NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
prednesené 12. septembra 2017 (1)
Spojené veci C‑596/16 a C‑597/16
Enzo Di Puma
proti
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) (C‑596/16)
a
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
proti
Antoniovi Zeccovi (C‑597/16)
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko)]
„Charta základných práv Európskej únie – Smernica 2003/6/ES – Konania spočívajúce v poskytovaní dôverných informácií – Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje správnu sankciu a trestnú sankciu za ten istý skutok – Oslobodzujúci rozsudok vydaný v trestnom konaní, ktorým sa rozhodlo, že sa nestal skutok, ktorý je trestným činom – Článok 50 Charty základných práv Európskej únie – Porušenie zásady ne bis in idem“
1. V návrhoch vo veci Menci,(2) ktoré prednášam súbežne s týmito návrhmi, rozoberám otázku, do akej miery sa uplatní zásada ne bis in idem, keď právne predpisy niektorých členských štátov dovoľujú uložiť správne a trestné sankcie súbežne ako postih za nezaplatenie DPH. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka toho istého problému, hoci dvakrát postihované skutky sa v tomto prípade týkajú oblasti „zneužívania trhu“, konkrétne obchodovania s dôvernými informáciami.
2. Harmonizácia správnych sankcií v tejto oblasti bola vykonaná smernicou 2003/6/ES(3), ktorá bola neskôr zrušená nariadením (EÚ) č. 596/2014(4). Týmto nariadením bola vykonaná úplná harmonizácia sankčného správneho režimu, pričom smernicou 2014/57/EÚ(5) boli zároveň – ale len čiastočne – zharmonizované aj trestné sankcie, ktoré môžu členské štáty uložiť za tieto skutky.(6)
I. Právny rámec
A. Európsky dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd z roku 1950 (ďalej len „EDĽP“)
3. Protokol č. 7 pripojený k EDĽP, ktorý bol podpísaný v Štrasburgu 22. novembra 1984 (ďalej len „protokol č. 7“), v článku 4 zakotvuje „právo nebyť opakovane súdený alebo trestaný“ takto:
„1. Nikoho nemožno stíhať alebo potrestať v trestnom konaní podliehajúcom právomoci toho istého štátu za trestný čin, za ktorý už bol oslobodený alebo odsúdený konečným rozsudkom podľa zákona a trestného poriadku tohto štátu.
2. Ustanovenia predchádzajúceho odseku nie sú na prekážku obnove konania podľa zákona a trestného poriadku príslušného štátu, ak nové alebo novo odhalené skutočnosti alebo podstatná chyba v predchádzajúcom konaní mohli ovplyvniť rozhodovanie vo veci.
3. Od tohto článku nemožno odstúpiť podľa článku 15 Dohovoru.“
B. Právo Únie
1. Charta základných práv Európskej únie
4. Podľa článku 50 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“):
„Nikoho nemožno stíhať alebo potrestať v trestnom konaní za trestný čin, za ktorý už bol v rámci Únie oslobodený alebo odsúdený konečným rozsudkom v súlade so zákonom.“
5. Článok 52 upravuje rozsah a výklad práv a zásad uznaných v Charte:
„1. Akékoľvek obmedzenie výkonu práv a slobôd uznaných v tejto charte musí byť ustanovené zákonom a rešpektovať podstatu týchto práv a slobôd. Za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno tieto práva a slobody obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.
…
3. V rozsahu, v akom táto charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Toto ustanovenie nebráni tomu, aby právo Únie priznávalo širší rozsah ochrany týchto práv.
4. V rozsahu, v akom táto charta uznáva základné práva vyplývajúce z ústavných tradícií spoločných pre členské štáty, sa tieto práva musia vykladať v súlade s týmito tradíciami.
…
6. Vnútroštátne právne predpisy a prax sa musia zohľadniť v plnej miere tak, ako je to vymedzené v tejto charte.“
2. Sekundárne predpisy týkajúce sa zneužívania trhu
a) Smernica 2003/6
6. Smernicou 2003/6 boli harmonizované hmotnoprávne pravidlá, ktoré upravujú konania spočívajúce v neoprávnenom používaní dôverných informácií a v manipulácii s trhom, pričom táto smernica navyše stanovila povinnosť členských štátov uložiť za takéto protiprávne konania správne sankcie bez ohľadu na to, či sa za ne podľa predpisov vnútroštátneho práva ukladajú sankcie v trestnom konaní.
7. V odôvodnení 38 sa uvádza:
„Aby sa zabezpečilo, že rámec spoločenstva proti zneužívaniu trhu je dostatočný, každé porušenie týchto zákazov alebo požiadaviek stanovených podľa tejto smernice sa bude musieť rýchlo odhaliť a sankcionovať. Preto by sankcie mali byť dostatočne odstrašujúce a primerané miere spoločenskej závažnosti porušenia a dosiahnutým ziskom a mali by sa uplatňovať konzistentne.“
8. V súvislosti s konaniami spočívajúcimi v obchodovaní s dôvernými informáciami článok 2 ods. 1 stanovuje:
„Členské štáty zakážu každej osobe uvedenej v druhom pododseku, ktorá má dôverné informácie, používať tieto informácie tak, že získa alebo nakladá alebo sa pokúsi získať alebo nakladať na svoj vlastný účet alebo na účet tretej strany, priamo alebo nepriamo, s finančnými nástrojmi, s ktorými súvisia tieto informácie.
