Language of document : ECLI:EU:C:2021:887

SODBA SODIŠČA (peti senat)

z dne 28. oktobra 2021(*)

„Predhodno odločanje – Državne pomoči – Trg biodizla – Shema pomoči, s katero se vzpostavijo kvote biodizla, ki so oproščene plačila trošarine – Sprememba odobrene sheme pomoči – Sprememba meril za dodelitev kvot – Obveznost predhodne priglasitve Evropski komisiji – Uredba (ES) št. 659/1999 – Člen 1(c) – Pojem ‚nova pomoč‘ – Uredba (ES) št. 794/2004 – Člen 4(1) – Pojem ,sprememba obstoječe pomoči‘“

V združenih zadevah od C‑915/19 do C‑917/19,

katerih predmet so predlogi za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki jih je vložil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) z odločbami z dne 28. novembra 2019, ki so na Sodišče prispele 12. decembra 2019, v postopkih

Eco Fox Srl (C‑915/19),

Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19),

Novaol Srl (C‑917/19)

proti

Fallimento Mythen SpA (C‑915/19),

Ministero dell’Economia e delle Finanze,

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,

Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali,

Ministero dello Sviluppo economico (od C‑915/19 do C‑917/19),

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (C‑915/19),

ob udeležbi

Oil.B Srl unipersonale,

Novaol Srl (C‑915/19),

Fallimento Mythen SpA,

Ital Bi-Oil Srl,

Cereal Docks SpA,

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (C‑916/19 in C‑917/19),

SODIŠČE (peti senat),

v sestavi E. Regan (poročevalec), predsednik senata, C. Lycourgos in M. Ilešič, sodnika,

generalni pravobranilec: E. Tanchev,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:

–        za Alpha Trading SpA unipersonale in Novaol Srl F. Francica in C. Rossi, avvocati,

–        za Fallimento Mythen Spa O. Grandinetti in A. Di Todaro, avvocati,

–        za italijansko vlado G. Palmieri, agentka, skupaj z A. Collabolletto, avvocato dello Stato,

–        za Evropsko komisijo P. Stancanelli in F. Tomat, agenta,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1        Predlogi za sprejetje predhodne odločbe se nanašajo na razlago členov 107 in 108 PDEU, Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU] (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 1, str. 339), kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) št. 734/2013 z dne 22. julija 2013 (UL 2013, L 204, str. 15) (v nadaljevanju: Uredba št. 659/1999), in Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe št. 659/1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 4, str. 3).

2        Ti predlogi so bili vloženi v okviru sporov med družbami Eco Fox Srl (C‑915/19), Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19) in Novaol Srl (C‑917/19) na eni strani ter družbo Fallimento Mythen SpA (C‑915/19), Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministrstvo za gospodarstvo in finance, Italija), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministrstvo za okolje ter varstvo ozemlja in morja, Italija), Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (ministrstvo za kmetijsko, prehransko in gozdarsko politiko, Italija), Ministero dello Sviluppo economico (ministrstvo za gospodarski razvoj, Italija) (od C‑915/19 do C‑917/19) in Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agencija za carine in monopole, Italija) (C‑915/19) na drugi strani glede spremembe sheme pomoči, ki jo je odobrila Evropska komisija in ki določa privilegirano davčno obravnavo biodizla.

 Pravni okvir

 Pravo Unije

 Uredba št. 659/1999

3        Člen 1 Uredbe št. 659/1999, naslovljen „Opredelitve“, je določal:

„V tej uredbi:

[…]

(b)      ‚veljavna [obstoječa] pomoč‘ pomeni:

[…]

(ii)      odobreno pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki sta jo odobrila Komisija ali Svet;

[…]

(c)      ‚nova pomoč‘ pomeni vsako pomoč, to je sheme pomoči ali individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne pomoči;

[…]“

4        Člen 2 te uredbe, naslovljen „Uradna priglasitev nove pomoči“, je v odstavku 1 določal:

„Razen če v uredbah, sprejetih na podlagi člena [109 PDEU] ali z drugimi ustreznimi določbami Pogodbe, ni drugače določeno, mora zadevna država članica vsak načrt za dodeljevanje nove pomoči pravočasno prijaviti Komisiji. […]“

5        Navedena uredba, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja iz postopkov v glavni stvari, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL 2015, L 248, str. 9).

 Uredba št. 794/2004

6        Člen 4 Uredbe št. 794/2004, naslovljen „Poenostavljeni postopek priglasitve nekaterih sprememb obstoječe pomoči“, določa:

„1.      Za namene člena 1(c) Uredbe [št. 659/1999] sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči s skupnim trgom. Vendar se povečanje začetnega proračuna obstoječe sheme pomoči do 20 % ne šteje kot sprememba obstoječe pomoči.

2.      Naslednje spremembe obstoječe pomoči se priglasijo na poenostavljenem obrazcu za priglasitev iz Priloge II:

[…]

(c)      poostritev meril za uporabo potrjene sheme pomoči, zmanjšanje intenzivnosti ali zmanjšanje upravičenih stroškov.

