Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 25 april 2024 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Luftfart – Flygplatsavgifter – Direktiv 2009/12/EG – Artikel 11.5 – Finansiering av den oberoende tillsynsmyndigheten – Avgifter för flygplatsanvändare – Kriterier för införande”
I mål C‑204/23,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 24 mars 2023, som inkom till domstolen den 28 mars 2023, i målet
Autorità di regolazione dei trasporti
mot
Lufthansa Linee Aeree Germaniche,
Austrian Airlines,
Brussels Airlines,
Swiss International Air Lines Ltd,
Lufthansa Cargo,
ytterligare deltagare i rättegången:
Presidenza del Consiglio dei ministri,
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden N. Piçarra (referent) samt domarna N. Jääskinen och M. Gavalec,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd och Lufthansa Cargo, genom F.L. Arrigoni, avvocato,
– Italiens regering, av G. Palmieri, i egenskap av ombud, biträdd av M. De Vergori och de S.L. Vitale, avvocati dello Stato,
– Europeiska kommissionen, av P.A. Messina och B. Sasinowska, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 11.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter, (EUT L 70, 2009, s. 11).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Autorità di regolazione dei trasporti (transporttillsynsmyndigheten, Italien) (nedan kallad tillsynsmyndigheten) och, å andra sidan, Lufthansa Linee Aeree Germaniche, Austrian Airlines, Brussels Airlines, Swiss International Air Lines Ltd och Lufthansa Cargo (nedan gemensamt kallade de berörda flygplatsanvändarna). Målet rör giltigheten av tillsynsmyndighetens beslut att fastställa beloppet och sättet för utbetalning av den avgift som ska finansiera denna myndighet under år 2019.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3 Skäl 12 i direktiv 2009/12 har följande lydelse:
”För att säkerställa opartiska beslut och en korrekt och effektiv tillämpning av detta direktiv bör en oberoende tillsynsmyndighet inrättas i varje medlemsstat. Myndigheten bör ha de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter.”
4 I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
2. flygplatsens ledningsenhet: den enhet som, tillsammans med annan verksamhet eller självständigt, i kraft av nationella lagar och andra författningar eller avtal har i uppdrag att administrera och förvalta flygplatsens eller flygplatsnätets infrastrukturer och samordna och kontrollera den verksamhet som bedrivs av de olika aktörer som befinner sig på berörd flygplats eller inom berört flygplatsnät,
3. flygplatsanvändare: varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods, till eller från den berörda flygplatsen,
4. flygplatsavgift: en avgift som tas ut till förmån för flygplatsens ledningsenhet och som betalas av flygplatsanvändarna för utnyttjandet av sådana faciliteter och tjänster som uteslutande tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och som avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare och gods,
…”
5 I artikel 3 i detta direktiv, med rubriken ”Icke-diskriminering”, föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska säkerställa att flygplatsavgifterna i enlighet med gemenskapslagstiftningen inte medför diskriminering av flygplatsanvändare”.
6 I artikel 11 i samma direktiv, med rubriken ”Den oberoende tillsynsmyndigheten”, föreskrivs följande i punkterna 3 och 5:
”3. Medlemsstaterna ska garantera den oberoende tillsynsmyndighetens oberoende genom att säkerställa att den är rättsligt åtskild från och verksamhetsmässigt oberoende av varje flygplatsledningsenhet och lufttrafikföretag. Medlemsstater som behåller äganderätten till flygplatser, ledningsenheter eller lufttrafikföretag eller kontroll över ledningsenheter eller lufttrafikföretag, ska se till att de funktioner som är kopplade till en sådan äganderätt eller kontroll inte överlåts till den oberoende tillsynsmyndigheten. Medlemsstaterna ska se till att den oberoende tillsynsmyndigheten utövar sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt.
…
5. Medlemsstaterna får inrätta en finansieringsmekanism för den oberoende tillsynsmyndigheten, som får inbegripa att en avgift tas ut av flygplatsanvändare och flygplatsers ledningsenheter.”
