MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. szeptember 12.(1)
C‑596/16. és C‑597/16. sz. egyesített ügyek
Enzo Di Puma
kontra
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C‑596/16)
és
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
kontra
Antonio Zecca (C‑597/16)
(a Corte suprema di cassazione [semmítőszék, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 2003/6/EK irányelv – Bennfentes információ átadásának elkövetési módjai – Ugyanazon tényállás tekintetében közigazgatási szankciót és büntetőjogi szankciót is előíró nemzeti szabályozás – Bűncselekményt megvalósító tényállási elemek hiányát megállapító, felmentő ítélet – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikke – A ne bis in idem elv megsértése”
1. A Menci ügyre vonatkozó indítványban,(2) amelyet a jelen indítvánnyal párhuzamosan kell tanulmányozni, azt elemzem, hogy a ne bis in idem elvét milyen mértékben kell alkalmazni, ha bizonyos tagállamok jogszabályai lehetővé teszik a közigazgatási és büntetőjogi szankciók halmozódását a héafizetés elmulasztásának szankcionálása érdekében. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem ugyanezt a kérdést tárgyalja, jóllehet ebben az esetben a kétszeresen büntetett magatartások a „piaci visszaélések” területéhez tartoznak, konkrétan a bennfentes kereskedelemhez.
2. A közigazgatási szankciók harmonizációját e területen a 2003/6/EK irányelv(3) végezte el, amelyet később az 596/2014/EU rendelet(4) hatályon kívül helyezett. Ez utóbbi harmonizálta teljes mértékben a közigazgatási szankciókra vonatkozó szabályozást, míg a 2014/57/EU irányelv,(5) bár csak részlegesen, de a tagállamok által e magatartásokra alkalmazható büntetőjogi szankciókat is harmonizálta.(6)
I. Jogi háttér
A. Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló 1950. évi európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE)
3. Az EJEE mellékletét képező, 1984. november 22‑én Strasbourgban aláírt hetedik kiegészítő jegyzőkönyv (a továbbiakban: hetedik kiegészítő jegyzőkönyv) 4. cikke az alábbiak szerint szabályozza a „kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmát”:
„(1) Ha valakit egy állam büntetőtörvényének és büntetőeljárási törvényének megfelelően egy bűncselekmény kapcsán már jogerősen felmentettek vagy elítéltek, e személlyel szemben ugyanennek az államnak az igazságszolgáltatási szervei ugyanezen bűncselekmény miatt büntetőeljárást nem folytathatnak, és vele szemben büntetést nem szabhatnak ki.
(2) Az előző bekezdés rendelkezései nem képezik akadályát annak, hogy az adott állam büntetőtörvényeinek és büntetőeljárási törvényeinek megfelelően az eljárást újból megindítsák, ha új, vagy újólag feltárt tények, vagy az eljárás alapvető hibái természetüknél fogva kihatással vannak a meghozott ítéletre.
(3) A jelen cikk rendelkezéseitől az Egyezmény 15. cikkére hivatkozással nem lehet eltérni.”
B. Az uniós jog
1. Az Európai Unió Alapjogi Chartája
4. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 50. cikke szerint:
„Senki sem vonható büntetőeljárás alá és nem büntethető olyan bűncselekményért, amely miatt az Unióban a törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.”
5. Az 52. cikk meghatározza a Chartában foglalt jogok és elvek hatályát és értelmezését:
„(1) Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen, és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
[…]
(3) Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.
(4) Amennyiben e Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni.
[…]
(6) A nemzeti jogszabályokat és gyakorlatot az ebben a Chartában meghatározottak szerint teljes mértékben figyelembe kell venni.”
2. A piaci visszaélés területére vonatkozó másodlagos jog
a) A 2003/6 irányelv
6. A 2003/6 irányelv harmonizálta a bennfentes információ jogosulatlan használatát és a piaci manipulációt szabályozó anyagi jogi szabályokat, ezenkívül a tagállamok számára kötelezettségként írta elő, hogy az ilyen jellegű jogellenes magatartásokat közigazgatási eljárásban szankcionálják, a belső jog szabályai szerint alkalmazandó büntetőeljárástól függetlenül.
7. A (38) preambulumbekezdés szerint:
„Annak biztosítása érdekében, hogy a piaci visszaélés elleni közösségi keretrendszer megfelelő legyen, az ezen irányelv alapján megállapított tilalmak és előírások megsértését azonnal fel kell deríteni és szankcionálni kell. E célból a szankcióknak kellő visszatartó erővel kell rendelkezniük, arányban kell állniuk a jogsértés súlyosságával és a szerzett előnyökkel, valamint a szankciókat következetesen kell alkalmazni.”
8. A bennfentes kereskedelmet megvalósító magatartással kapcsolatban a 2. cikk (1) bekezdése így rendelkezik:
„A tagállamok megtiltják minden, a második albekezdésben említett személynek, aki bennfentes információkkal rendelkezik, hogy ezeket az információkat felhasználja oly módon, hogy közvetlenül vagy közvetve, saját vagy harmadik személy javára az információhoz kapcsolódó pénzügyi eszközöket vegyen vagy adjon el, illetve kíséreljen meg venni vagy eladni.
Az első albekezdést kell alkalmazni minden olyan személyre, aki a következők folytán került a bennfentes információ birtokába:
a) a kibocsátó igazgatási, irányító vagy felügyeleti testületében való tagsága folytán;
b) a kibocsátó tőkéjében való részesedése folytán;
c) mert hozzáfér ilyen információkhoz beosztása, foglalkozása vagy feladatai végzése folytán;
d) bűnözői tevékenysége folytán.”
9. A 2. cikket a 3. cikk egészíti ki, amely szerint:
„A tagállamok a 2. cikkben meghatározott tilalom által érintett minden személynek megtiltják a következőket:
a) bennfentes információ szolgáltatása bármilyen másik személynek, kivéve ha ezt az információt beosztása, foglalkozása vagy feladatai szokásos végzése keretében szolgáltatja;
b) bennfentes információ alapján másik személy részére arra vonatkozó tanácsadás, vagy másik személy rábírása arra, hogy olyan pénzügyi eszközöket vegyen vagy adjon el, amelyekre az ilyen információ vonatkozik.”
10. A 14. cikk (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok – a büntetőjogi szankciók alkalmazásához való joguk sérelme nélkül – nemzeti jogukkal összhangban biztosítják, hogy az ezen irányelv végrehajtása során elfogadott rendelkezések megsértéséért felelős személyek ellen megfelelő közigazgatási intézkedésre, illetve közigazgatási szankció alkalmazására kerüljön sor. A tagállamok biztosítják, hogy ezek az intézkedések hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek legyenek.”
b) Az 596/2014 rendelet
11. A (71) preambulumbekezdés alapján:
„[…] közigazgatási szankciókat és egyéb adminisztratív intézkedéseket kell előírni az egységes tagállami megközelítés, valamint az intézkedések nagyobb elrettentő hatása érdekében. Az illetékes hatóságok számára lehetőséget kell adni arra, hogy megtiltsák a vezetői feladatok ellátását befektetési vállalkozásokban. A rendkívüli esetekben alkalmazott szankciók megállapításakor adott esetben figyelembe kell venni az olyan körülményeket, mint a bizonyított pénzügyi haszon visszaszolgáltatása, a jogsértés súlyosságát és időtartamát, a súlyosbító és enyhítő körülményeket, valamint azt, hogy a bírságoknak elrettentő hatásúnak kell lenniük, de adott esetben engedményt kell biztosítani az illetékes hatóságokkal való együttműködés fejében. A rendkívüli esetben kiszabandó közigazgatási bírság aktuális mértéke elérheti az e rendelet szerinti maximális szintet vagy a nemzeti jogszabályokban előírt, ennél magasabb szintet a rendkívül súlyos jogsértésekre, ugyanakkor a maximális szintnél jóval alacsonyabb mértékű bírság alkalmazható a kisebb jogsértések vagy elszámolás esetében. E rendelet nem korlátozza a tagállamok azon lehetőségét, hogy súlyosabb szankciókat vagy adminisztratív intézkedéseket írjanak elő.”
