ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata komora)
z 12. júla 2023 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Záverečná vyšetrovacia správa OLAF‑u týkajúca sa plnenia zmluvy o poskytnutí služieb, financovanej z ERF – Zamietnutie prístupu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly – Všeobecná domnienka – Povinnosť odôvodnenia“
Vo veci T‑377/21,
Eurecna SpA, so sídlom v Benátkach (Taliansko), v zastúpení: R. Sciaudone, advokát,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: C. Ehrbar a A. Spina, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora),
v zložení: predseda komory L. Truchot, sudkyne R. Frendo a T. Perišin (spravodajkyňa),
tajomník: V. Di Bucci,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na to, že hlavní účastníci konania nepredložili návrh na nariadenie pojednávania v lehote troch týždňov od doručenia oznámenia o skončení písomnej časti konania, a vzhľadom na rozhodnutie podľa článku 106 ods. 3 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu o prejednaní žaloby bez ústnej časti konania,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Svojou žalobou podanou podľa článku 263 ZFEÚ sa žalobkyňa, spoločnosť Eurecna SpA, domáha zrušenia rozhodnutia Európskeho úradu pre boj proti podvodom (OLAF) z 26. apríla 2021, ktorým jej tento úrad odmietol sprístupniť svoju záverečnú správu a jej prílohy po skončení vyšetrovania OC/2019/0766/B4 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
Okolnosti predchádzajúce sporu
2 Žalobkyňa je obchodnou spoločnosťou vykonávajúcou činnosť v odvetví poskytovania služieb spojených s informačnými technológiami.
3 Združenie zámorských krajín a území Európskej únie (OCTA) uzavrelo v apríli 2014 so žalobkyňou ako koordinátorkou zmluvu o poskytnutí služieb FED/2014/341‑873 s názvom „Územné stratégie pre inováciu (STI)“ (ďalej len „zmluva“) s pôvodnou hodnotou 2 900 600 eur, ktorá sa plnila od 29. apríla 2014 do 28. apríla 2020. Táto zmluva bola financovaná z Európskeho rozvojového fondu (ERF) a jej všeobecným cieľom bolo posilniť trvalo udržateľný rozvoj a hospodársku diverzifikáciu prostredníctvom inovačných riešení a zlepšiť konkurencieschopnosť zámorských krajín a území na regionálnej a globálnej úrovni.
4 Na účely plnenia zmluvy žalobkyňa prijala do zamestnania viacerých spolupracovníkov vrátane hlavného vedúceho expertného tímu č. 1.
5 Dňa 25. apríla 2019 tento vedúci tímu zaslal OCTA a Európskej komisii list, v ktorom ich informoval, že žalobkyňa mu nevyplatila odmenu za prácu vykonanú od roku 2015 do roku 2018, a to vo výške 430 326,23 eura.
6 V auguste 2019 Komisia vymenovala audítorskú spoločnosť (ďalej len „nezávislý audítor“), aby vykonala nezávislé overenie pravdivosti a správnosti správ zaslaných žalobkyňou počas obdobia od 29. apríla 2014 do 30. apríla 2019. Obrátila sa tiež na OLAF, aby vykonal kontroly patriace do jeho právomoci, pokiaľ ide o prípadnú existenciu podvodov, korupcie alebo akejkoľvek inej nezákonnej činnosti, ktorá by mohla poškodiť finančné záujmy Európskej únie.
7 Dňa 15. júna 2020 predložil nezávislý audítor svoju záverečnú správu, podľa ktorej sa suma 504 434,68 eura považovala za neoprávnenú na financovanie z ERF. Táto suma zodpovedala na jednej strane sume 2 034,68 eura týkajúcej sa rôznych výdavkov, pri ktorých chýbali alebo nezodpovedali príslušné doklady, a na druhej strane sume 502 400 eur zodpovedajúcej nevyúčtovaným odmenám pre spolupracovníkov žalobkyne a rozdielom medzi počtom odpracovaných hodín, ktoré vykázali títo spolupracovníci, a počtom hodín, ktoré žalobkyňa oznámila OCTA.
8 Dňa 1. júla 2020 OLAF oznámil začatie vyšetrovania s označením OC/2019/0766/B4, ktoré sa týkalo žalobkyne, z dôvodu údajných nezrovnalostí, ktoré sa objavili pri plnení zmluvy.
9 Listom zo 4. decembra 2020 OLAF informoval žalobkyňu, že vyšetrovanie OC/2019/0766/B4 bolo ukončené a že záverečná správa z tohto vyšetrovania bola zaslaná Prokuratúre v Benátkach (Taliansko) a Generálnemu riaditeľstvu (GR) Komisie pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj, s cieľom prijať tieto opatrenia: jednak začať trestné stíhanie pre podozrenie z podvodu spáchaného prostredníctvom nesprávnych správ o overení výdavkov na účel dosiahnutia neoprávnených platieb zo strany OCTA a jednak vymáhania sumy 504 434,68 eura, zapísania žalobkyne do databázy systému včasného odhaľovania rizika a vylúčenia (EDES) a posúdenia vhodnosti hospodárskych sankcií v súlade s článkom 10 všeobecných podmienok uplatňujúcich sa na zmluvu.
