РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (oсми състав)
12 юни 2015 година(*)
„Защита на потребителите — Здравни претенции за храните — Регламент (ЕС) № 432/2012 — Жалба за отмяна — Подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение — Пряко засягане — Допустимост — Регламент (ЕО) № 1924/2006 — Възражение за незаконосъобразност — Регистър на здравните претенции“
По дело T‑334/12
Plantavis GmbH, установено в Берлин (Германия),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, установено в Лаудерт (Германия),
представлявани от T. Büttner, адвокат,
жалбоподатели,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват L. Pignataro-Nolin и S. Grünheid, в качеството на представители,
и
Eвропейски орган за безопасност на храните (ЕОБХ), за който се явява D. Detken, в качеството на представител, подпомаган от R. Van der Hout и A. Köhler, адвокати,
ответници,
подпомагани от
Европейски парламент, за който се явяват J. Rodrigues и P. Schonard, в качеството на представители,
встъпила страна в подкрепа на Комисията,
и от
Съвет на Европейския съюз, за който се явяват M. Simm и I. Šulce, в качеството на представители,
встъпила страна в подкрепа на Комисията и ЕОБХ,
с предмет, от една страна, жалба за отмяна на Регламент (ЕО) № 1924/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (ОВ L 404, стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 244), и от друга страна, на Регламент (ЕС) № 432/2012 на Комисията от 16 май 2012 година за създаване на списък на разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата (ОВ L 136, стр. 1), както и на Регистъра на хранителните и здравните претенции относно храни, публикуван на интернет сайта на Комисията,
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав),
състоящ се от: М. Кънчева (докладчик), изпълняваща функцията на председател, C. Wetter и E. Bieliūnas, съдии,
секретар: J. Weychert, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 октомври 2014 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелства, предхождащи спора
1 Жалбоподателите Plantavis GmbH и NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, са установени в Германия и съответно са предприятие, осъществяващо производство и търговия на хранителни добавки и диетични храни на европейския пазар, и професионално сдружение, представляващо интересите на предприятията, извършващи този вид дейност. Последните ежедневно използват здравни претенции върху етикетите и в рекламата на своите стоки.
2 Вследствие на приемането на Регламент (ЕО) № 1924/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 20 декември 2006 година относно хранителни и здравни претенции за храните (ОВ L 404, стр. 9; Специално издание на български език, 2007 г., глава 15, том 18, стр. 244) жалбоподателите представят здравни претенции пред органите на своята държава членка за целите на процедурата по разрешаване, предвидена в член 13, параграфи 1—3 от него. Комисията на Европейските общности впоследствие получава от държавите членки общо около 44 000 здравни претенции съгласно член 13, параграф 2 от посочения регламент. В този контекст са създадени консолидиран списък, предназначен да обедини всички предадени от държавите членки здравни претенции и да се избегнат случаите на дублиране и повторенията, и система за кодиране, която гарантира, според Комисията, последователна обработка на националните списъци и идентифицирането на посочените претенции чрез използване на „ID“ номера.
3 На 24 юли 2008 г. Комисията отправя официално искане до Eвропейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) за издаване на научно становище съгласно член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006. По този повод Комисията предава на ЕОБХ първата част от консолидирания списък. Останалите части от списъка са предадени през ноември и декември 2008 г. след консултация с държавите членки, както и с последваща добавка от март 2010 г., като с това окончателният брой на здравните претенции, които трябва да бъдат разгледани, става 4637.
4 В периода между октомври 2009 г. и юли 2011 г. ЕОБХ извършва научна оценка на предадените от Комисията здравни претенции.
5 На 16 май 2012 г. на основание член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 Комисията приема Регламент (ЕС) № 432/2012 за създаване на списък на разрешените здравни претенции за храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата (ОВ L 136, стр. 1). С посочения регламент тя разрешава частичен списък с 222 здравни претенции, съответстващи на 497 вписвания от консолидирания списък, за които ЕОБХ по същество приема, че на базата на представените данни е установена причинно-следствена връзка между категорията храни, определена храна или някоя от съставките ѝ и ефекта, предмет на претенцията (наричан по-нататък „списък с разрешените претенции“). Посочените претенции, както и други отхвърлени претенции, също са вписани в Регистъра на Съюза относно хранителните и здравните претенции относно храни, създаден от Комисията съгласно член 20, параграф 2, букви в) и г) от Регламент № 1924/2006. Освен това Комисията предвижда, че Регламент № 432/2012 ще се прилага шест месеца след датата на влизането му в сила, а именно от 14 декември 2012 г., за да се даде възможност на стопанските субекти в хранителната промишленост, използващи неразрешени претенции, да се приспособят към неговите разпоредби, и по-специално към забраната за продажба, предвидена в член 10, параграф 1 от Регламент № 1924/2006.