[…]“

 Italijansko pravo

 Ministrska uredba št. 256/2003

7        Člen 4(2) decreto ministeriale n. 256 „Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel, ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504“ (ministrska uredba št. 256, naslovljena „Uredba o podrobnih pravilih za uporabo trošarine po preferencialni stopnji za izdelek, imenovan biodizel, v smislu člena 21 zakonske uredbe št. 504 z dne 26. oktobra 1995“) z dne 25. julija 2003 (GURI št. 212 z dne 12. septembra 2003, str. 4) (v nadaljevanju: ministrska uredba št. 256/2003) je določal:

„Če zaprošene količine [biodizla, oproščene trošarine,] presegajo zgornjo mejo iz odstavka 1, se porazdelitev opravi na naslednji način:

(a)      v prvem letu presežka se za vsakega prosilca količine biodizla iz člena 3(1)(g), izražene v tonah, in proizvodna zmogljivost iz člena 3(1)(d), ravno tako izražena v tonah, pretvorijo v odstotek celotnih vrednosti in pomnožijo z 0,6 oziroma 0,4. Vsota dobljenih vrednosti se pomnoži s koeficientom, ki je enak stopnji uporabe – v prejšnjem letu in do 31. maja tekočega leta – kvot, dodeljenih za ti dve leti. Za nove naprave in za prvo leto dejavnosti ta koeficienta znašata nič oziroma 0,1. Dobljena vrednost predstavlja težo, s katero vsak prosilec sodeluje pri razdelitvi kvot. Če se s tem izračunom dodeli več, kot je povpraševanje, se presežni delež razdeli med druge prosilce v skladu z istim merilom;

(b)      v naslednjih letih se vsakemu podjetju, ki je vložilo prošnjo, dodeli količina, ki je enaka mesečnemu povprečju količin, ki so bile sproščene v porabo v prejšnjem letu in tekočem letu do 31. maja, pomnožena z 12. Morebitne preostale kvote se dodelijo z uporabo meril iz točke (a). Če so vloge za sodelovanje vložila podjetja, ki jim v prejšnjem letu niso bile dodeljene količine, se zaprošene količine, morebiti popravljene z uporabo meril iz točke (a), dodelijo s prednostno uporabo zgoraj omenjenih preostalih kvot in, po potrebi, s sorazmernim zmanjšanjem obstoječih dodeljenih količin.“

 Ministrska uredba št. 156/2008

8        Člen 3(4) decreto ministeriale n. 156 „Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato „biodiesel“, ai sensi dell’articolo 22-bis, del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504“ (ministrska uredba št. 156, naslovljena „Uredba o podrobnih pravilih za uporabo trošarine po preferencialni stopnji za izdelek, poimenovan ,biodizel‘, v smislu člena 22a zakonske uredbe št. 504 z dne 26. oktobra 1995) z dne 3. septembra 2008 (GURI št. 239 z dne 11. oktobra 2008, str. 4) (v nadaljevanju: ministrska uredba št. 156/2008) je določal:

„Kvota, ki jo je mogoče dodeliti, se razdeli med subjekte iz odstavka 1 v okviru zaprošenih splošnih kvot, ob upoštevanju vsakokratne standardne zmogljivosti, opredeljene kot vsota povprečnih količin iz člena 2(1)(g), in letne proizvodne zmogljivosti – iz člena 2(1)(d) – subjekta, ki se obe vštejeta v skupne vrednosti in se pomnožita z 0,55 oziroma 0,45. Pri izračunu standardne zmogljivosti se upoštevajo le subjekti, ki prosijo za splošne kvote. Razdelitev iz tega odstavka se za leto 2008 izvede najpozneje 60 dni po objavi obvestila iz člena 11(3), za leti 2009 in 2010 pa najkasneje do 28. februarja vsakega leta.“

 Ministrska uredba št. 37/2015

9        Člen 1 decreto ministeriale n. 37 „Regolamento recante modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel nell’ambito del programma pluriennale 2007–2010, da adottare ai sensi dell’articolo 22-bis del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504“ (ministrska uredba št. 37, naslovljena „Uredba o podrobnih pravilih za uporabo trošarine po preferencialni stopnji za izdelek, poimenovan biodizel, v okviru večletnega programa 2007–2010, ki ga je treba sprejeti v skladu s členom 22a zakonske uredbe št. 504 z dne 26. oktobra 1995“) z dne 17. februarja 2015 (GURI št. 76 z dne 1. aprila 2015, str. 1) (v nadaljevanju: ministrska uredba št. 37/2015) določa:

„1.      Člen 4(2) [ministrske uredbe št. 256/2003] se spremeni tako, da se glasi:

,2.      Če zaprošene količine [biodizla, oproščene trošarine,] presegajo zgornjo mejo iz odstavka 1, se porazdelitev opravi tako:

(a)      v prvem letu presežka se za vsakega prosilca količine biodizla iz člena 3(1)(g), izražene v tonah, in proizvodna zmogljivost iz člena 3(1)(d), ravno tako izražena v tonah, pretvorijo v odstotek celotnih vrednosti in pomnožijo z 0,5 oziroma 0,5. Vsota dobljenih vrednosti se pomnoži s koeficientom, ki je enak stopnji uporabe – v prejšnjem letu in do 31. maja tekočega leta – kvot, dodeljenih za ti dve leti. Za nove naprave in za prvo leto dejavnosti ta koeficienta znašata nič oziroma 0,125. Dobljena vrednost predstavlja težo vsakega prosilca pri razdelitvi kvot. Če se s tem izračunom dodeli več, kot je povpraševanje, se presežni delež razdeli med druge prosilce v skladu z istim merilom;

