Asunto C‑235/17

Comisión Europea

contra

Hungría

 Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 21 de mayo de 2019

«Incumplimiento de Estado — Artículo 63 TFUE — Libre circulación de capitales — Artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho de propiedad — Normativa nacional que suprime ex lege y sin indemnización los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas y forestales adquiridos anteriormente por personas jurídicas o por personas físicas que no pueden justificar un vínculo de parentesco cercano con el propietario»

1.        Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones de las operaciones inmobiliarias — Derechos fundamentales — Derecho de propiedad — Normativa nacional que establece la extinción de los derechos de usufructo adquiridos sobre terrenos agrícolas en caso de no justificarse un vínculo de parentesco cercano con el propietario de tales terrenos — Improcedencia — Justificaciones — Inexistencia

(Arts. 63 TFUE y 65 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17, ap. 1)

(véanse los apartados 58, 124 y 130 y el fallo)

2.        Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Ámbito de aplicación — Aplicación del Derecho de la Unión — Normativa nacional que puede obstaculizar una o varias de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE — Estado miembro que invoca como justificación motivos contemplados en el artículo 65 TFUE o razones imperiosas de interés general reconocidas por el Derecho de la Unión — Inclusión

(Arts. 63 TFUE y 65 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 51, ap. 1)

(véanse los apartados 63 a 65)

3.        Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho de propiedad — Ámbito de aplicación — Derechos que confieren una posición jurídica adquirida — Concepto — Derechos de usufructo sobre un bien inmueble que permiten a su titular el uso y disfrute de dicho bien — Inclusión — Limitación o exclusión de la transmisibilidad de los derechos de que se trata — Irrelevancia

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17, ap. 1)

(véanse los apartados 69 a 71 y 73)

4.        Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho de propiedad — Alcance — Privación — Requisitos

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 17, ap. 1, y 52, ap. 1)

(véanse los apartados 86 a 89)

5.        Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones de las operaciones inmobiliarias — Normativa nacional que establece la extinción de los derechos de usufructo adquiridos sobre terrenos agrícolas en caso de no justificarse un vínculo de parentesco cercano con el propietario de tales terrenos — Improcedencia — Justificación basada en objetivos de interés general vinculados a la explotación de terrenos agrícolas — Requisitos — Exigencias en materia de prueba

(Art. 63 TFUE)

(véanse los apartados 91, 92 y 94)

6.        Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones de las operaciones inmobiliarias — Normativa nacional que establece la extinción de los derechos de usufructo adquiridos sobre terrenos agrícolas en caso de no justificarse un vínculo de parentesco cercano con el propietario de los mismos — Improcedencia — Justificación basada en la lucha contra las prácticas que persiguen eludir la ley nacional — Requisito — Justificación referida específicamente a los montajes puramente artificiales y que excluye cualquier presunción general de prácticas abusivas

[Arts. 63 TFUE y 65 TFUE, ap. 1, letra b)]

(véanse los apartados 110, 112, 114, 115, 119 y 120)

7.        Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho de propiedad — Normativa nacional que suprime ex lege y sin indemnización los derechos de usufructo adquiridos sobre terrenos agrícolas en caso de no justificarse un vínculo de parentesco cercano con el propietario de tales terrenos — Improcedencia — Remisión a las normas generales de Derecho civil en materia de indemnización — Irrelevancia

(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17, ap. 1)

(véanse los apartados 125 a 127)

Resumen

Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de libre circulación de capitales y del derecho de propiedad garantizado por la Carta al suprimir los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas situados en su territorio de los que son titulares, directa o indirectamente, nacionales de otros Estados miembros

En la sentencia Comisión/Hungría (C‑235/17), pronunciada el 21 de mayo de 2019, la Gran Sala del Tribunal de Justicia declaró que Hungría había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 63 TFUE, en relación con el artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, al suprimir, ex lege, los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas y forestales situados en Hungría en la medida en que de tales derechos fueran titulares, directa o indirectamente, nacionales de otros Estados miembros.

