Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA M. KAMPOSA SANČESA‑BORDONAS [M. CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2024. gada 25. aprīlī (1)
Lieta C‑228/23
Association AFAÏA
pret
Institut national de l’origine et de la qualité (INAO),
piedaloties:
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation
(Conseil d’État (Valsts padome, kas rīkojas kā Augstākā administratīvā tiesa, Francija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Lauksaimniecība – Bioloģiskā ražošana – Regula (ES) 2018/848 – Mēslošanas līdzekļu, augsnes ielabotāju un barības vielu izmantošana bioloģiskajā ražošanā – Īstenošanas regula (ES) 2021/1165 – II pielikums – Industrializētas lauksaimniecības un bezzemes audzēšanas jēdzieni – Kritēriji, lai klasificētu kādu saimniecību kā industrializētu Īstenošanas regulas (ES) 2021/1165 II pielikuma nozīmē
1. Šajā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesai tiek lūgts interpretēt jēdzienu “industrializētā lauksaimniecība” (2), kas minēts Regulā (ES) 2018/848 (3) un Īstenošanas regulā (ES) 2021/1165 (4).
2. Pamata strīds iekļaujas bioloģiskās ražošanas palielināšanas kontekstā (5), kas atspoguļojas Savienības tiesībās. Viena no risināmajām problēmām attiecas uz šai ražošanai veltīto zemju mēslošanu (6), kuras režīmu Eiropas likumdevējam vēl nav izdevies pietiekami precīzi reglamentēt.
3. Regulā 2018/848 un Īstenošanas regulā 2021/1165 izņēmuma kārtā un ar zināmiem nosacījumiem ir atļauts bioloģiskajā lauksaimniecībā izmantot nebioloģiskus (7) konvencionālās lauksaimniecības izcelsmes kūtsmēslus (8). Galvenais ar to noteikumiem uzliktais ierobežojums šī veida kūtsmēslu izmantošanai ir tāds, ka tiem nevar būt industrializētās lauksaimniecības izcelsme. Lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu tieši tiek lūgts noteikt vārdkopas “industrializēta lauksaimniecība” nozīmi.
I. Atbilstošās tiesību normas: Savienības tiesības
A. Regula 2018/848
4. Saskaņā ar regulas 4. pantu (“Mērķi”):
“Bioloģiskā ražošana atbilst šādiem vispārējiem mērķiem: [..] b) ilgtermiņā uzturēt augsnes auglību, [..] d) dot būtisku ieguldījumu netoksiskas vides saglabāšanā, e) dot ieguldījumu augstos dzīvnieku labturības standartos un jo īpaši ņemt vērā dzīvnieku sugām raksturīgās uzvedības vajadzības [..].”
5. Tās 5. pantā (“Vispārīgi principi”) ir noteikts:
“Bioloģiskā ražošana ir ilgtspējīgas pārvaldības sistēma, kuras pamatā ir šādi vispārīgie principi:
a) respektēt dabas sistēmas un ciklus, saglabāt un uzlabot augsnes, ūdeņu un gaisa stāvokli, augu un dzīvnieku veselību un to savstarpējo līdzsvaru;
[..]
d) ražot plašu kvalitatīvu pārtikas produktu un citu lauksaimniecības un akvakultūras produktu klāstu, kas atbilst patērētāju pieprasījumam pēc precēm, kuras ražotas, izmantojot procesus, kas nekaitē videi, cilvēku veselībai, augu veselībai vai dzīvnieku veselībai un labturībai;
[..]
g) ierobežot ārēju resursu izmantošanu, ja ir vajadzīgi ārējie resursi vai ja nepastāv f) apakšpunktā minētās piemērotās pārvaldības prakses un metodes, izmanto vienīgi šādus ārējos resursus:
i) bioloģiskajā ražošanā iegūtus resursus; attiecībā uz augu reproduktīvo materiālu priekšroka ir dodama šķirnēm, kas spēj nodrošināt atbilsmi īpašām bioloģiskās lauksaimniecības vajadzībām un mērķiem;
ii) dabīgas vai dabiski iegūtas vielas;
iii) vāji šķīstošus minerālmēslus,
[..]
j) ievērot augstus dzīvnieku labturības standartus, ņemot vērā katras sugas specifiskās vajadzības.”
6. Regulas 9. panta (“Vispārīgie ražošanas noteikumi”) 3. punktā ir noteikts:
“Regulas 24. un 25. pantā un II pielikumā minētajiem nolūkiem un izmantojumiem bioloģiskajā ražošanā drīkst izmantot tikai tādus produktus un vielas, kas ir atļautas, ievērojot minētos noteikumus, ar noteikumu, ka minētos produktus un vielas ir atļauts izmantot arī nebioloģiskajā ražošanā saskaņā ar attiecīgajiem Savienības tiesību aktu noteikumiem un – attiecīgā gadījumā – saskaņā ar valsts tiesību aktiem, kuri ir balstīti uz Savienības tiesību aktiem.
[..].”
7. Saskaņā ar tās 12. panta (“Ražošanas noteikumi augkopībā”) 1. punktu:
“Operatori, kuri audzē augus vai ražo augu produktus, jo īpaši ievēro II pielikuma I daļā izklāstītos sīki izstrādātos noteikumus.”
8. Regulas 14. panta (“Lopkopības noteikumi”) 1. punktā ir noteikts:
“Operatori, kas nodarbojas ar lopkopību, jo īpaši ievēro II pielikuma II daļā un visos šā panta 3. punktā minētajos īstenošanas aktos izklāstītos sīki izstrādātos ražošanas noteikumus.”