6 Същия ден Комисията изготвя списък с над 2000 претенции, чиято оценка не е завършена от ЕОБХ или по които самата тя все още не се е произнесла, и публикува посочения списък на интернет сайта си. Според Комисията тези здравни претенции, отнасящи се по-специално до въздействието на растителни или билкови субстанции, наричани „ботанически субстанции“, остават във висящо положение и следователно могат да бъдат използвани съгласно преходния режим, предвиден в член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006.
Производство и искания на страните
7 На 25 юли 2012 г. жалбоподателите подават настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
8 С акт, постъпил в секретариата на Общия съд на 25 октомври 2012 г., Съветът на Европейския съюз прави искане за встъпване в производството в подкрепа на исканията на Комисията и на ЕОБХ.
9 С акт, постъпил в секретариата на Общия съд на 16 ноември 2012 г., Европейският парламент прави искане за встъпване в производството в подкрепа на исканията на Комисията.
10 С определение от 15 януари 2013 г. председателят на първи състав на Общия съд допуска встъпванията.
11 След промяна в съставите на Общия съд съдията докладчик е включен в осми състав, на който поради това е разпределено настоящото дело.
12 Тъй като председателят на осми състав е възпрепятстван да заседава, според поредността, установена в член 6 от Процедурния правилник, председателят на Общия съд определя един съдия, който да го замести, и съгласно член 32, параграф 3 от Процедурния правилник определя и втори съдия за попълване на състава.
13 Въз основа на доклад на съдията докладчик Общият съд (осми състав) решава да започне устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 64 от Процедурния правилник, приканва, от една страна, жалбоподателите, на първо място, да му предоставят списък на засягащите ги здравни претенции и да посочат точно положението на тези претенции, а именно дали те са разрешени, отхвърлени или във висящо положение вследствие на приемането на Регламент № 432/2012, на второ място, да уточнят конкретните актове, предмет на жалбата им, както и разпоредбите от посочените актове, чиято отмяна искат, и на трето място, да уточнят главните си искания, предявени в жалбата им, и исканията си при условията на евентуалност. От друга страна, Общият съд приканва страните да посочат дали Регламент № 432/2012 представлява според тях подзаконов акт, който засяга пряко жалбоподателите и не включва мерки за изпълнение по смисъла на третата хипотеза, посочена в член 263, четвърта алинея ДФЕС. Страните изпълняват тези искания в определения срок.
14 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 23 октомври 2014 г.
15 Жалбоподателите искат от Общия съд да отмени забраните, предвидени в Регламент № 1924/2006 във връзка с Регламент № 432/2012 и Регистъра на хранителните и здравните претенции относно храни, публикуван на интернет сайта на Комисията (наричан по-нататък „Регистър на разрешените здравни претенции“), както и оценките на хранителните и здравните претенции, извършени от ЕОБХ, на които се основава Комисията.
16 Комисията и ЕОБХ искат от Общия съд:
– да отхвърли жалбата като недопустима или, при условията на евентуалност, като неоснователна,
– да осъди жалбоподателите да заплатят съдебните разноски.
От правна страна
17 В самото начало следва да се посочи, че в отговор на един от въпросите, поставени в рамките на процесуално-организационните действия, от една страна, жалбоподателите уточняват пред Общия съд, че жалбата им за отмяна е насочена главно, на основание член 263 ДФЕС, срещу Регламент № 432/2012. От друга страна, те посочват, че на основание член 277 ДФЕС в подкрепа на исканията им за отмяна жалбата им инцидентно е насочена и към обявяване на Регламент № 1924/2006 за неприложим. Освен това в писмените си становища жалбоподателите искат отмяната на Регистъра на разрешените здравни претенции, както и оценките на хранителните и здравни претенции, извършени от ЕОБХ, на които се основава Комисията. Следователно тези три искания трябва да бъдат разгледани поотделно.