Italiensk rätt
7 Artikel 37.6 b i decreto legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (lagdekret nr 201 med brådskande åtgärder för tillväxt, rättvisa och konsolidering av offentliga räkenskaper) av den 6 december 2011 (GURI nr 284 av den 6 december 2011, ordinarie tillägg nr 251), omvandlat till lag, med ändringar, genom legge n. 214 (lag nr 214), av den 22 december 2011 (GURI nr 300, av den 27 december 2011, ordinarie tillägg nr 276), i den lydelse som var tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag nr 214/2011), har följande lydelse:
”De befogenheter som avses i punkt 2, de verksamheter som avses i punkt 3 och andra lagstadgade befogenheter och verksamheter får utövas enligt följande:
…
b) genom en avgift tas ut av de ekonomiska aktörer som är verksamma inom transportsektorn och för vilka [tillsynsmyndigheten] faktiskt har vidtagit åtgärder, på den marknad där de är verksamma, vid utövandet av de befogenheter eller den verksamhet som föreskrivs i lag, i en omfattning som inte överstiger 1 promille av den omsättning som härrör från det räkenskapsår som bedrivits under det senaste räkenskapsåret och genom att föreskriva tröskelvärden för undantag som tar hänsyn till omsättningens storlek. Omsättningen ska beräknas på ett sådant sätt att dubbla avgifter undviks. Avgiftens storlek fastställs årligen genom beslut av [tillsynsmyndigheten], vilket ska godkännas av ministerrådets ordförande i samförstånd med ekonomi- och finansministern. Anmärkningar kan lämnas inom 30 dagar till [tillsynsmyndigheten], som ska rätta sig efter dessa. Om inga anmärkningar har inkommit, ska rättsakten anses godkänd.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
8 Den 19 december 2018 antog tillsynsmyndigheten, med stöd av artikel 37.6 b i lag nr 214/2011, ett beslut om fastställande av beloppet och villkoren för betalning av den avgift som flygplatsanvändarna skulle betala till denna myndighet för år 2019.
9 De berörda flygplatsanvändarna väckte talan mot detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionala förvaltningsdomstolen i Piemonte, Italien).
10 Denna domstol biföll deras talan, varpå tillsynsmyndigheten överklagade till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), tillika den hänskjutande domstolen, och gjorde gällande dels att de ekonomiska aktörerna inom transportsektorn ingår i den krets av enheter som är skyldiga att betala den avgift som föreskrivs i artikel 37.6 b i lag nr 214/2011, dels att tillsynsmyndighetens utövade sina befogenheter inom luftfartssektorn, vilken regleras av direktiv 2009/12, riktar sig till såväl flygplatsens ledningsenheter som flygplatsanvändarna.
11 De berörda flygplatsanvändarna har å sin sida gjort gällande att den avgift som grundar sig på omsättningen och som de är skyldiga att betala enligt tillsynsmyndighetens beslut, utgör en allmän avgift som inte är knuten till tillhandahållandet av en viss tjänst, i motsats till den avgift som avses i artikel 11.5 i direktiv 2009/12. Den italienska lagstiftningen strider således mot nämnda artikel 11.5, eftersom det i denna lagstiftning föreskrivs en avgift som är avsedd att täcka myndighetens samtliga kostnader, utan koppling till de faktiska driftskostnaderna. Om alla flygplatsanvändare, och inte bara de som är etablerade i den medlemsstat där den berörda tillsynsmyndigheten är belägen eller som bildats i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstaten, var skyldiga att bidra till finansieringen av tillsynsmyndigheterna i flera medlemsstater, skulle detta dessutom medföra en onormal ökning av kostnaderna för dessa användare, i strid med direktivets anda.
12 Den hänskjutande domstolen anser att artikel 37.6 b i lag nr 214/2011 inte, vid första anblick, strider mot unionsrätten, i den mån som medlemsstaterna enligt artikel 11.3 och 11.5 i direktiv 2009/12 har rätt att säkerställa finansieringen av tillsynsmyndigheterna genom att ålägga flygplatsanvändarna en avgift för denna finansiering.
13 Den hänskjutande domstolen anser att en flygplatsavgift visserligen skiljer sig från avgifter som inte har samband med en viss tjänst, genom att den utgör vederlag för en tjänst, men att en finansieringsmekanism ”som får inbegripa att en avgift tas ut”, som föreskrivs i artikel 11.5, inte utesluter en form av finansiering som är oberoende av en specifik motprestation. Under alla omständigheter anser den hänskjutande domstolen att man i nationell praxis, inom ramen för det förfarande i flera steg som inrättats genom artikel 37.6 b i lag nr 214/2011, har beaktat sambandet mellan storleken på den ifrågavarande avgiften och kostnaderna för tillsynsmyndighetens verksamhet.