10 Dňa 22. januára 2021 žalobkyňa zaslala OLAF‑u žiadosť na základe článku 6 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) s cieľom získať prístup k záverečnej správe z vyšetrovania OLAF‑u OC/2019/0766/B4 a jej prílohám (ďalej len „požadované dokumenty“).
11 OLAF odmietol prístup k požadovaným dokumentom 3. marca 2021.
12 Dňa 10. marca 2021 žalobkyňa podala opakovanú žiadosť o prístup k požadovaným dokumentom na základe článku 7 nariadenia č. 1049/2001.
13 Predbežným informačným listom z 11. marca 2021 Komisia informovala žalobkyňu o začatí postupu vymáhania sumy 417 234,68 eura na základe záverečnej správy nezávislého audítora a vyzvala ju, aby predložila prípadné pripomienky v lehote 30 dní.
14 Dňa 26. apríla 2021 prijal OLAF napadnuté rozhodnutie, ktorým zamietol opakovanú žiadosť uvedenú v bode 12 vyššie.
Návrhy účastníkov konania
15 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– uložil Komisii povinnosť predložiť požadované dokumenty,
– uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
16 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– uložil žalobkyni povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
O návrhu na zrušenie
17 Na podporu svojej žaloby žalobkyňa v podstate uvádza šesť žalobných dôvodov, z ktorých prvý je založený na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o dôsledky sprístupnenia požadovaných dokumentov, druhý na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o výnimku vzťahujúcu sa na ochranu účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, tretí na porušení článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 týkajúceho sa výnimky vzťahujúcej sa na ochranu súkromia a bezúhonnosti jednotlivca, ako aj zásady proporcionality, štvrtý na porušení článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 týkajúceho sa čiastočného prístupu k požadovaným dokumentom, piaty na porušení povinnosti odôvodnenia a šiesty na nesprávnom právnom posúdení vyplývajúcom z toho, že OLAF neuznal jej právo na obhajobu za súčasť prevažujúceho verejného záujmu v zmysle článku 4 nariadenia č. 1049/2001.
18 Keďže z ustálenej judikatúry vyplýva, že chýbajúce alebo nedostatočné odôvodnenie spadá pod porušenie podstatných formálnych náležitostí v zmysle článku 263 ZFEÚ a predstavuje dôvod týkajúci sa verejného poriadku, ktorý súd Únie prípadne musí zohľadniť ex offo (pozri rozsudky z 15. júna 2017, Španielsko/Komisia, C‑279/16 P, neuverejnený, EU:C:2017:461, bod 22 a citovanú judikatúru, a z 3. mája 2018, Malta/Komisia, T‑653/16, EU:T:2018:241, bod 47 a citovanú judikatúru), treba preskúmať piaty žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia.
19 Týmto žalobným dôvodom žalobkyňa tvrdí, že napadnuté rozhodnutie je poznačené nedostatočným odôvodnením, keďže v bodoch 4 a 5 tohto rozhodnutia OLAF odkazuje na výnimku uvedenú v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 týkajúcu sa rozhodovacieho procesu inštitúcie bez toho, aby vysvetlil relevantnosť tejto osobitnej výnimky z hľadiska obsahu správy OLAF‑u. Odvolateľka tak podľa nej nemôže uplatniť svoje právo spochybniť relevantnosť tejto výnimky, rovnako ako Všeobecný súd nemôže vykonať svoje vlastné preskúmanie dôvodov, ktoré viedli OLAF k odvolaniu sa na článok 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
20 Komisia nesúhlasí s tvrdeniami žalobkyne.
21 V tejto súvislosti podľa ustálenej judikatúry odôvodnenie aktov inštitúcií Únie vyžadované v článku 296 ZFEÚ a článok 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv Európskej únie musí byť prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, tak, aby dotknuté osoby mohli pochopiť dôvody jeho prijatia a príslušný súd ich mohol preskúmať. Požiadavka odôvodnenia sa musí posudzovať vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä na obsah aktu, povahu uvádzaných dôvodov a záujem, ktorý môžu mať na získaní takýchto objasnení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby sa v odôvodnení špecifikovali všetky príslušné skutkové a právne okolnosti, keďže otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ a článku 41 ods. 2 písm. c) Charty základných práv, sa má posudzovať nielen podľa jeho znenia, ale aj z jeho kontextu, ako aj z celkového pohľadu právnych noriem, ktoré upravujú dotknutú oblasť (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 4. júna 2020, Maďarsko/Komisia, C‑456/18 P, EU:C:2020:421, bod 57 a citovanú judikatúru, a z 3. mája 2018, Malta/Komisia, T‑653/16, EU:T:2018:241, bod 53 a citovanú judikatúru).
22 Chýbajúce odôvodnenie však možno konštatovať aj vtedy, keď predmetné rozhodnutie obsahuje určité prvky odôvodnenia. Rozporuplné alebo nezrozumiteľné odôvodnenie sa teda rovná nedostatku odôvodnenia. To isté platí v prípade, keď sú prvky odôvodnenia nachádzajúce sa v dotknutom rozhodnutí natoľko neúplné, že v nijakom prípade neumožňujú jeho adresátovi v kontexte jeho prijatia pochopiť úvahy jeho autora (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. júna 2020, Komisia/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, bod 55 a citovanú judikatúru).