Prvý pododsek sa uplatní na každú osobu, ktorá má tieto informácie:
a) na základe svojho členstva v správnych, riadiacich alebo dozorných orgánoch emitenta, alebo
b) na základe svojho podielu na základnom imaní emitenta alebo
c) na základe toho, že má prístup k informáciám pri výkone svojho zamestnania, povolania alebo pri plnení povinností alebo
d) na základe svojich trestných činov.“
9. Článok 2 je doplnený článkom 3, podľa ktorého:
„Členské štáty zakážu každej osobe, ktorá podlieha zákazu stanovenému v článku 2:
a) prezradiť dôvernú informáciu akejkoľvek ďalšej osobe, pokiaľ takéto prezradenie nie je vykonané v priebehu bežného výkonu práce, profesie alebo plnenia si povinností;
b) odporúčať alebo prehovárať ďalšiu osobu na základe dôvernej informácie, aby získala alebo nakladala s finančnými nástrojmi, s ktorými súvisí táto informácia.“
10. Článok 14 ods. 1 znie:
„Bez toho, aby bolo dotknuté právo členských štátov ukladať trestnoprávne sankcie, členské štáty v súlade so svojimi vnútroštátnymi právnymi predpismi zabezpečia, aby mohli byť prijaté primerané správne opatrenia alebo uložené správne sankcie voči zodpovedným osobám, ak sa nedodržali ustanovenia prijaté na vykonanie tejto smernice. Členské štáty zabezpečia, aby boli tieto opatrenia účinné, primerané a odstrašujúce.“
b) Nariadenie č. 596/2014
11. Podľa odôvodnenia 71 tohto nariadenia:
„… by sa mal stanoviť súbor správnych sankcií a iných správnych opatrení s cieľom zaručiť jednotný prístup v členských štátoch a posilniť ich odrádzajúci účinok. Príslušný orgán by mal mať možnosť zakázať vykonávanie riadiacich funkcií v rámci investičných spoločností. Sankcie uložené v osobitných prípadoch by sa mali stanoviť s prípadným prihliadnutím na faktory, ako je vrátenie akejkoľvek zistenej finančnej výhody, závažnosť a trvanie porušenia, akékoľvek priťažujúce alebo poľahčujúce faktory, potreba, aby pokuty mali odrádzajúci účinok, a prípadne by mali zahŕňať úľavy za spoluprácu s príslušným orgánom. Konkrétne môže skutočná výška správnych pokút, ktoré sa majú uložiť v konkrétnom prípade, dosiahnuť maximálnu úroveň stanovenú v tomto nariadení alebo vyššiu úroveň stanovenú vo vnútroštátnom práve v prípade veľmi závažných porušení, zatiaľ čo pokuty podstatne nižšie, ako je maximálna úroveň, sa môžu použiť v prípade menej závažných porušení alebo v prípade urovnania. Toto nariadenie neobmedzuje možnosť členských štátov stanoviť vyššie správne sankcie alebo iné správne opatrenia.“
12. V odôvodnení 72 sa uvádza:
„Aj keď členským štátom nič nebráni v tom, aby stanovili pravidlá pre správne, ako aj trestné sankcie za rovnaké porušenia, od členských štátov by sa nemalo vyžadovať, aby stanovili pravidlá pre správne sankcie za porušenia tohto nariadenia, ktoré už sú predmetom vnútroštátneho trestného práva do 3. júla 2016. V súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi členské štáty nie sú povinné ukladať správne a trestné sankcie za to isté porušenie, ale môžu tak urobiť, ak to ich vnútroštátne právo povoľuje. Zachovaním trestných sankcií za porušenia tohto nariadenia alebo smernice 2014/57/EÚ namiesto správnych sankcií by sa však nemala obmedziť alebo inak ovplyvniť možnosť príslušných orgánov spolupracovať a mať prístup k informáciám alebo si informácie včas vymieňať s príslušnými orgánmi v iných členských štátoch na účely tohto nariadenia, a to aj po akomkoľvek predložení predmetných porušení príslušným justičným orgánom na trestné stíhanie.“
13. Podľa odôvodnenia 77:
„Toto nariadenie rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané v Charte základných práv Európskej únie (ďalej len ‚charta‘). Preto by sa toto nariadenie malo vykladať a uplatňovať v súlade s týmito právami a zásadami. …“
14. Článok 14 sa týka zákazu obchodovania s využitím dôverných informácií a neoprávneného zverejňovania dôverných informácií, pričom stanovuje:
„Osoba […] nesmie:
a) zapojiť sa alebo sa pokúsiť o zapojenie sa do obchodovania s využitím dôverných informácií;
b) odporúčať, aby sa iná osoba zapojila do obchodovania s využitím dôverných informácií, alebo navádzať inú osobu, aby sa zapojila do obchodovania s využitím dôverných informácií, alebo
c) neoprávnené zverejňovanie dôverných informácií [neoprávnene zverejňovať dôverné informácie – neoficiálny preklad].“
15. Pokiaľ ide o obchodovanie s využitím dôverných informácií a odporúčania, aby sa tretie osoby zapojili do obchodovania s využitím dôverných informácií, v článku 8 sa uvádza:
„1. Na účely tohto nariadenia obchodovanie s využitím dôverných informácií vzniká, keď osoba má dôverné informácie a využíva tieto informácie priamo alebo nepriamo na nadobudnutie alebo prevod finančných nástrojov, na ktoré sa tieto informácie vzťahujú, na vlastný účet alebo na účet tretej osoby. …
2. Na účely tohto nariadenia k odporúčaniu, aby sa iná osoba zapojila do obchodovania s využitím dôverných informácií, alebo k navádzaniu inej osoby, aby sa zapojila do obchodovania s využitím dôverných informácií, dochádza vtedy, keď osoba pozná dôverné informácie:
a) a odporučí na základe týchto informácií tejto inej osobe, aby nadobudla či previedla finančné nástroje, na ktoré sa tieto informácie vzťahujú, alebo navádza túto osobu, aby takéto nadobudnutie či prevod vykonala, alebo
b) odporučí na základe týchto informácií tejto inej osobe, aby zrušila alebo zmenila pokyn týkajúci sa finančného nástroja, na ktorý sa tieto informácie vzťahujú, alebo navádza túto osobu, aby takéto zrušenie alebo zmenu vykonala.
3. Využitie odporúčaní alebo navádzaní uvedených v odseku 2 sa pokladá za obchodovanie s využitím dôverných informácií v zmysle tohto článku, ak osoba využívajúca odporúčanie alebo navádzanie vie alebo by mala vedieť, že je založené na dôverných informáciách.
…“
16. V súvislosti s neoprávneným zverejňovaním dôverných informácií článok 10 stanovuje:
„1. Na účely tohto nariadenia neoprávnené zverejňovanie dôverných informácií vzniká, keď osoba má dôverné informácie a ich poskytne akejkoľvek inej osobe s výnimkou prípadov, keď sa zverejnenie uskutočňuje v rámci normálneho výkonu zamestnania, povolania alebo povinností.
…“
17. Článok 30 upravuje správne sankcie a iné správne opatrenia takto:
„1. Bez toho, aby boli dotknuté trestné sankcie, a bez toho, aby boli dotknuté právomoci príslušných orgánov v oblasti dohľadu podľa článku 23, členské štáty v súlade s vnútroštátnym právom udelia príslušným orgánom právomoci prijať vhodné správne sankcie a iné správne opatrenia týkajúce sa prinajmenšom týchto porušení:
a) porušenia článkov 14 a 15, článku 16 ods. 1 a 2, článku 17 ods. 1, 2, 4 a 5, a 8, článku 18 ods. 1 až 6, článku 19 ods. 1, 2, 3, 5, 6, 7 a 11 a článku 20 ods. 1 a
b) nespolupráca alebo nevyhovenie v súvislosti s vyšetrovaním, kontrolou alebo žiadosťou v zmysle článku 23 ods. 2.
Členské štáty sa do 3. júla 2016 môžu rozhodnúť, že nestanovia pravidlá správnych sankcií podľa prvého pododseku v prípade, že porušenia uvedené v písmene a) alebo b) uvedeného pododseku už podliehajú trestným sankciám podľa ich vnútroštátneho práva. V tomto prípade členské štáty podrobne informujú Komisiu a orgán ESMA o príslušných predpisoch trestného práva.
Členské štáty do 3. júla 2016 poskytnú Komisii a orgánu ESMA podrobné informácie o predpisoch uvedených v prvom a druhom pododseku. Komisii a orgánu ESMA bezodkladne oznámia všetky ich následné zmeny.
2. V prípade porušení uvedených v odseku 1 prvom pododseku písm. a) členské štáty v súlade s vnútroštátnym právom zabezpečia, aby mali príslušné orgány právomoci uložiť minimálne tieto správne sankcie a prijať aspoň tieto správne opatrenia:
…“
c) Smernica 2014/57
18. Podľa odôvodnení 22, 23 a 27:
„(22) Povinnosti členských štátov uvedené v tejto smernici ustanoviť vo svojom vnútroštátnom práve sankcie pre fyzické osoby a právnické osoby nevynímajú členské štáty z povinnosti ustanoviť vo vnútroštátnom práve správne sankcie a iné opatrenia za porušenia uvedené v nariadení (EÚ) č. 596/2014, ak sa v súlade s nariadením (EÚ) č. 596/2014 nerozhodli, že za takéto porušenia ustanovia vo svojom vnútroštátnom práve len trestné sankcie.