(b)      v naslednjih letih se vsakemu podjetju, ki je vložilo prošnjo, dodeli količina, ki je enaka mesečnemu povprečju količin, ki so bile sproščene v porabo v prejšnjem letu in tekočem letu do 31. maja, pomnožena z 12. Preostale kvote se dodelijo sorazmerno s proizvodnimi zmogljivostmi podjetij, ki so vložila prošnjo. Če so vloge za sodelovanje vložila podjetja, ki jim v prejšnjem letu niso bile dodeljene količine, se količine, ki se jim dodelijo, določijo z merili iz točke (a) in dodelijo s sorazmernim zmanjšanjem obstoječih dodeljenih količin.‘“

10      Člen 2(1) ministrske uredbe št. 37/2015 določa:

„Člen 3(4) [ministrske uredbe št. 156/2008] se spremeni, tako da se glasi:

,4.      Kvota, ki jo je mogoče dodeliti, se razdeli med subjekte iz odstavka 1 v okviru zaprošenih splošnih kvot, ob upoštevanju vsakokratne standardne zmogljivosti, opredeljene kot vsota povprečnih količin iz člena 2(1)(g), in letne proizvodne zmogljivosti – iz člena 2(1)(d) – subjekta, ki se obe vštejeta v skupne vrednosti in se pomnožita z 0,5 oziroma 0,5. Pri izračunu standardne zmogljivosti se upoštevajo le subjekti, ki prosijo za splošne kvote.‘“

11      Člen 3 ministrske uredbe št. 37/2015 določa:

„Ne glede na pretekle podatke, na podlagi katerih je bilo vsako podjetje pripuščeno k sodelovanju v programih in je postalo prejemnik privilegiranih kvot biodizla, se za davčna leta 2006, 2007, 2008 in 2009 dodeljene količine tega proizvoda za ta podjetja ponovno izračunajo ob upoštevanju meril, določenih v členih 1 oziroma 2.“

 Spori o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje

12      Zadeve v glavni stvari izvirajo iz pritožb, ki so jih pri Consiglio di Stato (državni svet, Italija) vložile družbe Eco Fox, Alpha Trading in Novaol. Dejansko stanje in razlogi za vložitev predlogov za sprejetje predhodne odločbe v zadevah C‑916/19 in C‑917/19 so v bistvu podobni tistim v zadevi C‑915/19, poleg tega pa je vprašanje, postavljeno v vsaki od teh zadev, enako.

13      Dejansko stanje in razlogi za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe v zadevi C‑915/19 so naslednji.

14      Italijanska republika je z zaporednimi zakonodajnimi ukrepi za lažje odprtje nacionalnega trga biodizla predpisala tri različne akcijske programe z večletnim trajanjem. Ti programi so prejeli predhodno odobritev Komisije na podlagi člena 108(3) PDEU.

15      Consiglio di Stato (državni svet) je s sodbama odpravil dve določbi teh zakonodajnih aktov, in sicer člen 4(2) ministrske uredbe št. 256/2003 in člen 3(4) ministrske uredbe št. 156/2008. Odpravljeni določbi sta se obe nanašali na merila, po katerih se proizvajalcem biodizla dodelijo količine tega proizvoda, oproščene trošarine.

16      Za uskladitev s tema sodbama je minister za gospodarstvo in finance sprejel ministrsko uredbo št. 37/2015, s katero sta bili odpravljeni določbi spremenjeni.

17      Družba Eco Fox je bila ena od prejemnikov preferenčnih kvot biodizla v okviru zadevnih programov. Pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija) je vložila tožbo za odpravo ministrske uredbe št. 37/2015, v kateri je trdila, da ta ministrska uredba določa novo državno pomoč.

18      Navedeno sodišče je s sodbo z dne 26. julija 2018 to tožbo zavrnilo. Med drugim je razsodilo, da z ministrsko uredbo št. 37/2015 ni bil vzpostavljen nov program državnih pomoči, temveč so bili z njo retroaktivno, ne da bi se spremenilo trajanje programov, določeni nekateri koeficienti za dodelitev davčno preferencialnih kvot biodizla po tem, ko je Consiglio di Stato (državni svet) odpravil določbi, ki sta predpisovali prejšnja merila, in da zato ni obstajala obveznost priglasitve te ministrske uredbe Komisiji na podlagi člena 108(3) PDEU.

19      Družba Eco Fox je zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču, v kateri je med drugim trdila, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari pomeni novo državno pomoč, ker je bila prejšnja ureditev odpravljena z retroaktivnim učinkom, oziroma vsekakor pomeni pomoč, ki spreminja obstoječo pomoč, ki bi jo bilo treba v skladu s členom 108(3) PDEU predhodno priglasiti Komisiji.

20      Družba Fallimento Mythen, podjetje, ki proizvaja biodizel, meni, da je pritožba delno nedopustna in v celoti neutemeljena.

21      Predložitveno sodišče poudarja, da člena 1 in 2 ministrske uredbe št. 37/2015 nista povzročila podaljšanja trajanja že predvidenih pomoči, ampak sta spremenila merila za dodelitev teh pomoči z retroaktivno določitvijo novih pravil. V zvezi s tem je popolnoma nedvoumen člen 3 te ministrske uredbe, ki določa, da se ne glede na pretekle podatke, na podlagi katerih je bilo vsakemu podjetju dovoljeno sodelovanje v programih in je postalo prejemnik davčno privilegiranih kvot biodizla, za davčna leta od 2006 do 2009 dodeljene količine tega proizvoda za ta podjetja ponovno izračunajo ob upoštevanju meril, določenih v členih 1 oziroma 2 navedene ministrske uredbe.

