WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 24 kwietnia 2012 r.(*)
Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości – Artykuł 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Dyrektywa 2003/109/WE – Status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi – Prawo równego traktowania w zakresie zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej – Odstępstwo od zasady równości traktowania w odniesieniu do środków z zakresu pomocy społecznej i ochrony socjalnej – Wyłączenie „świadczeń podstawowych” z zakresu zastosowania tego odstępstwa – Uregulowanie krajowe przewidujące dodatki mieszkaniowe dla najuboższych lokatorów – Wysokość funduszy przeznaczonych dla obywateli państw trzecich określana na podstawie średniej ważonej obliczanej w odmienny sposób – Oddalenie wniosku o dodatek mieszkaniowy z powodu wyczerpania środków budżetowych przeznaczonych dla obywateli państw trzecich
W sprawie C‑571/10
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Tribunale di Bolzano (Włochy) postanowieniem z dnia 24 listopada 2010 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 7 grudnia 2010 r., w postępowaniu:
Servet Kamberaj
przeciwko
Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (IPES),
Giunta della Provincia autonoma di Bolzano,
Provincia autonoma di Bolzano,
przy udziale:
Associazione Porte Aperte/Offene Türen,
Human Rights International,
Associazione Volontarius,
Fondazione Alexander Langer,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J. Malenovský i U. Lõhmus, prezesi izb, A. Rosas, E. Levits, A. Ó Caoimh (sprawozdawca), L. Bay Larsen, T. von Danwitz, A. Arabadjiev i E. Jarašiūnas, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: A. Impellizzeri, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 18 października 2011 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu S. Kamberaja przez F. Pintona oraz D. Simonato, avvocati,
– w imieniu Provincia autonoma di Bolzano przez R. von Guggenberg, S. Beikirchera, Ch. Bernardi oraz D. Ambach, Rechtsanwälte,
– w imieniu rządu belgijskiego przez J.C. Halleux oraz C. Pochet, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu francuskiego przez E. Belliard, G. de Bergues’a oraz B. Beaupère‑Manokhę, działających w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu austriackiego przez C. Pesendorfer, działającą w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez M. Condou‑Durande oraz C. Cattabrigę, działające w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 grudnia 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 TUE i 6 TUE, art. 18 TFUE, 45 TFUE i 49 TFUE, art. 21 i 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”) oraz przepisów dyrektywy Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (Dz.U. L 180, s. 22), a także dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44). Sąd krajowy podnosi także kwestie dotyczące art. 14 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”), oraz art. 1 protokołu nr 12 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanego w Rzymie w dniu 4 listopada 2000 r. (zwanego dalej „protokołem nr 12”).
2 Wniosek ten został złożony na kanwie sporu między S. Kamberajem a Istituto per l’Edilizia sociale della Provincia autonoma di Bolzano (instytutem budownictwa społecznego autonomicznej prowincji Bolzano, zwanym dalej „IPES”), Giunta della Provincia autonoma di Bolzano (radą autonomicznej prowincji Bolzano, zwaną dalej „Giunta”), a także Provincia autonoma di Bolzano (autonomiczną prowincją Bolzano) dotyczącego odmowy przyznania przez IPES dodatku mieszkaniowego za 2009 r. z tego powodu, że środki budżetowe Provincia autonoma di Bolzano przewidziane na wypłatę takiej pomocy obywatelom państw trzecich zostały wyczerpane.
Ramy prawne
Uregulowania Unii
Dyrektywa 2000/43
3 Dyrektywa 2000/43 zgodnie z jej art. 1 „ma na celu wyznaczenie ram walki z dyskryminacją ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne oraz wprowadzenie w życie w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
4 Artykuł 2 ust. 1 i 2 tej dyrektywy stanowi:
„1. Do celów niniejszej dyrektywy zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne.
2. Do celów ust. 1:
a) dyskryminacja bezpośrednia ma miejsce, gdy ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne osoba traktowana jest mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w podobnej sytuacji;
b) dyskryminacja pośrednia ma miejsce, gdy pozornie neutralny przepis, kryterium lub praktyka mogą doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji dla osób danego pochodzenia rasowego lub etnicznego w stosunku do innych osób, chyba że taki przepis, kryterium lub praktyka są obiektywnie uzasadnione legalnym celem, a środki mające służyć osiągnięciu tego celu są odpowiednie i konieczne”.
5 Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2000/43 stanowi, że „nie obejmuje [ona] różnego traktowania ze względu na obywatelstwo i pozostaje ona bez uszczerbku dla przepisów i warunków dotyczących wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich oraz bezpaństwowców na terytorium państw członkowskich i wszelkiego traktowania związanego ze statusem prawnym danych obywateli państw trzecich i bezpaństwowców”.
6 Artykuł 15 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Państwa członkowskie ustanawiają zasady stosowania sankcji obowiązujących wobec naruszeń przepisów krajowych przyjętych na mocy niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki dla zapewnienia ich stosowania. Sankcje, które mogą nakazywać wypłacenie odszkodowania ofierze, muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Do dnia 19 lipca 2003 r. państwa członkowskie powiadamiają o tych przepisach Komisję, a o wszystkich późniejszych ich zmianach tak szybko, jak to możliwe”.
Dyrektywa 2003/109
7 Motywy 2–4, 6, 12 i 13 dyrektywy 2003/109 mają następujące brzmienie:
„(2) Rada Europejska podczas szczególnego szczytu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. oświadczyła, że status prawny obywateli państw trzecich powinien zostać zbliżony do statusu obywateli państw członkowskich oraz że osoba, która zamieszkiwała legalnie na terytorium państwa członkowskiego przez określony czas i która posiada zezwolenie na pobyt długoterminowy, powinna uzyskać w tym państwie członkowskim zestaw jednolitych praw, jak najbardziej zbliżonych do praw przyznanych obywatelom Unii Europejskiej.
(3) Niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w [EKPC] oraz w [karcie].
(4) Integracja obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi w państwach członkowskich jest kluczowym elementem wspierania spójności gospodarczej i społecznej, która stanowi podstawowy cel Wspólnoty określony w traktacie [WE].