9. Tās 24. pantā (“Atļaujas produktu un vielu izmantošanai bioloģiskajā ražošanā”) ir lasāms:
“1. Komisija var atļaut konkrētus produktus un vielas izmantot bioloģiskajā ražošanā un jebkādus šādus atļautus produktus un vielas iekļauj ierobežojošos sarakstos izmantošanai šādiem nolūkiem:
[..]
b) kā mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas;
[..]
3. Šā panta 1. punktā minētos produktus un vielas atļauj izmantot bioloģiskajā ražošanā ar nosacījumu, ka ir ievēroti II nodaļā izklāstītie principi un turpmāk norādītie kritēriji, ko novērtē kopumā:
[..]
d) attiecībā uz produktiem, kas minēti 1. punkta b) apakšpunktā, – to izmantošana ir būtiska, lai iegūtu vai uzturētu augsnes auglību vai izpildītu konkrētas kultūraugu barošanas prasības, vai konkrētiem mērķiem saistībā ar augsnes ielabošanu;
[..].”
10. Regulas II pielikuma I daļā (“Ražošanas noteikumi augkopībā”) ir norādīts:
“Papildus 9.–12. pantā paredzētajiem ražošanas noteikumiem bioloģiskajā augkopībā piemēro šajā daļā paredzētos noteikumus.
1. Vispārīgas prasības
[..]
1.9 Augsnes apstrāde un mēslošana
[..]
1.9.2. Augsnes auglību un bioloģisko aktivitāti uztur un palielina:
[..]
c) visos gadījumos – izmantojot bioloģiskus lauksaimniecības dzīvnieku kūtsmēslus vai organiskas vielas, abus minētos, vēlams, kompostētus.
1.9.3. Gadījumos, kad augu barošanas vajadzības nav iespējams nodrošināt ar pasākumiem, kas paredzēti 1.9.1. un 1.9.2. punktā, var izmantot tikai mēslošanas līdzekļus un augsnes ielabotājus, ko, ievērojot 24. pantu, ir atļauts izmantot bioloģiskajā ražošanā, un tikai vajadzīgajā apjomā.
[..].”
11. Regulas II pielikuma II daļā (“Lopkopības noteikumi”) ir teikts:
“Papildus 9., 10., 11. un 14. pantā paredzētajiem ražošanas noteikumiem bioloģiskajai lopkopībai piemēro arī šajā daļā paredzētos noteikumus.
1. Vispārīgas prasības
1.1 Izņemot biškopību, ir aizliegta bezzemes lopkopība, ja lauksaimnieks, kas plāno ražot bioloģiski audzētus lauksaimniecības dzīvniekus, neapstrādā lauksaimniecības zemi un nav noslēdzis rakstisku sadarbības vienošanos ar kādu lauksaimnieku attiecībā uz bioloģiskās ražošanas vienību vai pārejas ražošanas vienību izmantošanu minētajiem lauksaimniecības dzīvniekiem.
[..]
1.4.2.1 [1.4.2.1.] [..] bioloģiski audzēti dzīvnieki ganās bioloģiskās ganībās [..]
1.6.3. Lauksaimniecības dzīvnieku blīvums novietnēs ir tāds, lai nodrošinātu dzīvniekiem ērtības, labsajūtu un sugai raksturīgās vajadzības, un kas jo īpaši ir atkarīgas no dzīvnieku sugas, šķirnes un vecuma. [..]
[..]
1.6.8. Nevienas lauksaimniecības dzīvnieku sugas audzēšanai neizmanto būrus, kastes un aizgaldus ar caurumotu grīdu.
[..].”
B. Īstenošanas regula 2021/1165
12. Regulas 2. pantā ir noteikts:
“Piemērojot Regulas (ES) 2018/848 24. panta 1. punkta b) apakšpunktu, par mēslošanas līdzekļiem, augsnes ielabotājiem un augu barošanai domātām barības vielām, [..] bioloģiskajā ražošanā drīkst izmantot tikai šīs regulas II pielikumā uzskaitītos produktus un vielas, ja tie atbilst relevantajiem Savienības tiesību aktu noteikumiem [..].”
13. Tās II pielikumā ir paredzēts:
“Šajā pielikumā uzskaitītos mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas [..] bioloģiskajā ražošanā drīkst izmantot tad, ja tie atbilst:
– relevantajiem Savienības un valsts tiesību aktiem par mēslošanas līdzekļiem, attiecīgā gadījumā jo īpaši Regulai (EK) Nr. 2003/2003 un Regulai (ES) 2019/1009, un
[..]
Tos drīkst izmantot tikai saskaņā ar attiecīgo Savienības un valsts tiesību aktu specifikācijām un ierobežojumiem. Tabulu labajā slejā ir norādīti stingrāki nosacījumi, kas reglamentē lietošanu bioloģiskajā ražošanā.
Nosaukums | Salikti mēslošanas līdzekļi vai līdzekļi, kas satur tikai turpmāk uzskaitītās sastāvdaļas | Apraksts, īpaši nosacījumi un ierobežojumi |
Pakaišu kūtsmēsli | Sastāv no dzīvnieku ekskrementiem un augu izcelsmes materiāliem (pakaišiem un barības sastāvdaļām) Industrializētas lauksaimniecības izcelsme ir aizliegta |
Kaltēti pakaišu kūtsmēsli un dehidrēti mājputnu mēsli | Industrializētas lauksaimniecības izcelsme ir aizliegta |
Kompostēti dzīvnieku ekskrementi, arī mājputnu kūtsmēsli un kompostēti pakaišu kūtsmēsli | Industrializētas lauksaimniecības izcelsme ir aizliegta |
Šķidri dzīvnieku ekskrementi | Izmanto pēc kontrolētas fermentācijas un/vai pienācīgas atšķaidīšanas Industrializētas lauksaimniecības izcelsme ir aizliegta |
[..].”