12. A (72) preambulumbekezdés így szól:
„Jóllehet semmi sem gátolja a tagállamokat abban, hogy szabályokat írjanak elő a közigazgatási és büntetőjogi szankciók tekintetében ugyanazon jogsértésekre, a tagállamok 2016. július 3‑ig nem kötelesek szabályokat előírni a közigazgatási szankciók tekintetében az e rendelet megsértésének olyan eseteiben, amelyekről a nemzeti büntetőjog már rendelkezik. A nemzeti jogszabályokkal összhangban, a tagállamok nem kötelesek mind közigazgatási, mind büntetőjogi szankciókat előírni egyazon jogsértésre vonatkozóan, mindazonáltal megtehetik, ha a nemzeti jogszabályok ezt számukra lehetővé teszik. Az e rendelet vagy a 2014/57/EU irányelv megsértése esetén közigazgatási szankciók helyett alkalmazandó büntetőjogi szankciók fenntartása azonban nem csökkentheti, illetve másképpen sem befolyásolhatja az illetékes hatóságok képességét arra, hogy kellő időben együttműködjenek más tagállamok illetékes hatóságaival, illetve velük kellő időben információcserét folytassanak e rendelet alkalmazása céljából, akár azt követően is, hogy az adott jogsértést büntetőeljárás lefolytatása céljából az illetékes igazságügyi hatósághoz utalták.”
13. A (77) preambulumbekezdés szerint:
„Ez a rendelet tiszteletben tartja az alapvető jogokat, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a Charta) elismert elveket. Ennek megfelelően e rendeletet e jogokkal és elvekkel összhangban kell értelmezni és alkalmazni. […]”
14. A 14. cikk a bennfentes kereskedelem és a bennfentes információk jogosulatlan közzétételének tilalmáról szól, és úgy rendelkezik, hogy:
„Tilos
a) a bennfentes kereskedelem vagy annak kísérlete;
b) másik személy részére bennfentes kereskedelem folytatására vonatkozó tanácsadás vagy a másik személy bennfentes kereskedelemre való rábírása; vagy
c) a bennfentes információ jogosulatlan közzététele.”
15. A bennfentes kereskedelmet és az arra vonatkozó tanácsadást, hogy harmadik személyek a bennfentes kereskedelemben részt vegyenek, a 8. cikk a következőképpen határozza meg:
„(1) E rendelet alkalmazásában bennfentes kereskedelem az, amikor a bennfentes információkkal rendelkező személy ezeket az információkat felhasználja oly módon, hogy közvetlenül vagy közvetve, saját vagy harmadik személy javára az információhoz kapcsolódó pénzügyi eszközöket szerez meg vagy idegenít el. […]
(2) E rendelet alkalmazásában egy személy másik személynek a bennfentes kereskedelemben való részvételt tanácsolja, vagy másik személyt a bennfentes kereskedelemben való részvételre rábír akkor, ha bennfentes információval rendelkezik, és:
a) ezen információ alapján a másik személynek azt tanácsolja, hogy olyan pénzügyi eszközöket szerezzen meg vagy idegenítsen el, amelyekre az információ vonatkozik, vagy rábírja a másik személyt ezek megszerzésére vagy elidegenítésére; vagy
b) ezen információ alapján a másik személynek azt tanácsolja, hogy olyan pénzügyi eszközökre vonatkozó megbízást vonjon vissza vagy módosítson, amelyekre az információ vonatkozik, vagy rábírja a másik személyt ezek visszavonására vagy módosítására.
(3) A (2) bekezdésben említett tanács vagy rábírás felhasználása vagy további átadása e cikk értelmében bennfentes kereskedelemnek minősül, ha a tanácsot vagy rábírást felhasználó vagy átadó személy tudja, vagy tudnia kellene, hogy az bennfentes információn alapul.
[…]”
16. A bennfentes információk jogosulatlan közzétételével kapcsolatban a 10. cikk a következőképpen rendelkezik:
„(1) E rendelet alkalmazásában a bennfentes információ jogosulatlan közzétételére kerül sor akkor, ha egy személy bennfentes információval rendelkezik, és azt bármely más személynek átadja, kivéve akkor, ha az információt munkaviszony, valamely foglalkozás vagy meghatározott feladatok szokásos teljesítése keretében adja át.
[…]”
17. A 30. cikk az alábbiak szerint szabályozza a közigazgatási szankciókat és közigazgatási intézkedéseket:
„(1) A büntetőjogi szankciók és az illetékes hatóságok 23. cikk szerinti felügyeleti hatáskörének sérelme nélkül a tagállamok a nemzeti joggal összhangban hatáskört biztosítanak az illetékes hatóságok számára a megfelelő közigazgatási szankciók és közigazgatási intézkedések meghozatalához legalább az alábbi jogsértések esetére:
a) a 14. és 15. cikkben, a 16. cikk (1) és (2) bekezdésében, a 17. cikk (1), (2), (4), (5) és (8) bekezdésében, a 18. cikk (1)–(6) bekezdésében, a 19. cikk (1), (2), (3), (5), (6), (7) és (11) bekezdésében és a 20. cikk (1) bekezdésében foglalt jogsértések; továbbá
b) a 23. cikk (2) bekezdésében említett vizsgálatban, nyomozásban vagy kérelem teljesítésében való együttműködés hiánya vagy ezek elvégzésének elmulasztása.
A tagállamok 2016. július 3‑ig határozhatnak úgy, hogy nem állapítanak meg közigazgatási szankciókra vonatkozó szabályokat az első albekezdésben foglaltak szerint, ha az említett albekezdés a) és b) pontjában említett jogsértések nemzeti jogukban már büntetőjogi szankciók hatálya alá tartoznak. Ha a tagállamok így döntenek, részletesen tájékoztatják a Bizottságot és az EÉPH‑t az adott büntetőjoguk idevágó részeiről.
A tagállamok az első és második albekezdésben említett szabályokról 2016. július 3‑ig részletesen tájékoztatják a Bizottságot és az EÉPH‑t. A tagállamok az említett szabályok későbbi módosításairól haladéktalanul értesítik a Bizottságot és az ESMA‑t.