[…]
(6) Głównym kryterium uzyskania statusu rezydenta długoterminowego powinien być czas zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego. Zamieszkanie powinno być zarówno legalne, jak i nieprzerwane, w celu wykazania, że związki danej osoby z tym państwem mają charakter trwały. […]
[…]
(12) W celu ustanowienia rzeczywistego instrumentu integracji rezydentów długoterminowych ze społeczeństwem, w którym żyją, rezydenci długoterminowi powinni korzystać z równego traktowania z obywatelami państwa członkowskiego w szerokim zakresie spraw gospodarczych i społecznych, zgodnie z odpowiednimi warunkami określonymi w niniejszej dyrektywie.
(13) W odniesieniu do pomocy społecznej możliwość ograniczenia świadczeń dla rezydentów długoterminowych do świadczeń podstawowych ma być rozumiana w taki sposób, że pojęcie to obejmuje co najmniej minimalny dochód, pomoc w przypadku choroby, ciąży, pomoc rodzicom oraz stałą opiekę. Warunki przyznawania takich świadczeń powinny być określone przez prawo krajowe”.
8 Rozdział II dyrektywy 2003/109 dotyczy przyznawania statusu rezydenta długoterminowego w państwie członkowskim.
9 Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy, zawartym we wspomnianym rozdziale II, państwa członkowskie przyznają status rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na terytorium tych państw przez okres pięciu lat, bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku.
10 Artykuł 5 dyrektywy 2003/109 określa warunki uzyskania statusu rezydenta długoterminowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 lit. a) i b) państwa członkowskie powinny żądać od obywatela państwa trzeciego przedstawienia dowodów, że posiada on, w odniesieniu do siebie i do członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu: po pierwsze, stałe i regularne dochody wystarczające do utrzymania jego i członków jego rodziny, bez konieczności korzystania z systemu pomocy społecznej danego państwa członkowskiego, oraz, po drugie, ubezpieczenie zdrowotne w odniesieniu do wszystkich ryzyk zwykle pokrywanych dla obywateli w danym państwie członkowskim.
11 Zgodnie z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie mogą również wymagać od obywateli państwa trzeciego, aby spełniali oni warunki integracji zgodnie z prawem krajowym.
12 O ile zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2003/109 państwa członkowskie mogą odmówić przyznania statusu rezydenta długoterminowego ze względów porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o tyle art. 6 ust. 2 tej dyrektywy stanowi jednak, że odmowa taka nie może być oparta na względach ekonomicznych.
13 Zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy 2003/109 w celu uzyskania statusu rezydenta długoterminowego zainteresowany obywatel państwa trzeciego powinien złożyć wniosek do właściwych organów państwa członkowskiego, w którym zamieszkuje, dołączając do tego wniosku dokumenty określone w prawie krajowym, potwierdzające, że wnioskodawca spełnia warunki określone w art. 4 i 5 tej dyrektywy.
14 Artykuł 11 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Rezydent długoterminowy korzysta z równego traktowania z obywatelami danego państwa pod względem:
[…]
d) zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe;
[…]
f) dostępu do towarów i usług oraz dostaw towarów i świadczenia usług udostępnianych powszechnie oraz do procedur uzyskania zakwaterowania;
[…]”.
15 Artykuł 11 ust. 4 tej dyrektywy stanowi, że „[p]aństwa członkowskie mogą ograniczyć równe traktowanie w odniesieniu do pomocy społecznej i ochrony socjalnej do świadczeń podstawowych”.
16 Zgodnie z art. 12 ust. 1 dyrektywy 2003/109 państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o wydaleniu rezydenta długoterminowego, wyłącznie jeżeli osoba ta stanowi faktyczne i wystarczająco poważne zagrożenie dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego. W art. 12 ust. 2 dodano, że decyzja o wydaleniu nie może być oparta na względach ekonomicznych.
17 Zgodnie z art. 26 akapit pierwszy dyrektywy 2003/109 państwa członkowskie powinny wprowadzić w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania tej dyrektywy najpóźniej do dnia 23 stycznia 2006 r.
Uregulowania krajowe
Konstytucja włoska
18 Zgodnie z art. 117 konstytucji Włoch wyłączne uprawnienia ustawodawcze w dziedzinie pomocy społecznej przysługują państwu jedynie w zakresie określenia podstawowych poziomów świadczeń dla zapewnienia praw obywatelskich i socjalnych, które muszą być gwarantowane na całym terytorium krajowym. W zakresie wykraczającym poza ten cel właściwe są regiony.
Dekret ustawodawczy nr 286/1998
19 Dekret ustawodawczy nr 3 z dnia 8 stycznia 2007 r., transponujący dyrektywę 2003/109/WE dotyczącą statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (GURI nr 24 z dnia 30 stycznia 2007 r., s. 4), włączył przepisy tej dyrektywy do dekretu ustawodawczego nr 286 z dnia 25 lipca 1998 r., zawierającego tekst jednolity przepisów regulujących imigrację i status cudzoziemca (dodatek zwykły do GURI nr 191 z dnia 18 sierpnia 1998 r., zwanego dalej „dekretem ustawodawczym nr 286/1998”).
20 Artykuł 9 ust. 1 dekretu ustawodawczego nr 286/1998 stanowi:
„Cudzoziemiec, który posiada od co najmniej pięciu lat ważne pozwolenie na pobyt i który wykaże dochód w wysokości co najmniej rocznej kwoty zasiłku socjalnego, a w przypadku wniosku dotyczącego członków swojej rodziny wykaże wystarczający dochód [...] oraz odpowiednie zakwaterowanie spełniające minimalne warunki przewidziane we [właściwych przepisach prawa krajowego], może zwrócić się do prefekta policji o wydanie pozwolenia na pobyt dla rezydenta długoterminowego WE dla siebie i członków swojej rodziny […]”.
21 Artykuł 9 ust. 12 dekretu ustawodawczego nr 286/1998 stanowi:
„W uzupełnieniu przepisów dotyczących cudzoziemców legalnie przebywających na terytorium Włoch osoba posiadająca pozwolenie na pobyt dla rezydenta długoterminowego WE może:
[…]
c) korzystać ze świadczeń z zakresu pomocy społecznej, zabezpieczenia społecznego, ze świadczeń w zakresie dofinansowania świadczeń zdrowotnych, edukacyjnych i społecznych, ze świadczeń w zakresie dostępu do publicznych dóbr i usług, w tym z dostępu do procedur w sprawie uzyskania mieszkania publicznego budownictwa mieszkaniowego, chyba że przepisy stanowią inaczej i pod warunkiem że zostanie wykazane, iż cudzoziemiec rzeczywiście zamieszkuje na terytorium krajowym […]”.