II. Fakti, pamata tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
14. Institut national de l’origine et de la qualité (Valsts izcelsmes un kvalitātes institūts, Francija; turpmāk tekstā – “INAO”) ir publiska iestāde, kas kompetentās ministrijas paspārnē uzņemas saistības ieviest praksē šīs dalībvalsts politiku attiecībā uz lauksaimniecības un pārtikas produktu izcelsmes un kvalitātes identificēšanas oficiālajiem apzīmējumiem.
15. 2020. gadā INAO grozīja savu Eiropas regulējuma “Rokasgrāmatu” (9), it īpaši, lai interpretētu Regulas (EK) Nr. 889/2008 (10) I pielikumā ietverto aizliegumu uz bioloģiskās zemes izmantot tādus “industrializētas lauksaimniecības izcelsmes” mēslošanas līdzekļus un augsnes ielabotājus, kam ir dzīvnieku izcelsme.
16. Saskaņā ar Rokasgrāmatu ir aizliegts izmantot kūtsmēslus, kas “iegūti no aizgaldos ar caurumotu vai režģotu grīdu turētiem mājlopiem un kas pārsniedz Direktīvas 2011/92/ES I pielikumā noteiktās robežvērtības” un “kas iegūti no būros turētiem mājlopiem un pārsniedz” tās pašas robežvērtības.
17. Apvienība AFAÏA (11) lūdza atsaukt šo Rokasgrāmatas daļu, taču INAO tās pieteikumu 2020. gada 4. februārī noraidīja.
18. AFAÏA cēla prasību Conseil d’État (Valsts padome, kas rīkojas kā Augstākā administratīvā tiesa) ar lūgumu atcelt INAO 2020. gada 4. februāra lēmumu (12). Pēc tās domām, INAO nebija kompetences noteikt Regulu (EK) Nr. 834/2007 (13) un Regulu Nr. 889/2008 papildinošus pasākumus, un Rokasgrāmatā nebija ņemta vērā šo regulu jēga un tvērums. Šajā strīdā tika iesniegts lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu.
19. Iesniedzējtiesas ieskatā, piemērojamās tiesību normas ir tās, kas bija spēkā sprieduma taisīšanas brīdī, proti, Regula 2018/848 un Īstenošanas regula 2021/1165. Pēc abu regulu stāšanās spēkā INAO atjaunināja Rokasgrāmatu, taču negrozīja tās saturu attiecībā uz industrializētās lauksaimniecības definīciju (14).
20. Iesniedzējtiesas ieskatā:
– pastāv atšķirības dažādās valodu versijās (15) par industrializētās lauksaimniecības jēdzienu, kas nav definēts ne Īstenošanas regulā 2021/1165, ne Regulā 2018/848, ne agrākajās tiesību normās par bioloģisko lauksaimniecību.
– šo jēdzienu interpretē atšķirīgi katrā dalībvalstī, jo dažās tas pielīdzināts bezzemes audzēšanai, savukārt citās nošķirti abi jēdzieni un industrializētā lauksaimniecība definēta ar atsauci uz tehniskajām prasībām, dzīvnieku skaita robežvērtībām un barošanas prasībām.
21. Šajos apstākļos šī tiesa uzdod Tiesai šādus prejudiciālos jautājumus:
“1) Vai [..] Regulas [..] 2021/1165 [..] II pielikums ir jāinterpretē tādējādi, ka tajā ietvertais jēdziens “industrializētā lauksaimniecība” (“élevage industriel”) ir līdzvērtīgs jēdzienam “bezzemes audzēšana” (“élevage hors sol”)?
2) Ja jēdziens “industrializētā lauksaimniecība” atšķiras no jēdziena “bezzemes audzēšana”, kādi kritēriji ir jāņem vērā, lai noteiktu, vai saimniecība ir klasificējama kā industrializēta Regulas [..] 2021/1165 II pielikuma nozīmē?”
III. Tiesvedība Tiesā
22. Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesā tika reģistrēts 2023. gada 12. aprīlī.
23. Rakstveida apsvērumus iesniedza AFAÏA, Somijas un Francijas valdības un Eiropas Komisija.
24. Tiesas sēdē 2024. gada 21. februārī piedalījās AFAÏA, Francijas valdība un Komisija.
IV. Vērtējums
A. Pirmais prejudiciālais jautājums: atšķirība starp “industrializētu lauksaimniecību” un “bezzemes audzēšanu”
25. Saskaņā ar Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma pirmo daļu “šajā pielikumā uzskaitītos mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas bioloģiskajā ražošanā drīkst izmantot tad, ja tie atbilst
– relevantajiem Savienības un valsts tiesību aktiem par mēslošanas līdzekļiem, attiecīgā gadījumā jo īpaši Regulai (EK) Nr. 2003/2003 un Regulai (ES) 2019/1009, un
– Savienības tiesību aktiem par dzīvnieku izcelsmes blakusproduktiem, jo īpaši Regulai (EK) Nr. 1069/2009 un Regulai (ES) Nr. 142/2011, jo īpaši V un XI pielikumam.”
26. Minētā II pielikuma trešajā daļā ir precizēts, ka mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas “drīkst izmantot tikai saskaņā ar attiecīgo Savienības un valsts tiesību aktu specifikācijām un ierobežojumiem”. Pievienotajā tabulā ir minēti ierobežojoši nosacījumi bioloģiskajai ražošanai.
27. Konkrēti, šajā tabulā ir konkretizēts, ka bioloģiskajā ražošanā “industrializētas lauksaimniecības izcelsme ir aizliegta” attiecībā uz šādiem produktiem: pakaišu kūtsmēsli (16); kaltēti pakaišu kūtsmēsli un dehidrēti mājputnu mēsli; kompostēti dzīvnieku ekskrementi, arī mājputnu kūtsmēsli un kompostēti pakaišu kūtsmēsli; un šķidri dzīvnieku ekskrementi (17).
