Processo T‑376/13
Versorgungswerk der Zahnärztekammer Schleswig‑Holstein
contra
Banco Central Europeu (BCE)
«Acesso aos documentos — Decisão 2004/258/CE — Acordo de Swap de 15 de fevereiro de 2012 entre a Grécia e o BCE e os bancos centrais nacionais do Eurosistema — Anexos A e B — Recusa parcial de acesso — Interesse público — Política monetária da União e de um Estado‑Membro — Finanças internas do BCE e dos bancos centrais nacionais do Eurosistema — Estabilidade do sistema financeiro na União»
Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção) de 4 de junho de 2015
1. Recurso de anulação — Atos suscetíveis de recurso — Decisão de uma instituição que recusa o acesso a documentos — Indeferimento do pedido de acesso do recorrente por ser inadmissível — Irrelevância para a admissibilidade do recurso
(Artigo 263.° TFUE; Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, conforme alterada pela Decisão 2011/342)
2. Processo judicial — Petição inicial — Requisitos de forma — Identificação do objeto do litígio — Exposição sumária dos fundamentos invocados
[Estatuto do Tribunal de Justiça, artigos 21.°, primeiro parágrafo, e 53.°, primeiro parágrafo; Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 44.°, n.° 1, alínea c)]
3. Atos das instituições — Fundamentação — Dever — Alcance — Apreciação do dever de fundamentação em função das circunstâncias do caso concreto
(Artigo 296.°, n.° 2, TFUE)
4. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Dever de fundamentação — Alcance
[Artigo 296.°, n.° 2, TFUE; Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, conforme alterada pela Decisão 2011/342, artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo, terceiro e sétimo travessões]
5. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro ou às finanças internas do Banco Central Europeu ou dos bancos centrais nacionais — Proteção do interesse público no que respeita à estabilidade do sistema financeiro na União ou num Estado‑Membro — Margem de apreciação do Banco Central Europeu — Fiscalização jurisdicional — Limites — Fundamentação de caráter geral para proteger informações sensíveis — Admissibilidade
[Artigo 296.°, n.° 2, TFUE; Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, conforme alterada pela Decisão 2011/342, artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo, terceiro e sétimo travessões]
6. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do interesse público no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro ou às finanças internas do Banco Central Europeu ou dos bancos centrais nacionais — Alcance — Aplicação a um Acordo de Swap de obrigações de dívida pública entre o Estado‑Membro em causa e o Banco Central Europeu e os bancos centrais nacionais do Eurosistema — Inclusão
[Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, conforme alterada pela Decisão 2011/342, artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo, terceiro travessões]
7. Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos —Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Interpretação e aplicação estritas — Obrigação de a instituição proceder a um exame concreto e individual dos documentos — Alcance
(Decisão 2004/258 do Banco Central Europeu, conforme alterada pela Decisão 2011/342, artigos 2.°, n.° 1, e 4.°, n.° 1)
8. Recurso de anulação — Controlo de legalidade — Critérios — Tomada em consideração apenas dos elementos de facto e de direito existentes na data de adoção do ato controvertido
(Artigo 263.° TFUE)
1. Enquanto destinatário de uma decisão de recusa de acesso aos documentos ao abrigo da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu, conforme alterada pela Decisão 2011/342, o interessado tem o direito de interpor recurso da mesma. A este respeito, o direito de recurso do recorrente da referida decisão não é suscetível de ser afetado por uma eventual inadmissibilidade do seu pedido perante o Banco Central Europeu.
(cf. n.° 20)
2. V. texto da decisão.
(cf. n.° 23)
3. V. texto da decisão.
(cf. n.os 32, 33)
4. Satisfaz as exigências do dever de fundamentação, previsto no artigo 296.°, n.° 2, TFUE, uma decisão do Banco Central Europeu de recusa de acesso aos documentos ao abrigo da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do referido Banco, conforme alterada pela sua Decisão 2011/342, que permite ao requerente conhecer a base jurídica na qual o BCE fundamentou o indeferimento do seu pedido de acesso e os motivos pelos quais considerou que uma divulgação do conteúdo dos referidos documentos poderia ter prejudicado a política monetária da União e dos Estados‑Membros, as suas finanças internas e as dos bancos centrais nacionais do Eurosistema bem como a estabilidade do sistema financeiro, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo, terceiro e sétimo travessões, da Decisão 2004/258.