Dekret prezydenta nr 670/1972
22 Zgodnie z art. 3 akapit trzeci dekretu prezydenta nr 670 z dnia 31 sierpnia 1972 r. w sprawie szczególnego statusu regionu Trydent-Górna Adyga (GURI nr 301 z dnia 20 listopada 1972 r., zwanego dalej „dekretem prezydenta nr 670/1972”), który stanowi źródło prawa rangi konstytucyjnej, Provincia autonoma di Bolzano z uwagi na szczególną strukturę społeczności podzieloną na trzy grupy językowe, posługujące się językami włoskim, niemieckim i ladyńskim, korzysta ze szczególnej autonomii.
23 Na podstawie art. 8 pkt 25 dekretu nr 670/1972 w zakres tej autonomii wchodzi między innymi uprawnienie do wydawania aktów prawodawczych w dziedzinie świadczeń pomocowych i pomocy publicznej.
24 Artykuł 15 ust. 2 dekretu nr 670/1972 stanowi, że Provincia autonoma di Bolzano, z zastrzeżeniem przypadków szczególnych, wykorzystuje swe środki przeznaczone na cele pomocy, cele społeczne i kulturalne wprost proporcjonalnie do liczebności wszystkich trzech grup językowych i w odniesieniu do ich potrzeb.
Ustawa prowincjonalna
25 Dodatek mieszkaniowy jest przewidziany w art. 2 akapit pierwszy lit. k) legge provinciale n° 13 (ustawy prowincjonalnej nr 13) z dnia 17 grudnia 1998 r. w brzmieniu obowiązującym w czasie zaistnienia okoliczności faktycznych w sprawie głównej (zwanej dalej „ustawą prowincjonalną”). Dodatek ten, stanowiący dopłatę do czynszu na rzecz najuboższych lokatorów, umożliwiającą im uiszczenie tego czynszu, jest rozdzielany między wszystkie trzy grupy językowe zgodnie z art. 15 ust. 2 dekretu prezydenta nr 670/1972.
26 Artykuł 5 ust. 1 ustawy prowincjonalnej stanowi, że fundusze na działania, o których mowa w art. 2 akapit pierwszy lit. k) tej ustawy, powinny być rozdzielone pomiędzy wnioskodawców z trzech grup językowych proporcjonalnie do średniej ważonej ustalonej na podstawie liczebności tych grup oraz potrzeb każdej z nich. Zgodnie z art. 5 ust. 2 tego uregulowania potrzeby każdej grupy językowej określane są corocznie na podstawie wniosków złożonych w ostatnich dziesięciu latach.
27 Z postanowienia odsyłającego wynika, że liczebność każdej z grup językowych oblicza się na podstawie ostatniego powszechnego spisu ludności oraz oświadczeń w sprawie przynależności do jednej z grup językowych. Do przedstawienia tych oświadczeń zobowiązani są wszyscy obywatele włoscy w wieku powyżej 14 lat mieszkający na terytorium Provincia autonoma di Bolzano.
28 Zamieszkujący na terytorium prowincji obywatele Unii, którzy pracują i spełniają pozostałe warunki, od których ustawa uzależnia przyznanie pomocy mieszkaniowej, muszą na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy prowincjonalnej złożyć oświadczenie o przynależności lub o przystąpieniu do jednej z trzech grup językowych.
29 Zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy prowincjonalnej Giunta co roku określa wysokość środków zarezerwowanych dla obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, którzy w dniu złożenia wniosku przebywają w sposób ciągły i legalnie od co najmniej pięciu lat na terytorium prowincji oraz którzy przepracowali na terytorium prowincji co najmniej trzy lata. Liczbę mieszkań do wynajmu, które mogą być przydzielone obywatelom państw trzecich i bezpaństwowcom, określa się proporcjonalnie do średniej ważonej obejmującej, po pierwsze, liczebność takich obywateli spełniających ww. warunki, i po drugie, ich potrzeby.
Decyzja nr 1885
30 Z decyzji nr 1885 wydanej przez Giunta w dniu 20 lipca 2009 r., dotyczącej kwoty środków przeznaczonych w 2009 r. dla obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, wynika, że w ramach średniej ważonej ich liczebność uzyskała współczynnik 5, podczas gdy ich potrzeby uzyskały współczynnik 1.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
31 Servet Kamberaj jest obywatelem albańskim zamieszkującym i posiadającym stałe zatrudnienie na terytorium Provincia autonoma di Bolzano od 1994 r. Z postanowienia odsyłającego wynika, że posiada on pozwolenie na pobyt na czas nieokreślony.
32 W latach 1998–2008 skarżący w sprawie przed sądem krajowym korzystał z dodatku mieszkaniowego przewidzianego w art. 2 akapit pierwszy lit. k) ustawy prowincjonalnej.
33 Pismem z dnia 22 marca 2010 r. IPES poinformował skarżącego w sprawie przed sądem krajowym o oddaleniu jego wniosku o dodatek za 2009 r., uzasadniając swoją decyzję tym, że ustanowiony zgodnie z decyzją nr 1885 budżet przeznaczony dla obywateli państw trzecich został wyczerpany.
34 W skardze z dnia 8 października 2010 r. skarżący w sprawie przed sądem krajowym zwrócił się do Tribunale di Bolzano o orzeczenie, że wspomniana decyzja odmowna stanowi akt dyskryminacji wobec niego ze strony pozwanych w sprawie głównej. Jego zdaniem uregulowanie takie jak zawarte w ustawie prowincjonalnej oraz w decyzji nr 1885 jest sprzeczne w szczególności z dyrektywami 2000/43 i 2003/109 w zakresie, w jakim obywatele państw trzecich będący rezydentami długoterminowymi są traktowani mniej korzystnie niż obywatele Unii w kwestii dodatków mieszkaniowych.
35 Provincia autonoma di Bolzano stwierdziła przed sądem odsyłającym, że w celu zapewnienia pokoju społecznego pomiędzy osobami wnioskującymi o pomoc socjalną konieczne jest proporcjonalne rozdzielenie pomocy między grupy językowe zamieszkujące na terytorium tej prowincji.
36 Sąd odsyłający wyjaśnia, że na podstawie ustawy prowincjonalnej ludność zamieszkującą Provincia autonoma di Bolzano dzieli się na dwie kategorie, a mianowicie na obywateli Unii – Włochów i pozostałych – dla których dostęp do dodatku mieszkaniowego jest tak samo uzależniony od złożenia oświadczenia o przynależności do jednej z trzech grup językowych, i na obywateli państw trzecich, dla których nie ma takiego wymogu.