(2) Az (1) bekezdés első albekezdése a) pontjában említett jogsértések esetében a tagállamok a nemzeti joggal összhangban hatáskört biztosítanak az illetékes hatóságok számára legalább az alábbi közigazgatási szankciók kiszabásához, illetve közigazgatási intézkedések meghozatalához:
[…]”
c) A 2014/57 irányelv
18. A (22), (23) és (27) preambulumbekezdés alapján:
„(22) Az ezen irányelv szerinti, a természetes személyekkel és a jogi személyekkel szembeni szankcióknak a nemzeti jogukban való kiszabására vonatkozó kötelezettségek nem mentesítik a tagállamokat azon kötelezettség alól, hogy nemzeti jogukban közigazgatási szankciókat és egyéb intézkedéseket írjanak elő az 596/2014/EU rendeletben meghatározott jogsértésekre vonatkozóan, kivéve, ha a tagállamok az 596/2014/EU rendelettel összhangban úgy határoznak, hogy az ilyen jogsértések tekintetében kizárólag büntetőjogi szankciókat írnak elő nemzeti jogukban.
(23) Ezen irányelv hatálya olyan módon került meghatározásra, hogy kiegészítse az 596/2014/EU rendeletet, és biztosítsa annak hatékony végrehajtását. Miközben a bűncselekményeknek, amennyiben szándékosan követik el őket, és legalább a súlyos esetekben, ezen irányelv szerint büntethetőnek kell lenniük, az 596/2014/EU rendelet megsértéséért járó szankciók kiszabásához nem szükséges a szándék bizonyítása, vagy az, hogy a jogsértések súlyosnak minősüljenek. Az ezen irányelvet átültető nemzeti jog alkalmazása során a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a bűncselekmények tekintetében büntetőjogi szankcióknak az ezen irányelvvel összhangban való kiszabása, valamint közigazgatási szankcióknak az 596/2014/EU rendelettel összhangban való kiszabása ne eredményezze a kétszeres büntetés tilalma elvének megsértését.
[…]
(27) Ez az irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és betartja az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a Charta) elismert elveket, amint azokat az EUSZ rögzíti. Különösen, az irányelvet […] a bűncselekmények kétszeres eljárás alá vonása és a kétszeres büntetés tilalmával (50. cikk) összhangban kell alkalmazni.”
19. Bennfentes kereskedelemmel és más személy bennfentes kereskedelemben való részvételre felhívásával vagy erre rábírásával kapcsolatban a 3. cikk előírja, hogy:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a (2)–(8) bekezdésben említett bennfentes kereskedelem, valamint más személy bennfentes kereskedelemben való részvételre felhívása vagy erre rábírása szándékos elkövetés esetén legalább a súlyos esetekben bűncselekménynek minősüljön.
(2) Ezen irányelv alkalmazásában bennfentes kereskedelemnek minősül, ha egy személy bennfentes információval rendelkezik, és ezt az információt közvetve vagy közvetlenül, saját vagy harmadik személy javára az információhoz kapcsolódó pénzügyi eszközök megszerzésére vagy elidegenítésére használja fel.
(3) Ez a cikk azon személyekre alkalmazandó, akik a következők eredményeként jutnak bennfentes információhoz:
[…]
c) munkaviszonyból, foglalkozásból vagy feladatokból eredő kötelezettség teljesítése során fér hozzá az információhoz; vagy
[…]
Ez a cikk minden olyan személyre is alkalmazandó, aki az első albekezdésben említettektől eltérő körülmények között jutott bennfentes információhoz, amennyiben ez a személy tudja, hogy az információ bennfentes.”
20. A 4. cikk (1) bekezdése megerősíti, hogy:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a (2)–(5) bekezdésben említett bennfentes információk jogosulatlan közzététele szándékos elkövetés esetén legalább a súlyos esetekben bűncselekménynek minősüljön.”
21. A természetes személyekkel szemben alkalmazható büntetőjogi szankciókról szóló 7. cikk szerint:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 3–6. cikkben említett bűncselekményeket hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetőjogi szankciókkal sújtsák.
(2) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 3. és 5. cikkben említett bűncselekmények szabadságvesztéssel legyenek büntetendők, amelynek felső határa legalább négy év.
(3) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 4. cikkben említett bűncselekmények szabadságvesztéssel legyenek büntetendők, amelynek felső határa legalább két év.”
22. A 13. cikk (1) bekezdése értelmében a tagállamok 2016. július 3‑ig elfogadják és kihirdetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek megfeleljenek.
C. Az olasz jog
23. A Decreto Legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (a pénzügyi közvetítésre vonatkozó rendelkezések egységes szövegéről szóló 58/1998. sz. törvényerejű rendelet, a továbbiakban: TUF) 184. cikkének a tényállás idején alkalmazandó változata a következőket rögzítette:
„(1) Egy évtől hat évig terjedő szabadságvesztéssel és 20 000 eurótól 3 millió euróig terjedő pénzbüntetéssel büntetendő, aki a kibocsátó igazgatási, irányító vagy felügyeleti szerveiben való tagsága, a kibocsátó tőkéjében való részesedése vagy munkavégzés, szakmagyakorlás, az akár állami funkciók betöltése vagy hivatali feladatellátás révén bennfentes információkkal rendelkezik, és:
a) ezen információk felhasználásával, saját vagy más nevében közvetlenül vagy közvetetten, pénzügyi eszközöket vesz, értékesít vagy azokkal összefüggésben más műveleteket végez;
b) ezen információkat munkavégzésének, szakmagyakorlásának, betöltött funkciójának vagy ellátott hivatali feladatának rendes keretein kívül másokkal közli;
c) ezen információk alapján másoknak azt javasolja, vagy másokat arra hív fel, hogy az a) pontban megjelölt műveletek valamelyikét hajtsák végre.
(2) Az (1) bekezdés szerint büntetendő az is, aki az (1) bekezdés szerinti műveletek valamelyikét büntetendő cselekmény előkészítése vagy végrehajtása folytán szerzett bennfentes információk birtokában végzi. […]”
24. A legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (az Olaszország Európai Közösségekhez való tartozásából eredő kötelezettségeinek teljesítésére vonatkozó rendelkezésekről szóló, 2005. április 18‑i 62. sz. törvény, a 2004‑es közösségi törvény) módosította a TUF‑ot, abból a célból, hogy megerősítse a Consob (Commissione Nazionale per le Società e la Borsa, nemzeti tőzsde‑ és értékpapír‑felügyeleti bizottság) hatásköreit, többek között közigazgatási jellegű, önálló szankcionáló jogkört biztosítva számára a bennfentes kereskedelmet megvalósító cselekmények ellen. Konkrétan, e törvény vezette be a TUF 187 bis cikkét, amelynek szövege így szól:
„(1) Nem érintve a büntetőjogi szankciókat, ha a tényállás bűncselekményt valósít meg, 100 000 EUR‑tól 15 millió EUR összegig terjedő pénzbírsággal büntetendő, aki a kibocsátó igazgatási, irányító vagy felügyeleti szerveiben való tagsága, a kibocsátó tőkéjében való részesedése vagy munkavégzés, szakmagyakorlás, az akár állami funkciók betöltése vagy hivatali feladatellátás révén bennfentes információkkal rendelkezik, és:
a) ezen információk felhasználásával, saját vagy más nevében közvetlenül vagy közvetetten, pénzügyi eszközöket vesz, értékesít, vagy azokkal összefüggésben más műveleteket végez;
b) ezen információkat munkavégzésének, szakmagyakorlásának, betöltött funkció vagy ellátott hivatali feladatának rendes keretein kívül másokkal közli;
c) ezen információk alapján másoknak azt javasolja, vagy másokat arra hív fel, hogy az a) pontban megjelölt műveletek valamelyikét hajtsák végre.