14 Den hänskjutande domstolen har tillagt att syftet med att införa en gemensam ram för flygplatsavgifter som föreskrivs i direktiv 2009/12 är att säkerställa en enhetlig behandling inte bara mellan flygplatsernas ledningsenheter i Europeiska unionen, utan även mellan flygplatsanvändare, såsom lufttrafikföretag. Kommissionen har härav dragit slutsatsen att en eventuell begränsning av den aktuella avgiften, att gälla enbart för flygplatsanvändare med säte i landet, skulle kunna leda till en snedvridning av konkurrensen.
15 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 11.5 i [direktiv 2009/12/EG] – som omfattar flygplatssektorn – tolkas på så sätt att tillsynsmyndigheten enbart får finansieras genom uttag av flygplatsavgifter eller är även andra finansieringsformer tillåtna, såsom uttag av en finansieringsavgift (Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) anser att uttag av flygplatsavgifter för att finansiera tillsynsmyndigheten endast är en möjlighet för medlemsstaten)?
2) Ska de avgifter eller den finansieringsavgift som får tas ut för att finansiera tillsynsmyndigheten enligt artikel 11.5 i direktiv 2009/12/EG enbart avse specifika tjänster och kostnader – som emellertid inte anges i direktivet – eller är det tillräckligt att avgifterna eller finansieringsavgiften hänger samman med tillsynsmyndighetens driftskostnader såsom dessa framgår av de balansräkningar som översänds till och granskas av regeringsmyndigheter?
3) Ska artikel 11.5 i direktiv 2009/12/EG tolkas så, att det enbart får tas ut avgifter av personer som är hemmahörande eller har bildats i enlighet med lagen i den stat som har inrättat tillsynsmyndigheten? Kan detta även gälla i fråga om finansieringsavgifter som tas ut för driften av tillsynsmyndigheten?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
16 Den hänskjutande domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 11.5 i direktiv 2009/12 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken finansieringen av den oberoende tillsynsmyndigheten säkerställs genom att en avgift som inte är kopplad till kostnaderna för de tjänster som denna myndighet tillhandahåller, tas ut av flygplatsanvändarna.
17 I artikel 11.5 i direktiv 2009/12 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna får inrätta en finansieringsmekanism för den oberoende tillsynsmyndigheten, som får inbegripa att en avgift tas ut av flygplatsanvändare och flygplatsers ledningsenheter.”
18 För det första ska det påpekas att den ”avgift” som avses i denna bestämmelse inte ska förväxlas med den ”flygplatsavgift” som avses i artikel 2 led 4 i direktivet. Flygplatsavgiften tas nämligen ut ”till förmån för flygplatsens ledningsenhet”, vilken definieras i artikel 2 led 2, medan en sådan ”avgift” som avses i artikel 11.5 i direktivet bland annat kan tas ut av flygplatsens ledningsenheter. Dessutom utgörs vederlaget för ”flygplatsavgiften”, i den mening som avses i nämnda artikel 2 led 4, av ”utnyttjandet av sådana faciliteter och tjänster som uteslutande tillhandahålls av flygplatsens ledningsenhet och som avser landning, start, belysning och parkering av luftfartyg samt hantering av passagerare och gods”. Tillhandahållandet av dessa tjänster omfattas således inte av behörigheten för den ”oberoende tillsynsmyndighet” som avses i artikel 11 i samma direktiv.
19 För det andra framgår det klart av ordalydelsen i artikel 11.5 i direktiv 2009/12 att införandet av en mekanism för finansiering av tillsynsmyndigheterna endast är fakultativt och inte obligatoriskt för medlemsstaterna. Detsamma gäller uttaget, för denna finansiering, av en avgift av flygplatsanvändarna, såsom den som definieras i artikel 2.3 i nämnda direktiv.
20 Härav följer att medlemsstaterna, när de i enlighet med artikel 11.5 i direktiv 2009/12 beslutar att inrätta en mekanism för finansiering av sina tillsynsmyndigheter, inte är skyldiga att visa ett samband mellan å ena sidan storleken på den avgift som flygplatsanvändarna och flygplatsernas ledningsenheter påförs och, å andra sidan, kostnaden för de tjänster som tillhandahålls av en sådan myndighet.