37 Sąd ten wskazuje, że w 2009 r., w celu zaspokojenia całego zapotrzebowania na dostęp do mieszkań pod wynajem lub na własność, pierwszej kategorii, to jest obywatelom Unii – Włochom i pozostałym – przyznano środki na łączną kwotę 90 812 321,57 EUR, w tym 21 546 197,57 EUR tytułem dodatku mieszkaniowego oraz 69 266 124 EUR tytułem dofinansowania nabycia, budowy i remontu mieszkań służących za główne miejsce zamieszkania, natomiast drugiej kategorii, złożonej z obywateli państw trzecich, przyznano ogółem 11 604 595 EUR, w tym 10 200 000 EUR tytułem dodatku mieszkaniowego oraz 1 404 595 EUR tytułem dofinansowania nabycia, budowy i remontu mieszkań służących za główne miejsce zamieszkania.
38 Z postanowienia odsyłającego wynika, że Tribunale di Bolzano wydał na wniosek skarżącego w sprawie przed sądem krajowym postanowienie o zabezpieczeniu żądanego dodatku mieszkaniowego za okres od października 2009 r. do czerwca 2010 r. w kwocie 453,62 EUR miesięcznie.
39 Tribunale di Bolzano, uznawszy, że rozstrzygnięcie zawisłego przed nim sporu uzależnione jest od wykładni prawa Unii, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga od sądu krajowego pełnego i natychmiastowego stosowania bezpośrednio skutecznych przepisów prawa Unii oraz odstąpienia od stosowania przepisów krajowych sprzecznych z prawem Unii, nawet jeżeli zostały one przyjęte w wykonaniu podstawowych zasad porządku konstytucyjnego państwa członkowskiego?
2) Czy w przypadku sprzeczności pomiędzy przepisem krajowym i EKPC dokonane w art. 6 TUE odesłanie do EKPC wymaga od sądu krajowego zastosowania bezpośrednio art. 14 EKPC i art. 1 [protokołu nr 12] i odstąpienia od stosowania niezgodnego krajowego źródła prawa bez konieczności uprzedniego wystąpienia do krajowego trybunału konstytucyjnego o zbadanie jego zgodności z konstytucją?
3) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 2 [TUE] i 6 TUE, art. 21 i 34 karty oraz dyrektywy 2000/43[...] i 2003/109[...], stoi na przeszkodzie przepisom krajowym (lub, bardziej precyzyjnie, prowincjonalnym) takim jak zawarte w art. 15 ust. [2] [dekretu nr 670/1972] w związku z art. 1 i 5 ustawy prowincjonalnej [...] oraz w [decyzji nr 1865] w części, w której w odniesieniu do korzyści przez nie przewidzianych, a w szczególności do »dodatku mieszkaniowego«, nadają one znaczenie przynależności państwowej, zastrzegając dla pracowników będących rezydentami długoterminowymi niepochodzącymi z Unii lub dla bezpaństwowców traktowanie mniej korzystne niż dla obywateli Wspólnoty (Włochów lub innych) będących rezydentami?
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytania:
4) Czy w przypadku naruszenia ogólnych zasad Unii, takich jak zakaz dyskryminacji i wymóg pewności prawa, jeżeli istnieją krajowe przepisy wykonawcze pozwalające sądowi »nakazać zaprzestanie szkodliwego zachowania i wydać każde inne [...] postanowienie, zależnie od okoliczności [mogące spowodować ustanie] skutków dyskryminacji« oraz wymagające od niego »nakazania zaprzestania zachowania, postępowania lub cofnięcia dyskryminującego aktu, jeżeli nadal on istnieje, jak również usunięcia skutków« i pozwalające zarządzić »w celu uniemożliwienia ponownego wystąpienia – w terminie określonym w postanowieniu – plan usunięcia stwierdzonych przypadków dyskryminacji«, wykładni art. 15 dyrektywy 2000/43[...] w części, w której przewiduje on, że sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, należy dokonywać w ten sposób, iż pomiędzy stwierdzonymi przypadkami dyskryminacji i skutkami, jakie mają być usunięte również w celu uniknięcia nieuzasadnionej dyskryminacji odwrotnej, obejmuje on wszystkie naruszenia oddziaływujące na osoby, których dotyczy dyskryminacja, chociażby nie były [stronami] sporu?
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na powyższe pytanie:
5) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 2 [TUE] i 6 TUE, art. 21 i 34 karty oraz dyrektywy 2000/43[...] i 2003/109[...], stoi na przeszkodzie przepisom krajowym (lub, bardziej precyzyjnie, prowincjonalnym), które wymagają jedynie od osób pochodzących spoza Wspólnoty, a nie od obywateli Wspólnoty (Włochów i innych) – zrównanych jedynie w zakresie obowiązku zamieszkiwania na terytorium prowincji przez okres dłuższy niż pięć lat – spełniania dodatkowego wymogu, polegającego na przepracowaniu trzech lat w celu korzystania z dostępu do dodatku mieszkaniowego?
6) Czy prawo Unii, a w szczególności art. 2 [TUE] i 6 TUE, art. 18 [TFUE], 45 [TFUE] i 49 TFUE w związku z art. 1, 21 i 34 karty, stoi na przeszkodzie przepisom krajowym (lub, bardziej precyzyjnie, prowincjonalnym), które przewidują, że obywatele Wspólnoty (Włosi i inni) mają obowiązek złożenia oświadczenia o przynależności lub przystąpieniu do jednej z grup językowych obecnych w Górnej Adydze / Południowym Tyrolu w celu korzystania z dostępu do dodatku mieszkaniowego?