A este respeito, o BCE não está obrigado a explicar a utilização no âmbito da fundamentação de expressões como «mau funcionamento de segmentos pertinentes de mercado» e «mecanismo de transmissão». Com efeito, é publicamente conhecido que, desde o início do ano de 2010, a União sofreu a crise da dívida soberana e que surgiram tensões sobre determinados mercados de dívida soberana da área do euro, designadamente em função das inquietudes crescentes do mercado quanto à viabilidade das finanças públicas tendo em conta os défices orçamentais muito elevados, em particular na Grécia. É igualmente conhecido que essas tensões se propagaram a outros segmentos dos mercados financeiros e que o BCE tinha anunciado o programa relacionado com os mercados de títulos de dívida por forma a melhorar a eficácia do mecanismo de transmissão da política monetária. Além disso, tratando‑se de uma decisão dirigida a um requerente que adquiriu obrigações de dívida pública gregas na sua qualidade de investidor institucional, deve considerar‑se que este conhece o significado do termo «mecanismo de transmissão» ou é capaz de o encontrar facilmente, consultando, por exemplo, o sítio Internet do BCE.
(cf. n.os 39, 40, 50)
5. Em matéria de acesso do público aos documentos, o Banco Central Europeu dispõe de uma ampla margem de apreciação no que respeita à questão de saber se o interesse público relativo à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro, ou às finanças internas do BCE ou dos bancos centrais nacionais do Eurosistema e à estabilidade do sistema financeiro na União ou num Estado‑Membro, na aceção do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo, terceiro e sétimo travessões, da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE, conforme alterada pela Decisão 2011/342, pode ser afetado pela divulgação de informações contidas em documentos aos quais se requereu o acesso e, logo, a fiscalização da legalidade efetuada pelo juiz da União a este respeito deve limitar‑se à verificação do respeito pelas regras processuais e de fundamentação, da exatidão material dos factos, bem como da inexistência de erro manifesto de apreciação e de desvio de poder.
A este respeito, devido à fiscalização limitada do juiz da União, o respeito do dever do BCE de fundamentar de forma suficiente as suas decisões assume uma importância ainda mais fundamental. Com efeito, só assim é que o juiz da União consegue verificar se os elementos de facto e de direito, de que depende o exercício do poder de apreciação, estão reunidos. Todavia, tratando‑se de um pedido de acesso a anexos de um Acordo de Swap entre a República Helénica e o BCE e os bancos centrais nacionais do Eurosistema, nos termos do qual as obrigações de dívida pública gregas, de que estes últimos eram titulares, foram trocados por novas obrigações de dívida pública gregas, o dever de fundamentação de modo nenhum se opõe a que o BCE se funde em considerações que têm em conta o comportamento hipotético que os atores do mercado poderiam adotar na sequência da divulgação das informações contidas nos referidos anexos e sobre os efeitos que um tal comportamento poderia ter para futuras intervenções. Nestas condições, o recurso pelo BCE a uma fundamentação de caráter geral é justificado pela preocupação de não revelar informações cuja proteção se visa com exceções previstas na Decisão 2004/258.
(cf. n.os 53‑55)
6. O direito de acesso aos documentos do Banco Central Europeu está sujeito a determinados limites baseados em razões de interesse público ou privado. Mais especificamente, o artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo e terceiro travessões, da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE, conforme alterada pela Decisão 2011/342, prevê exceções ao acesso aos documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção do interesse público, no que respeita à política financeira, monetária ou económica da União ou de um Estado‑Membro ou às finanças internas do Banco Central Europeu ou dos bancos centrais nacionais (BCN) do Eurosistema.