(23) Rozsah pôsobnosti tejto smernice je stanovený tak, aby dopĺňal a zabezpečoval účinné vykonávanie nariadenia (EÚ) č. 596/2014. Kým trestné činy by mali byť podľa tejto smernice trestané, keď sa spáchajú úmyselne, a aspoň v závažných prípadoch, sankcie za porušenie nariadenia (EÚ) č. 596/2014 si nevyžadujú, aby sa úmysel preukázal alebo aby boli kvalifikované ako vážne. Pri uplatňovaní vnútroštátneho práva, ktorým sa táto smernica transponuje, by členské štáty mali zabezpečiť, aby zavedenie trestných sankcií za trestné činy v súlade s touto smernicou a správnych sankcií v súlade s nariadením (EÚ) č. 596/2014 neviedlo k porušeniu zásady ne bis in idem.“
[...]
(27) Táto smernica rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznané Chartou základných práv Európskej únie (ďalej len „charta“) tak, ako je to uznané v ZEÚ. Konkrétne by sa pri jej uplatňovaní malo riadne dodržiavať právo na ochranu osobných údajov (článok 8), na slobodu prejavu a informácií (článok 11), na slobodu podnikania (článok 16), právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces (článok 47), prezumpcia neviny a právo na obhajobu (článok 48), zásady zákonnosti a primeranosti trestných činov a trestov (článok 49) a právo nebyť stíhaný alebo potrestaný v trestnom konaní dvakrát za ten istý trestný čin (článok 50).“
19. V súvislosti s obchodovaním s využitím dôverných informácií, či odporúčaním inej osobe, aby sa zapojila do obchodovania s využitím dôverných informácií, alebo navádzaním inej osoby, aby sa zapojila do obchodovania s využitím dôverných informácií, článok 3 stanovuje:
„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa obchodovanie s využitím dôverných informácií, odporúčanie inej osobe zapojiť sa do obchodovania s využitím dôverných informácií alebo navádzanie inej osoby zapojiť sa do obchodovania s využitím dôverných informácií uvedené v odsekoch 2 až 8 považovali za trestné činy aspoň v závažných prípadoch a vtedy, ak sú spáchané úmyselne.
2. Na účely tejto smernice sa za obchodovanie s využitím dôverných informácií považuje činnosť, keď osoba má dôverné informácie a využíva ich priamo alebo nepriamo na nadobudnutie alebo prevod finančných nástrojov, na ktoré sa tieto informácie vzťahujú, a to na vlastný účet alebo na účet tretej osoby.
3. Tento článok sa vzťahuje na každú osobu, ktorá má dôverné informácie v dôsledku toho, že uvedená osoba:
…
c) má prístup k informáciám v súvislosti s vykonávaním zamestnania, povolania alebo povinností alebo
…
Tento článok sa vzťahuje aj na každú osobu, ktorá získala dôverné informácie za iných okolností, než sú okolnosti uvedené v prvom pododseku, ak uvedená osoba vie, že ide o dôverné informácie.“
20. V článku 4 ods. 1 sa uvádza:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia na zabezpečenie toho, aby sa neoprávnené zverejňovanie dôverných informácií uvedené v odsekoch 2 až 5 považovalo za trestný čin aspoň v závažných prípadoch a vtedy, ak je spáchané úmyselne.“
21. Podľa článku 7, ktorý sa týka trestných sankcií pre fyzické osoby:
„1. Členské štáty prijmú potrebné opatrenia s cieľom zabezpečiť, aby sa trestné činy uvedené v článkoch 3 až 6 trestali účinnými, primeranými a odrádzajúcimi trestnými sankciami.
2. Členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby pre trestné činy uvedené v článkoch 3 a 5 bola horná hranica trestu odňatia slobody stanovená najmenej na štyri roky.
3. Členské štáty prijmú opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, aby pre trestný čin uvedený v článku 4 bola horná hranica trestu odňatia slobody stanovená najmenej na dva roky.“
22. V súlade s článkom 13 ods. 1 členské štáty prijmú a zverejnia do 3. júla 2016 zákony, iné právne predpisy a správne opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s touto smernicou.
C. Talianske právo
23. Článok 184 Decreto Legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (legislatívny dekrét č. 58/1998, konsolidované znenie predpisov týkajúcich sa finančného sprostredkovania, ďalej len „TUF“) v znení uplatniteľnom na skutkový stav stanovoval:
„1. Odňatím slobody na jeden až šesť rokov a peňažným trestom dvadsaťtisíc až tri milióny eur sa potrestá ten, kto na základe disponovania dôvernými informáciami z titulu svojho postavenia člena správnych, riadiacich alebo kontrolných orgánov emitenta, účasti na základnom imaní emitenta alebo výkonu zamestnania, povolania alebo funkcie, vrátane verejnej funkcie, alebo úradu:
a) nadobudne, predá alebo na základe uvedených informácií uskutoční iné transakcie týkajúce sa finančných nástrojov, a to priamo alebo nepriamo, na vlastný účet alebo na účet tretej osoby;
b) oznámi tieto informácie iným osobám mimo rámca riadneho výkonu zamestnania, povolania, funkcie alebo úradu;
c) na základe predmetných informácií odporučí alebo navedie iné osoby, aby uskutočnili niektorú z transakcií uvedených v písmene a).
2. Trestom uvedeným v odseku 1 sa potrestá každý, kto sa na základe disponovania dôvernými informáciami z dôvodu prípravy alebo vykonávania trestnej činnosti dopustí niektorého zo skutkov uvedených v odseku 1. …“
24. TUF bol zmenený prostredníctvom legge 18 aprile 2005, n. 62, disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee, legge comunitaria 2004 (zákon č. 62 z 18. apríla 2005 o ustanoveniach na plnenie záväzkov vyplývajúcich z členstva Talianska v Európskych spoločenstvách, komunitárny zákon z roku 2004), s cieľom posilniť právomoci Consob, ktorej bola okrem iného priznaná samostatná právomoc ukladať správne sankcie za konania spočívajúce v obchodovaní s dôvernými informáciami. Týmto zákonom bol do TUF doplnený článok 187a, ktorý znie:
„1. Bez toho, aby boli dotknuté trestné sankcie ukladané v prípade, ak je skutok trestným činom, sa správnou sankciou vo forme pokuty od stotisíc do pätnástich miliónov eur potrestá ten, kto na základe disponovania dôvernými informáciami z titulu svojho postavenia člena správnych, riadiacich alebo kontrolných orgánov emitenta, účasti na základnom imaní emitenta alebo výkonu zamestnania, povolania alebo funkcie, vrátane verejnej funkcie, alebo úradu:
a) nadobudne, predá alebo na základe uvedených informácií uskutoční iné transakcie týkajúce sa finančných nástrojov, a to priamo alebo nepriamo, na vlastný účet alebo na účet tretej osoby;
b) oznámi tieto informácie iným osobám mimo rámca riadneho výkonu zamestnania, povolania, funkcie alebo úradu;
c) na základe predmetných informácií odporučí alebo navedie iné osoby, aby uskutočnili niektorú z transakcií uvedených v písmene a).
2. Sankciou podľa odseku 1 sa potrestá každý, kto sa na základe disponovania dôvernými informáciami z dôvodu prípravy alebo vykonávania trestnej činnosti dopustí niektorého zo skutkov uvedených v odseku 1.