7) Czy prawo Unii – a w szczególności art. 2 [TUE] i 6 TUE, art. 18 [TFUE], 45 [TFUE] i 49 TFUE w związku z art. 21 i 34 karty – stoi na przeszkodzie przepisom krajowym (lub, bardziej precyzyjnie, prowincjonalnym), które nakładają na obywateli Wspólnoty (Włochów i innych) obowiązek zamieszkiwania lub pracy na terytorium prowincji od co najmniej pięciu lat w celu korzystania z dostępu do dodatku mieszkaniowego?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności pytania pierwszego i pytań od czwartego do siódmego
40 Na wstępie należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem a sądami krajowymi ustanowionej na mocy art. 267 TFUE, wyłącznie do sądu krajowego, przed który wytoczono powództwo i który musi wziąć odpowiedzialność za wydane w następstwie tego orzeczenie, należy ocena, w świetle okoliczności konkretnej sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym, po to by mógł on rozstrzygnąć sprawę, jak również zasadności pytań, które przedkłada on Trybunałowi. W konsekwencji, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyrok z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie C‑212/04 Adeneler i in., Zb.Orz. s. I‑6057, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Jednakże w celu określenia swojej właściwości Trybunał powinien zweryfikować okoliczności, w jakich zwrócił się do niego sąd krajowy. Atmosfera współpracy, na której powinno opierać się postępowanie w trybie prejudycjalnym, wymaga bowiem, aby sąd krajowy uwzględnił ze swej strony rolę, jaka została powierzona Trybunałowi, polegającą na wspieraniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich, a nie na formułowaniu doradczych opinii w odniesieniu do pytań o charakterze ogólnym czy hipotetycznym (zob. ww. wyrok w sprawie Adeneler i in., pkt 42).
42 W tej kwestii należy wskazać, że oddalenie wniosku sądu krajowego jest możliwe jedynie wtedy, gdy wykładnia prawa Unii, o którą sąd ten się zwrócił, pozostaje w sposób oczywisty bez związku ze stanem faktycznym czy z przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub gdy Trybunał nie dysponuje informacjami o okolicznościach faktycznych i prawnych niezbędnymi do udzielenia przydatnej odpowiedzi na pytania, które zostały mu postawione (zob. wyrok z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C‑238/05 Asnef‑Equifax i Administración del Estado, Zb.Orz. s. I‑11125, pkt 17).
43 To właśnie w świetle tych zasad Trybunał powinien zbadać dopuszczalność niektórych pytań sądu odsyłającego.
W przedmiocie pytania pierwszego
44 Poprzez pytanie pierwsze sąd krajowy zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga od sądu krajowego stosowania bezpośrednio skutecznych przepisów prawa Unii oraz odstąpienia od stosowania wszelkich przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem Unii, nawet jeżeli te przepisy krajowe zostały przyjęte na podstawie podstawowych zasad porządku konstytucyjnego danego państwa członkowskiego.
45 Pytanie to wiąże się z zasadą ochrony mniejszości językowych, która zdaniem sądu odsyłającego jest jedną z podstawowych zasad systemu konstytucyjnego tego państwa członkowskiego. Zasada ta ma jednak znaczenie dla niniejszej sprawy jedynie w odniesieniu do obywateli włoskich i do obywateli Unii, dla których – jak wynika z pkt 26–28 niniejszego wyroku – dostęp do pomocy mieszkaniowej jest w równym stopniu uzależniony od przedstawienia oświadczenia o przynależności do jednej z trzech grup językowych, podczas gdy takie oświadczenie nie jest wymagane od obywateli państw trzecich, takich jak skarżący w sprawie przed sądem krajowym.
46 Skoro zatem pytanie pierwsze zmierza w rzeczywistości do uzyskania od Trybunału doradczej opinii w odniesieniu do pytania o charakterze ogólnym, dotyczącego sytuacji pozostającej w sposób oczywisty bez związku ze stanem faktycznym czy z przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem odsyłającym, należy uznać, że pytanie to jest niedopuszczalne.
W przedmiocie pytania czwartego
47 Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 15 dyrektywy 2000/43, który przewiduje, że sankcje za naruszenie zasady niedyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, nakłada na sąd krajowy, który stwierdzi takie naruszenie, obowiązek spowodowania zaprzestania wszelkich naruszeń oddziałujących na ofiary dyskryminacji, chociażby nie były one stroną sporu.
48 W niniejszej sprawie zarówno z postanowienia odsyłającego, jak i z uwag przedstawionych Trybunałowi wyraźnie wynika, że różnica w traktowaniu, której skarżący w sprawie przed sądem krajowym, jak twierdzi, stał się ofiarą, wynika z jego statusu obywatela państwa trzeciego.
49 Tymczasem zgodnie z art. 1 oraz z art. 2 ust. 1 i 2 dyrektywy 2000/43 dyrektywa ta znajduje zastosowanie wyłącznie do bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji ze względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. W art. 3 ust. 2 tej dyrektywy dodano, że nie dotyczy ona odmiennego traktowania ze względu na przynależność państwową i nie narusza przepisów oraz warunków odnoszących się do wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich oraz bezpaństwowców na terytorium państw członkowskich i wszelkiego traktowania związanego ze statusem prawnym obywateli państw trzecich i bezpaństwowców.
50 Wynika stąd, że akt dyskryminacji podnoszony przez skarżącego w sprawie przed sądem krajowym nie wchodzi w zakres zastosowania dyrektywy 2000/43, a pytanie czwarte jest niedopuszczalne.
W przedmiocie pytania piątego
51 Poprzez pytanie piąte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy prawa Unii, w szczególności dyrektyw 2000/43 i 2003/109, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu lub regionalnemu, które do celów uzyskania dodatku mieszkaniowego nakłada jedynie na obywateli państw trzecich – a nie na obywateli Unii, niezależnie od tego, czy są Włochami czy nie – dodatkowy w stosunku do obowiązku zamieszkiwania na terytorium Provincia autonoma di Bolzano przez okres ponad pięciu lat obowiązek wykonywania aktywności zawodowej od co najmniej trzech lat.
52 Należy przypomnieć, że – jak wynika z postanowienia odsyłającego – sprawa główna dotyczy podnoszonej przez skarżącego przed sądem krajowym dyskryminacji wynikającej z mechanizmu podziału funduszy przeznaczonych na dodatki mieszkaniowe przewidzianego w ustawie prowincjonalnej i w decyzji nr 1885.
53 Poza sporem jest, że w sprawie głównej warunek narzucony obywatelom państw w art. 5 ust. 7 ustawy prowincjonalnej, to jest warunek dotyczący obowiązku wykonywania aktywności zawodowej na terenie Provincia autonoma di Bolzano przez okres co najmniej trzech lat, był przez skarżącego w sprawie przed sądem krajowym spełniony, a jego wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie został oddalony z tego powodu, iż wnioskodawca tego warunku nie spełniał.