23 Predovšetkým, že ak inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie, ktorým bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, rozhodne o zamietnutí tejto žiadosti na základe niektorej z výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, v zásade jej prislúcha poskytnúť vysvetlenia, pokiaľ ide o otázku, ako môže prístup k tomuto dokumentu konkrétne a skutočne ohroziť záujem chránený touto výnimkou, pričom riziko takéhoto narušenia musí byť primerane predvídateľné, a nie čisto hypotetické (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 54 a citovanú judikatúru).
24 V tejto súvislosti treba uviesť, že inštitúcia Únie môže pri posudzovaní žiadosti o prístup k dokumentom, ktoré má k dispozícii, zobrať do úvahy niekoľko dôvodov zamietnutia podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001 (rozsudok z 28. júna 2012, Komisia/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, bod 113).
25 Treba teda pripomenúť, že v prípade viacerých dôvodov platí, že, aj keď niektorý z dôvodov napadnutého aktu je nedostatočne odôvodnený, táto vada nemôže viesť k zrušeniu tohto aktu, ak iný dôvod sám osebe alebo ostatné dôvody samy osebe poskytujú dostatočné odôvodnenie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. marca 2019, Pethke/EUIPO, T‑169/17, neuverejnený, EU:T:2019:135, bod 93 a citovanú judikatúru).
26 V určitých prípadoch je však možné, aby sa dotknutá inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie mohli oprieť o všeobecné domnienky uplatňujúce sa na určité kategórie dokumentov, pretože na žiadosti o zverejnenie týkajúce sa dokumentov rovnakej povahy je možné uplatniť podobné všeobecné úvahy (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 55 a citovanú judikatúru).
27 Účel takýchto domnienok tak spočíva aj v možnosti, aby dotknutá inštitúcia, orgán, úrad alebo agentúra Únie zohľadnila, že zverejnenie určitých kategórií dokumentov by mohlo v zásade narušiť záujem chránený výnimkou, na ktorú sa odvoláva, a to na základe všeobecnej úvahy bez nutnosti preskúmať konkrétne a individuálne každý z požadovaných dokumentov (pozri rozsudok z 22. januára 2020, MSD Animal Health Innovation a Intervet International/EMA, C‑178/18 P, EU:C:2020:24, bod 56 a citovanú judikatúru).
28 Z judikatúry tak vyplýva, že rozhodnutie o odmietnutí zverejnenia dokumentu z dôvodu, že na tento dokument sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti, je z právneho hľadiska dostatočne odôvodnené vtedy, ak odôvodnenie tohto rozhodnutia umožňuje jeho adresátovi pochopiť jednak to, že dotknutá inštitúcia sa odvoláva na dôvernosť, ktorú má predmetný dokument, aby odmietla jeho zverejnenie, a jednak, že ide o dokument, na ktorý sa vzťahuje táto všeobecná domnienka dôvernosti [pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. decembra 2019, ECB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, bod 55, a z 21. októbra 2020, ECB/Estate of Espírito Santo Financial Group, C‑396/19 P, neuverejnený, EU:C:2020:845, bod 62].
29 Tento žalobný dôvod treba preskúmať vzhľadom na zásady a judikatúru uvedené v bodoch 21 až 28 vyššie.
30 V prejednávanej veci je hlavný dôvod napadnutého rozhodnutia založený na všeobecnej domnienke dôvernosti, ktorá sa vzťahuje na dokumenty týkajúce sa vyšetrovaní OLAF‑u na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001. Z napadnutého rozhodnutia totiž vyplýva, že OLAF sa domnieval, že na požadované dokumenty sa vzťahuje výnimka stanovená v tomto ustanovení, podľa ktorého inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly. OLAF tiež na doplnenie uviedol, že na požadované dokumenty sa vzťahuje výnimka týkajúca sa ochrany rozhodovacieho procesu, upravená článkom 4 ods. 3 druhým pododsekom nariadenia č. 1049/2001, a čiastočne aj výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) toho istého nariadenia, podľa ktorej sa prístup odmietne v prípade, ak by sa zverejnením porušila ochrana súkromia a bezúhonnosti jednotlivca.
O odôvodnení napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom je založené na ochrane účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly
31 Pokiaľ ide o výnimku uvedenú v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, toto ustanovenie uvádza, že orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, ak by sa jeho zverejnením porušila ochrana účelu inšpekcií, vyšetrovania a kontroly.
32 V tejto súvislosti z judikatúry vyplýva, že OLAF je oprávnený odvolávať sa na všeobecnú domnienku narušenia účelu vyšetrovania, inšpekcie a kontroly na účely odmietnutia zverejnenia dokumentov týkajúcich sa vyšetrovania vtedy, ak toto vyšetrovanie prebieha alebo bolo práve ukončené, a ak v tomto poslednom uvedenom prípade príslušné orgány ešte nerozhodli v primeranej lehote o opatreniach, ktoré sa majú prijať na základe jeho vyšetrovacej správy (pozri rozsudok z 1. septembra 2021, Homoki/Komisia, T‑517/19, neuverejnený, EU:T:2021:529, bod 63 a citovanú judikatúru).