En 2013, Hungría adoptó una ley (en lo sucesivo, «Ley de 2013») en virtud de la cual debían suprimirse ex lege los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas y forestales anteriormente adquiridos por personas físicas que no pudieran justificar la existencia de un vínculo de parentesco cercano con el propietario de tales terrenos, sin prever régimen de indemnización alguno para dichas personas. En apoyo de esta Ley, Hungría alegó que los contratos de usufructo en cuestión habían eludido las prohibiciones de adquisición de la propiedad de terrenos agrícolas vigentes antes de la adhesión de Hungría a la Unión, además de infringir la normativa nacional de control de cambios aplicable en aquel momento, por lo que eran nulos ab initio ya antes de la citada adhesión. También invocó varios objetivos de política agrícola, a saber, garantizar que los terrenos agrícolas productivos únicamente fueran poseídos por las personas físicas que los trabajan y no con fines especulativos, evitar la fragmentación de las fincas y mantener una población rural y una agricultura sostenible, así como crear explotaciones de tamaño viable y competitivas.

Tras considerar innecesario examinar la Ley de 2013 a la luz del artículo 49 TFUE, el Tribunal de Justicia declaró que, al establecer la extinción ex lege de los derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas de los que son titulares personas que no pueden justificar un vínculo de parentesco cercano con el propietario de tales terrenos, encontrándose entre ellas muchos nacionales de Estados miembros distintos de Hungría, esta Ley restringe, por su objeto mismo y única y exclusivamente por dicho objeto, el derecho de los interesados a la libre circulación de capitales garantizado por el artículo 63 TFUE. En efecto, esta normativa nacional les priva tanto de la posibilidad de seguir disfrutando de su derecho de usufructo como de la posibilidad de enajenar ese derecho. Tal normativa puede, además, disuadir a los no residentes de realizar inversiones en Hungría en el futuro.

Dadas estas circunstancias, el Tribunal de Justicia consideró que procedía examinar si dicha restricción podía justificarse por razones imperiosas de interés general o por los motivos mencionados en el artículo 65 TFUE y si respetaba el principio de proporcionalidad, en particular, al perseguir los objetivos invocados de manera coherente y sistemática.

En este contexto, el Tribunal de Justicia también recordó que los derechos fundamentales garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales deben ser aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, debiendo por tanto respetarse cuando una normativa nacional esté incluida en el ámbito de aplicación de ese Derecho. Así ocurre cuando una normativa nacional puede obstaculizar una o varias de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado FUE y el Estado miembro de que se trata invoca motivos contemplados en el artículo 65 TFUE o razones imperiosas de interés general reconocidas por el Derecho de la Unión para justificar ese obstáculo. En tal caso, la normativa nacional en cuestión solo podrá acogerse a las excepciones así establecidas si es conforme a los derechos fundamentales cuya observancia garantiza el Tribunal de Justicia. A este respecto, cuando un Estado miembro hace uso de excepciones establecidas por el Derecho de la Unión para justificar un obstáculo a una libertad fundamental garantizada por el Tratado debe considerarse que «aplica el Derecho de la Unión» a efectos del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

En consecuencia, el Tribunal de Justicia examinó la compatibilidad de la Ley de 2013 con el Derecho de la Unión a la luz tanto de las excepciones así previstas en los Tratados y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia como de los derechos fundamentales garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales, incluido el derecho de propiedad consagrado en el artículo 17 de esta última, cuya violación, según la Comisión, se ha producido en el presente asunto.

Por lo que se refiere al artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales, el Tribunal de Justicia precisó, en primer lugar, que la protección que confiere el apartado 1 de este artículo tiene por objeto derechos que tienen un valor patrimonial de los que derive, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico de que se trate, una posición jurídica adquirida que permita un ejercicio autónomo de tales derechos y en beneficio de su titular. Según el Tribunal de Justicia, es evidente que los derechos de usufructo de que se trata tienen un valor patrimonial y confieren al titular una posición jurídica adquirida, y ello aun cuando la transmisibilidad de los mismos esté limitada o excluida en virtud del Derecho nacional aplicable. En efecto, la adquisición por vía contractual de los referidos derechos de usufructo sobre terrenos agrícolas tiene como contrapartida, en principio, el pago de un precio. Tales derechos permiten a sus titulares disfrutar de tales terrenos, en particular, con fines económicos, e incluso, en su caso, de arrendarlos a terceros, por lo que están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales.

