SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
YVES BOT
vom 13. Dezember 2011(1)
Rechtssache C‑571/10
Servet Kamberaj
gegen
Istituto per l’Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES),
Giunta della Provincia autonoma di Bolzano,
Provincia Autonoma di Bolzano
(Vorabentscheidungsersuchen des Tribunale di Bolzano [Italien])
„Richtlinie 2000/43/EG – Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft – Richtlinie 2003/109/EG – Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen – Recht auf Gleichbehandlung in Bezug auf soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinne des nationalen Rechts – Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gleichbehandlung bei Sozialhilfe und Sozialschutz auf die Kernleistungen zu beschränken – Ablehnung eines Wohngeldantrags – Ablehnungsgrund – Erschöpfung der Mittel für Drittstaatsangehörige“
1. Das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 2 EUV und 6 EUV, 18 AEUV, 45 AEUV und 49 AEUV, 1, 21 und 34 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union(2) sowie der Bestimmungen der Richtlinien 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft(3) und 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen(4). Das Tribunale di Bolzano (Italien) wirft auch Fragen auf hinsichtlich von Art. 14 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten(5) und von Art. 1 des Zusatzprotokolls Nr. 12.
2. Das Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits, den Herr Kamberaj, der Kläger des Ausgangsverfahrens, gegen das Istituto per l’Edilizia Sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES) (Institut für den sozialen Wohnbau des Landes Südtirol), die Giunta della Provincia autonoma di Bolzano (Südtiroler Landesregierung, im Folgenden: Landesregierung) sowie gegen die Provincia Autonoma di Bolzano (Autonome Provinz Bozen, im Folgenden: Autonome Provinz Bozen) einleitete, weil IPES es abgelehnt hatte, ihm für 2009 ein Wohngeld nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. k der Legge provinciale Nr. 13 vom 17. Dezember 1998 in ihrer im Ausgangsverfahren zeitlich maßgebenden Fassung (im Folgenden: Landesgesetz) zu zahlen. Dieses monatliche Wohngeld ist ein Zuschuss zur Miete für einkommensschwache Mieter.
I – Rechtlicher Rahmen
A – Rechtsvorschriften der Union
3. Ich werde hier nur die einschlägigen Bestimmungen der Richtlinie wiedergeben, die im Mittelpunkt meiner Ausführungen steht, nämlich der Richtlinie 2003/109.
4. Die Erwägungsgründe 2 bis 4, 12 und 13 der genannten Richtlinie lauten wie folgt.
„(2) Der Europäische Rat hat auf seiner Sondertagung in Tampere am 15. und 16. Oktober 1999 erklärt, dass die Rechtsstellung von Drittstaatsangehörigen an diejenige der Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten angenähert werden sollte und einer Person, die sich während eines noch zu bestimmenden Zeitraums in einem Mitgliedstaat rechtmäßig aufgehalten hat und einen langfristigen Aufenthaltstitel besitzt, in diesem Mitgliedstaat eine Reihe einheitlicher Rechte gewährt werden sollte, die denjenigen der Unionsbürger so nah wie möglich sind.
(3) Diese Richtlinie steht im Einklang mit den Grundrechten und berücksichtigt die Grundsätze, die insbesondere durch die [EMRK] und die [Charta] anerkannt wurden.
(4) Die Integration von Drittstaatsangehörigen, die in den Mitgliedstaaten langfristig ansässig sind, trägt entscheidend zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts bei, der als eines der Hauptziele der Gemeinschaft im Vertrag angegeben ist.
…
(12) Um ein echtes Instrument zur Integration von langfristig Aufenthaltsberechtigten in die Gesellschaft, in der sie leben, darzustellen, sollten langfristig Aufenthaltsberechtigte nach Maßgabe der entsprechenden, in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen in vielen wirtschaftlichen und sozialen Bereichen wie die Bürger des Mitgliedstaats behandelt werden.
(13) Hinsichtlich der Sozialhilfe ist die Möglichkeit, die Leistungen für langfristig Aufenthaltsberechtigte auf Kernleistungen zu beschränken, so zu verstehen, dass dieser Begriff zumindest ein Mindesteinkommen sowie Unterstützung bei Krankheit, bei Schwangerschaft, bei Elternschaft und bei Langzeitpflege erfasst. Die Modalitäten der Gewährung dieser Leistungen sollten durch das nationale Recht bestimmt werden.“
5. Nach Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2003/109 erteilen die Mitgliedstaaten Drittstaatsangehörigen, die sich unmittelbar vor der Stellung des entsprechenden Antrags fünf Jahre lang ununterbrochen rechtmäßig in ihrem Hoheitsgebiet aufgehalten haben, die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten.
6. Art. 5 der Richtlinie regelt die Bedingungen für die Zuerkennung der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten. Nach Abs. 1 dieser Bestimmung können die Mitgliedstaaten vom Drittstaatsangehörigen den Nachweis verlangen, dass er für sich und seine unterhaltsberechtigten Familienangehörigen über feste und regelmäßige Einkünfte, die ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfeleistungen des betreffenden Mitgliedstaats für seinen eigenen Lebensunterhalt und den seiner Familienangehörigen ausreichen, und über eine Krankenversicherung verfügt, die im betreffenden Mitgliedstaat sämtliche Risiken abdeckt, die in der Regel auch für die eigenen Staatsangehörigen abgedeckt sind.
7. Nach Art. 5 Abs. 2 der Richtlinie können die Mitgliedstaaten von Drittstaatsangehörigen verlangen, dass sie die Integrationsanforderungen gemäß dem nationalen Recht erfüllen.
8. In Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/109 heißt es:
„Langfristig Aufenthaltsberechtigte werden auf folgenden Gebieten wie eigene Staatsangehörige behandelt:
…
d) soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinn des nationalen Rechts;
…
f) Zugang zu Waren und Dienstleistungen sowie zur Lieferung von Waren und Erbringung von Dienstleistungen für die Öffentlichkeit und zu Verfahren für den Erhalt von Wohnraum;
…“
9. Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie bestimmt, dass die Mitgliedstaaten die Gleichbehandlung bei Sozialhilfe und Sozialschutz auf die Kernleistungen beschränken können.
B – Nationale Rechtsvorschriften
10. Nach Art. 117 der italienischen Verfassung hat der Staat die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet der Sozialhilfe nur für die Festsetzung der wesentlichen Leistungen nach dem bürgerlichen Recht und dem Sozialrecht, die im gesamten Staatsgebiet zu gewährleisten sind. Außerhalb dieser Aufgabe steht die Gesetzgebungsbefugnis den Regionen zu.
11. Das Decreto legislativo Nr. 3 vom 8. Januar 2007(6) setzte die Richtlinie 2003/109 um und integrierte die Bestimmungen dieser Richtlinie im Rahmen des Decreto legislativo Nr. 286 vom 25. Juli 1998(7).
12. Art. 9 Abs. 1 des Decreto legislativo Nr. 286/1998 sieht vor, dass ein Ausländer, der seit mindestens fünf Jahren einen gültigen Aufenthaltstitel besitzt und nachweist, dass er über ein Einkommen, das den Jahresbetrag der Sozialhilfe nicht unterschreitet, und – bei einem Antrag für die Mitglieder seiner Familie – über ein ausreichendes Einkommen und eine angemessene Wohnung verfügt, die den nach den einschlägigen Bestimmungen des innerstaatlichen Rechts geltenden Mindestbedingungen entspricht, beim Polizeipräfekten die Erteilung einer langfristigen Aufenthaltsberechtigung für sich und die Mitglieder seiner Familie beantragen kann.