22      Družba Eco Fox je pred predložitvenim sodiščem zatrjevala, da mora biti na podlagi sodne prakse Sodišča vsaka sprememba državne pomoči predhodno priglašena Komisiji. Po mnenju tega sodišča se sodbi, na kateri se v zvezi s tem sklicuje, in sicer sodbi z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (C‑74/16, EU:C:2017:496), in z dne 11. junija 2009, AEM/Komisija (T‑301/02, EU:T:2009:191), vseeno ne zdita odločilni, saj se zdi, da se poleg načelnih trditev nanašata na akte, ki pomenijo pomoči, ali na akte, s katerimi se pomoči razširjajo na novo kategorijo upravičencev.

23      Poleg tega predložitveno sodišče meni, da je bila Komisija, ki ji je bila predložena pritožba stranke v postopku, seznanjena z ministrsko uredbo št. 37/2015, vendar v zvezi s tem proti Italijanski republiki ni začela postopka. Ta okoliščina bi lahko kazala na to, da Komisija ni štela, da nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari vzpostavlja novo državno pomoč v smislu prava Unije.

24      V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v zadevi C‑915/19 v predhodno odločanje predložil to vprašanje, pri čemer sta vprašanji, zastavljeni v zadevah C‑916/19 in C‑917/19, enaki:

„[Sodišče naj odgovori na vprašanje,] ali je – glede na člena 107 in 108 PDEU, Uredbo [št. 659/1999], Uredbo [št. 794/2004] in morebitne druge upoštevne določbe prava [Unije] – državna pomoč, ki mora biti kot taka predhodno priglašena [Komisiji], normativni podzakonski akt, kot je regulativni ukrep, sprejet z izpodbijano ministrsko uredbo št. 37/2015, ki je neposredno vezana na izvršitev sodb [Consiglio di Stato (državni svet)] v zvezi z delno odpravo predhodnih uredb, ki so bile že priglašene Komisiji, in je ,retroaktivno‘ vplivala na način uporabe preferenčne trošarine za biodizel, s čimer je retroaktivno spremenila merila za razdelitev ugodnosti med družbe prosilke, pri čemer se ni časovno podaljšala veljavnost programa davčnih olajšav?“

25      S sklepom predsednika Sodišča z dne 10. februarja 2020 so bile zadeve od C‑915/19 do C‑917/19 združene za pisni postopek in izdajo sodbe.

 Vprašanja za predhodno odločanje

 Dopustnost

26      Opozoriti je treba, da za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalno sodišče postavi v pravnem in dejanskem okviru, ki ga je pristojno opredeliti sámo in katerega pravilnosti Sodišče ne preverja, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko zavrne odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga postavi nacionalno sodišče, le, če zlasti niso spoštovane zahteve v zvezi z vsebino predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki so navedene v členu 94 Poslovnika Sodišča, ali če je očitno, da zaprošena razlaga pravila prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora o glavni stvari, ali tudi če gre za hipotetičen problem (sodba z dne 3. junija 2021, Bankia, C‑910/19, EU:C:2021:433, točka 24 in navedena sodna praksa).

27      Na prvem mestu, v delu, v katerem družba Fallimento Mythen trdi, da predlogi za sprejetje predhodne odločbe niso dopustni zaradi domnevne kršitve zahtev iz člena 94(a) Poslovnika, je treba opozoriti, da je bila po sklepu predsednika Sodišča z dne 10. februarja 2020 na predložitveno sodišče sicer res naslovljena zahteva za informacije, s katero je bilo to pozvano, naj natančno opredeli vse upoštevne dejanske elemente, ki bi Sodišču lahko omogočili odgovor na njegova vprašanja, in naj predloži vsebino upoštevnih nacionalnih določb. Sodišče je odgovore na to zahtevo prejelo 13. julija 2020.

28      Vendar pa informacije iz predlogov za sprejetje predhodne odločbe, kot so bili pozneje dopolnjeni, zadostujejo za to, da se zahteve iz člena 94(a) Poslovnika štejejo za izpolnjene. Res je, da je v odgovorih predložitvenega sodišča, na katere se sklicuje v prejšnji točki, navedena le vsebina upoštevnih nacionalnih določb in tako ti ne vsebujejo dodatnih pojasnil glede dejanskega okvira sporov o glavni stvari. Vendar opis dejanskega stanja v predlogih za sprejetje predhodne odločbe, kot je pojasnjen z upoštevnimi nacionalnimi določbami, predloženimi v odgovor na vprašanja Sodišča, omogoča zadostno razumevanje dejanskega okvira teh sporov.

29      Na drugem mestu, italijanska vlada trdi, ne da bi formalno izpodbijala dopustnost predlogov za sprejetje predhodne odločbe, da predložitveno sodišče ni navedlo razlogov, iz katerih je postavilo vprašanje, zastavljeno v vsaki od zadev v glavni stvari, ampak je navedlo le elemente, na podlagi katerih je mogoče ugotoviti, da nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari ni državna pomoč. Vendar je iz teh predlogov razvidno, da predložitveno sodišče dvomi o tem, ali je zadevna sprememba iz postopkov v glavni stvari „nova pomoč“, za katero velja obveznost priglasitve iz člena 108(3) PDEU, in da zlasti meni, da mu sodna praksa Sodišča na tem področju ne omogoča ravno odgovora na to vprašanje.