54 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że pytanie piąte, które nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym czy z przedmiotem sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, należy uznać za niedopuszczalne.
W przedmiocie pytań szóstego i siódmego
55 Poprzez pytania szóste i siódme, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności art. 2 TUE i 6 TUE, art. 18 TFUE, 45 TFUE i 49 TFUE w związku z art. 1, 21 i 34 karty, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie przepisom krajowym lub regionalnym, które przewidują, że obywatele Unii, aby uzyskać dostęp do dodatku mieszkaniowego przewidzianego w tym uregulowaniu, mają, po pierwsze, obowiązek zamieszkiwania lub pracy na terytorium Provincia autonoma di Bolzano od co najmniej pięciu lat, a po drugie, obowiązek złożenia oświadczenia o przynależności lub o przystąpieniu do jednej z grup językowych występujących na tym terytorium.
56 W tej kwestii należy przypomnieć, że – jak wynika z pkt 31 i 52 niniejszego wyroku – skarżący w sprawie przed sądem krajowym jest obywatelem państwa trzeciego, który od wielu lat zamieszkuje na terytorium Provincia autonoma di Bolzano, oraz że sprawa główna dotyczy odmowy przyznania mu dodatku mieszkaniowego z tego powodu, iż budżet przeznaczony dla obywateli państw trzecich został wyczerpany i fundusze niezbędne w celu wypłacenia im tego dodatku nie były już dostępne.
57 Sąd krajowy nie wykazał, z jakiego powodu podważenie – na podstawie prawa Unii – warunków dotyczących miejsca zamieszkania lub językowych, nałożonych przez uregulowanie Provincia autonoma di Bolzano na obywateli Unii do celów uzyskania dodatku mieszkaniowego, mogłoby mieć związek ze stanem faktycznym lub z przedmiotem zawisłego przed nim sporu.
58 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że przedstawione przez ten sąd pytania szóste i siódme są niedopuszczalne.
Co do istoty
W przedmiocie pytania drugiego
59 Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku sprzeczności pomiędzy przepisem krajowym i EKPC dokonane w art. 6 TUE odesłanie do EKPC wymaga od sądu krajowego zastosowania bezpośrednio postanowień konwencji, konkretnie art. 14 EKPC i art. 1 protokołu nr 12, oraz odstąpienia od stosowania niezgodnej z tą konwencją krajowej normy prawnej bez konieczności uprzedniego wystąpienia do Corte costituzionale o zbadanie jego zgodności z konstytucją.
60 Zgodnie z art. 6 ust. 3 TUE prawa podstawowe zagwarantowane w EKPC oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej.
61 To postanowienie TUE znajduje odbicie w utrwalonym orzecznictwie Trybunału, zgodnie z którym prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa, których przestrzeganie zapewnia Trybunał (zob. w szczególności wyrok z dnia 29 września 2011 r. w sprawie C‑521/09 P Elf Aquitaine przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-8947, pkt 112).
62 Artykuł 6 ust. 3 TUE nie reguluje jednak stosunków między EKPC a porządkami prawnymi państw członkowskich i nie określa konsekwencji, jakie sąd krajowy powinien wyciągnąć w razie sprzeczności między prawami gwarantowanymi w tej konwencji a normą prawa krajowego.
63 Na pytanie drugie należy zatem odpowiedzieć w ten sposób, że w przypadku sprzeczności pomiędzy przepisem krajowym i EKPC dokonane w art. 6 TUE odesłanie do EKPC nie wymaga od sądu krajowego zastosowania bezpośrednio postanowień tej konwencji oraz odstąpienia od stosowania niezgodnej z nią krajowej normy prawnej.
W przedmiocie pytania trzeciego
64 Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy prawo Unii, a w szczególności dyrektywy 2000/43 i 2003/109, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego lub regionalnego takiego jak rozpatrywane w sprawie głównej, które w zakresie przyznawania dodatku mieszkaniowego traktuje obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi inaczej niż obywateli Unii zamieszkujących na terytorium Provincia autonoma di Bolzano, niezależnie od tego, czy są oni obywatelami włoskimi.
65 Z przyczyn przedstawionych już w pkt 48–50 niniejszego wyroku należy stwierdzić, że dyskryminacja podnoszona przez skarżącego w sprawie przed sądem krajowym nie wchodzi w zakres zastosowania dyrektywy 2000/43.
66 Jeżeli chodzi o dyrektywę 2003/109, należy na wstępie przypomnieć, że wprowadzony nią system wyraźnie wskazuje, iż nabycie statusu rezydenta długoterminowego podlega szczególnej procedurze, a także obowiązkowi spełnienia warunków określonych w rozdziale II tej dyrektywy.
67 I tak, zgodnie z art. 4 dyrektywy 2003/109 państwa członkowskie zastrzegają przyznanie statusu rezydenta długoterminowego obywatelom państw trzecich, którzy zamieszkiwali legalnie i nieprzerwanie na terytorium tych państw członkowskich przez okres pięciu lat bezpośrednio poprzedzający złożenie właściwego wniosku. Artykuł 5 tej dyrektywy uzależnia nabycie tego statusu od przedstawienia przez obywatela państwa trzeciego występującego z takim wnioskiem dowodu, że posiada on wystarczające dochody oraz ubezpieczenie zdrowotne. Wreszcie art. 7 dyrektywy określa wymogi proceduralne, jakie należy spełnić w celu uzyskania tego statusu.
68 W tych okolicznościach do sądu odsyłającego należy ustalenie, czy skarżący w sprawie przed sądem krajowym posiada status rezydenta długoterminowego, co oznaczałoby, że może on ubiegać się na podstawie omawianej dyrektywy o traktowanie go na równi z obywatelami danego państwa członkowskiego – zgodnie z art. 11 ust. 1 tej dyrektywy.
69 Na tym etapie należy zbadać, czy mechanizm podziału funduszy przeznaczonych na dodatki mieszkaniowe, taki jak ten, którego dotyczy sprawa główna, jest zgodny z zasadą równości traktowania ustanowioną w art. 11 dyrektywy 2003/109.
– W przedmiocie różnicy w traktowaniu i w przedmiocie porównywalności rozpatrywanych sytuacji
70 Po pierwsze, należy zauważyć, że w sprawie głównej fundusze przeznaczone na dodatki mieszkaniowe dzielone są – zarówno w odniesieniu do obywateli Unii, niezależnie od tego, czy są oni Włochami, jak i w odniesieniu do obywateli państw trzecich – w oparciu o średnią ważoną ustalaną na podstawie liczebności każdej kategorii oraz jej potrzeb.