21 När medlemsstaterna inför en sådan mekanism ska de emellertid iaktta de allmänna unionsrättsliga principerna, såsom proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen (se, analogt, dom av den 23 april 2009, Angelidaki m.fl., C‑378/07–C‑380/07, EU:C:2009:250, punkterna 83 och 85, och dom av den 5 maj 2011, Ze Fu Fleischhandel och Vion Trading, C‑201/10 och C‑202/10, EU:C:2011:282, punkt 37).
22 I enlighet med proportionalitetsprincipen får en nationell lagstiftning om genomförande av en finansieringsmekanism för tillsynsmyndigheten enligt artikel 11.5 i direktiv 2009/12 inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det mål som avses i denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 februari 2018, Lloyd’s of London, C‑144/17, EU:C:2018:78, punkt 32 och där angiven rättspraxis), det vill säga, såsom framgår av artikel 11.3 jämförd med skäl 12 i detta direktiv, att förse myndigheten med de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att den ska kunna fullgöra sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt.
23 Förbudet mot diskriminering mellan flygplatsanvändare vad gäller flygplatsavgifter i den mening som avses i artikel 2 led 4 i direktivet, anges i artikel 3 i direktiv 2009/12 och följer direkt av icke-diskrimineringsprincipen när det gäller de avgifter som dessa användare åläggs enligt artikel 11.5 i direktivet.
24 Mot bakgrund av det ovanstående ska den första och den andra frågan besvaras enligt följande: Artikel 11.5 i direktiv 2009/12 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken finansieringen av den oberoende tillsynsmyndigheten säkerställs genom att en avgift som inte är kopplad till kostnaderna för de tjänster som denna myndighet tillhandahåller, tas ut av flygplatsanvändarna, under förutsättning att en sådan lagstiftning är förenlig med unionsrättens allmänna principer, särskilt proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.
Den tredje frågan
25 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 11.5 i direktiv 2009/12 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken finansieringen av den oberoende tillsynsmyndigheten säkerställs genom att en avgift tas ut av flygplatsanvändarna, även om dessa varken är etablerade i den medlemsstat där myndigheten är belägen eller har inrättats i enlighet med lagstiftningen i den medlemsstaten.
26 Det ska i detta hänseende för det första påpekas att ordalydelsen i artikel 11.5 i direktiv 2009/12 inte begränsar tillämpningen av den oberoende tillsynsmyndighetens finansieringsmekanism till att endast gälla vissa kategorier av flygplatsanvändare, beroende på huruvida de är etablerade i den berörda medlemsstaten eller huruvida de har bildats i enlighet med den medlemsstatens lagstiftning.
27 För det andra skulle, såsom både den hänskjutande domstolen och Europeiska kommissionen har påpekat i sina skriftliga yttranden, den omständigheten att de avgifter som tas ut för att finansiera den oberoende tillsynsmyndigheten i en medlemsstat enbart tas ut av flygplatsanvändare med säte i den medlemsstaten, det vill säga att sådana avgifter inte tas ut av flygplatsanvändare med säte i en annan medlemsstat trots att dessa senare användare använder flygplatserna i den första medlemsstaten, kunna snedvrida konkurrensen mellan dessa båda kategorier av flygplatsanvändare.
28 Mot denna bakgrund ska den tredje frågan besvaras enligt följande: Artikel 11.5 i direktiv 2009/12 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken finansieringen av den oberoende tillsynsmyndigheten säkerställs genom att en avgift tas ut av flygplatsanvändarna, även om dessa användare varken är etablerade i den medlemsstat till vilken denna myndighet hör eller har bildats i enlighet med lagstiftningen i denna medlemsstat.
Rättegångskostnader
29 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1) Artikel 11.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken finansieringen av den oberoende tillsynsmyndigheten säkerställs genom att en avgift som inte är kopplad till kostnaderna för de tjänster som denna myndighet tillhandahåller, tas ut av flygplatsanvändarna, under förutsättning att en sådan lagstiftning är förenlig med unionsrättens allmänna principer, särskilt proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen.
2) Artikel 11.5 i direktiv 2009/12
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken finansieringen av den oberoende tillsynsmyndigheten säkerställs genom att en avgift tas ut av flygplatsanvändarna, även om dessa användare varken är etablerade i den medlemsstat till vilken denna myndighet hör eller har bildats i enlighet med lagstiftningen i denna medlemsstat.
Underskrifter