28. Kā uzsver iesniedzējtiesa, ne Īstenošanas regulā 2021/1165, ne Regulā 2018/848, ne kādā citā Savienības tiesību normā industrializētās lauksaimniecības jēdziens nav definēts.
29. Turklāt nesakrīt pat dažādās Īstenošanas regulas 2021/1165 valodu versijas attiecībā uz terminu “industrializētā lauksaimniecība”, jo dažās valodu versijās šīs vārdkopas vietā ir lietots jēdziens “bezzemes audzēšana” (18).
30. Šie apstākļi ir izraisījuši neviendabīgu praksi: dažas dalībvalstis pielīdzina industrializēto lauksaimniecību bezzemes audzēšanai, un citas definē industrializēto lauksaimniecību ar atsauci uz tehniskajām prasībām, dzīvnieku maksimālo skaitu un barības vajadzībām, kas ir mainīgas.
31. Šādas atšķirības rada konkurences izkropļojumus iekšējā tirgū un negatīvi ietekmē iesaistītos ekonomikas dalībniekus un mēslošanas līdzekļu, augsnes ielabotāju un barības vielu piegādātājus.
32. Īstenošanas regulā 2021/1165 nav arī norādes uz dalībvalstu tiesību normām, kur būtu atrodams raksturojums tam, kas jāsaprot ar jēdzienu “industrializētā lauksaimniecība”. Tāpēc Tiesai ir jāinterpretē šī vārdkopa autonomi un vienveidīgi (19), izmantojot parastos hermeneitiskos kritērijus (20).
1. Gramatiskā interpretācija
33. Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma trešā daļa nepiedāvā nekādu norādi ne par “industrializētās lauksaimniecības” jēdziena jēgu, ne par tā sakritību ar “bezzemes audzēšanas” jēdzienu vai atšķirībām no tā. Tāpat to nedara Regula 2018/848.
34. Ievērot gramatisko kritēriju ir īpaši grūti, ja, kā tas ir šajā gadījumā, ir ievērojamas atšķirības starp Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma trešās daļas valodu versijām.
35. Šo valodas versiju salīdzinājums atklāj, ka divdesmit vienā no tām runa ir par audzēšanu, ražošanu vai saimniecību, kas tiek kvalificēta kā industrializēta, (21)intensīva (22) vai plaša mēroga (23). Šos terminus varētu uzskatīt par līdzvērtīgiem un, kā jau minēju, es izvēlos izmantot jēdzienu “industrializētā lauksaimniecība”. Savukārt dāņu, holandiešu un portugāļu valodu versijās ir lietots jēdziens “bezzemes audzēšana” (24).
36. Saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru dažādās valodu versijas ir jāinterpretē vienveidīgi (25). Nevienas valodas versija nav prioritāra pār citām (26).
37. Saskaņā ar ierasto nozīmi industrializēta ir lauksaimnieciskā darbība, kurā dzīvnieki parasti atrodas aizgaldos un mākslīgi radītos un kontrolētos apstākļos. Lopkopībā tiek izmantotas nozares parastās metodes, proti, kas orientētas uz produkcijas maksimālu iegūšanu visīsākajā iespējamajā laikā.
38. Industrializētā lauksaimniecība parasti prasa lielus ieguldījumus, izmanto bagātinātu barību un profilaktiski antibiotikas, ir ar augstu produktivitāti, tomēr var radīt ievērojamu vides piesārņojumu. Dzīvnieku labturības specifiskā aizsardzība nav katrā ziņā tās prioritāšu skaitā (27).
39. Jēdziens “bezzemes audzēšana” nav definēts ne Īstenošanas regulā 2021/1165, ne kādā citā Savienības tiesību normā. Regulas 2018/848 II pielikuma II daļas 1.1. punktā tā ir pieminēta, norādot, ka “bezzemes lopkopība (audzēšana)” ir aizliegta noteiktos apstākļos (28).
40. Tāpēc bezzemes audzēšana atbilst dzīvnieku audzēšanai mākslīgos nožogojumos un tur, kur barības izcelsme nav no ganību virsmas, kuru notekūdeņus evakuē uz ārpusi (29).
41. No gramatiskās analīzes viedokļa, industrializētā lauksaimniecība ietver bezzemes audzēšanu, tomēr ir plašāks jēdziens. Var būt tādas lopkopības saimniecības, kuras savu raksturlielumu dēļ, kaut arī tām ir zeme, tomēr tiek kvalificētas kā industrializētas (30).
42. Tāpēc gramatiskā interpretācija mudina uzskatīt, ka Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikumā izmantošanai bioloģiskajā lauksaimniecībā ir aizliegti arī industrializētās lauksaimniecības, nevis tikai bezzemes audzēšanas izcelsmes mēslošanas līdzekļi, augsnes ielabotāji un barības vielas. Zināmā veidā bezzemes audzēšana ir ekstrēmākā, taču ne vienīgā industrializētās lauksaimniecības forma.
2. Vēsturiskā un sistēmiskā interpretācija
43. Atšķirības starp Īstenošanas regulas 2021/1165 valodu versijām pastāvēja jau agrākajā sistēmā [Regula Nr. 834/2007 un Regula Nr. 889/2008].
44. Regulas Nr. 834/2007 12. panta 1. punkta d) apakšpunktā papildus bioloģiskās izcelsmes mēslojumam un ielabotājiem ir atļauts izmantot Komisijas atļautus mēslojumus un augsnes ielabotājus. Regulas Nr. 889/2008 1 pielikumā Komisija pieļāva to pašu produktu izmantošanu, izņemot produktus, kuriem ir “industrializētas lauksaimniecības” (vairākumā valodu versiju) vai “bezzemes audzēšanas” (mazākā skaitā valodas versiju) izcelsme, šos jēdzienus nedefinējot.