É justificado, por força do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), segundo, terceiro e sétimo travessões, da Decisão 2004/258, a recusa pelo BCE do acesso aos anexos de um Acordo de Swap de obrigações de dívida pública entre um Estado‑Membro e o BCE e os BCN do Eurosistema, celebrado no âmbito de um programa de intervenção no mercado que já tinha expirado e baseado na consideração de que a divulgação dos dados constantes dos referidos anexos poderia incitar os atores do mercado a prever a estratégia, a tática e o método que ele e os BCN do Eurosistema poderiam adotar no âmbito de futuras intervenções. Com efeito, quando uma intervenção implica a aquisição de obrigações de dívida pública pelo BCE e pelos BCN do Eurosistema, existe um risco de que os atores do mercado se baseiem nas informações relativas a tais aquisições no passado para identificar, mal ou bem, as preferências do BCE e dos BCN do Eurosistema por determinados tipos de obrigações de dívida pública aos quais consideram que aquelas se aplicam, independentemente do objetivo prosseguido pela aquisição das obrigações de dívida pública.
Ora, numa tal hipótese, a divulgação das informações constantes dos anexos do Acordo de Swap poderia afetar a eficácia das medidas de intervenção do BCE e as suas finanças internas ou as dos BCN do Eurosistema, uma vez que, por um lado, correria o risco de ter como consequência um aumento dos preços dos tipos de obrigações identificadas pelos atores do mercado como sendo suscetíveis de ser adquiridos pelo BCE e pelos BCN do Eurosistema. Estes últimos poderiam ser levados quer a adquirir estes tipos de obrigações a preços mais elevados, quer a adquirir obrigações diferentes que correspondessem menos às suas preferências. Por outro lado, o BCE e os BCN do Eurosistema poderiam ser levados a adquirir obrigações de diferentes tipos na categoria em causa, por forma a incitar os atores do mercado a investir na totalidade das obrigações contidas na referida categoria, em vez de se concentrarem em determinados tipos de obrigações.
Além disso, uma vez que o BCE dispõe de uma ampla margem de apreciação relativamente à escolha e à determinação das medidas que adota no âmbito da execução das suas missões quando examina se o acesso aos documentos é suscetível de afetar a política monetária da União, as suas finanças internas ou as dos BCN do Eurosistema, está no direito de tomar em consideração todas as medidas que poderia ser levado a adotar no futuro e não é obrigado a ter em consideração apenas medidas contendo a condição prevista em comunicados de imprensa relativos ao seu programa de intervenção no mercado.
(cf. n.os 72, 78, 80, 87, 96, 97, 102)
7. Tratando‑se das exceções ao direito de acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu previstas no artigo 2.°, n.° 1, da Decisão 2004/258, relativa ao acesso do público aos documentos do BCE, conforme alterada pela Decisão 2011/342, tendo em consideração que estas exceções derrogam o referido direito, devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita. Assim, quando o BCE decide recusar o acesso a um documento, cuja comunicação lhe foi pedida, nos termos do artigo 4.°, n.° 1, da referida decisão, cabe‑lhe, em princípio, justificar a razão pela qual o acesso a esse documento poderia, concreta e efetivamente, prejudicar o interesse protegido por uma exceção prevista por essa disposição que invoca.
A este respeito, por força das regras previstas pelo artigo 4.° da Decisão 2004/258 o BCE é obrigado a comparar, por um lado, a situação existente, em que o acesso aos documentos não foi (ainda) concedido e, por outro, uma situação hipotética, em que o acesso aos documentos seja concedido. Por conseguinte, apenas a circunstância de, na sua decisão de recusa parcial de acesso, o BCE ter em conta a situação hipotética em que concedia acesso aos quais lhe foi requerido o acesso não é, em si mesma, suscetível de pôr em causa a procedência da decisão.
(cf. n.os 73, 75)
8. V. texto da decisão.
(cf. n.° 84)