…
4. Sankciou podľa odseku 1 sa potrestá aj osoba, ktorá sa na základe disponovania dôvernými informáciami dopustí niektorého z uvedených skutkov, pričom pri vynaložení bežnej starostlivosti vedela alebo mohla vedieť o dôvernej povahe týchto informácií. …“
25. V zmysle článku 187k ods. 1 TUF:
„Preskúmavacie správne konanie a konanie o odpore podľa článku 187f nemožno prerušiť z dôvodu prebiehajúceho trestného konania týkajúceho sa tých istých skutkov alebo skutkov, od ktorých preskúmania závisí príslušné rozhodnutie.“
26. Článok 187l ods. 1 TUF spresňuje:
„Ak sa za ten istý skutok páchateľovi alebo právnickej osobe uložila pokuta v správnom konaní podľa článku 187f…, vymáhanie peňažného trestu a peňažnej sankcie vyplývajúcich z trestného činu sa obmedzuje na časť prekračujúcu sumu, ktorú vybral správny orgán.“
27. V súlade s článkom 654 codice di procedura penale (trestný poriadok) právoplatný odsudzujúci alebo oslobodzujúci rozsudok vydaný v trestnom konaní zakladá vo vzťahu k obžalovanému, poškodeným v adhéznom konaní a osobám zodpovedným za škodu v adhéznom konaní, ktoré vstúpili do trestného konania, resp. ktoré sa v rámci konania vyjadrili, prekážku rozhodnutej veci aj v občianskoprávnom alebo správnom konaní.
II. Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
28. Podľa opisu skutkov, za ktoré ich Consob sankcionovala(7), pán Zecca a pán Di Puma nadobudli určité akcie s využitím dôverných informácií. Konkrétne pán Zecca ako riaditeľ oddelenia „Transaction Services“ spoločnosti Deloitte Financial Advisory Services S.p.a. disponoval dôvernými informáciami týkajúcimi sa projektu verejnej ponuky na nadobudnutie akcií spoločnosti Guala Closures S.p.a. Disponoval tiež vyhradenými informáciami týkajúcimi sa projektu prevzatia spoločnosti Permasteelisa S.p.a.
29. Pán Zecca v roku 2008 poskytol uvedené informácie pánovi Di Pumovi, pričom ho naviedol, aby kúpil akcie uvedených dvoch spoločností. Pán Di Puma 30. septembra 2008 skutočne kúpil 4 000 akcií spoločnosti Guala Closures a 14. a 17. októbra 2008 kúpil s pomocou pána Zeccu 2 375 akcií spoločnosti Permasteelisa.
30. Consob po začatí správneho konania 17. septembra 2009 rozhodnutím zo 7. novembra 2012 sankcionovala pána Zeccu ako páchateľa deliktu vymedzeného v článku 187a ods. 1 písm. a) a c) TUF, pričom mu uložila: i) pokutu vo výške 100 000 eur za to, že naviedol pána Di Pumu, aby kúpil akcie spoločnosti Guala Closures, ii) ďalšiu pokutu vo výške 100 000 eur za to, že pánovi Di Pumovi oznámil dôverné informácie o projekte prevzatia spoločnosti Permasteelisa, iii) tretiu pokutu vo výške 100 000 eur za nadobudnutie 2 375 akcií spoločnosti Permaasteelisa a iv) dočasný zákaz vykonávať určité funkcie v spoločnostiach kótovaných na burze počas šiestich mesiacov.(8)
31. Consob v tom istom rozhodnutí uložila pánovi Di Pumovi na základe článku 187a ods. 4 a článku 187a ods. 1 písm. a) TUF: i) pokutu vo výške 100 000 eur za nákup akcií spoločnosti Guala Closures, ii) ďalšiu pokutu vo výške 100 000 eur za nadobudnutie akcií spoločnosti Permaasteelisa a iii) dočasný zákaz vykonávať určité funkcie v spoločnostiach kótovaných na burze počas troch mesiacov.
32. Sankcionované osoby napadli rozhodnutie Consob na Corte di appello di Milano – Sezione Civile (Odvolací súd Miláno – civilná sekcia, Taliansko), pričom o ich žalobách sa rozhodlo rozdielne. Žaloba, ktorú podal pán Di Puma, bola zamietnutá (rozsudok zo 4. apríla 2013), zatiaľ čo žalobe pána Zeccu sa vyhovelo (rozsudok z 23. augusta 2013), keďže uvedený súd zistil formálnu vadu pri doručovaní oznámenia o skutkoch, ktoré boli pánovi Zeccovi kladené za vinu, a preto zrušil sankcie, ktoré mu boli uložené.
33. Oba rozsudky boli napadnuté kasačnými opravnými prostriedkami, pričom prvý uvedený rozsudok napadol pán Zecca a druhý napadla Consob. Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko) pred vydaním rozhodnutia o týchto kasačných opravných prostriedkoch položil Súdnemu dvoru v každom z týchto konaní prejudiciálne otázky.
34. Consob navyše 2. decembra 2011 zaslala prokuratúre v Miláne správu o výsledkoch svojho vyšetrovania týkajúceho sa konaní pána Zeccu a pána Di Pumu. V trestnom konaní začatom na základe tohto podnetu ich Tribunale di Milano – Sezione penale (Súd prvého stupňa Miláno – trestnoprávna sekcia, Taliansko) oslobodil spod obžaloby z trestného činu vymedzeného v článku 184 TUF, lebo nebolo preukázané, že sa stali skutky, ktoré im boli kladené za vinu. Keďže prokuratúra nenapadla tento rozsudok (č. 6625 z roku 2014), rozsudok nadobudol právoplatnosť.(9)
35. Pán Zecca a pán Di Puma poukázali na tento oslobodzujúci rozsudok vydaný v trestnom konaní v kasačných opravných prostriedkoch, ktorými napadli sankcie, ktoré im uložila Consob. Konkrétne tvrdia, že Tribunale di Milano – Sezione penale (Súd prvého stupňa Miláno – trestnoprávna sekcia) ich oslobodil spod obžaloby z trestného činu vymedzeného v článku 184 TUF, lebo nebolo preukázané, že sa stali skutky, ktoré im boli kladené za vinu, a že uvedený rozsudok nadobudol právoplatnosť. Keďže konanie vymedzené v uvedenom článku je totožné s konaním, ktoré je v článku 187a TUF(10), na základe ktorého ich Consob sankcionovala, kvalifikované ako správny delikt, domnievajú sa, že sa voči nim vedú dve konania za ten istý skutok, čo je v rozpore so zásadou ne bis in idem zakotvenou v článku 4 protokolu č. 7 a v článku 50 Charty.
36. Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) rozhodol, že zohľadní oslobodzujúci rozsudok vydaný v trestnom konaní a posúdi, či tento rozsudok prípadne nezakladá prekážku rozhodnutej veci vo vzťahu k sankciám, ktoré uložila Consob. Tento súd pripomína, že ESĽP v rozsudku zo 4. marca 2014, Grande Stevens a i. v. Taliansko(11), určil, že talianske predpisy, podľa ktorých sa manipulácia s trhom sankcionuje ako správny delikt, sú v rozpore s právom nebyť dvakrát trestaný za skutky, ktoré sú z vecného hľadiska totožné.
37. Vnútroštátny súd však má vzhľadom na rozsudok Súdneho dvora z 26. februára 2013, Åkerberg Fransson(12), pochybnosti o rozšírení uvedenej judikatúry ESĽP na článok 50 Charty.