45. Iepriekš Regulā (EEK) Nr. 2092/91 (31), kas atcelta ar Regulu Nr. 834/2007, bija noteikts:
– “Kūtsmēslus” un “kaltētus kūtsmēslus un dehidrētus mājputnu mēslus” “iegūst ekstensīvajā lopkopībā un tikai Regulas (EEK) Nr. 2328/91 6. panta 5. punkta nozīmē” (32). Tātad šos produktus nedrīkstēja izmantot kā mēslošanas līdzekļus bioloģiskajā lauksaimniecībā, ja tiem bija industrializētās lauksaimniecības izcelsme.
– Izmantot “kompostētus dzīvnieku ekskrementus, arī mājputnu kūtsmēslus un kompostētus pakaišu kūtsmēslus” un “šķidrus dzīvnieku ekskrementus” nav atļauts, ja tiem ir industrializētas lauksaimniecības izcelsme (“industrializētas lauksaimniecības izcelsme ir aizliegta” vai dažās valodu versijās “bezzemes audzēšanas izcelsme ir aizliegta”).
46. Leģislatīvā attīstība parāda, ka Savienības tiesību aktos pirms Īstenošanas regulas 2021/1165 visvairāk tika izmantots “industrializētās lauksaimniecības” jēdziens. Tādā pašā veidā atklājas, ka “bezzemes audzēšanas” jēdziens ir ticis iekļauts plašākajā “industrializētās lauksaimniecības” jēdzienā.
3. Interpretācija, kas balstās uz mērķi
47. Savienības tiesiskā regulējuma bioloģiskās ražošanas jomā pamatā ir vairāki mērķi, kuru vidū šobrīd it īpaši izceļami ir dzīvnieku labturības aizsardzība un centieni saglabāt un attaisnot patērētāju uzticēšanos produktiem, kas marķēti ar bioloģisko produktu marķējumu.
48. Regulas 2018/848 pirmā apsvēruma (33) un otrā apsvēruma (34), kā arī tās 4. panta interpretācija norāda uz to, ka dzīvnieku labturības aizsardzība ir šo tiesību normu, kas atbilst LESD 13. pantam, mērķis. Saskaņā ar to Savienība un dalībvalstis, formulējot un piemērojot savu politiku, “velta pienācīgu uzmanību dzīvnieku kā jutīgu būtņu labturības prasībām” (35).
49. Eiropas Savienības Tiesa ir atzinusi, ka “vairākkārt uzsverot savu nodomu nodrošināt augstu dzīvnieku labturības līmeni bioloģiskajā lauksaimniecībā, Savienības likumdevējs ar to vēlējās parādīt, ka šo lauksaimniecības ražošanas metodi raksturo stingrāku dzīvnieku labturības standartu ievērošana visās vietās un visos šīs ražošanas posmos, kur vien iespējams vēl vairāk uzlabot šo dzīvnieku labturību” (36).
50. Dzīvnieku labturības uzturēšana bioloģiskajā ražošanā iestājas par to, lai samazinātu industrializētās lauksaimniecības notekūdeņu izmantošanu. Savukārt ekstensīvā lopkopība (ganadería extensiva) ir saderīga ar paaugstinātu dzīvnieku labturības līmeni, pat ja tā nav bioloģiska.
51. Regulas 2018/848 sestajā apsvērumā ir teikts, ka bioloģiskās ražošanas tiesiskā regulējuma mērķis cita starpā ir “centieni saglabāt un attaisnot patērētāju uzticēšanos produktiem, kas marķēti ar bioloģisko produktu marķējumu”.
52. Bioloģisko produktu patērētāju tiesiskā paļāvība tiek labāk garantēta, ja resursi bioloģiskajā lauksaimniecībā rodas no bioloģiskiem avotiem (vai – ja ar tiem nepietiek – tiek izmantoti resursi, kuri nav bioloģiski, bet kurus konkrēti ir atļāvusi Komisija nolūkā pēc iespējas izslēgt piesārņotājus). Mēslošanas līdzekļu gadījumā industrializētās lauksaimniecības izcelsmes produktu izslēgšana atspoguļo to pašu loģiku.
53. Šo abu mērķu ietekme uz termina “industrializētā lauksaimniecība” interpretāciju sakrīt ar interpretāciju, ko iegūst, piemērojot gramatisko un vēsturisko kritēriju. Turklāt šī interpretācija ir saderīga ar Regulas 2018/848 II pielikuma I daļas 1.9.2. punkta c) apakšpunktu un 1.9.3. punktu, kas paredz noteikumu, ka bioloģiskajā ražošanā vēlams izmantot bioloģiskus kūtsmēslus vai organiskas vielas.
54. Regulas 2018/848 24. panta 4. punkta d) apakšpunktu var izmantot tikai kā izņēmumu gadījumos, kad augsnes auglību un augu barības vajadzības nevar apmierināt ar bioloģiskajiem kūtsmēsliem vai organiskajām vielām. Saskaņā ar to drīkst izmantot (un tikai vajadzīgajā apjomā) Komisijas konkrēti atļautus (nebioloģiskus) mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas, kuru izcelsme nav industrializētā lauksaimniecība, saskaņā ar Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma trešo daļu.
55. Šis izņēmums no vispārējā noteikuma ir jāinterpretē šauri, saskanīgi ar tiesiskā regulējuma bioloģiskās lauksaimniecības jomā mērķiem (37).
56. Savukārt, ja izmantošanas aizliegumu bioloģiskajā lauksaimniecībā ierobežotu tikai ar bezzemes audzēšanas izcelsmes kūtsmēsliem, tiktu dota priekšroka pārāk šaurai Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma trešās daļas ierobežojuma interpretācijai.