33 Na jednotlivé úkony vyšetrovania alebo inšpekcie sa totiž môžu naďalej vzťahovať výnimky vyplývajúce z ochrany inšpekcií, vyšetrovania a kontroly, pokiaľ vyšetrovanie alebo inšpekcia pokračujú, a to aj vtedy, ak sa konkrétne vyšetrovanie alebo inšpekcia vedúce k správe, ktorej sprístupnenie sa žiada, skončili (pozri rozsudok zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 110 a citovanú judikatúru).
34 Pripustiť, že na všetky dokumenty, ktoré majú súvis s inšpekciami, vyšetrovaním alebo kontrolou, sa vzťahuje výnimka uvedená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 až dovtedy, kým nie sú prijaté opatrenia, ktoré majú nadväzovať na takéto konania, by však znamenalo podmieniť prístup k uvedeným dokumentom neistou, budúcou a prípadne v čase vzdialenou udalosťou, ktorá závisí od rýchlosti a usilovnosti jednotlivých orgánov (rozsudok zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 111).
35 Takéto riešenie by bolo v rozpore s cieľom spočívajúcim v zaručení prístupu verejnosti k dokumentom týkajúcim sa prípadných nezrovnalostí pri správe finančných záujmov, s cieľom poskytnúť občanom možnosť efektívnejšie kontrolovať zákonnosť výkonu verejnej moci (pozri rozsudok zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia, T‑391/03 a T‑70/04, EU:T:2006:190, bod 112 a citovanú judikatúru).
36 Z judikatúry teda vyplýva, že všeobecná domnienka dôvernosti dokumentov týkajúcich sa vyšetrovaní OLAF‑u sa uplatňuje až dovtedy, kým orgány, ktorým je určená záverečná vyšetrovacia správa OLAF‑u, nerozhodnú o opatreniach, ktoré sa majú prijať v nadväznosti na túto správu, pričom prejavia úmysel buď prijať akty spôsobujúce ujmu dotknutým osobám, alebo neprijať takéto akty. Ak však k dátumu, ku ktorému inštitúcia, ktorej bola predložená žiadosť o prístup, musí odpovedať na túto žiadosť, uvedené orgány neprejavili žiadny úmysel, všeobecná domnienka dôvernosti dokumentov týkajúcich sa vyšetrovaní OLAF‑u nemôže prekročiť primeranú lehotu odo dňa, keď im OLAF túto správu zaslal (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. mája 2016, International Management Group/Komisia, T‑110/15, EU:T:2016:322, bod 35 a citovanú judikatúru, a z 1. septembra 2021, Homoki/Komisia, T‑517/19, neuverejnený, EU:T:2021:529, bod 63 a citovanú judikatúru).
37 Posúdiť, či je napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom je založené na všeobecnej domnienke podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, dostatočne odôvodnené, treba práve s prihliadnutím na túto judikatúru.
38 Konkrétne v súlade s judikatúrou citovanou v bode 28 vyššie treba určiť, či odôvodnenie napadnutého rozhodnutia umožňovalo žalobkyni na jednej strane pochopiť, že Komisia sa pri odmietnutí zverejniť požadované dokumenty odvolávala na ich dôvernosť, a na druhej strane, že išlo o dokumenty, na ktoré sa vzťahuje táto všeobecná domnienka dôvernosti.
39 V prejednávanej veci treba v prvom rade konštatovať, že v napadnutom rozhodnutí sa uvádza, že OLAF sa domnieval, že na požadované dokumenty sa vzťahuje výnimka stanovená v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 z dôvodu všeobecnej domnienky uznanej judikatúrou, že dokumenty týkajúce sa vyšetrovaní OLAF‑u nie sú prístupné.
40 Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia tak žalobkyni umožnilo pochopiť, že OLAF sa pri odmietnutí zverejnenia požadovaných dokumentov odvolal na všeobecnú domnienku dôvernosti, ktorá sa môže vzťahovať na dokumenty týkajúce sa vyšetrovaní OLAF‑u, na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
41 V druhom rade, hoci sa v napadnutom rozhodnutí uvádza, že požadované dokumenty sú súčasťou vyšetrovacieho spisu OLAF‑u OC/2019/0766, treba poznamenať, že zo skutkového hľadiska sa OLAF v bode 3 napadnutého rozhodnutia obmedzuje na konštatovanie, že na jednej strane uvedené vyšetrovanie bolo ukončené v decembri 2020, a na druhej strane, že jeho záverečná správa bola zaslaná Prokuratúre v Benátkach a Komisii spolu s odporúčaniami uvádzajúcimi prípadné následné opatrenia. Rovnako v bode 5 napadnutého rozhodnutia sa uvádza, že konečné odporúčanie OLAF‑u bolo zaslané príslušným orgánom Komisie a vnútroštátnym súdnym orgánom a že ak tieto orgány zamýšľajú prijať sankciu voči vyšetrovanej osobe, budú jej musieť poskytnúť prístup k záverečnej správe OLAF‑u, aby jej umožnili uplatniť svoje právo na obhajobu.