13. Art. 9 Abs. 12 Buchst. c des Decreto legislativo Nr. 286/1998 in der Fassung des Decreto legislativo Nr. 3/2007 bestimmt, dass, abgesehen von den für Ausländer mit regelmäßigem Wohnsitz im italienischen Hoheitsgebiet geltenden Bestimmungen, Inhaber einer langfristigen Aufenthaltsberechtigung Leistungen der Sozialhilfe, der Sozialversicherung, Leistungen im Gesundheits‑, Schul‑ und Sozialbereich, Leistungen in Bezug auf den Zugang zu Gütern und Dienstleistungen, die der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden, einschließlich des Zugangs zum Verfahren für die Gewährung von öffentlich gefördertem Wohnraum erhalten, sofern nichts anderes bestimmt ist und sofern der tatsächliche Aufenthalt der Ausländer im Inland nachgewiesen ist.
14. Nach Art. 3 Abs. 3 des Dekrets Nr. 670 des Präsidenten der Republik vom 31. August 1972(8), das ein Dekret mit Verfassungsrang ist, erhält die Autonome Provinz Bozen wegen der besonderen Struktur ihrer aus drei Sprachgruppen (Italienisch, Deutsch und Ladinisch) bestehenden Bevölkerung einen besonderen Autonomiestatus.
15. Nach Art. 8 Ziff. 25 des Dekrets Nr. 670/1972 gehört zu dieser Autonomie u. a. die Befugnis, Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der öffentlichen Fürsorge zu erlassen.
16. Art. 15 Abs. 2 des Dekrets Nr. 670/1972 sieht vor, dass die Autonome Provinz Bozen, abgesehen von Ausnahmefällen, die im Haushalt zu Zwecken der Fürsorge sowie zu sozialen und kulturellen Zwecken bestimmten eigenen Mittel im direkten Verhältnis zur Stärke und mit Bezug auf das Ausmaß des Bedarfs einer jeden Sprachgruppe einsetzt.
17. Das Wohngeld, das in Art. 2 Abs. 1 Buchst. k des Landesgesetzes geregelt ist und ein Zuschuss zur Miete für einkommensschwache Mieter sein soll, wird unter den drei Sprachgruppen der Autonomen Provinz Bozen nach den in Art. 15 Abs. 2 des Dekrets Nr. 670/1972 genannten Kriterien aufgeteilt.
18. Art. 5 Abs. 1 des Landesgesetzes bestimmt, dass die Mittel der Einsätze gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchst. k unter den Bewerbern der drei Sprachgruppen im gleichgewichtigen Verhältnis zwischen deren zahlenmäßiger Stärke – laut letzter allgemeiner Volkszählung – und dem Bedarf einer jeden Sprachgruppe aufgeteilt werden müssen. Nach Abs. 2 der genannten Bestimmung wird der Bedarf einer jeden Sprachgruppe aufgrund der Gesuche, die in den letzten zehn Jahren eingereicht wurden, jährlich festgesetzt. Die Wohngeldgesuche müssen mindestens 25 Punkte erreichen.
19. Aus dem Vorabentscheidungsersuchen ergibt sich, dass die zahlenmäßige Stärke der einzelnen Sprachgruppe aufgrund der letzten allgemeinen Volkszählung und der Erklärungen der Zugehörigkeit zu einer der drei Sprachgruppen, die jeder in der Autonomen Provinz Bozen ansässige italienische Staatsangehörige im Alter von über vierzehn Jahren abzugeben hat, errechnet wird.
20. Staatsangehörige der Union, die im Landesgebiet ihren Wohnsitz haben, eine Erwerbstätigkeit ausüben und die übrigen Voraussetzungen für die Zulassung zur Wohnbauförderung besitzen, müssen nach Art. 5 Abs. 6 des Landesgesetzes die Erklärung über die Zugehörigkeit zu oder die Angliederung an eine der drei Sprachgruppen vorlegen.
21. Nach Art. 5 Abs. 7 des Landesgesetzes setzt die Landesregierung jährlich das Ausmaß der Mittel fest, die den Drittstaatsangehörigen und den Staatenlosen vorzubehalten sind, die sich bei Einreichen des Gesuchs ohne Unterbrechung seit mindestens fünf Jahren regulär im Landesgebiet aufhalten und im Landesgebiet mindestens eine dreijährige Erwerbstätigkeit ausgeübt haben. Die Anzahl der Mietwohnungen, die den genannten Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen zugewiesen werden können, wird im gleichgewichtigen Verhältnis einerseits zu der zahlenmäßigen Stärke der Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen, die den oben genannten Kriterien entsprechen, und andererseits in Bezug auf deren Bedarf festgesetzt. Der Anteil an den Wohnbauförderungsmitteln für den Bau, den Kauf und die Wiedergewinnung von Wohnungen für den Grundwohnbedarf sowie für das Wohngeld wird nach denselben Kriterien festgesetzt.
22. Aus der Deliberazione (Beschluss) Nr. 1885 der Giunta Provinciale (Landesregierung) vom 20. Juli 2009 über das Ausmaß der Mittel, die den Drittstaatsangehörigen und den Staatenlosen für das Jahr 2009 vorzubehalten sind (im Folgenden: Beschluss Nr. 1885), ergibt sich, dass im gewichteten Durchschnitt dem zahlenmäßigen Bestand der genannten Personen ein Koeffizient von 5 und ihrem Bedarf ein Koeffizient von 1 zugewiesen wurde.
23. Nach Maßgabe dieser Kriterien wurden die Mittel für das Wohngeld sowie die Mittel, die für den Kauf, den Bau und die Wiedergewinnung von Wohnungen bestimmt waren, zugunsten der Drittstaatsangehörigen und der Staatenlosen der Höhe nach auf 7,90 % der gesamten im Interventionsprogramm für das Jahr 2009 vorgesehenen Mittel festgesetzt.
II – Sachverhalt des Ausgangsverfahrens und Vorlagefragen
24. Herr Kamberaj ist albanischer Staatsangehöriger mit muslimischer Religionszugehörigkeit, der seit 1994 seinen Wohnsitz in der Autonomen Provinz Bozen hat und dort in einem festen Arbeitsverhältnis steht. Er besitzt einen unbefristeten Aufenthaltstitel.
25. Er bezog bis 2008 Wohngeld nach Art. 2 Abs. 1 Buchst. k des Landesgesetzes(9).
26. Mit Schreiben vom 22. März 2010 teilte IPES dem Kläger des Ausgangsverfahrens mit, dass sein Wohngeldantrag für das Jahr 2009 abgelehnt werde, da das mit Beschluss Nr. 1885/2009 festgesetzte Kontingent für Drittstaatsangehörige erschöpft sei.
27. Mit Klageschrift, die am 8. Oktober 2010 beim vorlegenden Gericht eingegangen ist, beantragte der Kläger des Ausgangsverfahrens, festzustellen, dass das Verhalten der Beklagten diskriminierend sei. Er war der Auffassung, dass ein Gesetz wie das Landesgesetz u. a. gegen die Richtlinien 2000/43 und 2003/109 verstoße, da es die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen auf dem Gebiet des Wohngelds ungünstiger als die Unionsbürger behandele.
28. Die Autonome Provinz Bozen führte in dem Verfahren vor dem vorlegenden Gericht aus, dass nur die proportionale Aufteilung der Mittel zwischen den in der Autonomen Provinz Bozen ansässigen Sprachgruppen geeignet sei, den sozialen Frieden zwischen Personen, die Sozialleistungen beantragten, zu wahren.
29. Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, dass nach dem Erlass des Landesgesetzes die Wohnbevölkerung der Autonomen Provinz Bozen in zwei Gruppen unterteilt sei, nämlich in die Unionsbürger (Italiener und Nichtitaliener), die für den Zugang zum Wohngeld unterschiedslos die Zugehörigkeits‑ oder Angliederungserklärung für eine der drei Sprachgruppen abgegeben haben müssten, und die Drittstaatsangehörigen, die diese Erklärung nicht abgeben müssten.
30. Das vorlegende Gericht führt aus, dass, um im Jahr 2009 den Gesamtbedarf an Mietwohnungen oder Wohnungseigentum der ersten Gruppe zu befriedigen, Mittelzuweisungen in Höhe von insgesamt 90 812 321,57 Euro genehmigt worden seien, davon 21 546 197,57 Euro für Wohngeld und 69 266 124 Euro für Kauf, Bau und Wiedergewinnung von Wohnungen für den Grundwohnbedarf, und dass für die zweite Gruppe insgesamt 11 604 595 Euro, davon 10 200 000 Euro für Wohngeld und 1 404 595 Euro für Kauf, Bau und Wiedergewinnung von Wohnungen für den Grundwohnbedarf genehmigt worden seien.
31. Bei dieser Sachlage hat das Tribunale di Bolzano das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Gebietet der Grundsatz des Vorrangs (principe de primauté) des Unionsrechts dem nationalen Gericht, unmittelbar wirksame Bestimmungen der Union vollständig und unmittelbar anzuwenden und im Widerspruch zum Unionsrecht stehende innerstaatliche Bestimmungen unangewandt zu lassen, auch wenn Letztere zur Umsetzung von Grundprinzipien der Verfassungsordnung des Mitgliedstaats erlassen worden sind?
2. Gebietet bei einem Widerspruch von innerstaatlichen Bestimmungen und Bestimmungen der EMRK die Verweisung in Art. 6 EUV auf die EMRK dem nationalen Gericht, Art. 14 EMRK und Art. 1 des Zusatzprotokolls Nr. 12 zur EMRK unmittelbar anzuwenden und das mit der EMRK unvereinbare innerstaatliche Recht unangewandt zu lassen, ohne dass zuvor die Frage der Verfassungsmäßigkeit dem nationalen Verfassungsgerichtshof vorgelegt wird?
3. Stehen das Unionsrecht und insbesondere die Art. 2 und 6 EUV, die Art. 21 und 34 der Charta sowie die Richtlinien 2000/43 und 2003/109 einer innerstaatlichen (richtiger: Landes‑)Regelung entgegen, wie sie in Art. 15 Abs. 2 des Dekrets Nr. 670/1972 in Verbindung mit den Art. 1 und 5 des Landesgesetzes und dem Beschluss Nr. 1885/2009 enthalten ist, soweit diese Regelung für die in Rede stehenden Vergünstigungen und insbesondere das sogenannte „Wohngeld“ die Staatsangehörigkeit berücksichtigt und gebietsansässige langfristig aufenthaltsberechtigte Arbeitnehmer, die keine Unionsbürger sind, oder Staatenlose ungünstiger als gebietsansässige Unionsbürger (Italiener und Nichtitaliener) behandelt?
4. Falls die vorstehenden Fragen bejaht werden: Ist bei einem Verstoß gegen allgemeine Grundsätze der Union wie das Diskriminierungsverbot und das Rechtssicherheitsgebot in Anbetracht einer innerstaatlichen Durchführungsregelung, die es dem Gericht erlaubt, „die Unterlassung des schädigenden Verhaltens und jede andere Maßnahme anzuordnen, die je nach den Umständen geeignet ist, die Wirkungen der Diskriminierung [zu beseitigen]“, es gebietet, „die Einstellung des diskriminierenden Verhaltens oder der diskriminierenden Handlung, sofern diese noch besteht, und die Beseitigung der Wirkungen anzuordnen“, und es zulässt, „zur Verhinderung der Wiederholung innerhalb der in der Entscheidung festgesetzten Frist einen Plan der Beseitigung der festgestellten Diskriminierungen“ anzuordnen, Art. 15 der Richtlinie 2000/43, wonach die Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen, dahin auszulegen, dass dieser bei den festgestellten Diskriminierungen und den zu beseitigenden Wirkungen – auch zu dem Zweck, ungerechtfertigte umgekehrte Diskriminierungen zu vermeiden – sämtliche Verstöße erfasst, die sich auf die Adressaten der Diskriminierung auswirken, auch wenn sie nicht am Rechtsstreit beteiligt sind?
5. Falls die vierte Frage bejaht wird: Stehen das Unionsrecht und insbesondere die Art. 2 EUV und 6 EUV, die Art. 21 und 34 der Charta sowie die Richtlinien 2000/43 und 2003/109 einer innerstaatlichen (richtiger: Landes‑)Regelung entgegen, die nur von Bürgern, die nicht der Union angehören, und nicht auch von den Unionsbürgern (Italiener und Nichtitaliener) – die nur in Bezug auf das Erfordernis, mehr als fünf Jahre im Landesgebiet zu wohnen, gleichgestellt sind – für den Bezug von Wohngeld die Erfüllung der zusätzlichen Voraussetzung einer dreijährigen Erwerbstätigkeit verlangt?
6. Stehen das Unionsrecht und insbesondere die Art. 2 EUV und 6 EUV sowie die Art. 18 AEUV, 45 AEUV und 49 AEUV in Verbindung mit den Art. 1, 21 und 34 der Charta einer innerstaatlichen (richtiger: Landes‑)Regelung entgegen, die für Unionsbürger (Italiener und Nichtitaliener) den Bezug von Wohngeld von der Abgabe einer Erklärung über die Zugehörigkeit zu bzw. die ethnische Angliederung an eine der drei Sprachgruppen in Alto Adige/Südtirol abhängig macht?
7. Stehen das Unionsrecht und insbesondere die Art. 2 EUV und 6 EUV sowie die Art. 18 AEUV, 45 AEUV und 49 AEUV in Verbindung mit den Art. 21 und 34 der Charta einer innerstaatlichen (richtiger: Landes‑)Regelung entgegen, die für Unionsbürger (Italiener und Nichtitaliener) den Bezug von Wohngeld von einem Aufenthalt oder einer Erwerbstätigkeit von mindestens fünf Jahren im Landesgebiet abhängig macht?
III – Würdigung
32. Mit den vorstehend angeführten sieben Fragen möchte das vorlegende Gericht offensichtlich eine Entscheidung des Gerichtshofs darüber herbeiführen, ob das mit dem Landesgesetz eingeführte System für das Wohngeld mit dem Unionsrecht vereinbar ist. Angesichts des Wesens des Vorabentscheidungsverfahrens und der Grenzen, die sich aus ihm für die Zuständigkeit des Gerichtshofs ergeben, ist es indessen nicht Aufgabe des Gerichtshofs, sich zu den Aspekten des Systems zu äußern, die über den Rahmen des Ausgangsverfahrens hinausgehen.
A – Zur Zulässigkeit der Vorabentscheidungsfragen
33. Vorab ist kurz auf die Regelung der Zuständigkeit des Gerichtshofs nach Art. 267 AEUV einzugehen.
34. Nach ständiger Rechtsprechung ist das mit Art. 267 AEUV eingerichtete Verfahren ein Instrument der Zusammenarbeit zwischen dem Gerichtshof und den nationalen Gerichten, mit dem der Gerichtshof diesen Gerichten Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts gibt, die sie zur Entscheidung des bei ihnen anhängigen Rechtsstreits benötigen(10).
35. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefragen zum Unionsrecht. Die Zurückweisung des Ersuchens eines nationalen Gerichts ist dem Gerichtshof mithin nur möglich, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind(11).
36. Die Fragen des Tribunale di Bolzano sind im Licht dieser Grundsätze zu prüfen.
37. Meines Erachtens ist das vorliegende Vorabentscheidungsersuchen nur in Bezug auf die dritte Frage zulässig.
38. Die zweite Frage, wie sie aus dem Vorlagebeschluss hervorgeht, betrifft die Entscheidung des nationalen Gerichts, das mit einer innerstaatlichen Vorschrift befasst ist, die gegen unmittelbar anwendbare Bestimmungen der EMRK verstößt. Nach den Ausführungen des vorlegenden Gerichts hat die Corte costituzionale entschieden, dass eine solche Unvereinbarkeit nicht erlaubt, die Anwendung der nationalen Bestimmung auszuschließen, sondern das angerufene Gericht verpflichtet, die Frage der Verfassungsmäßigkeit in einem Zwischenverfahren zu klären, sofern es nicht möglich ist, die EMRK unter Anwendung des Grundsatzes der konformen Auslegung zu beachten(12).
39. Nach Art. 267 AEUV ist der Gerichtshof zuständig für die Entscheidung über die Auslegung der Verträge sowie über die Gültigkeit und die Auslegung der Handlungen der Organe der Union. Die Zuständigkeit des Gerichtshofs beschränkt sich auf die Prüfung der Bestimmungen des Unionsrechts(13). Er ist daher nicht zuständig, im Wege der Vorabentscheidung über die Schlussfolgerungen zu entscheiden, die das nationale Gericht aus einer etwaigen Unvereinbarkeit einer Vorschrift des innerstaatlichen Rechts mit den Bestimmungen der EMRK zu ziehen hat.
40. Mit seiner vierten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob Art. 15 der Richtlinie 2000/43, wonach die Sanktionen, die bei einem Verstoß gegen das Verbot von Diskriminierungen aus Gründen der Rasse oder der ethnischen Herkunft verhängt werden, wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen, dem nationalen Gericht, das einen solchen Verstoß feststellt, gebietet, sämtliche Verstöße zu unterbinden, die sich auf die Adressaten der Diskriminierung auswirken, auch wenn sie nicht am Rechtsstreit beteiligt sind.
41. Nach Art. 2 Abs. 1 der genannten Richtlinie findet diese auf unmittelbare oder mittelbare Diskriminierungen aus Gründen der Rasse oder der ethnischen Herkunft Anwendung. Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie bestimmt darüber hinaus, dass diese nicht unterschiedliche Behandlungen aus Gründen der Staatsangehörigkeit betrifft und dass sie die Vorschriften und Bedingungen für die Einreise von Staatsangehörigen dritter Staaten oder staatenlosen Personen in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten oder deren Aufenthalt in diesem Hoheitsgebiet sowie eine Behandlung, die sich aus der Rechtsstellung von Staatsangehörigen dritter Staaten oder staatenlosen Personen ergibt, nicht berührt.
42. Aus dem Vorlagebeschluss geht jedoch klar hervor, dass Herr Kamberaj keiner unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung aus Gründen seiner Rasse oder seiner ethnischen Herkunft ausgesetzt war. Die angeblich unterschiedliche Behandlung im Vergleich zu den inländischen Staatsbürgern und den Unionsbürgern aufgrund des Landesgesetzes beruht auf seiner Rechtsstellung als Drittstaatsangehöriger und somit auf seiner Nationalität.
43. Das Ausgangsverfahren fällt somit nicht in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2000/43, und es braucht über deren Auslegung daher nicht entschieden zu werden.
44. Die erste, sechste und siebte Frage sind zudem nicht zulässig, da sie sich mit der Lage der Unionsbürger und der inländischen Bürger befassen, die einer der drei in der Autonomen Provinz Bozen vorhandenen Sprachgruppen angehören.
45. Mit der ersten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob der Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts dem nationalen Gericht gebietet, das Unionsrecht vollständig und unmittelbar anzuwenden und im Widerspruch zum Unionsrecht stehende innerstaatliche Bestimmungen unangewendet zu lassen, auch wenn Letztere zur Umsetzung von Grundprinzipien der Verfassungsordnung des Mitgliedstaats erlassen worden sind.
46. Diese Frage bezieht sich unter dem Gesichtspunkt des nationalen Verfassungsrechts auf die Tragweite des Schutzes der sprachlichen Minderheiten und auf die Berücksichtigung des Sprachverhältnisses. Diese Aspekte sind jedoch nur für die deutsch‑, italienisch‑ und ladinischsprachigen inländischen Bürger sowie für die Unionsbürger relevant.
47. Mit der sechsten und siebten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob das Unionsrecht einer nationalen Rechtsvorschrift entgegensteht, die für Unionsbürger den Bezug von Wohngeld zum einen von der Abgabe einer Erklärung über die Zugehörigkeit zu bzw. die Angliederung an eine der drei Sprachgruppen in der Autonomen Provinz Bozen und zum anderen von einem Aufenthalt oder einer Erwerbstätigkeit von mindestens fünf Jahren im Landesgebiet abhängig macht.
48. Die Fragen sind für das Ausgangsverfahren entscheidungsunerheblich. Das Ausgangsverfahren betrifft keinen Unionsbürger, weder einen italienischen Staatsangehörigen noch einen Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats, sondern einen langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen, der in der Autonomen Provinz Bozen wohnt.
49. Die fünfte Frage, die sich damit befasst, ob die für den Bezug des Wohngelds bestehende Voraussetzung der mindestens dreijährigen Berufstätigkeit des Drittstaatsangehörigen mit dem Unionsrecht vereinbar ist, braucht ebenfalls nicht beantwortet zu werden. Es ist nämlich unstreitig, dass Herr Kamberaj seit 1994 seinen Wohnsitz in der Autonomen Provinz Bozen hat und dort in einem festen Arbeitsverhältnis steht und dass sein Wohngeldantrag nicht deswegen abgelehnt wurde, weil er die genannte Voraussetzung nicht erfüllte. Die Frage ist somit für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens unerheblich.
50. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich, dass nur die Beantwortung der dritten Frage für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens von Nutzen ist. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, sich allein mit der dritten Frage zu befassen.
51. Bevor ich die genannte Frage prüfe, stelle ich klar, dass ich für die folgende Analyse davon ausgehe, dass Herr Kamberaj die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten im Sinne der Art. 4 bis 7 der Richtlinie 2003/109 besitzt. Das vorlegende Gericht wird zu prüfen haben, ob diese Feststellung zutreffend ist.
B – Zur dritten Frage
52. Mit der dritten Frage möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob die Richtlinie 2003/109 dahin auszulegen ist, dass sie der Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen im Bereich des Wohngelds ungünstiger behandelt als die in diesem Mitgliedstaat wohnenden inländischen Staatsangehörigen und Unionsbürger.
53. Wie ausgeführt, werden nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie 2003/109 die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen auf verschiedenen Gebieten, die in den Buchst. a bis h des genannten Artikels aufgezählt werden, wie eigene Staatsangehörige behandelt. Abgesehen von den Voraussetzungen, die in mehreren der genannten Punkte und in Art. 11 Abs. 2 und 3 der Richtlinie aufgeführt werden, können die Mitgliedstaaten nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie die Gleichbehandlung bei Sozialhilfe und Sozialschutz auf die Kernleistungen beschränken.