По искането за отмяна на Регламент № 432/2012
18 Без формално да повдигат възражение за недопустимост съгласно член 114 от Процедурния правилник, Комисията и ЕОБХ, подпомагани от Съвета и Парламента, поддържат, че искането за отмяна на Регламент № 432/2012 е недопустимо. По-специално те изтъкват, че дори да се приеме, че Регламент № 432/2012 е подзаконов акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, жалбоподателите не са доказали, че са пряко засегнати от посочения регламент. ЕОБХ допълва също, че при всички положения въпросното искане за отмяна трябва да бъде отхвърлено по отношение на него, тъй като Регламент № 432/2012 е приет само от Комисията.
19 Жалбоподателите оспорват доводите на Комисията и ЕОБХ по отношение на недопустимостта на жалбата. На първо място, те изтъкват, че Регламент № 432/2012 е подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, който не включва мерки за изпълнение. На следващо място, те поддържат, че съгласно съдебната практика посоченият регламент ги засяга пряко, тъй като, от една страна, поражда преки последици във връзка с правното им положение, а от друга страна, не оставя никакво право на преценка на адресатите, на които е възложено изпълнението му.
20 В самото начало Общият съд отбелязва, че както правилно посочва ЕОБХ, искането за отмяна на Регламент № 432/2012 трябва да бъде обявено за недопустимо по отношение на посочения орган, тъй като той не е автор на обжалвания акт. В това отношение е достатъчно да се констатира, че след консултация с ЕОБХ Комисията е приела списък с разрешените претенции в съответствие с процедурата, предвидена в член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006, и е определила всички необходими условия за използването на тези претенции. При тези обстоятелства следва да се приеме, че настоящата жалба за отмяна е насочена единствено срещу Комисията.
21 Съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС всяко физическо или юридическо лице може да подаде жалба при условията, предвидени в първа и втора алинея от този член, срещу решенията, които са адресирани до него или го засягат пряко и лично, както и срещу подзаконови актове, които го засягат пряко и не включват мерки за изпълнение.
22 В случая е безспорно, че Регламент № 432/2012 не е адресиран до жалбоподателите, които следователно не са адресати на този акт. При тези условия по силата на член 263, четвърта алинея ДФЕС жалбоподателите могат да подадат жалба за отмяна на посочения акт само при условие, че той представлява подзаконов акт, който ги засяга пряко и не включва мерки за изпълнение, или ги засяга пряко и лично.
23 Ето защо, на първо място, следва да се провери дали обжалваният регламент представлява подзаконов акт по смисъла на третата хипотеза, посочена в член 263, четвърта алинея ДФЕС.
24 Съгласно съдебната практика понятието „подзаконов акт“ трябва да бъде тълкувано като обхващащо актове с общо приложение, с изключение на законодателните актове (решение от 3 октомври 2013 г., Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет, C‑583/11 P, Сб., EU:C:2013:625, т. 60).
25 В разглеждания случай, от една страна, правното основание на Регламент № 432/2012 е член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006, който възлага на Комисия мандат да приеме съгласно процедурата по член 25, параграф 3 от същия регламент списък с разрешени здравни претенции относно храни, различни от тези, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата. Член 25, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 на свой ред препраща към член 5а от Решение 1999/468/ЕО на Съвета от 28 юни 1999 година за установяване на условията и реда за упражняване на изпълнителните правомощия, предоставени на Комисията (ОВ L 184, стр. 23; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 159), който се отнася до приемането на мерки, насочени към изменение на неосновни елементи от основния акт, приет съгласно процедурата по съвместно вземане на решение. От това следва, че Комисията е приела Регламент № 432/2012 при упражняване на изпълнителните ѝ правомощия съгласно процедурата по регулиране с контрол, поради което същият не представлява законодателен акт по смисъла на съдебната практика, изведена от решение Inuit Tapiriit Kanatami и др./Парламент и Съвет (EU:C:2013:625, т. 24 по-горе).