71 Jednak o ile – w odniesieniu do obywateli włoskich i obywateli Unii, których dostęp do pomocy mieszkaniowej, jak wynika z pkt 26–28 niniejszego wyroku, jest w równej mierze uzależniony od przedłożenia oświadczenia o przynależności do jednej z trzech grup językowych – do obu czynników uwzględnianych przy obliczaniu średniej ważonej stosuje się ten sam współczynnik, to jest współczynnik 1, o tyle na podstawie decyzji nr 1885 w odniesieniu do obywateli państw trzecich do czynnika związanego z liczebnością stosuje się współczynnik 5, natomiast do ich potrzeb – współczynnik 1.
72 Jak wynika z postanowienia odsyłającego, począwszy od roku 2009, podział części funduszy przyznanych jako pomoc mieszkaniowa z jednej strony obywatelom Unii i z drugiej strony obywatelem państw trzecich następował na podstawie różnych metod obliczeń. Skutkiem zastosowania różnych współczynników było mniej korzystne potraktowanie kategorii złożonej z obywateli państw trzecich, ponieważ środki budżetowe będące w dyspozycji na realizację wniosków o przyznanie dodatku mieszkaniowego są bardziej ograniczone, a zatem istnieje ryzyko szybszego ich wyczerpania niż środków przeznaczonych dla obywateli Unii.
73 Należy zatem wskazać, że zróżnicowanie współczynników dotyczących liczebności z jednej strony obywateli państw trzecich i z drugiej strony obywateli Unii, niezależnie od tego, czy są oni Włochami, należących do jednej z trzech grup językowych, powoduje odmienne traktowanie tych dwóch kategorii beneficjentów.
74 Jeżeli chodzi o porównanie obywateli Unii, niezależnie od tego, czy są oni Włochami, oraz obywateli państw trzecich, Provincia autonoma di Bolzano podnosi, że wykorzystanie różnych mechanizmów w celu ustalenia liczebności tych dwóch kategorii lub w celu liczbowego ujęcia ich potrzeb wykazuje, iż nie znajdują się oni w porównywalnej sytuacji.
75 Jednak nawet przy założeniu, że – jak podnosi Provincia autonoma di Bolzano – istnieją trudności statystyczne lub administracyjne w opracowywaniu wniosków o dodatek mieszkaniowy składanych w szczególności przez obywateli państw trzecich, trudności te nie tłumaczą, dlaczego sytuacja tych obywateli – skoro uzyskali oni status wynikający z dyrektywy 2003/109, spełnili zarówno wymogi formalne, jak i warunki ustanowione w dyrektywie i nie posiadają środków wystarczających na pokrycie wydatków mieszkaniowych – nie jest porównywalna z sytuacją obywatela Unii mającego takie same potrzeby ekonomiczne.
– W przedmiocie różnicy w traktowaniu w świetle art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/109
76 Po drugie, należy ustalić, czy – czemu Provincia autonoma di Bolzano zaprzecza – stwierdzona w ten sposób różnica w traktowaniu wchodzi w zakres zastosowania dyrektywy 2003/109, w szczególności jej art. 11, w którego ust. 1 lit. d) przewidziano, że rezydenci długoterminowi korzystają z równego traktowania pod względem zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej w znaczeniu, w jakim pojęcia te określone są przez prawo krajowe.
77 W tej kwestii należy przypomnieć, że kiedy prawodawca Unii odsyła wprost do prawa krajowego, a tak jest w wypadku art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, definiowanie określonych pojęć tego prawa w sposób autonomiczny i jednolity zgodnie z prawem Unii nie jest zadaniem Trybunału (zob. podobnie wyrok z dnia 18 stycznia 1984 r. w sprawie 327/82 Ekro, Rec. s. 107, pkt 14). Takie odesłanie oznacza bowiem, że wolą prawodawcy Unii było poszanowanie wciąż istniejących różnic między państwami członkowskimi w zakresie definicji i zakresu takich pojęć.
78 Jednak zarówno brak autonomicznej i jednolitej, zgodnej z prawem Unii definicji pojęć z zakresu zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, jak i odesłanie do prawa krajowego zawarte w art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109 dotyczącym tych pojęć nie oznaczają, że państwa członkowskie przy stosowaniu zasady równości traktowania przewidzianej w tym przepisie mogą osłabiać skuteczność (effet utile) dyrektywy 2003/109.
79 Z motywu 3 dyrektywy 2003/109 wynika, że szanuje ona prawa podstawowe oraz przestrzega zasad uznanych w szczególności w karcie, która zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy TUE ma taką samą moc prawną jak traktaty. Zgodnie z art. 51 ust. 1 karty jej postanowienia znajdują zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim państwa te stosują prawo Unii.
80 Wynika stąd, że przy określaniu – zdefiniowanych w prawie krajowym i podlegających zasadzie równości traktowania z art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109 – środków z zakresu zabezpieczenia społecznego pomocy społecznej i ochrony socjalnej państwa członkowskie powinny szanować prawa i przestrzegać zasad ustanowionych w karcie, w szczególności w jej art. 34. Zgodnie z art. 34 ust. 3 karty w celu zwalczania wykluczenia społecznego i ubóstwa Unia – a zatem i państwa członkowskie, gdy wdrażają jej prawo – „uznaje i szanuje prawo do pomocy społecznej i mieszkaniowej dla zapewnienia, zgodnie z zasadami ustanowionymi w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych, godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków”.
81 Skoro zatem zarówno art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, jak i art. 34 ust. 3 karty zawierają odniesienie do prawa krajowego, do sądu krajowego należy – z uwzględnieniem integracyjnego celu dyrektywy – dokonanie oceny, czy dodatek mieszkaniowy, taki jak przewidziany przez ustawę prowincjonalną, mieści się w jednej z kategorii wymienionych w art. 11 ust. 1 lit. d), co kwestionuje Provincia autonoma di Bolzano.
– W przedmiocie art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109
82 Z uwagi na to, że możliwe jest, by sąd krajowy uznał, iż dodatek mieszkaniowy, którego dotyczy sprawa główna, wchodzi w zakres art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109, należy, po trzecie, zbadać, czy Provincia autonoma di Bolzano ma podstawy – jak twierdzi – by na mocy art. 11 ust. 4 ograniczyć stosowanie zasady równości traktowania z art. 11 ust. 1.