38. Za týchto okolností položil Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) Súdnemu dvoru dve prejudiciálne otázky, ktoré sú v oboch konaniach rovnaké, v tomto znení:
„1. Má sa článok 50 Charty základných práv Európskej únie vykladať v tom zmysle, že ak sa s konečnou platnosťou rozhodlo, že nedošlo ku konaniu, ktoré je trestným činom, bez potreby ďalšieho posúdenia vnútroštátnym súdom je vylúčené, aby sa v súvislosti s tými istými skutkami začalo ďalšie konanie alebo aby sa v takom konaní pokračovalo, a to s cieľom uloženia sankcií, ktoré možno vzhľadom na ich povahu a prísnosť označiť za trestné?
2. Je vnútroštátny súd pri posudzovaní účinnosti, primeranosti a odstrašujúceho účinku sankcií na účely preskúmania porušenia zásady ne bis in idem uvedenej v článku 50 Charty základných práv Európskej únie povinný vziať do úvahy obmedzenia trestu stanovené smernicou 2014/57/EÚ?“
39. Písomné pripomienky predložil pán Zecca, pán Di Puma, talianska, nemecká a portugalská vláda, ako aj Komisia. Obe veci boli spojené na spoločné konanie a pridelené veľkej komore Súdneho dvora, pričom 30. mája 2017 sa konalo spoločné pojednávanie, ktoré sa týkalo aj vecí Menci (C‑524/15) a Garlsson Real State a i. (C‑537/16). Na pojednávaní predniesli ústne pripomienky v súvislosti s týmito spojenými vecami právni zástupcovia pána Zeccu a pána Di Pumu, Consob, talianskej a nemeckej vlády, ako aj Komisie.
III. Analýza prejudiciálnych otázok
40. Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či podľa článku 50 Charty právoplatné rozsudky vydané v trestnom konaní, ktorými sa rozhodlo, že nedošlo ku konaniu, ktoré je trestným činom zneužívania trhu, automaticky vylučujú, aby sa v súvislosti s tými istými skutkami začalo akékoľvek iné sankčné konanie alebo aby sa v takom konaní pokračovalo, ak toto konanie môže vyústiť do uloženia sankcií, ktoré možno vzhľadom na ich povahu a prísnosť označiť za trestné.
41. V druhej otázke ten istý súd pochybuje o tom, či musí vnútroštátny súd pri posudzovaní účinnosti, primeranosti a odstrašujúceho účinku sankcií vziať do úvahy obmedzenia stanovené smernicou 2014/57.
42. Skôr než navrhnem odpoveď na uvedené prejudiciálne otázky, považujem za vhodné uviesť tri spresnenia. V prvom rade je nesporné, že článok 50 Charty sa vzťahuje na túto vec, keďže Taliansko prijalo vnútroštátnu právnu úpravu zneužívania trhu, na základe ktorej boli uložené sporné sankcie, s cieľom prebrať do svojho vnútroštátneho práva smernicu 2003/6.
43. Rozsah pôsobnosti Charty, pokiaľ ide o činnosť členských štátov, je vymedzený v článku 51 ods. 1 Charty, podľa ktorého sú ustanovenia Charty určené pre členské štáty výlučne vtedy, ak vykonávajú právo Únie. Základné práva zaručené Chartou sa musia rešpektovať pri uplatňovaní vnútroštátnych predpisov, ktoré odrážajú predpisy Únie alebo z nich vychádzajú.(13) Naopak, Súdny dvor nemá právomoc rozhodnúť o právnej situácii, ktorá nepatrí do uvedenej oblasti, a ustanovenia Charty samy osebe nemôžu založiť takú právomoc.(14)
44. Druhé spresnenie sa týka rozhodnutia talianskeho zákonodarcu, ktorý v roku 2005 zaviedol systém dvojakých (správnych a trestných) konaní a sankcií na postih konaní spočívajúcich v zneužívaní trhu na základe smernice 2003/6.
45. Tento dvojkoľajný správny a trestný systém (doppio binario sanzionatorio) má určité vlastnosti, ktoré spôsobujú, že je ťažko zlučiteľný so zásadou ne bis in idem podľa článku 50 Charty, ako to uvádza vnútroštátny súd. Ak by bol taký systém zavedený smernicou 2003/6, bolo by potrebné posúdiť, či táto smernica nie je neplatná, a to práve pre prípadné porušenie článku 50 Charty.
46. Podľa môjho názoru však smernica 2003/6 nenúti členské štáty, aby uplatňovali dvojkoľajný správny a trestný systém na postih takýchto protiprávnych konaní, takže sa domnievam, že táto smernica nie je nezlučiteľná s článkom 50 Charty.
47. V návrhoch, ktoré som predniesol vo veci Garlsson Real State a i.(15), som skúmal zlučiteľnosť smernice 2003/6 s článkom 50 Charty. Poukazujem tiež na nový režim sankcií uplatniteľných na konania spočívajúce v zneužívaní trhu, zavedený nariadením č. 596/2014 a smernicou 2014/57, ktoré taktiež neukladajú členským štátom povinnosť použiť dvojkoľajný systém na postih zneužívania trhu a ktoré z tohto dôvodu nie sú nezlučiteľné so zásadou ne bis in idem.
48. Tretie spresnenie súvisí s odkazom na smernicu 2014/57 a s prípadnou neprípustnosťou druhej prejudiciálnej otázky. Talianska vláda uvádza, že táto smernica sa z hľadiska ratione temporis neuplatní na spor, čo je pravda, lebo k sankcionovaným skutkom došlo v roku 2008 a lehota na prebratie smernice 2014/57 do vnútroštátnych právnych poriadkov uplynula 3. júla 2016.
49. Vnútroštátny súd si je samozrejme vedomý toho, že smernica 2014/57 sa z časových dôvodov neuplatní na prejednávané veci. Preto sa jeho (druhá) otázka položená Súdnemu dvoru netýka výkladu uvedenej smernice, ale možnosti čerpať z nového právneho rámca (zo smernice 2014/57 a z nariadenia č. 596/2014) užitočné informácie na preskúmanie účinnosti, primeranosti a odstrašujúceho účinku sankcií pri posudzovaní porušenia zásady ne bis in idem.(16) Vzhľadom na toto vysvetlenie je druhá otázka podľa môjho názoru prípustná.
A. Prvá prejudiciálna otázka: uplatnenie zásady ne bis in idem podľa článku 50 Charty na opakovanie trestných a správnych konaní pre obchodovanie s dôvernými informáciami
50. V návrhoch vo veci Menci som sa podrobne vyjadril k:
– uplatňovaniu článku 50 Charty na kumuláciu daňových a trestných sankcií so zreteľom na judikatúru Súdneho dvora, najmä rozsudok Åkerberg Fransson a iné skoršie rozsudky,(17)
– judikatúre ESĽP týkajúcej sa zásady ne bis in idem, a to tak pokiaľ ide o totožnosť skutku, ako aj pokiaľ ide o opakovanie sankčných konaní,(18)
– vplyvu rozsudku ESĽP z 15. novembra 2016, A a B v. Nórsko(19), na právo Únie(20),
– možnosti preskúmať využitie článku 52 ods. 1 prvej vety Charty na obmedzenie práva nebyť stíhaný alebo potrestaný v trestnom konaní dvakrát za ten istý trestný čin.(21)
51. Domnievam sa, že tie isté úvahy možno mutatis mutandis použiť aj pri výklade rozsahu ochrany pred duplicitou trestných a správnych konaní a sankcií za ten istý skutok, ktorý možno kvalifikovať ako obchodovanie s dôvernými informáciami, poskytovanej článkom 50 Charty. Odkazujem teda na uvedené úvahy.