57. Tiesas sēdē AFAÏA pamatoti aizstāvēja šo plašo interpretāciju, apgalvojot, ka tādējādi tiek nodrošināta kūtsmēslu pieejamība pastāvīgi augošajai bioloģiskajai lauksaimniecībai un tiek novērsta ķīmisko mēslošanas līdzekļu, kas ilgtermiņā ir daudz kaitīgāki videi un augsnes auglībai, izmantošana. Tomēr saskaņā ar Francijas valdības tiesas sēdē sniegtajiem datiem šī interpretācija pagaidām neesot nepieciešama, lai nodrošinātu pietiekamu kūtsmēslu pieejamību bioloģiskajai lauksaimniecībai (38).
58. Vēlreiz atkārtoju, ka dzīvnieku labturības aizsardzības un bioloģisko produktu patērētāju tiesiskās paļāvības mērķi tiek labāk sasniegti, saprotot, ka konvencionālās saimniecības izcelsmes kūtsmēsli (ko atļauts izmantot bioloģiskajā lauksaimniecībā) ir tie, kuriem nav industrializētās lauksaimniecības izcelsmes. Šis pēdējais minētais jēdziens neapšaubāmi ietver bezzemes audzēšanu, tomēr arī citas ražošanas metodes, piemēram tās, ko īsteno uz nepietiekamas un ierobežotas zemes.
59. Īsumā, uzskatu, ka Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma trešās daļas pareiza interpretācija mudina atzīt, ka jēdziens “bezzemes audzēšana” ir šaurāks par “industrializētās lauksaimniecības” jēdzienu un nav tam līdzvērtīgs. Pēdējais minētais jēdziens ietver pirmo, tādējādibioloģiskajā ražošanā nav pieļaujami arī industrializētās lauksaimniecības, ne tikai bezzemes audzēšanas izcelsmes mēslošanas līdzekļi, augsnes ielabotāji un barības vielas.
B. Otrais prejudiciālais jautājums
60. Iesniedzējtiesa formulē savu otro prejudiciālo jautājumu gadījumam (kam es piekrītu), ja “industrializētās lauksaimniecības” jēdziens atšķirtos no “bezzemes audzēšanas” jēdziena. Ar šo jautājumu tā vēlas uzzināt, kādi kritēriji ir jāņem vērā, lemjot, vai saimniecība ir kvalificējama kā industrializēta Regulas 2021/1165 II pielikuma izpratnē.
61. Kā jau minēju, Savienības likumdevējs nav definējis, kas jāsaprot ar industrializēto lauksaimniecību Īstenošanas regulas 2021/1165 piemērošanas nolūkā. Kaut arī šī regulējuma nav, Tiesa var sniegt iesniedzējtiesai norādes šī jēdziena interpretēšanai, neuzņemoties leģislatīvajām līdzvērtīgas funkcijas (39).
62. Zināmu skaidrojumu sniedz divi informatīvi teksti, ko sagatavojušas attiecīgi Komisija un tās sasauktā ekspertu grupa.
1. Komisijas 1995. gada Rokasgrāmata
63. Komisijas 1995. gadā izstrādātajā Regulas Nr. 2092/91 piemērošanas rokasgrāmatā (40) bija paskaidrots, ka Savienības tiesiskais regulējums izslēdz iespēju izmantot industrializēto lopkopības saimniecību notekūdeņus izmantoto industrializēto audzēšanas tehniku dēļ un nevēlamu atkritumu šajos notekūdeņos klātbūtnes dēļ (41).
64. Rokasgrāmatā bija atzīts, ka jēdzienam “industrializētā lauksaimniecība” Savienības tiesībās nav standartizētas definīcijas, un dalībvalstīm pašām jānosaka šī jēdziena piemērošanas joma. Tomēr Komisija ieteica tajā iekļaut lauku saimniecības, kas apvieno:
– pirmkārt, struktūru, kas liedz dzīvniekiem kustību brīvību 360 grādu leņķī vai kas tos tur galvenokārt tumsā vai bez iespējas apgulties, tostarp audzēšanu sprostos mājputnu un citu dzīvnieku gadījumā, un broileru vienības ar slodzi, kas pārsniedz 25 kilogramus uz vienu kvadrātmetru.
– otrkārt, augu lauksaimniecības ražošanai paredzētas zemes, kas ļautu izmantot kūtsmēslus, trūkumu.
2. Ekspertu grupas 2021. gada piezīme
65. 2021. gadā Komisija sasauca Ekspertu grupu, lai kā vienu no uzdevumiem noteiktu atsevišķas izcelsmes mēslošanas līdzekļu ierobežošanas kritērijus, kā dēļ ir jāprecizē jēdziena “industrializētā lauksaimniecība” tvērums. Šīs grupas publicētajā piezīmē (42) tiek apgalvots, ka nav varēts sniegt precīzu definīciju, bet ka šī jēdziena piemērošanu varētu veikt, izmantojot norāžu un kritēriju kopumu, lai uzskatītu, vai pastāv industrializēta saimniecība.
66. To kritēriju vidū, kuri pierāda industrializētas saimniecības esamību, EGTOP 2021 piezīmē ir minēti šādi: dzīvnieku (putnu, trušu utt.) turēšana būros; sistēmas, kas liedz dzīvniekiem kustību brīvību 360 grādu leņķī; bezzemes audzēšanas sistēmas; kažokādu ražošanai paredzēti dzīvnieki; dzīvnieku blīvums barotavās (dzirdītavās), kas pārsniedz noteiktu robežu; dzīvnieku labturības nosacījumi (turēšanas struktūras, vienlaidu grīda, apgaismojums utt.); saimniecības, kurās nepieciešami tāli pārvadājumi; profilaktiska antibiotiku izmantošana; lopbarības ar ģenētiski modificētiem organismiem izmantošana.