42 Po prvé však treba konštatovať, že v odôvodnení napadnutého rozhodnutia sa nespomína skutočnosť pripomenutá v bode 13 vyššie, že pred prijatím uvedeného rozhodnutia Komisia 11. marca 2021 zaslala žalobkyni predbežný informačný list s cieľom vymôcť sumu 417 234,68 eura a vyzvala ju, aby v lehote 30 dní predložila prípadné pripomienky.
43 To, že Komisia po zaslaní správy OLAF‑u začala voči žalobkyni postup na vymáhanie väčšej časti vyplatených súm považovaných za neoprávnené na základe záverečnej správy nezávislého audítora, však možno považovať za postup nadväzujúci na jedno z odporúčaní správy OLAF‑u, a teda za rozhodnutie znamenajúce ukončenie vyšetrovania v zmysle judikatúry citovanej v bode 32 vyššie.
44 Vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie sa k tomuto vôbec nevyjadruje, možno predpokladať, že OLAF sa domnieval, že cieľom ani dôsledkom predbežného informačného listu zaslaného žalobkyni 11. marca 2021 nebolo ukončenie vyšetrovania.
45 Dôvody takéhoto výkladu však nevyplývajú z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia.
46 Komisia teda v napadnutom rozhodnutí nespresnila, či sa domnievala, že predbežný informačný list zaslaný žalobkyni predstavuje postup nadväzujúci na vyšetrovaciu správu OLAF‑u, a v prípade kladnej odpovede nespresnila dôvody, prečo zaslanie uvedenej správy Prokuratúre v Benátkach malo za následok rozšírenie všeobecnej domnienky dôvernosti vzťahujúcej sa na túto správu.
47 Po druhé podľa výkladu napadnutého rozhodnutia uvedeného v bode 44 vyššie možno predpokladať, že OLAF sa domnieval, že v deň prijatia napadnutého rozhodnutia orgány, ktorým bola doručená jeho záverečná správa, ešte v rámci primeranej lehoty nerozhodli o opatreniach, ktoré sa mali prijať v nadväznosti na túto vyšetrovaciu správu.
48 Treba však uviesť, že OLAF v napadnutom rozhodnutí neuviedol presný dátum zaslania svojej záverečnej správy Komisii a Prokuratúre v Benátkach.
49 Je pravda, že ako vyplýva z bodu 9 vyššie, žalobkyňa bola o tomto zaslaní informovaná listom Komisie zo 4. decembra 2020.
50 V súlade s judikatúrou citovanou v bode 32 vyššie však platí, že hoci sa na dokumenty týkajúce sa vyšetrovania OLAF‑u, ktoré bolo práve ukončené, vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti podľa článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ príslušné orgány ešte nerozhodli o opatreniach, ktoré treba prijať v súvislosti s príslušnou vyšetrovacou správou, je to len pod podmienkou, že v deň prijatie rozhodnutia o odmietnutí sprístupniť uvedené dokumenty nemožno lehotu, ktorá uplynula od zaslania správy OLAF‑u príslušným orgánom, považovať za neprimeranú.
51 V prejednávanej veci mal OLAF na to, aby žalobkyni oznámil, že na požadované dokumenty sa v deň prijatia napadnutého rozhodnutia vzťahovala všeobecná domnienka dôvernosti, ktorá sa vzťahuje na dokumenty týkajúce sa jeho vyšetrovaní, v odôvodnení tohto rozhodnutia zaujať stanovisko k otázke, či lehota, ktorá uplynula odo dňa zaslania jeho správy Komisii a Prokuratúre v Benátkach do dňa prijatia napadnutého rozhodnutia, sa mala považovať za primeranú.
52 Okrem toho, hoci možno predpokladať, že OLAF sa v prejednávanej veci domnieval, že lehota, ktorá uplynula od zaslania jeho záverečnej správy Komisii a Prokuratúre v Benátkach, nebola neprimeraná, dôvody takéhoto výkladu nevyplývajú z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia.
53 Preto treba konštatovať, že vzhľadom na to, že chýbali informácie uvedené v bodoch 41 až 52 vyššie, žalobkyňa nebola schopná pri oboznamovaní sa s napadnutým rozhodnutím pochopiť dôvody, prečo sa OLAF v deň prijatia napadnutého rozhodnutia domnieval, že na požadované dokumenty sa vzťahuje všeobecná domnienka dôvernosti, ktorá sa môže vzťahovať na dokumenty týkajúce sa jeho vyšetrovaní.
54 Po tretie vzhľadom na neúplné odôvodnenie uvedené v napadnutom rozhodnutí toto rozhodnutie neumožňuje Všeobecnému súdu posúdiť dôvodnosť druhého žalobného dôvodu založeného na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, a teda ani pristúpiť k preskúmaniu jeho zákonnosti v rozsahu, v akom z tohto ustanovenia vychádza rozhodujúci dôvod napadnutého rozhodnutia.
55 Druhým žalobným dôvodom totiž žalobkyňa tvrdila, že OLAF nepreukázal existenciu domnienky dôvernosti požadovaných dokumentov na základe výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001 a že jej mal poskytnúť prístup k požadovaným dokumentom vzhľadom na úmysel Komisie vyjadrený v predbežnom informačnom liste z 11. marca 2021, a to pristúpiť k údajne protiprávnemu vymáhaniu sumy 417 234,68 eura.