52. Vnútroštátny súd sa svojou prvou prejudiciálnou otázkou pýta, či článok 50 Charty dovoľuje, aby sa viedlo správne konanie s cieľom sankcionovať páchateľov protiprávnych konaní spočívajúcich v obchodovaní s dôvernými informáciami, ak sa právoplatným rozsudkom vydaným v trestnom konaní predtým rozhodlo, že k uvedeným protiprávnym konaniam nedošlo.
53. Na to, aby sa uplatnila zásada ne bis in idem, ktorá je stanovená v článku 50 Charty, musia byť splnené štyri podmienky: 1. totožnosť stíhanej alebo sankcionovanej osoby, 2. totožnosť prejednávaného skutku (idem), 3. duplicita sankčných konaní (bis) a 4. právoplatnosť jedného z dvoch predmetných rozhodnutí.
54. V tomto spore vnútroštátny súd podľa všetkého nemá pochybnosti o zhode (totožnosti) oboch osôb stíhaných alebo sankcionovaných za konania spočívajúce v obchodovaní s dôvernými informáciami, teda pána Zeccu a pána Di Pumu. Trestné konania, ktoré sa skončili vydaním oslobodzujúceho rozsudku, boli vedené proti nim, rovnako ako správne konania, na konci ktorých im Consob uložila vyššie uvedené sankcie vo forme pokuty a zákazu činnosti.
55. Právoplatnosť niektorého z rozhodnutí, ktorými sa skončilo jedno z (v tomto prípade trestných) konaní, taktiež nie je sporná. V trestnom konaní, ktoré prokuratúra viedla proti pánovi Zeccovi a pánovi Di Pumovi, ich Tribunale di Milano – Sezione penale (Súd prvého stupňa Miláno – trestnoprávna sekcia) oslobodil spod obžaloby z trestného činu vymedzeného v článku 184 TUF, lebo nebolo preukázané, že sa stali skutky, ktoré im boli kladené za vinu. Tento rozsudok nadobudol právnu silu rozhodnutej veci.(22)
56. Vecná totožnosť prejednávaného skutku (idem) zrejme tiež nie je predmetom sporu a pre vnútroštátny súd nie je problematická. Skutky, za ktoré boli pán Zecca a pán Di Puma stíhaní a ktoré boli predmetom obžaloby, spod ktorej boli oslobodení v trestnom konaní (konania spočívajúce vo využívaní dôverných informácií), sú zhodné s tými, za ktoré im Consob uložila správne sankcie.
57. Pochybnosti vnútroštátneho súdu sa teda zameriavajú na duplicitu alebo opakovanie sankčných konaní (bis). Treba určiť, či dôjde k porušeniu článku 50 Charty, ak po právoplatnom oslobodení spod obžaloby v trestnom konaní z dôvodu, že sa nestal skutok, ktorý je trestným činom, Consob ešte stále môže viesť proti oslobodenej osobe pre ten istý skutok sankčné konanie (alebo pokračovať v už začatom sankčnom konaní), ktoré prípadne vyústi do uloženia sankcií, ktoré sa síce formálne označujú ako sankcie správneho charakteru, no v skutočnosti ide o ozajstné tresty.
58. Ako som uviedol v návrhoch vo veci Menci(23), Súdny dvor použil v rámci článku 50 Charty takzvané kritériá Engel ako parametre na určenie, kedy má konanie alebo sankcia, ktoré majú v zásade správny charakter, trestnú povahu.(24)
59. Prvé kritérium Engel (právna kvalifikácia protiprávneho konania vo vnútroštátnom práve) nie je v tomto prípade veľmi podstatné, lebo v talianskom práve sa konania, ktoré vedie Consob, a sankcie, ktoré ukladá, považujú za správne konania, resp. sankcie. To však nemôže brániť ich následnej analýze z hľadiska dvoch ďalších kritérií.(25)
60. Druhé kritérium Engel vychádza z právnej povahy protiprávneho konania. Delikt označovaný ako správny delikt má v skutočnosti trestnú povahu, ak spĺňa viaceré podmienky (okrem iného podmienku, aby jeho postih zodpovedal represívnym a prevenčným cieľom a nebol obmedzený na náhradu majetkovej škody a aby chránil právne záujmy, ktorých ochrana sa spravidla zabezpečuje prostredníctvom trestnoprávnych noriem), ktoré som spomenul v návrhoch vo veci Menci.(26)
61. Vnútroštátny súd zastáva názor, že vzhľadom na povahu protiprávneho konania majú správne delikty, ktoré sankcionovala Consob, z vecného hľadiska trestnú povahu podľa druhého kritériaEngel, s čím súhlasím. Právne záujmy chránené týmito deliktmi (článok 187a TUF) sa zhodujú s právnymi záujmami, ktoré chránia rovnomenné delikty (článok 184 TUF). Cieľom oboch kategórií deliktov je chrániť integritu finančných trhov a dôveru verejnosti v bezpečnosť transakcií. Priznanie sankčnej právomoci Consob na postihovanie takýchto deliktov má tak prevenčný cieľ (odradiť budúcich páchateľov od páchania protiprávnych konaní spočívajúcich v obchodovaní s dôvernými informáciami), ako aj represívny cieľ (sankcionovať tých, ktorí sa dopustili takých konaní, a zabrániť ich opakovaniu).(27)
62. Tretie kritérium Engel vychádza z povahy a stupňa prísnosti sankcie, ktorá sa posudzuje podľa kritérií, ktoré som tiež spomenul v návrhoch vo veci Menci.(28) Vzhľadom na rozmanitosť sankcií, ktoré môže Consob uložiť, a osobitne na vysokú sumu pokút, ktoré môže uložiť, vnútroštátny súd uznáva, že ide o sankcie, ktoré majú jednoznačne trestný charakter.
63. Prísnosť sankcií treba posudzovať podľa sankcie, ktorá dotknutej osobe a priori hrozí, a nie podľa sankcie, ktorá sa nakoniec uloží alebo vykoná; prípadné neskoršie zmiernenie trestu alebo jeho nevykonanie z dôvodu amnestie sú irelevantné.(29) Uplatnenie článku 50 Charty rovnako nie je podmienené tým, aby v jednom z konaní bolo vydané právoplatné rozhodnutie, ktorým sa určí, že dotknutá osoba je zodpovedná za predmetný delikt, a uloží sa jej sankcia. Ako samotný vnútroštátny súd uvádza vo svojom rozhodnutí, účinnosť sankčných noriem treba vždy posudzovať s ohľadom na konštatovanie protiprávneho konania, takže ak sa dospelo k záveru, že k tomuto protiprávnemu konaniu nedošlo, nemala by sa klásť ani otázka účinnosti sankcií.
64. Podľa môjho názoru uplatnenie zásady ne bis in idem podľa článku 50 Charty bráni začatiu alebo pokračovaniu sankčného správneho konania vedeného pre ten istý skutok po tom, čo boli páchatelia oslobodení spod obžaloby právoplatným rozsudkom v trestnom konaní. Podstata článku 50 Charty by bola narušená, ak by sa pri rozhodovaní o porušeniach zásady ne bis in idem nebrali do úvahy oslobodzujúce, ale len sankčné rozhodnutia.