67. Kā kritēriji, lai uzskatītu, ka konvencionālā lopkopības saimniecība neīsteno industrializētu lauksaimniecību, EGTOP 2021 piezīmē ir uzskaitīti šādi: lopkopība brīvā dabā; kvalitātes sistēmu (piemēram, Label Rouge, Compassion in World Farming, nacionālās kvalitātes sistēmas utt.) ievērošana vai lauksaimniecības tirgošanas un teritoriālās sertifikācijas (aizsargāts cilmes vietas nosaukums, aizsargāta ģeogrāfiskās izcelsmes norāde) izmantošana; ierobežota antibiotiku izmantošana veidā, kas līdzīgs bioloģiskajā lopkopībā izmantotajai; augu izcelsmes salmu materiālu klātbūtne, lai palielinātu augsnes bioloģisko saturu; dzīvnieku blīvuma ierobežošana barotavās un dzirdītavās; Savienības tiesību aktu dzīvnieku labturības jomā ievērošana; vietējas izcelsmes izejvielu izmantošana.
3. Citi teksti un Tiesas atbildes fokusēšana
68. Bez abiem iepriekš minētajiem tekstiem pastāv Savienības noteikumi, kas attiecas uz industriālām dzīvnieku saimniecībām. Tāds ir, piemēram, Direktīvas 2011/92/ES (43) 4. pants, atbilstoši kuram vides ietekmes novērtējumam jāpakļauj tās I pielikumā uzskaitītie projekti, kuru vidū (17. punkts) noteikti “kompleksi intensīvai putnu un cūku audzēšanai” (44).
69. Kā tika izklāstīts tiesas sēdē, šo Direktīvas 2011/92 noteikumu piemērošanas joma ir vides izvērtējuma procedūrās, bet var kalpot par (aptuvenām) norādēm, lai noteiktu attiecīgo saimniecību industrializēto raksturu (45).
70. Pamatojoties uz šiem atsauces elementiem, Tiesa var sniegt iesniedzējtiesai zināmas orientējošas norādes attiecībā uz to, kādi saimniecību notekūdeņi ir pieļaujami bioloģiskajā lauksaimniecībā, lai tām nebūtu industrializētas saimniecības izcelsmes.
71. Ir jānošķir trīs notekūdeņu veidi: a) bioloģiskās saimniecības izcelsmes; b) konvencionālās, ekstensīvās vai neindustriālās saimniecības izcelsmes; un c) industrializētās lauku saimniecības izcelsmes.
a) Bioloģiskās saimniecības izcelsmes notekūdeņi
72. Regula 2018/848 liek bioloģiskajā lauksaimniecībā izmantot galvenokārt bioloģiskās lopkopības izcelsmes kūtsmēslus un citus mēslošanas līdzekļus [II pielikuma I daļas 1.9.2. punkta c) apakšpunkts].
73. Šādi kūtsmēsli un mēslošanas līdzekļi nevar būt no industrializētas saimniecības, kas nav kvalificējama kā bioloģiskās lopkopības saimniecība atbilstoši Regulai 2018/848 un tās īstenošanas noteikumiem.
b) Konvencionālas, ekstensīvas vai neindustriālas saimniecības izcelsmes notekūdeņi
74. Kā jau paskaidroju, Regulas 2018/848 24. panta 1. punktā izņēmuma kārtā Komisijai ir atļauts, izveidojot ierobežotus sarakstus, apstiprināt noteiktus produktus un vielas kā mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas to izmantošanai bioloģiskajā ražošanā.
75. Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikumā ir uzskaitīti šie produkti un vielas. Šī pielikuma trešajā daļā ir precizēts, ka vienus vai otrus “drīkst izmantot tikai saskaņā ar attiecīgo Savienības un valsts tiesību aktu specifikācijām un ierobežojumiem”. Kā papildu ierobežojums bioloģiskajai lauksaimniecībai ir minēta neiespējamība izmantot industrializētas lauksaimniecības izcelsmes notekūdeņus.
76. Šis saraksts galu galā atļauj augu bioloģiskajai audzēšanai izmantot mēslojumu un kūtsmēslus no konvencionālas (kas nav bioloģiska) neindustriālas saimniecības.
77. Nešaubos, ka konvencionālu neindustriālu saimniecību vidū ir sastopamas ekstensīvas konvencionālās saimniecības, tādēļ to notekūdeņus var izmantot, piemērojot Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikumu.
78. Lai noteiktu, kas jāsaprot ar ekstensīvo lopkopību, lietderīga ir Komisijas 1995. gada Rokasgrāmata, kurā attiecībā uz liellopiem ir atsauce uz Regulas Nr. 2328/91 6. panta 5. punktu (46), kā arī kritērijiem, ko Komisija minējusi attiecībā uz citiem dzīvnieku veidiem, saskaņā ar dažādām Savienības regulām.
79. Sarežģītāk ir nošķirt kritērijus, kas piemērojami konvencionālas neindustriālas saimniecības jēdzienam. Šis jēdziens tiks saprasts a sensu contrario no industrializētās lauksaimniecības, paturot prātā, ka visa industrializētā saimniecība būs konvencionāla, ja tā neatbilst bioloģiskās dzīvnieku audzēšanas prasībām.
c) Industrializētas lauksaimniecības izcelsmes notekūdeņi
80. Atkārtoju, ka Regulas 2021/1165 II pielikumā ir aizliegts bioloģiskajā augu audzēšanā izmantot industrializētas lauksaimniecības izcelsmes kūstmēslus. Lai interpretētu vārdkopu “industrializēta lauksaimniecība” Komisijas Rokasgrāmatas un EGTOP 2021 piezīmes gaismā, būtiski ir šādi kvalitātes kritēriji, kuru uzskaitījums nav izsmeļošs:
– Dzīvnieku audzēšanas sistēma. Audzēšana būros, kastēs vai uz platformām ir raksturīga industrializētajai lauksaimniecībai (47), un audzēšana brīvā dabā principā norāda uz to, ka lopkopība nav industriāla.