56 Vo vyjadrení k žalobe Komisia spochybnila tvrdenia žalobkyne, pričom najmä uviedla, že všeobecná domnienka dôvernosti vzťahujúca sa na záverečné správy OLAF‑u sa uplatňovala dovtedy, kým prebiehali úkony nadväzujúce na vyšetrovania OLAF‑u, a že pokiaľ ide o talianske súdne orgány, v deň prijatia napadnutého rozhodnutia nepochybne vykonávali takéto následné úkony.
57 Ako však vyplýva z bodov 41 až 46 vyššie, z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia nevyplýva, že OLAF by sa pri prijímaní tohto rozhodnutia domnieval, že odporúčania uvedené v záverečnej správe z vyšetrovania viedli k následným opatreniam tak zo strany Komisie, ako aj zo strany Prokuratúry v Benátkach. Napadnuté rozhodnutie totiž nespomína ani predbežný informačný list z 11. marca 2021, ani prípadné začatie vyšetrovania Prokuratúry v Benátkach.
58 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že neexistuje ani právo inštitúcií Únie opraviť svoje nedostatočne odôvodnené rozhodnutia pred súdom Únie, ani povinnosť súdu Únie zohľadniť doplňujúce vysvetlenia, ktoré až v priebehu konania poskytol autor dotknutého aktu na účely posúdenia dodržania povinnosti odôvodnenia. Takýto právny stav by totiž mohol narušiť rozdelenie právomocí medzi administratívou a súdom Únie, oslabiť preskúmanie zákonnosti a ohroziť výkon práva na podanie opravného prostriedku (rozsudok z 11. júna 2020, Komisia/Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, bod 58).
59 Okrem toho, aj keby sa pripustilo, že doplňujúce vysvetlenia poskytnuté Komisiou v priebehu konania nemožno považovať za doplnenie odôvodnenia napadnutého rozhodnutia, ale za vysvetlenia nevyhnutné na úplné pochopenie analýzy, z ktorej vychádza odôvodnenie OLAF‑u, vzhľadom na argumentáciu žalobkyne, napriek tomu treba konštatovať, že Komisia nezaujala stanovisko k otázke, či predbežný informačný list z 11. marca 2021 predstavoval následné opatrenie znamenajúce ukončenie vyšetrovania, a v prípade kladnej odpovede neuviedla dôvody, prečo samotné zaslanie správy OLAF‑u Prokuratúre v Benátkach malo mať za následok rozšírenie všeobecnej domnienky dôvernosti. Napokon Komisia ani vo svojich písomných podaniach nezaujala stanovisko k otázke, či v deň prijatia napadnutého rozhodnutia už uplynula primeraná lehota od zaslania požadovaných dokumentov Komisii a Prokuratúre v Benátkach.
60 V dôsledku toho Všeobecný súd nie je schopný posúdiť, či v deň prijatia napadnutého rozhodnutia bol OLAF oprávnený vychádzať zo všeobecnej domnienky dôvernosti, ktorá sa môže vzťahovať na dokumenty týkajúce sa jeho vyšetrovaní, na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
61 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že napadnuté rozhodnutie nie je dostatočne odôvodnené v rozsahu, v akom je založené na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001.
O odôvodnení napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom je založené na ochrane rozhodovacieho procesu
62 Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa ochrany rozhodovacieho procesu, článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že „prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.
63 Článok 4 ods. 3 druhý pododsek nariadenia č. 1049/2001 stanovuje, že „prístup k dokumentu, ktorý obsahuje stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutom orgáne, bude odmietnutý aj po prijatí rozhodnutia, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení“.
64 Preto článok 4 ods. 3 druhý pododsek tohto nariadenia umožňuje odmietnutie prístupu iba k časti dokumentov pre vnútornú potrebu, a to dokumentov obsahujúcich stanoviská pre vnútornú potrebu, ktoré sú súčasťou rokovaní a predbežných porád v dotknutej inštitúcii, aj po tom, ako bolo rozhodnutie prijaté, ak by zverejnenie mohlo vážne narušiť rozhodovací proces tejto inštitúcie (pozri rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 79 a citovanú judikatúru; rozsudok z 15. januára 2013, Strack/Komisia, T‑392/07, neuverejnený, EU:T:2013:8, bod 235).
65 Uplatnenie článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001 inštitúciou, ktorej bola predložená žiadosť o prístup k dokumentu, teda predpokladá, že uvedená inštitúcia vysvetlí osobitné dôvody, prečo sa domnieva, že ukončenie správneho konania nevylučuje, že odmietnutie prístupu zostáva odôvodnené vzhľadom na riziko vážneho narušenia jej rozhodovacieho procesu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. júla 2011, Švédsko/MyTravel a Komisia, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, bod 82 a citovanú judikatúru).