65. Pokiaľ by sa uznalo, že oslobodzujúce rozhodnutia sú vo vzťahu k zásade ne bis in idem irelevantné, nik by nemal právnu istotu poskytovanú touto zásadou, ktorej súčasťou je záruka, že nikto nebude stíhaný alebo potrestaný po vydaní právoplatného oslobodzujúceho rozsudku v trestnom konaní. Štát nemôže po druhý raz uplatniť svoju represívnu právomoc v súvislosti s tým istým skutkom voči osobe, ktorá bola v trestnom konaní s konečnou platnosťou oslobodená spod obžaloby. Tento zákaz pritom platí tak pre nové trestné konanie, ako aj pre správne konanie, ktoré vyústi do uloženia sankcií, ktoré sú z vecného hľadiska trestné.
66. V tomto zmysle ESĽP potvrdil, že záruka vyplývajúca zo zásady ne bis in idem sa vzťahuje nielen na prípady dvojitého odsúdenia, ale aj na prípady dvojnásobného obvinenia, teda na prípady, v ktorých bolo vznesené obvinenie, no napokon nedošlo k odsúdeniu. Tiež konštatoval, že je nepodstatné, či sa správne konanie uskutoční pred trestným konaním alebo po ňom, či sa prvá sankcia započíta so sankciou uloženou v druhom konaní alebo či dotknutá osoba bola po skončení druhého alebo prvého konania zbavená obvinenia.(30)
67. Z iného hľadiska zásada ne bis in idem stanovená v článku 50 Charty chráni právnu istotu jednotlivcov, aby právoplatné súdne rozhodnutia, ktoré sú v ich prospech, nemohli byť zmenené neskoršími aktmi správnych orgánov, ktorými sa ukladajú sankcie. Právna sila rozhodnutej veci, ktorou sa vyznačujú (právoplatné) oslobodzujúce rozsudky vydané v trestnom konaní, by bola narušená, ak by ich správny orgán, akým je Consob, mohol ignorovať a považovať za preukázané tie isté skutky, o ktorých trestný súd predtým rozhodol, že sa nestali.
68. Samotný vnútroštátny súd vo svojom rozhodnutí poukazuje na tento vzájomný vzťah medzi zásadou ne bis in idem a právnou silou rozhodnutej veci. Zdôrazňuje riziko rozporných rozhodnutí týkajúcich sa konaní pána Zeccu a pána Di Pumu, ak by právoplatný oslobodzujúci rozsudok talianskeho trestného súdu nebránil tomu, aby im Consob uložila správne sankcie za tie isté skutky spočívajúce v obchodovaní s dôvernými informáciami.(31)
69. V súvislosti s týmto aspektom je potrebné pripomenúť dlhodobo ustálenú judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa významu, ktorý má v právnom poriadku Únie a vo vnútroštátnych právnych poriadkoch zásada právnej sily rozhodnutej veci. Na to, aby sa zabezpečila tak stabilita práva a právnych vzťahov, ako aj riadny výkon spravodlivosti, je dôležité, aby sa nemohli napadnúť súdne rozhodnutia, ktoré sa stali konečnými po vyčerpaní dostupných opravných prostriedkov alebo po uplynutí lehôt stanovených pre tieto opravné prostriedky.(32)
70. Právo Únie vo všetkých prípadoch nenúti vnútroštátny súd neuplatniť vnútroštátne procesné normy, na základe ktorých súdne rozhodnutie nadobúda právnu silu rozhodnutej veci, napriek tomu, že by sa tým umožnila náprava porušenia práva Únie prostredníctvom tohto rozhodnutia.(33) Ak neexistuje právna úprava Únie v predmetnej oblasti, podmienky vykonávania zásady právnej sily rozhodnutej veci musí stanoviť vnútroštátny právny poriadok v súlade so zásadou procesnej autonómie členských štátov.(34)
71. Táto judikatúra Súdneho dvora potvrdzuje vyššie uvedenú myšlienku, teda že zásada ne bis in idem stanovená v článku 50 Charty podporuje rešpektovanie zásady právnej sily rozhodnutej veci vnútroštátnych trestných rozsudkov, pričom bráni prijatiu neskorších rozhodnutí o sankciách za ten istý skutok s opačným obsahom. Nemožno sa preto domnievať, že povinnosť uložiť účinné, primerané a odstrašujúce sankcie, stanovená v článku 14 ods. 1 smernice 2003/6 alebo v judikatúre Súdneho dvora, znamená, že vnútroštátne súdy majú povinnosť nerešpektovať právnu silu rozhodnutej veci, ktorú má právoplatný oslobodzujúci rozsudok vydaný v trestnom konaní.
72. Napokon musím spomenúť prípadný vplyv zmeny judikatúry ESĽP v jeho rozsudku A a B v. Nórsko(35), ktorý bol vyhlásený po podaní prejednávaných návrhov na začatie prejudiciálneho konania, na tento spor. Podľa uvedeného rozsudku kumulácia sankčného správneho konania a trestného konania neodporuje článku 4 protokolu č. 7, pokiaľ medzi nimi existuje dostatočne úzka vecná a časová súvislosť. Niektorí účastníci konania vo svojich písomných a ústnych pripomienkach navrhli použiť túto judikatúru aj pri uplatnení článku 50 Charty s cieľom odôvodniť taliansky dvojkoľajný model postihu konaní spočívajúcich v zneužívaní trhu.
73. S týmto tvrdením nesúhlasím, a to z dôvodov, ktoré som podrobnejšie vysvetlil v návrhoch vo veci Menci.(36) Pripomínam, že Súdny dvor by si nemal osvojiť reštriktívny výklad zásady ne bis in idem podľa článku 50 Charty, pričom by sa nemal riadiť zmenou judikatúry ESĽP, pokiaľ ide o článok 4 protokolu č. 7. Naopak, musí zachovať vyššiu úroveň ochrany uvedeného práva v súlade s doterajšími rozsudkami týkajúcimi sa článku 50 Charty.
74. V tejto veci vnútroštátny súd, ktorý má lepšie predpoklady na to, aby mohol posúdiť, či správne sankcie, o ktorých rozhoduje, naozaj majú trestnú povahu, tvrdí, že sankcie, ktoré Consob uložila pánovi Zeccovi a pánovi Di Pumovi, majú trestnú povahu a že delikty, za ktoré boli uložené, sledujú rovnaký cieľ ako trestné činy spočívajúce v zneužívaní trhu. Ak by to bolo tak, uplatnenie kritérií Engel na spor vo veci samej by viedlo ku konštatovaniu porušenia článku 50 Charty.
75. Najlogickejším záverom, ktorý možno vyvodiť z tohto predpokladu, je, že vnútroštátna právna úprava, akou je talianska právna úprava zneužívania trhu, dovoľuje dvojitý – správny (ale z vecného hľadiska trestný) a trestný – postih toho istého protiprávneho konania, pričom nestanovuje jasný procesný mechanizmus, ktorý by zabránil dvojitému obvineniu a dvojitému sankcionovaniu páchateľa tohto konania. V tomto zmysle uvedená právna úprava porušuje zásadu ne bis in idem chránenú článkom 50 Charty, keďže dovoľuje, aby sa viedlo správne konanie s cieľom sankcionovať osoby, ktoré sa dopustili protiprávnych konaní spočívajúcich v obchodovaní s dôvernými informáciami, hoci právoplatným rozsudkom vydaným v trestnom konaní sa predtým rozhodlo, že k uvedeným konaniam nedošlo.