(2) Az (1) bekezdés szerint büntetendő az is, aki az (1) bekezdés szerinti műveletek valamelyikét büntetendő cselekmény előkészítése vagy végrehajtása folytán szerzett bennfentes információk birtokában végzi.
[…]
(4) Az (1) bekezdés szerint büntetendő az is, aki bennfentes információk birtokában úgy valósítja meg az ott leírt tényállások valamelyikét, hogy ismerte vagy kellő gondosság mellett ismerhette volna ezen információk bennfentes jellegét.”
25. A TUF 187 duodecies cikke (1) bekezdésének értelmében:
„A megállapításra irányuló közigazgatási eljárás és a 187 septies cikk szerinti közigazgatási peres eljárás nem függeszthető fel azon folyamatban lévő büntetőeljárás időtartamára, amelynek tárgya ugyanazon vagy olyan tényállás, amelynek megállapításától függ a vonatkozó döntés meghozatala.”
26. A TUF 187 terdecies cikkének (1) bekezdése pontosítja:
„Amennyiben ugyanazon tényállás miatt az elkövetővel vagy a szervvel szemben a 187 septies cikk szerint pénzbírságot szabtak ki, […] a pénzbüntetés és a bűncselekmény elkövetéséből eredő pénzbírság behajtásának a közigazgatási szerv által beszedett összeget meghaladó részre kell korlátozódnia.”
27. A codice di procedura penale (a büntetőeljárásról szóló törvénykönyv) 654. cikke értelmében a vádlottal, a perbe belépő vagy abba önként beavatkozó magánféllel és a polgári jog szerint felelős személlyel szemben a jogerős, bűnösséget megállapító vagy felmentő büntetőítélet a polgári vagy közigazgatási eljárásban ítélt dolognak minősül.
II. Az alapjogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
28. A tényállás szerint, amely alapján a Consob velük szemben szankciót szabott ki,(7) A. Zecca és E. Di Puma bennfentes információ felhasználásával meghatározott részvényeket vásárolt. Konkrétan, A. Zecca a Deloitte Financial Advisory Services S.p.a., „Transaction Services” osztályának vezetőjeként bennfentes információval rendelkezett a Guala Closures S.p.a. részvényeinek megvásárlására irányuló nyilvános ajánlat tervezetével kapcsolatban. A Permasteelisa S.p.a. társaság feletti irányítás megszerzésével kapcsolatos titkos információval is rendelkezett.
29. A. Zecca 2008‑ban ezen információkat átadta E. Di Pumának, és rábírta őt arra, hogy vásároljon az említett két társaság részvényeiből. E. Di Puma 2008. szeptember 30‑án valóban megvásárolta a Guala Closures 4000 részvényét, és 2008. október 14‑én és 17‑én, A. Zecca közreműködésével, a Permasteelisa 2375 részvényét.
30. A Consob, azt követően, hogy 2009. szeptember 17‑én közigazgatási eljárást indított, a 2012. november 7‑i határozatában A. Zeccát, a TUF 187 bis cikke (1) bekezdésének a) és c) pontjában meghatározott jogsértés elkövetőjeként, szankcióval sújtotta, kiszabva rá: i. 100 000 euró összegű bírságot, mivel rábírta E. Di Pumát a Guala Closures részvényeinek megvásárlására; ii. egy további 100 000 euró összegű bírságot, mert a Permasteelisa feletti irányítás átvételére vonatkozó tervezettel kapcsolatos bennfentes információt közölt E. Di Pumával; iii. egy harmadik 100 000 euró összegű pénzbírságot a Permaasteelisa 2375 részvényének megszerzése miatt; és iv) bizonyos tisztségek tőzsdén jegyzett társaságoknál történő betöltésétől való ideiglenes, hat hónapos eltiltást.(8)
31. A Consob ugyanezen határozatával E. Di Pumával szemben, a TUF 187 bis cikke (4) bekezdése és (1) bekezdésének a) pontja alapján kiszabott: i. egy 100 000 euró összegű bírságot a Guala Closures részvényeinek megvásárlása miatt; ii. egy további 100 000 euró összegű bírságot a Permaasteelisa részvényeinek megszerzése miatt; és iii. bizonyos tisztségek tőzsdén jegyzett társaságoknál történő betöltésétől való ideiglenes, három hónapos eltiltást.
32. A szankcióval sújtott személyek a Corte di appello di Milano – Sezione Civile (milánói fellebbviteli bíróság, polgári tanács) előtt, eltérő eredménnyel támadták meg a Consob határozatát. E. Di Puma fellebbezését elutasították (2013. április 4‑i ítélet), míg A. Zecca kérelmének helyt adtak (2013. augusztus 23‑i ítélet) annak alapján, hogy a bíróság alaki hibát állapított meg a vádak közlése tekintetében, ezért semmisnek nyilvánította a vele szemben kiszabott szankciókat.
33. Mind a két ítélet ellen felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be, az egyiket A. Zecca, a másikat pedig a Consob. A Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország), az egyes kérelmek elbírálása előtt mindkét ügyben – azonos kérdések előterjesztésével – előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult a Bírósághoz.
34. A Consob ezenkívül 2011. december 2‑án elküldött egy jelentést a milánói ügyészségnek A. Zecca és E. Di Puma cselekményeire vonatkozó vizsgálatának eredményeivel. Az e közlés alapján indult büntetőeljárásban a Tribunale di Milano – Sezione penale (milánói bíróság, büntetőtanács) egyes tényállási elemek fennállásának hiányában felmentette őket a TUF 184. cikkében meghatározott bűncselekmény vádja alól. A[z] (2014. évi, 6625. sz.) ítéletet az ügyészség nem fellebbezte meg, ezért az jogerőre emelkedett.(9)
35. A. Zecca és E. Di Puma ezen felmentő büntetőítéletre utaltak a Consob szankcióival szembeni felülvizsgálati kérelemben. Különösen arra hivatkoznak, hogy a Tribunale di Milano – Sezione penale (milánói bíróság, büntetőtanács) egyes tényállási elemek fennállásának hiányában felmentette őket a TUF 184. cikkében meghatározott bűncselekmény vádja alól, és ezen ítélet jogerőre emelkedett. Mivel az említett cikkben meghatározott tényállási magatartás azonos a TUF 187 bis cikke által szabálysértésnek minősített magatartással,(10) amely cikkre a Consob a szankció kiszabása céljából hivatkozott, úgy vélik, hogy ugyanazon tényállás miatt kétszeres eljárás alá vonták őket, ebből következően a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkében, illetve a Charta 50. cikkében foglalt ne bis in idem elve sérült.
36. A Corte suprema di cassazione (semmítőszék), miután elfogadta a felmentő ítéletre való hivatkozást annak megítélése céljából, hogy az ítélt dologként esetleges joghatással bír‑e a Consob által kiszabott szankció tekintetében, emlékeztet arra, hogy a 2014. március 4‑i Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítéletben(11) az EJEB kimondta, hogy a piaci manipulációt szabálysértésként szankcionáló olasz rendelkezések anyagi jogi szempontból nem egyeztethetők össze az ugyanazon magatartás tekintetében fennálló kétszeres elítélés tilalmával.