83 W tej kwestii należy przypomnieć, że art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109 stanowi, iż w dziedzinie pomocy społecznej i ochrony socjalnej państwa członkowskie mogą ograniczyć równe traktowanie do świadczeń podstawowych. Przepis ten nie pozwala natomiast na odstępstwo od tej zasady, jeżeli chodzi o świadczenia z zabezpieczenia społecznego rozumianego zgodnie z prawem krajowym.
84 Z motywu 13 tej dyrektywy wynika, że pojęcie świadczeń podstawowych obejmuje co najmniej minimalny dochód, pomoc w przypadku choroby, ciąży, pomoc rodzicom oraz stałą opiekę. Warunki przyznawania takich świadczeń powinny być, zgodnie z tym motywem, określone przez prawo krajowe.
85 Przede wszystkim należy zauważyć, że zawarty w motywie 13 wykaz obrazujący pojęcie świadczeń podstawowych z art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109 nie jest wyczerpujący, o czym świadczy użycie wyrażenia „co najmniej”. Okoliczność, że w motywie tym nie zawarto jakiejkolwiek wzmianki o dodatkach mieszkaniowych, nie oznacza więc, iż nie są one świadczeniami podstawowymi, do których zasada równości traktowania powinna być bezwzględnie stosowana.
86 Następnie należy zauważyć, że skoro integracja obywateli państw trzecich, którzy są długoterminowymi rezydentami w państwach członkowskich, i prawo tych obywateli do korzystania z równości traktowania w dziedzinach wymienionych w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2003/109 stanowią normę ogólną, odstępstwo przewidziane w art. 11 ust. 4 powinno być interpretowane w sposób ścisły (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie C‑578/08 Chakroun, Zb.Orz. s. I‑1839, pkt 43).
87 W tej kwestii należy wskazać, że organ publiczny – czy to na poziomie krajowym, regionalnym, czy lokalnym – może powoływać się na to odstępstwo ustanowione w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109 jedynie w sytuacji, gdy władze danego państwa członkowskiego właściwe do wprowadzenia w życie tej dyrektywy jasno wyraziły zamiar powołania się na to odstępstwo.
88 Z akt sprawy będących w dyspozycji Trybunału nie wynika, by Republika Włoska wyraziła wolę skorzystania z odstępstwa od zasady równości traktowania przewidzianego w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109.
89 Wreszcie należy wskazać, że odesłanie do prawa krajowego zawarte w motywie 13 tej dyrektywy ograniczone jest do szczegółowych zasad przyznawania takich świadczeń, to jest do ustalenia warunków dostępu i poziomu takich świadczeń, jak również odnośnych procedur.
90 Znaczenie i zakres pojęcia „świadczenia podstawowe”, zawartego w art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109, należy zatem ustalać z uwzględnieniem kontekstu, w jaki przepis ten się wpisuje, oraz celu dyrektywy, którym jest integracja obywateli państw trzecich, którzy legalnie i długoterminowo zamieszkiwali w państwach członkowskich.
91 Artykuł 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109 należy rozumieć w ten sposób, że pozwala on państwom członkowskim na ograniczenie równości traktowania przysługującej osobom posiadającym status wynikający z dyrektywy 2003/109, z wyłączeniem świadczeń pomocy społecznej lub ochrony socjalnej przyznawanych przez organy publiczne – czy to na poziomie krajowym, regionalnym, czy lokalnym – które przyczyniają się do zaspokojenia przez jednostkę elementarnych potrzeb, takich jak wyżywienie, mieszkanie lub zdrowie.
92 W tej kwestii należy przypomnieć, że zgodnie z art. 34 karty Unia uznaje i szanuje prawo do pomocy społecznej i mieszkaniowej dla zapewnienia godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków. Wynika stąd, że dodatek będący przedmiotem sporu przed sądem krajowym, w zakresie, w jakim odpowiada on celowi wyrażonemu w przytoczonym artykule karty, nie może zostać w prawie Unii uznany za świadczenie niewchodzące w zakres świadczeń podstawowych w rozumieniu art. 11 ust. 4 dyrektywy 2003/109. Do sądu krajowego należy poczynienie niezbędnych ustaleń, z uwzględnieniem celu tego dodatku, jego kwoty, warunków jego przyznawania oraz miejsca tego dodatku we włoskim systemie pomocy społecznej.
93 Ze względu na powyższe rozważania na pytanie trzecie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego lub regionalnego takiego jak rozpatrywane w sprawie głównej, które w zakresie przyznawania dodatku mieszkaniowego przewiduje wobec obywateli państw trzecich posiadających status rezydenta długoterminowego, przyznany zgodnie przepisami tej dyrektywy, traktowanie odmienne w porównaniu z traktowaniem zastrzeżonym dla obywateli krajowych zamieszkujących w tej samej prowincji lub w tym samym regionie przy podziale funduszy przeznaczonych na te dodatki, o ile taka pomoc należy do jednej z trzech kategorii objętych tym przepisem, a art. 11 ust. 4 nie znajduje zastosowania.
W przedmiocie kosztów
94 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Pytanie pierwsze oraz pytania od czwartego do siódmego, przedłożone przez Tribunale di Bolzano w sprawie C‑571/10, są niedopuszczalne.
2) W przypadku sprzeczności pomiędzy normą prawa krajowego a europejską Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisaną w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (EKPC), dokonane w art. 6 ust. 3 TUE odesłanie do EKPC nie wymaga od sądu krajowego zastosowania bezpośrednio postanowień tej konwencji i odstąpienia od stosowania niezgodnej z nią normy prawa krajowego.
3) Artykuł 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy Rady 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie istnieniu uregulowania krajowego lub regionalnego takiego jak rozpatrywane w sprawie głównej, które w zakresie przyznawania dodatku mieszkaniowego przewiduje wobec obywateli państw trzecich posiadających przyznany zgodnie przepisami tej dyrektywy status rezydenta długoterminowego traktowanie odmienne w porównaniu z traktowaniem zastrzeżonym dla obywateli krajowych zamieszkujących w tej samej prowincji lub w tym samym regionie przy podziale funduszy przeznaczonych na te dodatki, o ile taka pomoc należy do jednej z trzech kategorii objętych tym przepisem, a art. 11 ust. 4 nie znajduje zastosowania.
Podpisy