26 От друга страна, тъй като Регламент № 432/2012 във връзка с член 1, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 се прилага по отношение на всички предприятия от хранителната промишленост, използващи здравни претенции за храните, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата, следва да се заключи, че посоченият регламент е с общо приложение, тъй като се прилага към обективно определени положения и поражда задължителни правни последици спрямо категория лица, посочени общо и абстрактно (вж. в този смисъл решение от 25 октомври 2011 г., Microban International и Microban (Europe)/Комисия, T‑262/10, Сб., EU:T:2011:623, т. 23).
27 От това следва, че Регламент № 432/2012 представлява подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея, in fine, ДФЕС.
28 На второ място, що се отнася до понятието за пряко засягане, е постановено, че това условие изисква, на първо място, оспорената мярка пряко да поражда последици в правното положение на жалбоподателя, и на второ място, да не оставя никакво право на преценка на адресатите на тази мярка, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е с чисто автоматичен характер и произтича единствено от спорната правна уредба, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер (решения от 5 май 1998 г., Dreyfus/Комисия, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, т. 43 и 10 септември 2009 г., Комисия/Ente per le Ville Vesuviane и Ente per le Ville Vesuviane/Комисия, C‑445/07 P и C‑455/07 P, Сб., EU:C:2009:529, т. 45).
29 В случая най-напред следва да се отбележи, че последиците, породени от Регламент № 432/2012, се изразяват в разрешаването съгласно член 1 от него на общо 222 здравни претенции относно храни, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата. Освен това, както се посочва в съображения 12 и 13 от Регламент № 432/2012, приложението на посочения регламент, във връзка с член 10, параграф 1 от Регламент № 1924/2006, води до забрана на известен брой претенции от същия вид, чиято оценка и проверка съгласно член 13, параграф 3 от посочения регламент са приключени съответно от ЕОБХ и от Комисията, като по същество е прието, че не са подкрепени с научни доказателства или че не съответстват на общите или специфични изисквания, предвидени в посочения регламент.
30 От това следва, че тъй като жалбоподателите в качеството си на стопански субекти в хранителната промишленост оспорват законосъобразността на Регламент № 432/2012, за да докажат, че са пряко засегнати по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС, те следва да посочат здравните претенции, засегнати от посочения регламент, които накърняват правното им положение. По-специално, доколкото, както следва по същество от писмените им становища, разрешените здравни претенции не са предмет на жалбата им, тъй като жалбоподателите не биха могли да се позоват на интерес, изведен от евентуалната им отмяна, те са длъжни да докажат, че при подаване на жалбата до Общия съд в търговските си съобщения относно своите стоки са използвали претенции, забранени вследствие на приемането на Регламент № 432/2012.
31 В разглеждания случай, в отговор на искането, отправено към жалбоподателите в рамките на процесуално-организационните действия, съгласно което Общият съд ги приканва да му предоставят списък на здравни претенции съгласно Регламент № 432/2012, които ги засягат, като уточнят статута на посочените претенции, жалбоподателите само посочват, че претенциите, на които се позовават в търговската си дейност, произтичат от приложение A.1 към жалбата им.
32 Налага се обаче констатацията, че посоченото приложение се отнася само до списъка със здравни претенции, който жалбоподателите са изпратили на германските органи за съставяне на националните списъци, посочени в член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, без обаче да дадат информация по въпроса коя от тези претенции е била разрешена или отхвърлена съгласно Регламент № 432/2012. В това отношение следва да се отбележи, че макар да е вярно, че тази информация може да бъде получена чрез преглед, от една страна, на приложението към посочения регламент, а от друга страна, на регистъра, публикуван от Комисията на интернет сайта ѝ, като Общият съд е бил запознат с връзката към него от преписката по делото, той не е длъжен да издирва и идентифицира претенциите, които евентуално биха могли да обосноват допустимостта на жалбата, подадена от жалбоподателите, по-специално когато, както в разглеждания случай, става въпрос за около 2000 здравни претенции, от които 222 разрешени, съответстващи на 497 вписвания от консолидирания списък, и 1719 забранени претенции (вж. в този смисъл определение от 8 юли 2010 г., Strålfors/СХВП (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, т. 7 и цитираната съдебна практика).
33 От това следва, че жалбоподателите не са идентифицирали успешно здравните претенции, засегнати от Регламент № 432/2012, чиято забрана би накърнила правното им положение.
34 Горният извод не може да бъде опроверган от останалите доводи на жалбоподателите в отговор на поставените от Общия съд въпроси както в рамките на процесуално-организационните действия, така и в съдебното заседание.