B. Druhá prejudiciálna otázka: požiadavka účinnosti sankcií ako možné obmedzenie zásady ne bis in idem podľa článku 50 Charty
76. Svojou druhou otázkou sa Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd) pýta, či má vnútroštátny súd pri posudzovaní účinnosti, primeranosti a odstrašujúceho účinku sankcií vziať do úvahy obmedzenia trestu stanovené smernicou 2014/57 a podľa nich určiť, či došlo k porušeniu článku 50 Charty.
77. Vnútroštátny súd vykladá rozsudok Åkerberg Fransson v tom zmysle, že vnútroštátny súd je vzhľadom na článok 50 Charty povinný posúdiť účinnosť, primeranosť a odstrašujúci účinok „zostávajúcich“ sankcií po uplatnení zásady ne bis in idem. Na toto posúdenie potrebuje vedieť, či môže vychádzať z obmedzení trestov stanovených smernicou 2014/57.(37)
78. Na základe tohto výkladu rozsudku Åkerberg Fransson vnútroštátny súd uvádza, že vzhľadom na to, že oslobodzujúci rozsudok vydaný v trestnom konaní (akým je rozsudok, ktorý sa týka pána Zeccu a pána Di Pumu) má za následok neuloženie sankcií v trestných konaniach, článok 50 Charty by nemusel brániť neskoršiemu uloženiu správnych sankcií (trestnej povahy), ako sú sankcie, ktoré uložila Consob.(38)
79. S týmto výkladom rozsudku Åkerberg Fransson nesúhlasím. Podľa môjho názoru z bodu 36(39) tohto rozsudku nevyplýva, že uplatnenie zásady ne bis in idem stanovenej v článku 50 Charty je podmienené tým, aby v prípade, ak bol v trestnom konaní vydaný oslobodzujúci rozsudok, bolo možné uložiť za ten istý skutok iné účinné, primerané a odstrašujúce sankcie. Toto obmedzenie taktiež nevyplýva z článku 14 ods. 1 smernice 2003/6, ani z článku 7 ods. 1 smernice 2014/57.
80. Tak ako Komisia sa domnievam, že požiadavka účinnosti sankcií nepredstavuje obmedzenie zásady ne bis in idem podľa článku 50 Charty. Členské štáty majú všeobecnú povinnosť uplatňovať účinné, primerané a odstrašujúce sankcie bez ohľadu na to, či zavedú dvojkoľajný (trestný a správny) systém alebo jednotný (trestný) systém na sankcionovanie zneužívania trhu. Bez ohľadu na to, aký mechanizmus si zvolia, sankčný režim musí byť účinný a v každom prípade rešpektovať zásadu ne bis in idem zakotvenú v článku 50 Charty.
81. Ako som podrobne uviedol v návrhoch vo veciach Menci(40) a Garlsson Real State a i.(41), len horizontálne ustanovenie obsiahnuté v článku 52 ods. 1 Charty by umožnilo posúdiť, či účinnosť sankcií za konania spočívajúce v obchodovaní s dôvernými informáciami možno označiť za „cieľ všeobecného záujmu“, ktorý môže odôvodniť výnimky z článku 50 Charty.(42)
82. Podľa horizontálneho ustanovenia obsiahnutého v článku 52 ods. 1 prvej vete Charty musí byť obmedzenie zásady ne bis in idem ustanovené zákonom a musí rešpektovať podstatu tohto práva. Podľa druhej vety tohto odseku za predpokladu dodržiavania zásady proporcionality možno zásadu ne bis in idem obmedziť len vtedy, ak je to nevyhnutné a skutočne to zodpovedá cieľom všeobecného záujmu, ktoré sú uznané Úniou, alebo ak je to potrebné na ochranu práv a slobôd iných.(43)
83. Prvá a posledná zo štyroch podmienok, ktoré sú nevyhnutné na odôvodnenie obmedzenia základného práva, v tomto prípade nevyvolávajú mimoriadne ťažkosti. Dvojité obvinenie je stanovené vo vnútroštátnom práve a zodpovedá cieľu všeobecného záujmu, ktorý je uznaný samotným právom Únie (teda ochrane integrity finančných trhov).
84. Mám však pochybnosti o tom, či by sa za týchto okolností rešpektovala podstata práva nebyť opakovane súdený alebo potrestaný v trestnom konaní za to isté protiprávne konanie. V každom prípade – a to je kľúčový faktor – obmedzenie skúmané v tomto konaní podľa môjho názoru nie je nevyhnutné v zmysle článku 52 ods. 1 Charty.
85. Skutočnosť, že v právnych predpisoch členských štátov je táto problematika upravená odlišne, podľa môjho názoru sama osebe svedčí o tom, že toto obmedzenie nie je nevyhnutné. Ak by skutočne bolo nevyhnutné v súlade s článkom 52 ods. 1 Charty, bolo by nevyhnutné pre všetky, a nielen pre niektoré z týchto členských štátov. Niektoré členské štáty zaviedli jednotné systémy na postih konaní spočívajúcich v zneužívaní trhu a iné si ponechali dvojkoľajný systém s tým, že zaviedli procesné mechanizmy (ako je „aiguillage“ vo Francúzsku) brániace súbežnému uloženiu dvoch sankcií.(44)
86. Odstrašujúci účinok sankcie závisí od jej prísnosti: trest odňatia slobody (teda trest, ktorý sa ukladá za trestné činy) má nepochybne väčší odstrašujúci účinok než peňažný trest (ktorý sa ukladá najmä v správnom konaní). Systém, v ktorom sa tieto tresty kombinujú, no neukladajú súčasne, pričom peňažný trest sa ukladá za menej závažné delikty a trest odňatia slobody sa ukladá len za najzávažnejšie delikty, bude zodpovedať cieľu zabrániť opakovaniu týchto protiprávnych konaní.
87. Pokiaľ ide o účinnosť, nie je mi jasné, prečo by v prípade, ak ide o sankcie, ktoré sú z vecného hľadiska trestné, a preto sa na ne vzťahujú záruky spojené so sankčným právom, postup orgánov verejnej správy nevyhnutne mal byť rýchlejší než postup súdov. Je úlohou členských štátov zaviesť primerané (legislatívne, administratívne a súdne) opatrenia na boj proti zneužívaniu trhu a zosúladiť ich účinnosť s rešpektovaním práv, ktoré zaručuje Charta.
88. Účinný, primeraný a odstrašujúci charakter sankcií preto nepredstavuje obmedzenie pôsobnosti zásady ne bis in idem zakotvenej v článku 50 Charty.
IV. Návrh
89. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Corte suprema di cassazione (Najvyšší kasačný súd, Taliansko), takto:
Článok 50 Charty základných práv Európskej únie:
1. bráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá dovoľuje viesť konanie s cieľom uložiť správne sankcie, ktoré majú z vecného hľadiska trestnú povahu, osobám, ktoré sa dopustili konaní spočívajúcich v zneužívaní trhu, ak sa skorším právoplatným oslobodzujúcim rozsudkom vydaným v trestnom konaní vo vzťahu k tým istým skutkom a tým istým osobám rozhodlo, že k týmto konaniam nedošlo,
2. za okolností, akými sú okolnosti sporu vo veci samej, nemôže byť obmedzený požiadavkou, aby sankcie, ktoré možno uložiť za konania spočívajúce v zneužívaní trhu, boli účinné, primerané a odstrašujúce.