37. Mindazonáltal az alapügyben eljáró bíróságnak, a 2013. február 26‑i Åkerberg Fransson ítélet alapján,(12) kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy az EJEB ítélkezési gyakorlata kiterjeszthető‑e a Charta 50. cikkére.
38. Ilyen körülmények között a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé terjesztette az alábbi két kérdést, amelyek mind a két eljárás tekintetében megegyeznek:
„1) Úgy kell‑e értelmezni az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkét, hogy bűncselekményt megvalósító magatartás hiányának jogerős megállapítása esetén, anélkül hogy a nemzeti bíróságnak további vizsgálatot kellene lefolytatnia, kizárt, hogy ugyanazon tényállás alapján olyan másik eljárás induljon vagy folytatódjon, amelynek célja – a tulajdonságai vagy a mértéke folytán – büntető jellegűnek tekintendő szankció kiszabása?
2) A nemzeti bíróság a szankciók hatékonyságának, arányosságának és visszatartó erejének az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikkében foglalt ne bis in idem elve megsértésének megállapítása céljából történő vizsgálata során köteles‑e figyelembe venni a 2014/57/EU irányelvben meghatározott büntetési korlátokat?”
39. A. Zecca, E. Di Puma, az olasz, a német és a portugál kormány, valamint a Bizottság terjesztettek elő írásbeli észrevételeket. A két ügyet egyesítették, és a Bíróság nagytanácsa elé utalták, a tárgyalást 2017. május 30‑án a Menci ügy (C‑524/15) és a Garlsson Real State és társai ügy (C‑537/16) tárgyalásával együtt tartották. A tárgyaláson ezen egyesített ügyekkel kapcsolatban A. Zecca és E. Di Puma képviselői, a Consob, az olasz és német kormány, valamint a Bizottság adtak elő szóbeli észrevételeket.
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések értékelése
40. A kérdést előterjesztő bíróság első kérdésével azt kívánja megtudni, hogy a Charta 50. cikke alapján a piaci visszaélés bűncselekményét megvalósító magatartás hiányát megállapító jogerős büntetőítéletek feltétlenül kizárják‑e, hogy ugyanazon tényállás alapján bármilyen másik szankcionáló eljárás induljon vagy folytatódjon, ha ezen eljárás olyan szankciókkal végződhet, amelyek jellemzőik vagy mértékük folytán büntetőjogi jelleget öltenek.
41. Ugyanezen bíróság a második kérdésben azzal kapcsolatos kétségeit fejezi ki, hogy a szankciók hatékony, arányos jellegének és visszatartó erejének értékeléséhez a nemzeti bíróságnak figyelembe kell‑e vennie a 2014/57 irányelv által kijelölt korlátokat.
42. Mielőtt javaslatot tennék az e kérdésekre adandó válaszra, célszerűnek tartok három pontosítást tenni. Az első szerint kétségtelen, hogy a Charta 50. cikke alkalmazandó a jelen ügyre, mivel a piaci visszaélésre vonatkozó nemzeti szabályozást, amelynek alapján a szóban forgó szankciókat kiszabták, az olasz állam a 2003/6 irányelvnek a nemzeti jogba történő átültetése céljából fogadta el.
43. A Charta hatályát ugyanis a tagállamok eljárását illetően az 51. cikk (1) bekezdése határozza meg, amely szerint a Charta rendelkezéseinek címzettjei a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. A Charta által biztosított alapvető jogokat tiszteletben kell tartani azon belső szabályok alkalmazása során, amelyek egyúttal uniós szabályokat tartalmaznak, vagy amelyeknek alapját azok képezik.(13) Ezzel szemben a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az uniós jog hatályán kívül álló jogi tényállás elbírálására, a Charta rendelkezései pedig önmagukban nem alapozhatják meg e hatáskört.(14)
44. A második pontosítás az olasz jogalkotó azon választásáról szól, amellyel 2005‑ben bevezette a kettős (közigazgatási és büntető‑) eljárások és szankciók rendszerét a piaci visszaélés magatartásainak visszaszorítása céljából a 2003/6 irányelv alapján.
45. E közigazgatási és büntetőjogi kétutas rendszer (doppio binario sanzionatorio) olyan jellemzőkkel rendelkezik, amelyek miatt nehezen egyeztethető össze a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvével, ahogy azt a kérdést előterjesztő bíróság kifejti. Ha e rendszert a 2003/6 irányelv vezette volna be, fel kellett volna vetni esetleges semmisségét, éppen a Charta 50. cikkének feltehető megsértése miatt.
46. Véleményem szerint ugyanakkor a 2003/6 irányelv nem kényszeríti a tagállamokra a kettős, közigazgatási és büntetőjogi rendszer alkalmazását az ilyen jellegű jogellenes magatartások visszaszorítása céljából, ezért nem tekintem úgy, hogy a szóban forgó irányelv ne lenne összeegyeztethető a Charta 50. cikkével.
47. A Garlsson Real State és társai ügyre vonatkozó indítványomban(15) a Charta 50. cikkének a 2003/6 irányelvvel való összeegyeztethetőségét elemzem. Kitérek az 596/2014 rendelet és a 2014/57 irányelv által bevezetett, a piaci visszaélés magatartásaira alkalmazandó új szankciórendszerre is, amely szintén nem kötelezi a tagállamokat a piaci visszaélések megtorlása céljából a kétutas rendszer alkalmazására, és amelyek ezért összeegyeztethetők a ne bis in idem elvével.
48. A harmadik pontosítás a 2014/57 irányelvre történő hivatkozásra és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés esetleges elfogadhatatlanságára vonatkozik. Az olasz kormány utal arra, hogy az irányelv időbeli hatálya miatt nem alkalmazható a jogvitára, és ez így van, mivel a szankcionált tényállás 2008‑ban történt, a 2014/57 irányelv belső jogba történő átültetésének határideje pedig 2016. július 3‑án járt le.
49. A kérdést előterjesztő bíróság természetesen tudatában van annak, hogy a 2014/57 irányelv időbeli okok miatt nem alkalmazható a jelen ügyre. Ebből következően a Bíróság elé terjesztett (második) kérdése nem ezen irányelv értelmezéséről szól, hanem annak lehetőségéről, hogy az új szabályozási keretből (2014/57 irányelv és 596/2014 rendelet) kivonhatóak‑e hasznos adatok a szankciók hatékony és arányos jellegének, valamint visszatartó erejének vizsgálatához a ne bis in idem elv megsértésének értékelése során.(16) E magyarázat szerint úgy vélem, hogy a második kérdés elfogadható.
A. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés: a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének alkalmazása bennfentes kereskedelem miatt indult büntető‑ és közigazgatási eljárások halmozódása esetén
50. A Menci ügyre vonatkozó indítványban részletesen kifejtettem az alábbiakkal kapcsolatos észrevételeimet:
– A Charta 50. cikkének az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása tekintetében történő alkalmazása a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján, különösen az Åkerberg Fransson ítélet és egyéb korábbi ítéletek alapján.(17)
– Az EJEB‑nek a ne bis in idem elvére vonatkozó ítélkezési gyakorlata, mind a tényállás azonosságát, mind a szankcionáló eljárások halmozódását illetően.(18)
– Az EJEB 2016. november 15‑i A és B kontra Norvégia ítéletének(19) az uniós jogra gyakorolt hatása.(20)
– A Charta 52. cikke (1) bekezdésének első mondata szerinti eljárási mód vizsgálatának lehetősége az ugyanazon jogsértésre vonatkozó kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmának korlátozása céljából.(21)
51. Úgy vélem, hogy ezek az észrevételek mutatis mutandis kiterjeszthetők azon védelem terjedelmének értelmezésére, amelyet a Charta 50. cikke biztosít a bennfentes kereskedelemnek minősíthető ugyanazon cselekmény tekintetében indult büntetőjogi és közigazgatási eljárások és szankciók halmozódásával szemben. Utalok tehát ezekre.
52. A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utalt első kérdésével azt kívánja megtudni, hogy a Charta 50. cikke lehetővé teszi‑e, hogy a bennfentes kereskedelmet megvalósító jogellenes magatartás elkövetőjének szankcionálása céljából közigazgatási eljárást folytassanak le, ha jogerős büntetőítélet korábban kimondta e magatartások megvalósításának hiányát.
53. A Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének alkalmazása négy feltétel együttes fennállását követeli meg: 1) az eljárás vagy szankció alá vont személy azonossága, 2) az elbírált tényállás azonossága (idem), 3) a szankcionáló eljárások megkettőződése (bis), és 4) a két határozat egyikének jogerős jellege.
54. A jelen jogvitában úgy tűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak nincsenek kétségei a bennfentes kereskedelem miatt eljárás alá vont, illetve szankcionált két személy, A. Zecca és E. Di Puma egyezésével (azonosságával) kapcsolatban. A felmentő ítélettel záruló büntetőeljárásokat velük szemben folytatták le, a közigazgatási eljárásokhoz hasonlóan, amelyek végén a Consob a fent jelzett bírságok és eltiltások szankcióit szabta ki velük szemben.
55. Az egyik eljárást (a jelen ügyben büntetőeljárást) lezáró adott határozat végleges jellege sem vitatott. Az ügyészség által az A. Zecca és E. Di Puma ellen indított büntetőeljárásban a Tribunale di Milano – Sezione penale (milánói bíróság, büntetőtanács) egyes tényállási elemek fennállásának hiányában felmentette őket a TUF 184. cikkében meghatározott bűncselekmény vádja alól. Az ítélet jogerőre emelkedett.(22)
56. Az elbírált tényállás azonossága (idem) úgy tűnik, hogy szintén nem képezi vita tárgyát, és az alapügyben eljáró bíróság számára sem jelent nehézséget. A tényállás, amely miatt A. Zeccát és E. Di Pumát eljárás alá vonták, és büntetőjogi szempontból felmentették, ugyanaz (bennfentes információ felhasználása), mint amelyért a Consob a közigazgatási szankciókat velük szemben kiszabta.
57. A kérdést előterjesztő bíróság kétségei következésképpen a szankcionáló eljárások kettőségére vagy ismétlődésére összpontosulnak (bis). Azt kívánja megtudni, hogy a Charta 50. cikke sérül‑e, ha büntethető magatartás megvalósításának hiányában hozott felmentő ítélet jogerőre emelkedését követően a Consob a felmentett személy ellen ugyanazon tényállás alapján még szankcionáló eljárást indíthat (vagy folytathatja a már megindított eljárást), amely esetleg alakilag közigazgatási jellegű szankcióval, de valójában igazi büntetéssel zárul.
58. Amint azt a Menci ügyre vonatkozó indítványban jeleztem,(23) a Bíróság a Charta 50. cikkének keretében az úgynevezett Engel‑kritériumokat alkalmazta annak meghatározását szolgáló paraméterekként, hogy az alapvetően közigazgatási jellegű eljárás vagy szankció mely esetben rendelkezik büntetőjogi jelleggel.(24)
59. Az első Engel‑kritérium (a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése) a jelen ügyben kevésbé releváns, mivel az olasz jog a Consob eljárásait és szankcióit közigazgatásinak minősíti. Ez azonban nem zárja ki a másik két kritérium alapján történő utólagos vizsgálatukat.(25)
60. A második Engel‑kritérium a jogsértés jogi jellegére vonatkozik. A névlegesen közigazgatási jogsértés valójában büntetőjogi jellegű, ha számos olyan tényező jellemzi (többek között, hogy az előírt büntetés a megtorlás és a megelőzés céljait szolgálja, és nem a vagyoni kár megtérítésére korlátozódik, valamint olyan jogi tárgyak védelmére irányul, amelyek védelmét szokásosan büntetőjogi szabályok biztosítják), amelyekre a Menci ügyre vonatkozó indítványban hivatkoztam.(26)
61. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a jogsértés természetére tekintettel a Consob által szankcionált közigazgatási jogsértések anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegűek a második Engel‑kritérium alapján, amely megállapítással egyetértek. Az ezek révén védett javak (TUF 187 bis cikke) megegyeznek azokkal, amelyeket az azonos elnevezésű büntetőjogi tényállások védelmeznek (TUF 184. cikke). Az egyiknek is és a másiknak is az a célja, hogy védelmezze a pénzügyi piacok integritását és a nyilvánosságnak az ügyletek biztonságába vetett bizalmát. Azon ténynek, hogy szankcionálási jogkört biztosítottak a Consob számára az ilyen jellegű jogsértések visszaszorítása érdekében, megelőző célja (a jövőbeni jogsértőket elrettenteni a bennfentes kereskedelem jogellenes magatartásának elkövetésétől) és megtorló célja is van (az ilyen típusú tényállást megvalósító személyek szankcionálása és a visszaesés elkerülése).(27)
62. A harmadik Engel‑kritérium a szankció természetét és súlyának mértékét veszi figyelembe, amelyet olyan kritériumokkal összefüggésben kell értékelni, amelyekre szintén hivatkoztam a Menci ügyre vonatkozó indítványban.(28) A Consob által kiszabható szankciók változatosságára, és különösen az általa kiróható bírságok magas összegére tekintettel, a kérdést előterjesztő bíróság elismeri, hogy egyértelműen büntetőjogi színezetű szankciókról van szó.
63. A szankciók súlyának mértékét azzal összefüggésben kell értékelni, hogy azok a priori kiróhatók az érintett személlyel szemben, és nem a végül (ténylegesen) kiszabott vagy végrehajtott szankció alapján: a büntetés esetleges későbbi csökkentése vagy a végrehajtás kegyelem révén történő elmaradása nem bír jelentőséggel.(29) A Charta 50. cikkének alkalmazása ugyanígy nem függ attól, hogy az egyik eljárásban a jogsértés alapján az érintett felelősségét megállapító jogerős ítéletet hoztak és szankciót alkalmaztak. Végzésében a kérdést előterjesztő bíróság is úgy érvel, hogy a szankcionáló normák hatályát a jogsértés megállapításának fényében kell értékelni, amely által, ha megállapították a jogsértés fennállásának hiányát, a szankciók tényleges érvényesülésének kérdése már nem merülhet fel.