30      Poleg tega, čeprav se predložitveno sodišče, kot navaja družba Fallimento Mythen, v besedilu postavljenih vprašanj v okviru seznama upoštevnih določb prava Unije na splošno sklicuje na „morebitne druge upoštevne določbe prava [Unije]“, zadostuje navesti, da to sodišče poleg tega opredeljuje specifične določbe prava Unije, za katere meni, da so upoštevne za zadeve v glavni stvari, in sicer člena 107 in 108 PDEU ter določbe uredb št. 659/1999 in št. 794/2004.

31      Iz tega sledi, da elementi, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, Sodišču omogočajo, da razume tudi razloge, ki so predložitvenemu sodišču vzbudili dvom o razlagi zadevnih določb prava Unije, in zvezo, ki jo je to vzpostavilo med temi določbami in nacionalno ureditvijo, ki se uporablja v sporih o glavni stvari, tako da je treba tudi šteti, da so izpolnjene zahteve iz člena 94(c) Poslovnika.

32      Predlogi za sprejetje predhodne odločbe so torej dopustni.

 Vsebinska obravnava

33      Predložitveno sodišče z vprašanji v bistvu sprašuje, ali je treba člena 107 in 108 PDEU ter določbe uredb št. 659/1999 in št. 794/2004 razlagati tako, da je treba spremembo preferencialne davčne ureditve za biodizel, ki jo je odobrila Komisija, šteti za novo pomoč, za katero velja obveznost priglasitve na podlagi člena 108(3) PDEU, če so se s to spremembo z retroaktivnim učinkom spremenila merila za razdelitev kvot biodizla, za katere na podlagi te ureditve velja privilegirana trošarinska stopnja.

34      Iz elementov, s katerimi razpolaga Sodišče, je razvidno, da ta vprašanja izvirajo iz vrste odločb Komisije, s katerimi je ta zaporedoma 3. maja 2002 (pomoč N 461/2001) (UL 2002, C 146, str. 7) (v nadaljevanju: odločba o odobritvi iz leta 2002) odobrila prvotno shemo pomoči, nato pa 21. junija 2005 (pomoč N 582/2004) (UL 2005, C 240, str. 21) in 11. marca 2008 (pomoč N 326/2007) (UL 2008, C 134, str. 1) (v nadaljevanju: odločba o odobritvi iz leta 2005 in odločba o odobritvi iz leta 2008) odobrila naknadne spremembe te sheme (v nadaljevanju te tri odločbe skupaj: zadevne odločbe o odobritvi).

35      Komisija je sprejela vsako od teh odločb, potem ko je od Italijanske republike prejela predhodno priglasitev zadevne različice sheme pomoči na podlagi člena 108(3) PDEU. Ni pa, nasprotno, sporno, da so bila z nacionalno ureditvijo, katere zakonitost je predmet sporov o glavni stvari, spremenjena merila za razdelitev prednosti, dodeljene na podlagi te sheme, ne da bi bila ta sprememba na podlagi te določbe predhodno priglašena Komisiji. Čeprav Italijanska republika meni, da ni potrebno, da je navedena sprememba predmet take priglasitve, pritožnice v postopkih v glavni stvari, ki so vse proizvajalke biodizla, pred predložitvenim sodiščem navajajo, da je ta zadnja sprememba nezakonita, ker bi morala biti ta sprememba glede na svojo pomembnost priglašena Komisiji, preden je bila izvedena.

36      V zvezi s tem je treba spomniti, da se v okviru sistema nadzora državnih pomoči, vzpostavljenega s členoma 107 in 108 PDEU, postopek razlikuje glede na to, ali gre za obstoječe ali nove pomoči. Medtem ko se lahko obstoječe pomoči v skladu s členom 108(1) PDEU zakonito izvajajo, dokler Komisija ne ugotovi njihove nezdružljivosti, člen 108(3) PDEU določa, da se morajo načrti za uvedbo novih pomoči ali spremembo obstoječih pomoči pravočasno priglasiti Komisiji in jih ni mogoče izvajati, dokler postopek ni končan z dokončno odločbo (sodba z dne 27. junija 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, točka 86 in navedena sodna praksa).

37      Kot je Sodišče že poudarilo, je obveznost priglasitve iz člena 108(3) PDEU, ki je natančneje določena v členu 2 Uredbe št. 659/1999, eden od temeljnih elementov sistema nadzora, vzpostavljenega s Pogodbo DEU na področju državnih pomoči (glej med drugim sodbo z dne 5. marca 2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, točka 56 in navedena sodna praksa).

38      V zvezi s tem je Sodišče že pojasnilo, da je treba za nove pomoči, za katere velja obveznost priglasitve iz člena 108(3) PDEU, šteti ukrepe, sprejete po začetku veljavnosti Pogodbe DEU, katerih namen je vzpostavitev ali sprememba pomoči, pri čemer se lahko te spremembe nanašajo bodisi na obstoječe pomoči bodisi na prvotne načrte, ki so bili priglašeni Komisiji (sodba z dne 14. novembra 2019, Dilly’s Wellnesshotel, C‑585/17, EU:C:2019:969, točka 56 in navedena sodna praksa).

39      V skladu s členom 1(b)(ii) Uredbe št. 659/1999 „veljavna [obstoječa] pomoč“ med drugim pomeni „odobreno pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki sta jo odobrila Komisija ali Svet“. Iz tega sledi, da zadevna shema pomoči v obravnavanem primeru tako v prvotni različici, odobreni z odločbo o odobritvi iz leta 2002, kot v spremenjenih različicah, odobrenih z odločbama o odobritvi iz let 2005 in 2008, spada pod pojem „obstoječa pomoč“ v smislu te določbe.