54. Die Art, wie Art. 11 der Richtlinie 2003/109 gefasst ist, verrät, wie unterschiedlich die Auffassungen waren, die bei der Diskussion der Richtlinie in Bezug auf die Frage vertreten wurden, welche Tragweite der Grundsatz der Gleichbehandlung von Drittstaatsangehörigen, die die Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten innehaben, und inländischen Staatsangehörigen haben soll(14). Diese Unterschiede zeigen sich auch deutlich bei einem Vergleich des Vorschlags der Kommission(15) mit der endgültigen Fassung. Sie führten dazu, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung auf einer Reihe von Gebieten bekräftigt wurde, dabei jedoch mit einer bestimmten Anzahl von Voraussetzungen und Beschränkungen verknüpft wurde. Die vorliegende Rechtssache gibt dem Gerichtshof Gelegenheit zu präzisieren, welche Tragweite einige dieser Voraussetzungen und Beschränkungen haben und wie diese in Einklang mit den Zielen der Richtlinie 2003/109 und den insbesondere von Art. 34 der Charta garantierten Grundrechten gebracht werden können.
55. Ich werde zunächst prüfen, ob die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen im Bereich des Wohngelds nach der beanstandeten Landesregelung tatsächlich ungünstiger als die inländischen Staatsangehörigen behandelt werden.
56. Sollte sich diese Prämisse bewahrheiten, wird zu prüfen sein, ob die Richtlinie 2003/109 einer solchen unterschiedlichen Behandlung in dem betreffenden Gebiet entgegensteht.
1. Zum Vorliegen einer unterschiedlichen Behandlung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und inländischen Staatsangehörigen
57. Das Landesgesetz hat einen Verteilungsschlüssel für das Wohngeld eingeführt, aufgrund dessen die Höhe der Mittel, die zum einen der Gruppe der inländischen Staatsangehörigen und Unionsbürger und zum anderen der Gruppe der Drittstaatsangehörigen zugeführt werden, im gleichgewichtigen Verhältnis zwischen der zahlenmäßigen Stärke dieser Staatsangehörigen und deren Bedarf bestimmt wird.
58. Was die erste Gruppe anbelangt, die aus den inländischen Staatsangehörigen und den Unionsbürgern besteht, werden die Faktoren, die ihre zahlenmäßige Stärke und ihren Bedarf betreffen, mit demselben Koeffizienten versehen, nämlich mit dem Koeffizienten 1.
59. Was hingegen die zweite Gruppe anbelangt, die aus den Drittstaatsangehörigen besteht, wird der Faktor, der ihre zahlenmäßige Stärke betrifft, mit dem Koeffizienten 5 versehen, während ihr Bedarf den Koeffizienten 1 erhält.
60. Der Anteil der Mittel, die den beiden Gruppen als Wohngeld zugewiesen werden, wird somit auf unterschiedliche Art errechnet. Dieser Unterschied führt zu einer Verminderung des Anteils der Mittel, auf die die Gruppe der Drittstaatsangehörigen Anspruch gehabt hätte, wenn die Faktoren bezüglich der zahlenmäßigen Stärke und des Bedarfs dieser Gruppe mit demselben Koeffizienten wie dem für die erste Gruppe angewendeten versehen gewesen wären.
61. Aufgrund der Berechnungsmethode, die für die Leistungen des Jahres 2009 auf die zweite Gruppe angewandt wurde, erhielten nach den Prozessakten die Drittstaatsangehörigen, die 4,44 % der Bevölkerung der Autonomen Provinz Bozen bildeten und 25,16 % des Bedarfs darstellten, 7,90 % der Zuschüsse, die IPES im Rahmen des Wohngelds und des Kaufs, des Baus und der Wiedergewinnung von Wohnungen für den Grundwohnbedarf gewährte.
62. Wären die Faktoren bezüglich der zahlenmäßigen Stärke der Drittstaatsangehörigen und ihres Bedarfs mit demselben Koeffizienten versehen worden wie der, der auf die inländischen Staatsangehörigen und die Unionsbürger angewandt wurde, hätten die Ersteren einen höheren Anteil der Mittel erhalten, nämlich 14,8 %. Die Anwendung unterschiedlicher Koeffizienten führte somit zu einer Benachteiligung der Gruppe der Drittstaatsangehörigen, da sie dazu beitrug, dass die Zahl ihrer positiv beschiedenen Wohngeldanträge geringer war.
63. In der mündlichen Verhandlung hat die Landesregierung unter Berufung auf die unterschiedliche Lage, in der sich die Staatsangehörigen der beiden Gruppen befänden, geltend gemacht, dass eine Ungleichbehandlung nicht vorliege. Während die zahlenmäßige Stärke der ersten Gruppe aufgrund einer alle zehn Jahre stattfindenden Volkszählung ermittelt werde, sei die der zweiten Gruppe das Ergebnis einer jährlich stattfindenden statistischen Berechnung, die naturgemäß einen Näherungswert darstelle. Außerdem bestehe ein Unterschied in der Art, wie der Bedarf der beiden Gruppen quantifiziert werde, und es sei praktisch unmöglich, das Vermögen und die Einkünfte der Drittstaatsangehörigen zu überprüfen.
64. Diese Umstände reichen nicht aus, um zu belegen, dass die Lage der Staatsangehörigen der beiden Gruppen so unterschiedlich war, dass eine Ungleichbehandlung bei der Berechnung der Leistungsaufteilung nicht festgestellt werden könnte. Jedenfalls rechtfertigen die genannten Umstände nicht die Größe der von 1 bis 5 reichenden Differenz zwischen den Koeffizienten, mit denen die zahlenmäßige Stärke der beiden Gruppen versehen wurde. Im Übrigen können, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, Schwierigkeiten statistischer und administrativer Art eine solche Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen.
65. Es ist nunmehr zu prüfen, ob die Richtlinie 2003/109 dieser Ungleichbehandlung entgegensteht.
2. Steht die Richtlinie 2003/109 einer Ungleichbehandlung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und inländischen Staatsangehörigen bei der Gewährung eines Wohngelds der im Ausgangsverfahren in Frage stehenden Art entgegen?
66. Um diese Frage zu beantworten, werde ich mich zunächst mit dem Problem befassen, das die Einstufung des Wohngelds im Hinblick auf die in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d und f der Richtlinie 2003/109 genannten Gebiete betrifft. Ich werde mich sodann mit dem Begriff „Kernleistungen“ im Sinne von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie beschäftigen.
a) Zur Einstufung des Wohngelds im Hinblick auf die in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d und f der Richtlinie 2003/109 genannten Gebiete
67. Das in Art. 11 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2003/109 genannte Gebiet betrifft den „Zugang zu Waren und Dienstleistungen sowie zur Lieferung von Waren und Erbringung von Dienstleistungen für die Öffentlichkeit und zu Verfahren für den Erhalt von Wohnraum“.
68. Da das Ausgangsverfahren die Voraussetzungen für die Gewährung von Wohngeld, nicht aber die Voraussetzungen für den Erhalt öffentlich geförderten Wohnraums betrifft, kann die beanstandete Vorschrift nicht als eine Regelung angesehen werden, die sich auf den „Zugang zu Verfahren für den Erhalt von Wohnraum“ im Sinne der genannten Bestimmung bezieht.