64. Véleményem szerint a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elve alkalmazása akadályát képezi annak, hogy ugyanazon tények alapján szankcionáló közigazgatási eljárást indítsanak vagy folytassanak azt követően, hogy büntetőeljárásban a jogsértőket jogerős ítélettel felmentették. A Charta 50. cikkének lényeges tartalmát csorbítaná, ha a ne bis in idem elve megsértésének megítélése során kizárólag a szankcionáló határozatokat vennék figyelembe, a felmentő határozatokat pedig nem.
65. Ha elfogadjuk, hogy a ne bis in idem elvét illetően a felmentő határozatok nem relevánsak, senki nem számolhatna az e jog nyújtotta jogbiztonsággal, amely magában foglalja annak biztosítékát, hogy egy jogerős, felmentő büntetőítéletet követően senkit nem vonhatnak eljárás alá, illetve senkivel szemben nem szabhatnak ki szankciót. Az állam ugyanazon tények alapján nem hozhatja működésbe másodszorra is megtorló hatalmát olyan egyénnel szemben, akit büntetőeljárásban véglegesen felmentettek. E tilalom pedig egy új büntetőeljárásra ugyanúgy vonatkozik, mint egy anyagi jogi szempontból büntetőjoginak minősülő szankciókat eredményező közigazgatási eljárásra.
66. Az EJEB e tekintetben megerősítette, hogy a ne bis in idem elvében rejlő biztosíték nemcsak a kettős elítélés eseteire, hanem a kettős vád eseteire, azaz azokra a vád alá helyezett személyekre is alkalmazható, akiket végül nem ítéltek el. Ily módon bebizonyosodott, hogy lényegtelen, hogy a közigazgatási eljárás megelőzi vagy követi‑e a büntetőeljárást, hogy az első szankciót kompenzálja‑e a második eljárásban kiszabott szankció, vagy az érintett személyt a második vagy az első eljárás végén mentették‑e fel.(30)
67. Más szempontból a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elve úgy szavatolja az egyének jogbiztonságát, hogy a számukra kedvező, jogerős bírósági határozatoknak nem mondhatnak ellen a közigazgatási szervek szankcionáló tartalmú, későbbi cselekményei. A (jogerős) felmentő büntetőítéletek ítélt dolog jellegének tiszteletben tartása sérülne, ha a Consobhoz hasonló közigazgatási hatóságok figyelmen kívül hagyhatnák a büntetőítéleteket olyan tényállás bizonyítottként való elfogadásával, amelynek hiányát a büntetőbíróság már megállapította.
68. A kérdést előterjesztő bíróság végzésében maga hivatkozik a ne bis in idem elve és az ítélt dolog joghatása közötti fenti összefüggésre. Hangsúlyozza az egymással ellentétes ítéletek kockázatát A. Zecca és E. Di Puma tetteivel kapcsolatban arra az esetre, ha az olasz büntetőbíróság jogerős felmentő ítélete nem képezné akadályát annak, hogy a Consob velük szemben közigazgatási szankciót alkalmazzon a bennfentes kereskedelemmel kapcsolatos ugyanazon tényállásra adott válaszként.(31)
69. E helyzet kapcsán emlékeztetni kell a Bíróság azon állandó ítélkezési gyakorlatára, amely a jogerő elvének mind az uniós jogrendben, mind a nemzeti jogrendekben tulajdonított jelentőségére vonatkozik. Ugyanis mind a jog és a jogviszonyok stabilitásának, mind az igazságszolgáltatás megfelelő működésének biztosításához fontos, hogy ne lehessen vita tárgyává tenni azokat a bírósági határozatokat, amelyek a rendelkezésre álló jogorvoslatok kimerülését, illetve az azok előterjesztésére nyitva álló határidők elteltét követően jogerőre emelkedtek.(32)
70. Az uniós jog nem írja elő a nemzeti bíróságnak, hogy eltérjen a bírósági határozatoknak jogerőt tulajdonító belső eljárási szabályok alkalmazásától, még akkor sem, ha ez lehetővé tenné a szóban forgó határozat által megvalósított uniós jogi jogsértés orvoslását.(33) Valamely meghatározott tárgykörre vonatkozó uniós szabályozás hiányában, az ítélt dolog elvének alkalmazása a tagállamok eljárási autonómiájának elve alapján azok belső jogrendjébe tartozik.(34)
71. A Bíróság ezen ítélkezési gyakorlata alátámasztani látszik az előző elgondolást, azaz, hogy a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elve erősíti a tagállami büntetőítéletek jogereje elvének tiszteletben tartását, megakadályozva ugyanazon tényállás alapján ellentétes tartalmú szankciók utólagos elfogadását. Ezért nem értelmezhető úgy, hogy a hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciók alkalmazásának szükségessége, amely a 2003/6 irányelv 14. cikkének (1) bekezdésében és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában szerepel, a nemzeti bíróságok számára annak kötelezettségét jelenti, hogy a jogerős felmentő büntetőítélet jogerejének hatályát ne tartsák tiszteletben.
72. Végül hivatkoznom kell arra, hogy az EJEB ítélkezési gyakorlatának az A és B kontra Norvégia ítéletével(35) bekövetkezett változása milyen esetleges hatással lehet a jelen jogvitára, amely ítéletet az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztését követően hoztak meg. Az ítélet szerint egy szankcionáló közigazgatási eljárás és egy büntetőeljárás halmozódása nem sérti a hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkét, ha kellően szoros anyagi jogi és időbeli kapcsolat áll fenn közöttük. A felek némelyike írásbeli és szóbeli észrevételeikben támogatta ezen ítélkezési gyakorlatnak a Charta 50. cikkére történő kiterjesztését, a piaci visszaélés magatartásainak megtorlására alkalmazott kétutas olasz modell igazolása céljából.
73. Nem támogatom ezt az érvelést, a Menci ügyre vonatkozó indítványban részletesen kifejtett okok miatt.(36) Ismét hangsúlyozom, hogy a Bíróságnak nem kell csatlakoznia a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elve megszorító értelmezéséhez, elutasítva az EJEB hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának változása által kijelölt irány követését. Ellenkezőleg, a Bíróság feladata e jog magasabb szintű védelme a Charta 50. cikkével kapcsolatban mostanáig hozott ítéletekkel összhangban.
74. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság, amely kedvezőbb helyzetben van annak megítéléséhez, hogy az általa vizsgált közigazgatási szankció valóban büntetőjogi jelleggel rendelkezik‑e, azt állítja, hogy a Consob által A. Zeccával és E. Di Pumával szemben kiszabott szankciók ilyen jellegűek, és hogy a szankcionálni kívánt jogsértések ugyanazt a célt szolgálják, mint a piaci visszaélések bűncselekményei. Ha ez így van, az Engel‑kritériumok alapjogvitára történő alkalmazása a Charta 50. cikke megsértésének megállapításához vezetne.
75. Ezen előfeltevés alapján a leglogikusabb következtetés az lenne, hogy a piaci visszaélésre vonatkozó olasz szabályhoz hasonló belső szabály lehetővé teszi ugyanazon jogellenes magatartás közigazgatási (de anyagi jogi szempontból büntetőjogi) és büntetőjogi, kettős megtorlását, a tényállást megvalósító elkövetők kettős eljárás alá vonását és kettős szankcionálását elkerülő egyértelmű eljárásjogi mechanizmus meghatározása nélkül. Ebből a szempontból sérti a Charta 50. cikke által védett ne bis in idem elvét, mivel akkor is lehetővé teszi közigazgatási eljárás lefolytatását a bennfentes kereskedelem jogellenes magatartását megvalósító elkövetők szankcionálása céljából, ha jogerős büntetőítélet előzetesen megállapította e magatartások megvalósításának hiányát.