– Dzīvnieku kustības brīvība. Tādu sistēmu izmantošana, kas liedz dzīvniekiem brīvi kustēties 360 grādu leņķī, ir vēl viens industrializētajai lauksaimniecībai raksturīgs elements. Protams, industrializētajā lauksaimniecībā neizmanto ganīšanu vai sezonālo migrāciju – praksi, kas raksturīga ekstensīvajai lopkopībai un bioloģiskajai ražošanai.
– Zemes pieejamība lopkopības saimniecībā. Ja lopkopības saimniecības nožogojumam nav papildu zemes, tā būs saimniecība, kurā notiek bezzemes audzēšana, kas savas iedabas dēļ ir industriāla, jo barība dzīvniekiem tiek piegādāta no ārpuses un saimniecības notekūdeņi nevar tikt drošā veidā absorbēti zemē. Lopkopības saimniecībai ar zemi, lai to neuzskatītu par industriālu, ir jāievēro virsmas platības minimums uz dzīvnieku. Blīvums, loģiski, mainās atkarībā no konkrētās sugas, un ir jānodrošina iespēja saņemt daļu no barības dzīvniekiem un izmantot daļu to notekūdeņu kā mēslojumu.
– Lopkopības saimniecības zootehniskā prakse un nožogojuma apstākļi. Būtiska nozīme ir dzirdītavu un barotavu pieejamībai uz vienu liellopu vienību un dzīvnieku labturības nosacījumiem (turēšanas struktūras, vienlaidu grīda, apgaismojums utt.). Caurumotu vai režģotu grīdu izmantošana vienlaidu grīdas vietā ir norāde uz industrializētu lauksaimniecību, tāpat kā sausas grīdas ar augu izcelsmes salmiem dzīvnieku atpūtai neesamība (48).
– Mājlopu barošanas veids. Barošana ar barību, kas piegādāta no saimniecības ārpuses un izmantojot dzīvnieku barību, ir raksturīga industrializētai lauksaimniecībai, tāpat kā neiespējamība piekļūt ganībām vai lopbarībai, lai barotos.
– Profilakses sistēmas. Vispārināta profilaktiskas ārstēšanas sistēmas izmantošana, kas balstās uz noteiktiem veterinārajiem medikamentiem, ir norāde uz industrializētu lauksaimniecību, kurā dzīvnieki tiek audzēti pārpildītā vidē un epidēmiju risks ir lielāks.
– Tāpat arī vispārināta gan augšanas vai ražošanas stimulēšanas vielu izmantošana, gan hormonu vai līdzīgu vielu reprodukcijas kontrolei vai citiem mērķiem izmantošana (49).
81. Atšķirībā no tā, ko rosina Francijas valdība, dzīvnieku skaita kvantitatīvais kritērijs, nesaistīts ar saimniecības platību, man nešķiet atbilstošs, lai nešaubīgi definētu saimniecību kā industrializētu. Dzīvnieku skaits var norādīt uz industrializētu lauksaimniecību, tomēr šo kritēriju nevar piemērot izolēti un neatkarīgi no iepriekš minētajiem kvalitātes kritērijiem.
82. Direktīvas 2011/92 I pielikuma 17. punktā, protams, ir noteiktas dzīvnieku skaita robežvērtības, lai industrializētās mājputnu un cūku audzēšanas saimniecības pakļautu ietekmes uz vidi novērtējumam. Tomēr liels saimniecības izmērs ne vienmēr nozīmē, ka tā ir industriāla, kaut gan tai būs nepieciešams daudz zemes, lai tā nebūtu industriāla (50). Katrā ziņā lielai lopkopības saimniecībai var būt liela ietekme uz vidi, tāpēc Direktīvā 2011/92 ir prasīts, lai tiktu novērtēta to ietekme uz vidi, bet tas netiek prasīts mazai saimniecībai, kaut arī tā ir industrializēta.
V. Secinājumi
83. Ievērojot iepriekš minēto, iesaku Tiesai uz Conseil d’État (Valsts padome, kas rīkojas kā Augstākā administratīvā tiesa, Francija) uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
“Komisijas Īstenošanas Regulas (ES) 2021/1165 (2021. gada 15. jūlijs), ar ko atļauj bioloģiskajā ražošanā izmantot noteiktus produktus un vielas un izveido to sarakstus, II pielikuma trešā daļa
ir jāinterpretē tādējādi, ka
– “Bezzemes audzēšanas” jēdziens ir šaurāks par jēdzienu “industrializēta lauksaimniecība”, kas ietver pirmo minēto, un nav tam līdzvērtīgs. Bioloģiskajā augu audzēšanā nedrīkst izmantot ne industrializētas lauksaimniecības izcelsmes, ne a fortiori bezzemes audzēšanas izcelsmes mēslošanas līdzekļus, augsnes ielabotājus un barības vielas.
– Lai kādu saimniecību kvalificētu kā industrializētu Īstenošanas regulas 2021/1165 II pielikuma trešās daļas nozīmē, cita starpā var izmantot šādus kvalitātes kritērijus: dzīvnieku audzēšanas sistēma, to kustības brīvības iespējas, zemes pieejamība lopkopības saimniecībā un dzīvnieku blīvums uz šīs zemes, lopkopības saimniecības zootehniskā prakse un nožogojuma apstākļi, mājlopu barošanas veids, profilakses sistēmas un ķīmisko vielu izmantošana reprodukcijas veicināšanai vai kontrolēšanai.