35 На първо място, жалбоподателите изтъкват, че са засегнати пряко от Регламент № 432/2012, тъй като вследствие влизането му в сила здравните претенции, които по подобие на техните не са били разрешени от Комисията, по необходимост са забранени по силата на член 10, параграф 1 от Регламент № 1924/2006.
36 Въпреки това, дори, както твърдят жалбоподателите, да се допусне, че претенциите, които ги засягат, не са били разрешени с Регламент № 432/2012, това твърдение не е достатъчно, за да се индивидуализират точно неразрешените претенции, които могат да обосноват прякото засягане на жалбоподателите. Всъщност следва да се отбележи, че видно от съображения 10 и 11 от Регламент № 432/2012, над 2000 здравни претенции, визирани в член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006, все още очакват оценка и следователно могат да бъдат използвани съгласно преходните мерки, предвидени в член 28, параграфи 5 и 6 от същия регламент. В този контекст не може да се изключи, че здравните претенции, които засягат жалбоподателите, са част от списъка на претенциите във висящо положение. Всъщност в това отношение следва да се подчертае, че доколкото висящите здравни претенции все още се намират в процес на оценяване и доколкото Комисията не се е произнесла окончателно относно тяхното разрешаване или забрана, те не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна. Действително претенциите, които остават във висящо положение, продължават да се ползват от правния режим, който се е прилагал за тях преди приемането на Регламент № 432/2012. Следователно засегнатите от тези претенции предприятия могат да продължат да ги използват в рамките на дейностите си за търговия с храни съгласно член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006.
37 На второ място, жалбоподателите поддържат, че отхвърлените претенции не могат да бъдат идентифицирани лесно от операторите на пазара, които следователно няма да знаят кои претенции са отхвърлени и кои претенции все още могат да бъдат използвани съгласно член 28, параграфи 5 и 6 от Регламент № 1924/2006.
38 Все пак в това отношение Общият съд отбелязва, че съображения 4 и 11 от Регламент № 432/2012 съдържат препратка към интернет сайтовете, съответно на ЕОБХ и Комисията, където е предоставен публичен достъп, от една страна, до консолидирания списък, включващ всички ID кодове на здравните претенции, предадени от държавите членки съгласно член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006, и от друга страна, до списъка, съдържащ ID кодовете на здравните претенции, които са в процес на оценяване, както и до списък с ID кодовете на отхвърлените здравни претенции. При тези обстоятелства следва да се отбележи, че идентифицирането на неразрешените здравни претенции и на здравните претенции във висящо положение се извършва чрез справка с консолидирания списък, съпоставен с ID кодовете, предоставени от Комисията, поради което твърдението на жалбоподателите, изведено от липсата на яснота и точност по този въпрос, трябва да бъде отхвърлено.
39 На трето място, макар жалбоподателите да твърдят, че по отношение на разглеждания случай се прилагат изводите от решение от 30 април 2014 г., Hagenmeyer и Hahn/Комисия (T‑17/12, Сб., EU:T:2014:234), в което Общият съд признал прякото засягане на двама жалбоподатели само на основание на подаденото от тях заявление за разрешаване на здравна претенция до националните органи, на първо място, се налага констатацията, че посоченото съдебно решение се отнася до процедурата за разрешаване по членове 14—18 от Регламент № 1924/2006 относно здравни претенции за намаляване риска от заболяване и претенции, отнасящи се до развитието и здравето на децата, като тази процедура е различна от приложимата в разглеждания случай процедура по разрешаване, а именно процедурата по член 13, параграфи 1—3 от същия регламент относно здравните претенции, различни от претенциите, които се отнасят до намаляване на риска от заболяване и до развитието и здравето на децата. Действително, следва да се отбележи, че както посочва Общият съд в точка 42 от решение Hagenmeyer и Hahn/Комисия, посочено по-горе (EU:T:2014:234), докато процедурата, посочена в членове 14—18 от Регламент № 1924/2006, се образува по заявление за разрешаване от частноправни субекти, които следователно могат да представят бележки по становището на ЕОБХ и да поискат издаването на индивидуално решение, процедурата, предвидена в член 13, параграфи 1—3 от същия регламент, се основава на списъци със здравни претенции, представени от държавите членки, като частноправните субекти не могат да подават индивидуални заявления за разрешаване. На второ място, следва да се отбележи, че за разлика от настоящото дело в рамките на решение Hagenmeyer и Hahn/Комисия, посочено по-горе (EU:T:2014:234), Общият съд констатира съществуването на пряко засягане на жалбоподателите, доколкото окончателното решение за отхвърляне на заявлението им за разрешаване се съдържа в оспорвания регламент. В разглеждания случай обаче, както следва от заключението, направено в точка 33 по-горе, жалбоподателите не са доказали успешно, че окончателното решение за отхвърляне, що се отнася до засягащите ги претенции, е последица от приемането на Регламент № 432/2012. Следователно разрешението, възприето в решение Hagenmeyer и Hahn/Комисия, посочено по-горе (EU:T:2014:234), не може да се приложи в разглеждания случай.