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés: a szankciók tényleges érvényesülésének követelménye mint a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének lehetséges korlátozása
76. A Corte suprema di cassazione (semmítőszék) második kérdésével azt kívánja megtudni, hogy a nemzeti bíróság köteles‑e figyelembe venni a 2014/57/EU irányelvben meghatározott büntetési korlátokat a szankciók hatékony és arányos jellegének, illetve visszatartó erejének értékelése céljából, annak meghatározása során, hogy a korlátok alapján sérül‑e a Charta 50. cikke.
77. A kérdést előterjesztő bíróság úgy értelmezi az Åkerberg Fransson ítéletet, hogy a nemzeti bíróság – a Charta 50. cikkével szembesülve – köteles értékelni, hogy a ne bis in idem elve alkalmazását követően „fennmaradó” szankciók hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek‑e. Ennek megállapításához tudnia kell, hogy a 2014/57 irányelv által kijelölt büntetési határok szolgálhatnak‑e viszonyítási alapként.(37)
78. Az Åkerberg Fransson ítélet ilyen módon való értelmezéséből kiindulva a kérdést előterjesztő bíróság azzal érvel, hogy mivel a felmentő ítélet (mint például A. Zecca és E. Di Puma ítélete) magában rejti a szankciók alkalmazásának mellőzését a büntetőeljárásokban, a Charta 50. cikke nem zárhatja ki a (büntetőjogi jellegű), a Consob által alkalmazotthoz hasonló, közigazgatási szankciók utólagos kiszabását.(38)
79. Nem értek egyet az Åkerberg Fransson ítélet ezen értelmezésével. Véleményem szerint annak 36. pontjából(39) nem következik, hogy a Charta 50. cikke szerinti nebis in idem elvének alkalmazási köre attól a feltételtől függne, hogy felmentő ítélet esetén, ugyanazon tényállás alapján kiszabható‑e más hatékony, arányos és visszatartó erejű szankció. E feltétel a 2003/6 irányelv 14. cikkének (1) bekezdéséből és a 2014/57 irányelv 7. cikkének (1) bekezdéséből sem következik.
80. A Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy a szankciók hatékony érvényesülésének követelménye nem jelenti a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének korlátozását. A hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciók alkalmazásának kötelezettsége általános jelleggel terheli a tagállamokat, függetlenül attól, hogy a piaci visszaélések szankcionálásához kétutas (büntetőjogi és közigazgatási) rendszert vagy egyutas (büntetőjogi) rendszert vezetnek be. Bármelyik rendszert választják, a szankciókra vonatkozó szabályozásnak hatékonynak kell lennie, és feltétlenül tiszteletben kell tartania a Charta 50. cikke által biztosított ne bis in idem elvét.
81. Ahogy a Menci ügyre(40) és a Garlsson Real State és társai ügyre(41) vonatkozó indítványban kifejtettem, csak a Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti horizontális záradék teszi lehetővé annak mérlegelését, hogy a bennfentes kereskedelem elkövetési magatartásaival szembeni szankciók hatékony érvényesülése „általános érdekű célkitűzésnek” minősíthető‑e, amely igazolhatja a Charta 50. cikkétől való eltéréseket.(42)
82. A Charta 52. cikke (1) bekezdésének első mondatában foglalt horizontális záradék szerint a ne bis in idem elve a törvény által és ezen elv lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ugyanezen bekezdés második mondata szerint az arányosság elvére figyelemmel, a ne bis in idem elvének korlátozására csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.(43)
83. Az alapvető jogok jogszerű korlátozásához szükséges négy elengedhetetlen feltételből az első és az utolsó a jelen ügyben nem jelent különösebb nehézséget. A nemzeti törvény meghatározza a kétszeres büntetés tilalmát és ez megfelel az Unió joga által elismert általános érdekű célkitűzésnek (nevezetesen a pénzügyi piacok integritásának védelme).
84. Kétlem azonban, hogy ilyen körülmények között tiszteletben tartanák az ugyanazon jogsértésre vonatkozó kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmának alapvető tartalmát. Mindenesetre, és ez a kulcstényező, a jelenleg vizsgált korlátozás a Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében véve szükségtelennek tűnik.
85. Az a tény, hogy a tagállami szabályozások eltérő megoldást nyújtanak erre a helyzetre, véleményem szerint, önmagában bizonyítja, hogy e korlátozás szükségtelen. Ha tényleg elengedhetetlen lenne a Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján, mindenki számára az lenne, és nem csak bizonyos tagállamok tekintetében. Vannak olyan tagállamok, amelyek egyutas rendszert vezettek be a piaci visszaélés magatartásainak megtorlására, míg más tagállamok fenntartották a kétutas rendszert, de kialakítottak olyan eljárási mechanizmusokat (Franciaországban: „aiguillage”), amelyek megakadályozzák a szankciók megkettőzését.(44)
86. Valamely szankció visszatartó ereje annak súlyától függ: kétségtelen, hogy a szabadságvesztés‑büntetésnek (azaz, amellyel a bűncselekményeket sújtják) nagyobb a visszatartó ereje, mint a pénzbírságnak (amely a közigazgatási rendszerre jellemző büntetés). Az olyan rendszer, amely duplikáció nélkül felváltva használja ez utóbbiakat az enyhébb jogsértésekre, az előbbieket pedig fenntartja a súlyosabb jogsértések esetére, tiszteletben tartja a visszaélések megsokszorozódásának megelőzésére irányuló célkitűzést.
87. A hatékony érvényesülést illetően nem látom, hogy ha anyagi jogi szempontból büntetőjogi szankciókról van szó, amelyekre éppen ezért a büntetőjogban biztosított garanciák irányadók, a közigazgatási szervek eljárásának miért kell – szükségszerűen – célravezetőbbnek lennie a bíróságok eljárásához képest. A tagállamoknak kell meghatározni azokat – a törvényi, közigazgatási és igazságügyi igazgatási – intézkedéseket, amelyek a piaci visszaélések elleni küzdelemhez megfelelőek, tényleges érvényesülésüket összehangolva a Charta által biztosított jogok tiszteletben tartásával.
88. Következésképpen, a szankciók hatékony, arányos és visszatartó jellege nem jelenti a Charta 50. cikke által védelemben részesített ne bis in idem elve hatályának korlátozását.
IV. Végkövetkeztetések
89. A kifejtett indokok alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket az alábbiak szerint válaszolja meg:
„Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikke vonatkozásában:
1) E cikkel ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely ugyanazon tényállás alapján, ugyanazon személyekkel szemben akkor is lehetővé teszi anyagi jogi szempontból büntetőjoginak minősülő, közigazgatási jellegű szankciók kiszabása céljából indított eljárás lefolytatását a piaci visszaélés elkövetőivel szemben, ha korábbi jogerős, felmentő ítélet megállapította e bűncselekmény fennállásának hiányát.
2) Az alapjogvitában fennállóhoz hasonló körülmények között e rendelkezés nem korlátozható azon követelmény miatt, hogy a piaci visszaélésekre alkalmazandó szankcióknak hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük.”