69. Selbst wenn ferner die letztgenannte Wendung wie die Wendung „Zugang zu Waren und Dienstleistungen“ dahin zu verstehen wäre, dass sie den Zugang sowohl zum sozialen als auch zum privaten Wohnraum erfasst(16), hätte die Vorschrift über das Wohngeld, die hier in Frage steht, nicht unmittelbar die Regelung des Zugangs zu einer Wohnung zum Gegenstand, auch wenn nicht zu bestreiten ist, dass sich die Durchführung dieses Verfahrens auf die Möglichkeit bestimmter Personen, Zugang zu einer Wohnung zu erhalten, konkret auswirken kann. Nur bei einer sehr weiten Auslegung des Art. 11 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2003/109, bei der dieser Artikel dahin zu verstehen wäre, dass er jede sich eventuell auf den Zugang zu einer Wohnung auswirkende Vorschrift erfasst, könnte die beanstandete Landesregelung in den Anwendungsbereich der genannten Bestimmung fallen. Ich kann mich nicht für eine derartige weite Auslegung aussprechen; sie würde dieser Bestimmung im Kern dieselbe Bedeutung geben wie z. B. Art. 9 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. April 2011 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Union(17), der in seinem Abs. 1 mit völlig anderen Formulierungen als Art. 11 Abs. 1 Buchst. f der Richtlinie 2003/109 bestimmt, dass „Arbeitnehmer, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzen und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt sind, … hinsichtlich einer Wohnung … alle Rechte und Vergünstigungen wie inländische Arbeitnehmer [genießen][(18)]“.
70. Meines Erachtens muss das Wohngeld, das im Ausgangsverfahren in Frage steht, unter dem Blickwinkel des Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 betrachtet werden. Wie ausgeführt, werden nach dieser Bestimmung langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige auf den Gebieten „soziale Sicherheit, Sozialhilfe und Sozialschutz im Sinn des nationalen Rechts“ wie eigene Staatsangehörige behandelt.
71. Die vom Unionsgesetzgeber gewählte Fassung unterscheidet sich erheblich von der, die die Kommission ursprünglich vorgeschlagen hatte. Der Vorschlag der Kommission enthielt nämlich einen Art. 12 Abs. 1 Buchst. d bis f, der die Gleichbehandlung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und inländischen Staatsangehörigen auf den Gebieten „Sozialschutz, einschließlich sozialer Sicherheit und Krankenversicherung“, „Sozialhilfe“ und „soziale und steuerliche Vergünstigungen“ vorsah.
72. Die Kommission wollte somit der Gleichbehandlung von langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen und inländischen Staatsangehörigen im sozialen Bereich umfassende Geltung verschaffen(19).
73. Die Zurückhaltung bestimmter Mitgliedstaaten bei der Anerkennung einer so weitgehenden Gleichbehandlung im Sozialbereich führte zum einen zur Streichung der sozialen Vergünstigungen, von denen wir wissen, dass der Gerichtshof sie im Rahmen der Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates(20) weit ausgelegt hat, und zum anderen zur Hinzufügung der Klarstellung, dass die Begriffe „soziale Sicherheit“, „Sozialhilfe“ und „Sozialschutz“ „im Sinn des nationalen Rechts“ zu verstehen sind.
74. Die Aufnahme dieses Vermerks in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 steht im Gegensatz zu den sonstigen Rechtsakten der Union, die ebenfalls eine Gleichbehandlung im sozialen Bereich herstellen sollen. So nennt Art. 3 Abs. 1 Buchst. e und f der Richtlinie 2000/43 „den Sozialschutz, einschließlich der sozialen Sicherheit und der Gesundheitsdienste“ sowie „die sozialen Vergünstigungen“, ohne darauf zu verweisen, dass den Mitgliedstaaten das Recht zusteht, diese Begriffe zu definieren. Ferner beziehen sich Art. 12 Buchst. c der Richtlinie 2005/71/EG des Rates vom 12. Oktober 2005 über ein besonderes Zulassungsverfahren für Drittstaatsangehörige zum Zwecke der wissenschaftlichen Forschung(21) sowie Art. 14 Abs. 1 Buchst. e der Richtlinie 2009/50, um die Zweige der sozialen Sicherheit zu definieren, auf die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und deren Familien, die innerhalb der Gemeinschaft zu‑ und abwandern(22), und auf den Anhang der Verordnung (EG) Nr. 859/2003 des Rates(23).
75. So bedauernswert dies auch für die Kohärenz zwischen den einzelnen Rechtsakten der Union im sozialen Bereich sein mag, die sich auf ähnliche oder gleiche Begriffe beziehen und die manchmal sogar auf derselben Rechtsgrundlage erlassen wurden, so kann doch meines Erachtens schwer außer Acht gelassen werden, dass Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 ausdrücklich auf die nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten verweist. Höchstwahrscheinlich nämlich ist die Hinzufügung der Klarstellung keineswegs zufällig, sondern soll verhindern, dass die einzelnen Begriffe „soziale Sicherheit“, „Sozialhilfe“ und „Sozialschutz“ im Rahmen der Anwendung von Art. 11 der Richtlinie im Unionsrecht autonom ausgelegt werden(24). Der Unionsgesetzgeber wollte somit die Definition der genannten Begriffe den Mitgliedstaaten überlassen, damit sie die Tragweite der Gleichbehandlung auf diesen Gebieten selbst bestimmen können.
76. Zwar spricht nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs der Satzteil „im Sinn des nationalen Rechts“ auf den ersten Blick dagegen, dass die Begriffe „soziale Sicherheit“, „Sozialhilfe“ und „Sozialschutz“ im Rahmen der Anwendung von Art. 11 der Richtlinie 2003/109 im Unionsrecht einheitlich und autonom ausgelegt werden.
77. Nach dieser Rechtsprechung „folgt aus den Erfordernissen sowohl der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts als auch des Gleichheitssatzes, dass die Begriffe einer Vorschrift des Unionsrechts, die für die Ermittlung ihres Sinnes und ihrer Bedeutung nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, in der Regel in der gesamten Union eine autonome und einheitliche Auslegung erhalten müssen“(25). Dies bedeutet im Umkehrschluss, dass eine Bestimmung des Unionsrechts, die eine ausdrückliche Verweisung auf das Recht der Mitgliedstaaten enthält, grundsätzlich nicht Gegenstand einer solchen autonomen und einheitlichen Auslegung sein kann.
78. Der Gerichtshof prüft jedoch sorgfältig die genaue Formulierung der Verweisung auf die nationalen Rechtsvorschriften, um den Handlungsspielraum, der den Mitgliedstaaten eingeräumt ist, exakt einzugrenzen. So hat der Gerichtshof z. B. zu dem bezahlten Jahresurlaub nach Art. 7 Abs. 1 der Richtlinie 1993/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung(26) festgestellt, dass „[d]ie Formulierung ‚nach Maßgabe der Bedingungen für die Inanspruchnahme und die Gewährung …, die in den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder nach den einzelstaatlichen Gepflogenheiten vorgesehen sind‘, … dahin zu verstehen [ist], dass sie sich nur auf die Art und Weise der Durchführung des bezahlten Jahresurlaubs in den verschiedenen Mitgliedstaaten bezieht …, ohne dass die Mitgliedstaaten … bereits die Entstehung dieses sich unmittelbar aus der Richtlinie 93/104 ergebenden Anspruchs von irgendeiner Voraussetzung abhängig machen können“(27).