40 На четвърто място, в съдебното заседание жалбоподателите дори твърдят, че претенциите, адресирани до германските органи, така и не са били предавани на Комисията съгласно член 13, параграф 2 от Регламент № 1924/2006 и не са им известни причините за този пропуск.
41 В това отношение е необходимо най-напред да се отбележи, че съгласно последната разпоредба националните органи на държавите членки е трябвало да предоставят на Комисията списъка на здравните претенции, които впоследствие е трябвало да бъдат подложени на научна оценка от страна на ЕОБХ и на проверка във връзка с останалите условия, предвидени в Регламент № 1924/2006, от страна на Комисията. От това следва, че в хипотезата, поддържана от жалбоподателите, че германските органи не са предали изпратения от тях списък с претенции, всички оплаквания, отнасящи се до твърдения пропуск, могат да бъдат разгледани единствено от компетентните национални органи.
42 На следващо място, следва да се отбележи, че както по същество следва от тълкуването на съображение 13 във връзка със съображение 15 от Регламент № 432/2012, единствено претенциите, изпратени на Комисията, без след това да са били оттеглени от държавите членки, които впоследствие са били разгледани от ЕОБХ и по които Комисията в крайна сметка се е произнесла, като ги е разрешила или отхвърлила, попадат в приложното поле на посочения регламент. Ако се окаже обаче, че претенциите, изпратени от жалбоподателите до германските органи, не са били предадени от тях на Комисията или са били оттеглени от тези органи, би се наложила констатацията, че тези претенции не са могли да бъдат разгледани от ЕОБХ и от Комисията и поради това не могат да попаднат в приложното поле на Регламент № 432/2012.
43 Освен това, както посочва Комисията в съдебното заседание, не може да се изключи, че тези претенции са предадени от органите на други държави членки и че са могли да бъдат отхвърлени или поставени във висящност. В този случай прякото засягане на жалбоподателите по делото с оглед на съображенията, изложени в точка 30 по-горе, може да бъде установено само след като жалбоподателите конкретно посочат положението на всяка от съответните претенции.
44 На последно място, макар жалбоподателите да твърдят, че в този контекст те са лишени от всякаква възможност да получат разрешение за претенциите, които ежедневно използват в търговията със своите продукти, и че жалбата срещу Регламент № 432/2012 е единственото средство за защита в това отношение, този довод не може да бъде приет. Действително, ако се окаже, че националните органи не са отправили посочените претенции до Комисията и поради това същите не са част от въпросната процедура по разрешаване, жалбоподателите биха могли все пак да се отнесат до посочените органи, които разполагат с възможност да поискат от Комисията след консултация с ЕОБХ да измени списъка с разрешените претенции съгласно член 13, параграф 4 от Регламент № 1924/2006.
45 С оглед на гореизложеното жалбоподателите не са доказали, че са пряко засегнати от Регламент № 432/2012.
46 При тези обстоятелства жалбата им за отмяна на Регламент № 432/2012 трябва да бъде отхвърлена като недопустима, без да е необходимо да се разглеждат другите условия, установени в член 263, четвърта алинея ДФЕС.
По искането за неприлагане на Регламент № 1924/2006
47 Комисията и ЕОБХ, подпомагани от Съвета и Парламента, твърдят, че искането за отмяна на Регламент № 1924/2006 е недопустимо, тъй като не отговаря на изискванията, посочени в член 277 ДФЕС, за да бъде разгледано като възражение за незаконосъобразност.
48 Жалбоподателите оспорват тези доводи.