40      Pojem „nova pomoč“ pa je v členu 1(c) Uredbe št. 549/1999 opredeljen kot „vsaka pomoč, to je sheme pomoči ali individualn[a] pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“. V zvezi s tem člen 4(1), prvi stavek, Uredbe št. 794/2004 določa, da „za namene člena 1(c) Uredbe [št. 659/1999] sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom“.

41      Kot je razsodilo Sodišče, spremembe ni mogoče opredeliti kot povsem formalno ali upravno v smislu člena 4(1) Uredbe št. 794/2004, če lahko vpliva na oceno združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom (sodba z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 94).

42      Da bi se ugotovilo, ali je bilo z nacionalno ureditvijo iz postopkov v glavni stvari uvedena sprememba sheme pomoči, ki bi lahko vplivala na oceno združljivosti te pomoči z notranjim trgom, pri čemer bi bilo treba to spremembo v tem primeru šteti za „spremembo obstoječe pomoči“ in torej za „novo pomoč“, za katero velja obveznost priglasitve iz člena 108(3) PDEU, je treba upoštevati tako naravo in obseg te spremembe kot tudi odločbe Komisije o odobritvi, ki se nanašajo na prejšnje različice te sheme (glej po analogiji sodbo z dne 20. septembra 2018, Carrefour Hypermarchés in drugi, C‑510/16, EU:C:2018:751, točke od 39 do 59).

43      Na prvem mestu, glede narave in obsega spremembe, ki se obravnava v teh zadevah, je treba ugotoviti, da so bila z nacionalno ureditvijo iz postopkov v glavni stvari retroaktivno spremenjena merila, po katerih se med podjetja, ki so upravičenci iz sheme, razdelijo količine biodizla, za katere se uporablja preferencialna stopnja trošarine za davčna leta od 2006 do 2009. Natančneje, iz elementov, s katerimi razpolaga Sodišče, je razvidno, da so v različicah sheme pomoči, ki so obstajale pred to ureditvijo, merila za dodelitev davčno privilegiranih kvot biodizla, ki so bila na regulativni ravni predpisana z ministrsko uredbo št. 256/2003 in nato z ministrsko uredbo št. 156/2008, proizvodni zmogljivosti vsakega zadevnega podjetja pripisovala manj pomembno vlogo, saj je bil prvotni utežni koeficient z ministrsko uredbo št. 156/2008 z 0,4 zvišan na 0,45, večja pomembnost pa je bila pripisana pretekli proizvodnji vsakega zadevnega podjetja, torej količini biodizla, ki jo je to dejansko dalo na trg v prejšnjih letih, saj je bil prvotni utežni koeficient z ministrsko uredbo št. 156/2008 z 0,6 znižan na 0,55.

44      Pripis večje teže merilu pretekle proizvodnje vsakega zadevnega podjetja je povzročil, da so bili tako imenovani „prvotni“ proizvajalci, ki so bili v sektorju biodizla dejavni več let, vsakič deležni večje količine davčno privilegiranega biodizla od tiste, ki je bila dodeljena proizvajalcem, ki so, čeprav imajo večjo proizvodno zmogljivost, na ta trg vstopili šele bolj nedavno. Potem ko je Consiglio di Stato (državni svet) odpravil nacionalni določbi, ki sta predpisovali merila za dodelitev količin davčno privilegiranega biodizla, je italijanski zakonodajalec uvedel nacionalno ureditev iz postopkov v glavni stvari, s katero se merila pretekle proizvodnje vsakega zadevnega podjetja in njegove proizvodne zmogljivosti ponderirajo z istim koeficientom, in sicer z 0,5 za vsako merilo.

45      Ob tem je treba pojasniti, da – kot je razvidno iz elementov, predloženih Sodišču, ki jih mora preveriti predložitveno sodišče – nacionalna ureditev iz postopkov v glavni stvari ne vpliva niti na krog upravičencev, ki so bili pred tem upravičeni do ugodnosti iz preferencialne sheme, niti na proračun sheme pomoči, ki jo je Komisija odobrila z odločbo o odobritvi iz leta 2008, in ne podaljšuje trajanja te sheme. Prav tako ne vpliva niti na opredelitev proizvoda, za katerega velja preferencialna stopnja trošarine, niti na to samo stopnjo.

46      Na drugem mestu, v zvezi z zadevnimi odločbami o odobritvi je treba opozoriti, da je treba odločbe Komisije o odobritvi sheme pomoči kot izjeme od splošnega načela nezdružljivosti državnih pomoči z notranjim trgom iz člena 107(1) PDEU razlagati ozko (sodba z dne 20. septembra 2018, Carrefour Hypermarchés in drugi, C‑510/16, EU:C:2018:751, točka 37 in navedena sodna praksa).

47      Poleg tega je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso za razlago takšnih odločb Komisije preučiti ne le samo besedilo navedenih odločb, ampak je treba tudi upoštevati priglasitev s strani zadevne države članice (sodba z dne 20. septembra 2018, Carrefour Hypermarchés in drugi, C‑510/16, EU:C:2018:751, točka 38 in navedena sodna praksa).

48      V obravnavanih primerih je iz zadevnih odločb o odobritvi razvidno, da merila za dodelitev količin proizvoda, za katere se uporablja preferencialna trošarinska stopnja, podjetjem, ki so upravičena na podlagi sheme, niso element, na katerega je Komisija oprla svojo odobritev predhodnih različic sheme pomoči iz postopkov v glavni stvari.