66 V prejednávanej veci sa v napadnutom rozhodnutí uvádza, že Všeobecný súd vo svojej nedávnej judikatúre uznal všeobecnú domnienku nesprístupnenia dokumentov, ktoré sú súčasťou spisov OLAF‑u, a uviedol sa, že zverejnenie dokumentov týkajúcich sa vyšetrovaní OLAF‑u môže podľa nariadenia č. 1049/2001 vážne ohroziť ciele vyšetrovania, ako aj rozhodovací proces Komisie.
67 Podľa odôvodnenia napadnutého rozhodnutia by tak sprístupnenie požadovaných dokumentov vážne narušilo rozhodovací proces OLAF‑u, keďže by závažne narušilo úplnú nezávislosť jeho budúcich vyšetrovaní a ich ciele tým, že by odhalilo jeho stratégiu a pracovné metódy.
68 V tejto súvislosti treba na jednej strane uviesť, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia neoznačuje rozhodnutie Komisie umožňujúce domnievať sa, že správne konanie, na ktoré sa vzťahujú požadované dokumenty, bolo ukončené.
69 Napadnuté rozhodnutie predovšetkým neuvádza, či rozhodnutie, ktorým sa končí postup vypracovania požadovaných dokumentov, zodpovedá listu zo 4. decembra 2020, ktorým OLAF informoval žalobkyňu o zaslaní uvedených dokumentov Prokuratúre v Benátkach a GR Komisie pre medzinárodnú spoluprácu a rozvoj, alebo či zodpovedá tomu, že Komisia prijala jedno z následných opatrení odporúčaných v záverečnej správe OLAF‑u, ako je začatie postupu na vymáhanie sumy 504 434,68 eura alebo zápis žalobkyne do databázy EDES.
70 Na druhej strane treba konštatovať, že dôvody napadnutého rozhodnutia uvedené v bodoch 66 a 67 vyššie nie sú nijako podložené podrobnými dôkazmi vzhľadom na konkrétny obsah požadovaných dokumentov, ktoré by umožnili pochopiť dôvody, prečo by ich zverejnenie mohlo vážne narušiť rozhodovací proces Komisie.
71 Napokon sa možno domnievať, že Komisia mala v úmysle dovolávať sa výnimky podľa článku 4 ods. 3 druhého pododseku nariadenia č. 1049/2001 v dôsledku všeobecnej domnienky dôvernosti, ktorá vyplýva z článku 4 ods. 2 tretej zarážky uvedeného nariadenia a ktorá sa môže vzťahovať na dokumenty týkajúce sa vyšetrovaní OLAF‑u.
72 Za uvedeného predpokladu by však bolo potrebné konštatovať, že vzhľadom na to, že napadnuté rozhodnutie nie je dostatočne odôvodnené v rozsahu, v akom je založené na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 2 tretej zarážke nariadenia č. 1049/2001, ako vyplýva z bodu 61 vyššie, v dôsledku toho nie je dostatočne odôvodnené ani v rozsahu, v akom sa zakladá na výnimke podľa článku 4 ods. 3 druhého pododseku toho istého nariadenia.
73 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba konštatovať, že napadnuté rozhodnutie nie je dostatočne odôvodnené v rozsahu, v akom je založené na výnimke stanovenej v článku 4 ods. 3 druhom pododseku nariadenia č. 1049/2001.
O odôvodnení napadnutého rozhodnutia v rozsahu, v akom je založené na ochrane súkromia a bezúhonnosti jednotlivca
74 Pokiaľ ide o výnimku týkajúcu sa ochrany súkromia a bezúhonnosti jednotlivca, stanovenú v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001, z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že tento dôvod má vedľajšiu povahu a je ohraničený vo vzťahu k hlavnému dôvodu obsiahnutému v uvedenom rozhodnutí a založenému na všeobecnej domnienke dôvernosti, ktorá sa môže vzťahovať na dokumenty týkajúce sa vyšetrovaní OLAF‑u. Hoci teda tento dôvod opodstatňuje stanovisko OLAF‑u, podľa ktorého požadované dokumenty nemohli byť sprístupnené v celom rozsahu, neumožňuje posúdiť dôvod, pre ktorý OLAF odmietol čiastočné sprístupnenie týchto dokumentov.
75 V dôsledku toho dôvod napadnutého rozhodnutia založený na výnimke týkajúcej sa ochrany súkromia a bezúhonnosti jednotlivca, stanovenej v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001, sám osebe nestačí na odôvodnenie zamietnutia prístupu k požadovaným dokumentom.
76 Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že žiadny z dôvodov uvedených v napadnutom rozhodnutí neposkytuje dostatočné odôvodnenie, ktoré by mohlo zabrániť zrušeniu uvedeného rozhodnutia, v dôsledku čoho treba vyhovieť tomuto žalobnému dôvodu bez toho, aby bolo nevyhnutné preskúmať ostatné žalobné dôvody uvedené žalobkyňou.
O návrhoch na to, aby Komisia predložila požadované dokumenty
77 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd na základe článku 91 písm. c) a článku 104 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu uložil Komisii povinnosť predložiť záverečnú správu OLAF‑u s cieľom najmä overiť, či výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 odôvodňovala odmietnutie prístupu, hoci aj čiastočného, k požadovaným dokumentom.
