios, a Comissão pode limitar‑se a apreciar se esse regime reveste um caráter necessário para a realização de um dos objetivos visados no artigo 107.o, n.o 3, TFUE (Acórdão de 13 de junho de 2013, HGA e o./Comissão, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, n.o 114 e jurisprudência referida).

58      Daqui resulta que a alteração dos critérios de repartição do auxílio concedido ao abrigo do regime de auxílios em causa nos processos principais não afetou os elementos constitutivos deste regime, conforme apreciados pela Comissão no âmbito das decisões de aprovação em causa, para efeitos da sua avaliação da compatibilidade do referido regime com o mercado interno (v., por analogia, Acórdão de 13 de dezembro de 2018, Rittinger e o., C‑492/17, EU:C:2018:1019, n.o 59). Consequentemente, esta alteração não constitui uma «alteração de um auxílio existente», na aceção do artigo 1.o, alínea c), do Regulamento n.o 659/1999 e do artigo 4.o, n.o 1, primeiro período, do Regulamento n.o 794/2004, e não é, por conseguinte, um «novo auxílio» sujeito à obrigação de notificação prevista no artigo 108.o, n.o 3, TFUE. Daqui decorre que a sua execução não pode ser considerada ilegal pelo simples facto de não ter sido previamente notificada à Comissão.

59      À luz de todas as considerações precedentes, há que responder às questões submetidas que os artigos 107.o e 108.o TFUE e as disposições dos Regulamentos n.os 659/1999 e 794/2004 devem ser interpretados no sentido de que uma alteração de um regime fiscal bonificado para o biodiesel autorizado pela Comissão não deve ser considerada um novo auxílio sujeito à obrigação de notificação, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, quando tal alteração consiste em modificar, com efeitos retroativos, os critérios de repartição das quotas de biodiesel que beneficiam de uma taxa de imposto especial de consumo bonificada ao abrigo desse regime, na medida em que a referida alteração não afete os elementos constitutivos do regime de auxílios em causa, conforme apreciados pela Comissão para efeitos da sua avaliação da compatibilidade das versões anteriores do referido regime com o mercado interno.

 Quanto às despesas

60      Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) declara:

Os artigos 107.o e 108.o TFUE e as disposições do Regulamento (CE) n.o 659/1999 do Conselho, de 22 de março de 1999, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o [TFUE], conforme alterado pelo Regulamento (UE) n.o 734/2013 do Conselho, de 22 de julho de 2013, e do Regulamento (CE) n.o 794/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, relativo à aplicação do Regulamento n.o 659/1999, devem ser interpretados no sentido de que uma alteração de um regime fiscal bonificado para o biodiesel autorizado pela Comissão Europeia não deve ser considerada um novo auxílio sujeito à obrigação de notificação, nos termos do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, quando tal alteração consiste em modificar, com efeitos retroativos, os critérios de repartição das quotas de biodiesel que beneficiam de uma taxa de imposto especial de consumo bonificada ao abrigo desse regime, na medida em que a referida alteração não afete os elementos constitutivos do regime de auxílios em causa, conforme apreciados pela Comissão para efeitos da sua avaliação da compatibilidade das versões anteriores do referido regime com o mercado interno.

Assinaturas


*      Língua do processo: italiano.