49      Natančneje, čeprav ni sporno, da so bila merila za dodelitev količin biodizla, za katere se uporablja preferencialna davčna ureditev, sporočena Komisiji, vsaj v okviru priglasitve sprememb, ki so predmet odločbe o odobritvi iz leta 2008, ta merila niso bila izrecno preučena v nobeni od zadevnih odločb o odobritvi.

50      Preizkus združljivosti zadevne sheme pomoči z notranjim trgom je temeljil na drugih elementih, med drugim, zlasti v primeru odločbe o odobritvi iz leta 2008, na pogojih iz oddelka E.3.3 Smernic Skupnosti o državni pomoči za varstvo okolja (UL 2001, C 37, str. 3), ki se nanaša na pomoči za tekoče poslovanje za proizvodnjo obnovljive energije. Tako je Komisija v točkah 32 in 36 obrazložitve te odločbe preverila skladnost opredelitve proizvodov, za katere se je davčna ugodnost uporabljala, s točko 6 teh smernic in Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2003/30/ES z dne 8. maja 2003 o pospeševanju rabe biogoriv in drugih obnovljivih goriv v sektorju prevoza (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 31, str. 188). Komisija je v točkah od 38 do 45 obrazložitve navedene odločbe preverila, ali je bil izračun pomoči v skladu z merili iz točke 56 navedenih smernic in ali ta izračun izključuje tveganje čezmernega nadomestila. V tem okviru je Komisija upoštevala dejstvo, da je davčna ugodnost soobstajala z obveznostjo sprostitve v porabo, določeno za biogoriva.

51      Vendar niti iz zadevnih odločb o odobritvi niti iz stališč, predloženih Sodišču v okviru obravnavanih zadev, ni razvidno, da bi sprememba meril dodelitve davčno privilegiranih kvot biodizla med upravičena podjetja, uvedena z nacionalno ureditvijo iz postopkov v glavni stvari, lahko vplivala na kateri koli element presoje iz teh odločb. Poleg tega zgolj dejstvo, da zadevna država članica osnutek nacionalne ureditve, ki določa shemo pomoči, ki je priglašena Komisiji, posreduje tej instituciji, nikakor ne pomeni, da je treba vse elemente tega osnutka šteti za bistvene, če temu posredovanju, kot v obravnavanih zadevah, sledi odločba, s katero Komisija odobri zadevno shemo pomoči. S takim pristopom bi se namreč odvzel polni učinek pojmu „sprememba obstoječe pomoči“, ki – kot izhaja iz besedila člena 4(1), prvi stavek, Uredbe št. 794/2004, kot je navedeno v točki 40 te sodbe – ne zajema prav vsake spremembe obstoječe pomoči, ampak samo tiste, ki vplivajo na oceno združljivosti te pomoči z notranjim trgom.

52      Res je, da je iz točke 23 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2002, točke 22 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2005 in točke 46 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2008 razvidno, da so se italijanski organi zavezali, da bodo Komisiji predložili letna poročila za spremljanje čezmernega nadomestila. V teh poročilih so morali biti navedeni zlasti stroški surovin in proizvodni stroški, dodeljene kvote in družbe, ki so jim bile te kvote dodeljene, ter vsi drugi podatki, ki Komisiji omogočajo oceno, ali je dejansko prišlo do čezmernega nadomestila. Italijanski organi so bili tudi opozorjeni, da morajo Komisijo predhodno obvestiti o vsaki spremembi pogojev, pod katerimi se pomoč dodeli.

53      Vendar, prvič, zlasti iz točke 17 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2005 in točke 44 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2008 izhaja, da tveganje čezmernega nadomestila ne izhaja iz meril porazdelitve davčno privilegiranega proizvoda kot takih, ampak je odvisno od razmerja med stroški proizvodnje energije iz obnovljivih virov energije in tržno ceno običajnega dizelskega goriva. Če je pomoč omejena na pokritje razlike med tema zneskoma, s pridržkom razumnega dobička, je čezmerno nadomestilo izključeno.

54      Poleg tega, čeprav je bila posledica spremembe iz postopkov v glavni stvari sprememba teže, ki se pripisuje dvema parametroma, ki ju je italijanski zakonodajalec določil kot upoštevna za razdelitev pomoči, in sicer pretekla dejanska proizvodnja vsakega zadevnega podjetja in njegova proizvodna zmogljivost, sta ti merili še naprej upoštevni in sta od te spremembe v okviru različice sheme pomoči iz postopkov v glavni stvari postavljeni v enakopraven položaj, tako da tudi ob upoštevanju dejstva, da je bila trošarinska stopnja ohranjena, zadevna sprememba ne more povzročiti dvomov o ugotovitvi Komisije v točki 45 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2008, v skladu s katero je lahko iz naslova zadevne sheme pomoči le del proizvodnje vsakega upravičenega podjetja upravičen do preferenčne trošarinske stopnje.

55      Drugič, ni mogoče šteti, da bi bilo treba splošno navedbo, kot je ta iz točke 22 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2005, v skladu s katero morajo italijanski organi Komisijo predhodno obvestiti o vseh spremembah pogojev, pod katerimi je pomoč dodeljena, razlagati tako, da povzroči spremembo obsega obveznosti priglasitve iz člena 108(3) PDEU, ker se uporablja, kot je razvidno iz točk od 39 do 41 te sodbe, zgolj za spremembe obstoječe pomoči, ki lahko vplivajo na oceno združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom. To je poleg tega potrjeno tudi z dejstvom, da se Komisija v točki 48 obrazložitve odločbe o odobritvi iz leta 2008 sklicuje na to obveznost, da se jo obvesti o spremembah sheme pomoči, pri čemer izrecno pojasnjuje, da je treba tako priglasitev izvesti v skladu s členom 108(3) PDEU ter upoštevnimi določbami uredb št. 659/1999 in št. 794/2004.