78 V tejto súvislosti článok 91 písm. c) rokovacieho poriadku stanovuje, že dokazovanie zahŕňa najmä žiadosť o predloženie dokumentov, ku ktorým inštitúcia odmietla prístup, v rámci žaloby o zákonnosť tohto odmietnutia.
79 Okrem toho článok 104 rokovacieho poriadku spresňuje, že ak bol v nadväznosti na dôkazný prostriedok uvedený v článku 91 písm. c) toho istého rokovacieho poriadku Všeobecnému súdu predložený dokument, ku ktorému inštitúcia odmietla prístup v rámci konania o zákonnosti tohto odmietnutia, tento dokument sa ostatným účastníkom konania neoznámi.
80 Treba tiež pripomenúť, že len Všeobecný súd rozhoduje o prípadnej potrebe doplniť informácie, ktorými disponuje vo veciach, o ktorých rozhoduje (pozri rozsudok z 2. októbra 2014, Strack/Komisia, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, bod 77 a citovanú judikatúru), a prislúcha mu posúdiť relevantnosť návrhu na vykonanie dokazovania vo vzťahu k predmetu sporu a nevyhnutnosť jeho vykonania [pozri v tomto zmysle rozsudok z 3. júla 2019, PT/BEI, T‑573/16, EU:T:2019:481, bod 111 (neuverejnený) a citovanú judikatúru].
81 Je pravda, že pokiaľ žalobca spochybňuje zákonnosť rozhodnutia, ktoré mu odmieta prístup k dokumentu z dôvodu uplatnenia výnimiek stanovených v článku 4 nariadenia č. 1049/2001, tým, že uvádza, že výnimka uvedená dotknutou inštitúciou sa na požadovaný dokument nevzťahuje, Všeobecný súd je v zásade povinný nariadiť vydanie tohto dokumentu a jeho preskúmanie z dôvodu zabezpečenia súdnej ochrany uvedeného účastníka. Ak by totiž Všeobecný súd sám nenahliadol do tohto dokumentu, nemohol by konkrétne posúdiť, či mohol byť prístup k tomuto dokumentu oprávnene odmietnutý uvedenou inštitúciou na základe uvedených výnimiek, a teda by nemohol preskúmať zákonnosť rozhodnutia odmietajúceho prístup k uvedenému dokumentu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 28. novembra 2013, Jurašinović/Rada, C‑576/12 P, EU:C:2013:777, bod 27 a citovanú judikatúru).
82 V prejednávanej veci však z argumentácie predloženej žalobkyňou vyplýva, že Všeobecný súd by mal nariadiť dokazovanie s cieľom overiť, či výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 odôvodňovala odmietnutie prístupu, hoci aj čiastočného, k požadovaným dokumentom na základe článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001.
83 Podľa znenia článku 4 ods. 6 nariadenia č. 1049/2001 platí, že ak sa výnimka alebo niekoľko uvedených výnimiek vzťahujú iba na určitú časť požadovaného dokumentu, zostávajúce časti dokumentu sa zverejnia.
84 Z judikatúry však vyplýva, že pokiaľ sa všeobecné domnienky dôvernosti vzťahujú na určité kategórie dokumentov, dokumenty, na ktoré sa tieto domnienky vzťahujú, nepodliehajú povinnosti úplného alebo čiastočného zverejnenia ich obsahu (pozri v tomto zmysle rozsudky z 13. marca 2019, AlzChem/Komisia, C‑666/17 P, neuverejnený, EU:C:2019:196, bod 70 a citovanú judikatúru, a z 26. apríla 2016, Strack/Komisia, T‑221/08, EU:T:2016:242, bod 168 a citovanú judikatúru).
85 Preto len za predpokladu, že by žalobkyňa preukázala dôvodnosť druhého žalobného dôvodu založeného na porušení článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001, by mal Všeobecný súd vyriešiť otázku, či výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) uvedeného nariadenia odôvodňovala odmietnutie prístupu, hoci aj čiastočného, k požadovaným dokumentom.
86 Ako však vyplýva z bodu 60 vyššie, vzhľadom na nedostatočné odôvodnenie napadnutého rozhodnutia Všeobecný súd nie je schopný posúdiť, či sa OLAF dôvodne alebo nedôvodne dovolával všeobecnej domnienky dôvernosti na základe článku 4 ods. 2 tretej zarážky nariadenia č. 1049/2001.
87 V dôsledku toho vzhľadom na to, že Všeobecný súd nemôže vyriešiť otázku, či výnimka stanovená v článku 4 ods. 1 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 odôvodňovala odmietnutie prístupu, hoci aj čiastočného, k požadovaným dokumentom, by bolo nariadenie opatrenia na vykonanie dokazovania požadované žalobkyňou bezdôvodné a tento návrh sa musí zamietnuť.
O trovách
88 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
89 Keďže Komisia nemala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom žalobkyne.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)
rozhodol takto:
1. Rozhodnutie z 26. apríla 2021, ktorým Európsky úrad pre boj proti podvodom (OLAF) odmietol sprístupniť spoločnosti Eurecna SpA svoju záverečnú správu z vyšetrovania OC/2019/0766/B4 a jej prílohy, sa zrušuje.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. Európska komisia je povinná nahradiť trovy konania.
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 12. júla 2023.
Podpisy