En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declaró que los derechos de usufructo suprimidos por la Ley de 2013 deben considerarse «adquiridos legalmente», en el sentido de esta disposición de la Carta de los Derechos Fundamentales. En efecto, esos derechos se constituyeron en una época en la que la constitución de los mismos no estaba prohibida por la legislación en vigor y Hungría no ha demostrado que tales derechos fueran inválidos debido a una infracción de las normas nacionales de control de cambios de la época. Además, estos mismos derechos fueron objeto de inscripciones sistemáticas en los registros de la propiedad por las autoridades nacionales competentes y su existencia fue confirmada por una Ley adoptada en 2012.

En tercer lugar, el Tribunal de Justicia declaró que la Ley de 2013 no comporta restricciones al uso de los bienes, sino privación de la propiedad en el sentido del artículo 17, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales, a pesar de la circunstancia de que los derechos de usufructo de que se trata no sean adquiridos por la autoridad pública, sino que su extinción tenga como consecuencia que se restablezca la plena propiedad de los terrenos en cuestión en beneficio de los propietarios.

Sin embargo, al final de este análisis el Tribunal de Justicia precisó que el ejercicio de los derechos garantizados por la Carta de los Derechos Fundamentales puede restringirse siempre que tales limitaciones sean establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás. A este respecto, una interpretación conjunta de los artículos 17, apartado 1, y 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales lleva a considerar, por una parte, que cuando se invoca una causa de utilidad pública para justificar una privación de propiedad ha de velarse por el respeto del principio de proporcionalidad al que hace referencia el artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales atendiendo a dicha causa y a los objetivos de interés general que abarca. Por otra parte, esta interpretación implica que, de no existir tal causa de utilidad pública adecuada para justificar una privación de propiedad o, si se acreditara la existencia de dicha causa de utilidad pública, pero no concurrieran los requisitos establecidos en el artículo 17, apartado 1, segunda frase, de la Carta de los Derechos Fundamentales, se violaría el derecho de propiedad garantizado por esa disposición.

A este respecto, si bien el Tribunal de Justicia admitió que una normativa nacional pudiera restringir la libre circulación de capitales en aras de objetivos como los invocados por Hungría en apoyo de la Ley de 2013, declaró que, por falta de pruebas, no podía considerarse que dicha Ley persiguiera efectivamente tales objetivos ni que fuera adecuada para garantizar la consecución de los mismos. El Tribunal de Justicia añadió que, en cualquier caso, la citada Ley iba más allá de lo necesario para lograrlos. Por las mismas razones, el Tribunal de Justicia concluyó que no existían razones de utilidad pública que justificaran la privación de propiedad resultante de la supresión de los derechos de usufructo de que se trata.

Por lo que respecta a esta privación de la propiedad, el Tribunal de Justicia añadió que, en cualquier caso, la Ley de 2013 no satisface el requisito de pago de una justa indemnización en tiempo razonable, establecido en la segunda frase del apartado 1 del artículo 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales. En efecto, esta Ley no contiene ninguna disposición que establezca la indemnización de los titulares de los derechos de usufructo desposeídos y la mera remisión, presentada por Hungría, a las normas generales del Derecho civil no puede satisfacer este requisito. En este caso, tal remisión haría que recayera sobre los titulares de derechos de usufructo la carga de reclamar el cobro, mediante procedimientos que pueden resultar largos y costosos, de eventuales indemnizaciones que el propietario de la finca podría adeudarles. Tales normas del Derecho civil no permiten determinar de manera fácil y suficientemente precisa o previsible si, al término de esos procedimientos, podrán obtenerse efectivamente indemnizaciones ni saber, en su caso, de qué naturaleza y cuantía.