56      Tretjič, dejstvo, da so bile nekaterim upravičencem zaradi spremembe meril za dodelitev ugodnosti, ki je bila izvedena z nacionalno ureditvijo iz postopkov v glavni stvari, dodeljene manjše davčno privilegirane kvote biodizla, kot so bile prvotno predvidene, medtem ko so bile kvote drugih upravičencev povečane, ne more vplivati na oceno Komisije v zadevnih odločbah o odobritvi, in sicer da je zadevna shema pomoči združljiva z notranjim trgom. Zlasti elementi, s katerimi razpolaga Sodišče in ki jih mora preveriti predložitveno sodišče, ne dokazujejo, da je bil s to spremembo omajan cilj zadevne sheme pomoči, ki je zmanjšanje stroškov proizvajalcev in mešalcev biodizla, ali presoja, ki jo je posledično opravila Komisija, v skladu s katero je bila in je še vedno shema pomoči, tako v prvotni različici kot v spremenjenih različicah, kot ukrep v korist obnovljivih energij in torej v korist varstva okolja združljiva s pravom Unije.

57      Dodati je treba, da je ta razlaga zadevnih odločb o odobritvi skladna tudi s sodno prakso Sodišča, v skladu s katero se lahko Komisija v primeru sheme pomoči omeji na preučitev splošnih značilnosti zadevne sheme, ne da bi bila dolžna preučiti vsak posamezen primer uporabe, tako da       ni potrebno, da se nadzor Komisije nanaša na posamični položaj vsakega zadevnega podjetja (glej v tem smislu sodbi z dne 20. septembra 2018, Carrefour Hypermarchés in drugi, C‑510/16, EU:C:2018:751, točka 32 in navedena sodna praksa, in z dne 4. marca 2021, Komisija/Fútbol Club Barcelona, C‑362/19 P, EU:C:2021:169, točka 65). Komisija se namreč v okviru sheme pomoči lahko omeji na presojo, ali je ta shema nujna za uresničitev enega od ciljev iz člena 107(3) PDEU (sodba z dne 13. junija 2013, HGA in drugi/Komisija, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, točka 114 in navedena sodna praksa).

58      Iz tega izhaja, da sprememba meril za razdelitev pomoči, dodeljene na podlagi sheme pomoči iz postopkov v glavni stvari, ni vplivala na konstitutivne elemente te sheme, kot jih je Komisija ocenila v okviru zadevnih odločb o odobritvi, da bi presodila združljivost navedene sheme z notranjim trgom (glej po analogiji sodbo z dne 13. decembra 2018, Rittinger in drugi, C‑492/17, EU:C:2018:1019, točka 59). Zato ta sprememba ne pomeni „spremembe obstoječe pomoči“ v smislu člena 1(c) Uredbe št. 659/1999 in člena 4(1), prvi stavek, Uredbe št. 794/2004 in torej ni „nova pomoč“, za katero velja obveznost priglasitve iz člena 108(3) PDEU. Iz tega sledi, da njenega izvajanja ni mogoče šteti za nezakonitega zgolj zato, ker ni bila predhodno priglašena Komisiji.

59      Glede na vse zgoraj navedene preudarke je treba na postavljena vprašanja odgovoriti, da je treba člena 107 in 108 PDEU ter določbe uredb št. 659/1999 in št. 794/2004 razlagati tako, da spremembe preferencialne davčne ureditve za biodizel, ki jo je odobrila Komisija, ni mogoče šteti za novo pomoč, za katero velja obveznost priglasitve na podlagi člena 108(3) PDEU, kadar so se s to spremembo retroaktivno spremenila merila za razdelitev kvot biodizla, za katere se na podlagi te sheme uporablja ta privilegirana trošarinska stopnja, saj navedena sprememba ne vpliva na konstitutivne elemente zadevne sheme pomoči, kot jih je Komisija ocenila zaradi svoje presoje združljivosti prejšnjih različic navedene sheme z notranjim trgom.

 Stroški

60      Ker je ta postopek za stranke v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

Člena 107 in 108 PDEU ter določbe Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 [PDEU], kakor je bila spremenjena z Uredbo Sveta (EU) št. 734/2013 z dne 22. julija 2013, in Uredbe Komisije (ES) št. 794/2004 z dne 21. aprila 2004 o izvajanju Uredbe št. 659/1999 je treba razlagati tako, da spremembe preferencialne davčne ureditve za biodizel, ki jo je odobrila Komisija, ni mogoče šteti za novo pomoč, za katero velja obveznost priglasitve na podlagi člena 108(3) PDEU, kadar se s to spremembo retroaktivno spremenijo merila za razdelitev kvot biodizla, za katere se na podlagi te sheme uporablja ta privilegirana trošarinska stopnja, saj navedena sprememba ne vpliva na konstitutivne elemente zadevne sheme pomoči, kot jih je Komisija ocenila zaradi svoje presoje združljivosti prejšnjih različic navedene sheme z notranjim trgom.

Podpisi



*      Jezik postopka: italijanščina.