79. Der Gerichtshof gibt zudem einer autonomen Auslegung den Vorzug, wenn der Wortlaut der Verweisung auf die nationalen Rechtsvorschriften allgemein gefasst ist und diese Auslegung unerlässlich ist, um das von einer Norm des Unionsrechts angestrebte Ziel zu gewährleisten. Der Gerichtshof hat daher – wiederum im Rahmen der Richtlinie 93/104, diesmal jedoch in Bezug auf die Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ – die Ansicht vertreten, dass es sich um „gemeinschaftsrechtliche Begriffe [handelt], die anhand objektiver Merkmale unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des Zweckes dieser Richtlinie zu bestimmen sind“, und klargestellt, dass „[n]ur eine solche autonome Auslegung … die volle Wirksamkeit [der genannten] Richtlinie und eine einheitliche Anwendung der genannten Begriffe in sämtlichen Mitgliedstaaten sicherstellen [kann]“(28). Art. 2 Ziff. 1 der Richtlinie 93/104 definiert den Begriff „Arbeitszeit“ als „jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt[(29)]“. Der Gerichtshof stellte fest, dass der genannte Satzteil einer autonomen Auslegung dieses Begriffs im Unionsrecht nicht entgegensteht. Er war der Ansicht, dass „[d]er Umstand, dass die Definition des Begriffes Arbeitszeit auf die ‚einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten‘ verweist, … nicht [bedeutet], dass die Mitgliedstaaten den Inhalt dieses Begriffes einseitig festlegen können“(30).
80. Die Genauigkeit der Formulierung, die vom Unionsgesetzgeber in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 benutzt wird, um die Reichweite der Verweisung auf die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten darzustellen, d. h. die eigentliche Definition der Begriffe „soziale Sicherheit“, „Sozialhilfe“ und „Sozialschutz“ durch die Rechtsvorschriften der einzelnen Mitgliedstaaten, ist jedoch meines Erachtens der Gerichtshof gehindert, eine autonome und einheitliche Auslegung der in der genannten Bestimmung angeführten Begriffe vorzunehmen.
81. Die Situation, mit der wir es hier zu tun haben, ist daher eine andere als die, über die der Gerichtshof in seinem Urteil vom 4. März 2010, Chakroun(31), zu entscheiden hatte, wo er feststellte, dass „der Begriff ‚Sozialhilfeleistungen des … Mitgliedstaats‘ [im Sinne von Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86/EG des Rates vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung(32)] ein autonomer Begriff des Unionsrechts [ist], der nicht anhand von Begriffen des nationalen Rechts ausgelegt werden kann“(33). Diese Auslegung war möglich, da die Bestimmung hinsichtlich der Definition dieses Begriffs keine Verweisung auf nationale Rechtsvorschriften enthielt. Zudem hat der Gerichtshof in diesem Urteil eine Auslegung des Begriffs „Sozialhilfe“ vorgenommen, die sich eng an die spezielle Systematik des Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 hielt, indem sie den Begriff der ausreichenden festen und regelmäßigen Einkünfte heranzog. Die Verbindung der beiden Begriffe führte den Gerichtshof damit zu der Feststellung, dass „[d]er Begriff ‚Sozialhilfe‘ in [dem genannten Artikel] dahin auszulegen [ist], dass er sich auf eine Hilfe bezieht, die einen Mangel an ausreichenden festen und regelmäßigen Einkünften ausgleicht, nicht aber eine Hilfe, die es erlauben würde, außergewöhnliche oder unvorhergesehene Bedürfnisse zu befriedigen“(34).
82. Der Gerichtshof hat folglich im Urteil Chakroun den Begriff „Sozialhilfe“ in dem besonderen Kontext des Art. 7 Abs. 1 Buchst. c der Richtlinie 2003/86 definiert, einer Regelung, die im Übrigen in Art. 5 Abs. 1 Buchst. a der Richtlinie 2003/109 als Voraussetzung für die Zuerkennung der Rechtsstellung eines langfristig Aufenthaltsberechtigten anzutreffen ist. Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie dagegen ist in einer Weise gefasst, dass er weder eine autonome Auslegung der dort aufgeführten Begriffe durch den Gerichtshof noch eine Übertragung der Definition aus dem Urteil Chakroun zulässt.
83. Dies bedeutet insoweit nicht, dass die Mitgliedstaaten über einen unbegrenzten Handlungsspielraum bei der Entscheidung verfügen, ob die Leistungen, die sie im Sozialbereich vorsehen, zu den von ihnen definierten Gebieten der sozialen Sicherheit, der Sozialhilfe und des Sozialschutzes im Sinne von Art. 11 der Richtlinie 2003/109 gehören. Meines Erachtens sind dem Handlungsspielraum, den der Unionsgesetzgeber den Mitgliedstaaten einräumen wollte, zwei Grenzen gesetzt, insbesondere in einem Fall wie dem hier fraglichen, in dem es ihre Sache ist zu bestimmen, ob ein Wohngeld in den Anwendungsbereich von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 fällt.
84. Erstens darf, wie der Gerichtshof in seinem Urteil Chakroun hervorgehoben hat, der den Mitgliedstaaten eröffnete Handlungsspielraum von ihnen nicht in einer Weise genutzt werden, die das betreffende Richtlinienziel und die praktische Wirksamkeit der Richtlinie beeinträchtigen würde(35). Wie ausgeführt, bestimmt aber Erwägungsgrund 4 der Richtlinie 2003/109, dass „[d]ie Integration von Drittstaatsangehörigen, die in den Mitgliedstaaten langfristig ansässig sind, … entscheidend zur Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts [beiträgt], der als eines der Hauptziele der Gemeinschaft im Vertrag angegeben ist“. Unter diesem Gesichtspunkt stellt Erwägungsgrund 12 der Richtlinie fest, dass, „[u]m ein echtes Instrument zur Integration von langfristig Aufenthaltsberechtigten in die Gesellschaft, in der sie leben, darzustellen, [diese] nach Maßgabe der entsprechenden, in dieser Richtlinie festgelegten Bedingungen, in vielen wirtschaftlichen und sozialen Bereichen[(36)] wie die Bürger des Mitgliedstaats behandelt werden [sollten]“. Dies macht es erforderlich, die sozialen Bereiche, in denen die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen wie die inländischen Staatsangehörigen zu behandeln sind, weit auszulegen. Durch die Feststellung des genannten Ziels sind die Mitgliedstaaten gehindert, die Sozialleistungen, die die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 beziehen können, übermäßig zu beschränken.
85. Zweitens haben die Mitgliedstaaten nach Art. 51 Abs. 1 der Charta bei der Umsetzung einer Richtlinie die Charta zu berücksichtigen. Sie können insoweit nicht davon absehen, dass Art. 34 der Charta („Soziale Sicherheit und soziale Unterstützung“) in Abs. 3 ausdrücklich die „Unterstützung für die Wohnung“ anführt. Mir scheint daher kaum vorstellbar, dass ein Mitgliedstaat bei der Umsetzung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 ein Wohngeld wie das hier fragliche vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung ausschließen kann.
86. Die Verweisung der genannten Bestimmung auf die nationalen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten räumt diesen, wenn sie im Sozialbereich die vom Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie erfassten Gebiete einschränken wollen, in Wirklichkeit daher nur einen stark begrenzten Handlungsspielraum ein.
87. Es ist letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, unter Berücksichtigung des in der genannten Richtlinie angeführten Ziels der Integration langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen sowie des Art. 34 Abs. 3 der Charta festzustellen, ob ein Wohngeld wie das im Ausgangsverfahren fragliche einer der in Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 genannten Kategorien im Sinne seines nationalen Rechts entspricht.
88. Es bleibt nunmehr zu prüfen, welche Wirkung Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie im vorliegenden Fall haben kann.
b) Zum Begriff „Kernleistungen“ im Sinne von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109
89. Wie ausgeführt, „[können] [d]ie Mitgliedstaaten [nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109] die Gleichbehandlung bei Sozialhilfe und Sozialschutz auf die Kernleistungen beschränken“.
90. Erwägungsgrund 13 der Richtlinie liefert einen ersten Hinweis zu der Tragweite der genannten Bestimmung, wenn er feststellt, dass „[h]insichtlich der Sozialhilfe … die Möglichkeit, die Leistungen für langfristig Aufenthaltsberechtigte auf Kernleistungen zu beschränken, so zu verstehen [ist], dass dieser Begriff zumindest ein Mindesteinkommen sowie Unterstützung bei Krankheit, bei Schwangerschaft, bei Elternschaft und bei Langzeitpflege erfasst. Die Modalitäten der Gewährung dieser Leistungen sollten durch das nationale Recht bestimmt werden.“
91. Der Gebrauch des Wortes „zumindest“ bedeutet, dass die Aufzählung der Leistungen in dem Erwägungsgrund nicht abschließend ist. Zudem enthält Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 für die Definition dessen, was die Kernleistungen im Sinne der genannten Bestimmung sind, keine Verweisung auf das nationale Recht. Zwar enthält Erwägungsgrund 13 der Richtlinie eine Verweisung auf das nationale Recht, doch ist diese auf die „Modalitäten der Gewährung dieser Leistungen“ beschränkt, d. h. auf die Bestimmung der Gewährungsvoraussetzungen und der Höhe der Leistungen sowie der damit zusammenhängenden Verfahren, und erstreckt sich somit nicht auf die eigentliche Definition des Begriffs der Kernleistungen. Es handelt sich daher um einen Begriff des Unionsrechts, den der Gerichtshof anhand objektiver Merkmale unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des Zwecks der Richtlinie 2003/109 zu bestimmen hat(37).
92. Angesichts des Umstands, dass Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie den Mitgliedstaaten die Möglichkeit bietet, die Tragweite des in Art. 11 Abs. 1 der Richtlinie aufgestellten Gleichbehandlungsgrundsatzes einzuschränken und somit von der vollständigen Anwendung dieses Grundsatzes abzuweichen, ist die Inanspruchnahme dieser Möglichkeit eng auszulegen.
93. Will ein Mitgliedstaat die ihm von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 eröffnete Möglichkeit nutzen, hat er dies, wie die Kommission in ihren Erklärungen zu Recht ausgeführt hat, in transparenter Weise und nach Maßgabe des Grundsatzes der Rechtssicherheit zu tun. Nach ständiger Rechtsprechung nämlich „gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört, insbesondere, dass Rechtsvorschriften, vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sein müssen“(38). Im vorliegenden Fall ist jedoch nicht ersichtlich, dass der nationale und/oder Landesgesetzgeber von dieser Möglichkeit unter Einhaltung der oben genannten Voraussetzungen Gebrauch gemacht hat(39). Dieser Umstand ist selbstverständlich noch vom vorlegenden Gericht zu überprüfen.
94. Ferner hat die Definition dessen, was „Kernleistungen“ im Sinne von Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie 2003/109 sind, unter Berücksichtigung des Ziels der Integration langfristig aufenthaltsberechtigter Drittstaatsangehöriger zu erfolgen, das, wie ausgeführt, im Zentrum des Anliegens steht, das der Unionsgesetzgeber in mehreren Erwägungen der Richtlinie dargelegt hat. Ich bin daher der Ansicht, dass Kernleistungen solche Leistungen sind, die es ermöglichen, durch einen Beitrag zur Befriedigung der Grundbedürfnisse wie Nahrung, Wohnung und Gesundheit die soziale Ausgrenzung zu bekämpfen.
95. Gemäß Erwägungsgrund 3 der genannten Richtlinie „steht [die Richtlinie] im Einklang mit den Grundrechten und berücksichtigt die Grundsätze, die insbesondere durch die [EMRK] und die Charta … anerkannt wurden“. Ich habe bereits dargelegt, weshalb es nach dem Wortlaut des Art. 34 Abs. 3 der Charta für einen Mitgliedstaat schwer möglich ist, ein Wohngeld wie das im Ausgangsverfahren fragliche unter keine der Kategorien „soziale Sicherheit“, „Sozialhilfe“ und „Sozialschutz“ im Sinne des nationalen Rechts fallen zu lassen, um damit die Anwendung von Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 auszuschließen. Insofern, als Art. 34 Abs. 3 der Charta ausdrücklich darauf abstellt, dass die „Unterstützung für eine Wohnung … allen, die nicht über ausreichende Mittel verfügen, ein menschenwürdiges Dasein sicherstellen [soll]“, „[u]m die soziale Ausgrenzung und die Armut zu bekämpfen“, spricht der genannte Artikel meines Erachtens dafür, dass ein Wohngeld wie das im Ausgangsverfahren fragliche unter den Begriff „Kernleistungen“ fällt, wie er vorstehend definiert worden ist.
96. Dieser Definition entspricht insbesondere eine Leistung, ohne die ein Mieter seinen Mietvertrag nicht mehr einhalten könnte und daher, wenn ihm diese Leistung entzogen würde, große Schwierigkeiten mit der Beschaffung eines Ersatzwohnraums hätte oder es ihm gar unmöglich wäre, sich und seine Familie menschenwürdig unterzubringen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, nach eingehender Prüfung der Leistungen des im Wohnsitzmitgliedstaat des langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen geltenden Sozialhilfesystems festzustellen, ob der Verlust eines Wohngelds wie das im Ausgangsverfahren fragliche dazu führen würde, dass der bisherige Bezieher des Wohngelds seine Wohnung verlieren würde und die Beschaffung eines Ersatzwohnraums sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich wäre.
IV – Ergebnis
97. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, dem Tribunale di Bolzano wie folgt zu antworten:
Art. 11 Abs. 1 Buchst. d und 4 der Richtlinie 2003/109/EG des Rates vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen ist dahin auszulegen, dass er der Regelung eines Mitgliedstaats wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die die langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen im Bereich des Wohngelds ungünstiger behandelt als die in diesem Mitgliedstaat wohnenden inländischen Staatsangehörigen und Unionsbürger, sofern das vorlegende Gericht
– zum einen feststellt, dass diese Leistung nach Art. 11 Abs. 1 Buchst. d der Richtlinie 2003/109 unter die Begriffe „soziale Sicherheit“, „Sozialhilfe“ und „Sozialschutz“ im Sinne der Rechtsvorschriften des genannten Mitgliedstaats fällt, und
– zum anderen prüft, ob der Mitgliedstaat unter Beachtung des Grundsatzes der Rechtssicherheit von der Möglichkeit nach Art. 11 Abs. 4 der Richtlinie Gebrauch gemacht hat. Sollte dies der Fall sein, ist der Begriff „Kernleistungen“ im Sinne dieser Bestimmung dahin zu verstehen, dass er solche Leistungen bezeichnet, die es ermöglichen, durch einen Beitrag zur Befriedigung der Grundbedürfnisse wie Nahrung, Wohnung und Gesundheit die soziale Ausgrenzung zu bekämpfen. Es ist Sache des vorlegenden Gerichts, nach eingehender Prüfung der Leistungen des im Wohnsitzmitgliedstaat des langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen geltenden Sozialhilfesystems festzustellen, ob der Verlust eines Wohngelds wie das im Ausgangsverfahren fragliche dazu führen würde, dass der bisherige Bezieher des Wohngelds seine Wohnung verlieren würde und die Beschaffung eines Ersatzwohnraums sehr schwierig, wenn nicht gar unmöglich wäre.