49 Съгласно член 277 ДФЕС „[н]езависимо от изтичането на срока, предвиден в член 263, шеста алинея [ДФЕС], всяка страна може при спор, който засяга акт с общо приложение, приет от институция, орган, служба или агенция на Съюза, да се позове на средствата, предвидени в член 263, втора алинея [ДФЕС], за да обоснове пред Съда на Европейския съюз неприложимостта на този акт“.
50 Съгласно постоянната съдебна практика предоставената в член 277 ДФЕС възможност за позоваване на незаконосъобразността на акт с общо приложение не е самостоятелно право на иск и може да се упражнява само инцидентно, като недопустимостта на главния иск води до недопустимост и на възражението за незаконосъобразност (вж. в този смисъл решение от 16 юли 1981 г., Albini/Съвет и Комисия, 33/80, Rec, EU:C:1981:186, т. 17 и определение от 16 ноември 2000 г., Schiocchet/Комисия, C‑289/99 P, Rec, EU:C:2000:641, т. 11 и 25).
51 Освен това инцидентно възражение за незаконосъобразност по член 277 ДФЕС във връзка с главното оспорване на законосъобразността на друг акт е допустимо само когато съществува връзка между такъв акт и нормата, по отношение на която е повдигнато възражението за незаконосъобразност. Доколкото целта на член 277 ДФЕС не е да позволи на някоя от страните да оспорва приложимостта на който и да е акт с общо приложение в полза на който и да е иск или жалба, то обхватът на възражението за незаконосъобразност трябва да бъде сведен до необходимото за разрешаването на спора. От това следва, че актът с общо приложение, по отношение на който е повдигнато възражението за незаконосъобразност, следва пряко или непряко да е приложим в случая, който е предмет на иска или жалбата (вж. в този смисъл решение от 26 октомври 1993 г., Reinarz/Комисия, T‑6/92 и T‑52/92, Rec, EU:T:1993:89, т. 57 и цитираната съдебна практика).
52 В случая следва да се отбележи, че допустимостта на искането, предявено на основание член 277 ДФЕС, както следва от съдебната практика, цитирана в точка 50 по-горе, зависи от допустимостта на жалбата за отмяна на Регламент № 432/2012.
53 Следователно, както е установено в точка 46 по-горе, доколкото искането за отмяна на Регламент № 432/2012 е обявено за недопустимо, възражението за незаконосъобразност също трябва да бъде обявено за недопустимо.
По искането за отмяна на Регистъра на разрешените здравни претенции, както и на оценките, направени от ЕОБХ
54 Комисията и ЕОБХ изтъкват, че нито Регистърът на разрешените здравни претенции, нито оценките, направени от ЕОБХ съгласно процедурата по член 13, параграфи 1—3 от Регламент № 1924/2006, могат да бъдат предмет на обжалване по член 263 ДФЕС, тъй като не става въпрос за актове със задължителна сила, които са в състояние да породят промяна в правното положение на жалбоподателите.
55 Жалбоподателите смятат, че както направените от Комисията публикации в Регистъра на разрешените здравни претенции, така и публикациите на ЕОБХ подлежат на контрол от съда на Съюза съгласно член 263 ДФЕС. Що се отнася до ЕОБХ, те поддържат, че органът всъщност осъществява решаваща функция, която поражда преки правни последици по отношение на трети лица в рамките на преценката по Регламенти № 1924/2006 и № 432/2012.
56 Съгласно постоянната съдебна практика мерките, пораждащи задължителни правни последици, които могат да засегнат интересите на жалбоподателите, като изменят съществено правното им положение, са актове или решения, които могат да бъдат предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 263 ДФЕС (решения от 11 ноември 1981 г., IBM/Комисия, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, т. 9, от 31 март 1998 г., Франция и др./Комисия, C‑68/94 и C‑30/95, Rec, EU:C:1998:148, т. 62 и от 4 март 1999 г. Assicurazioni Generali и Unicredito/Комисия, T‑87/96, Rec, EU:T:1999:37, т. 37). За да се определи дали даден акт или решение поражда такива последици, следва да се разгледа неговата същност (определение от 13 юни 1991 г., Sunzest/Комисия, C‑50/90, Rec, EU:C:1991:253, т. 12 и решение Франция и др./Комисия, посочено по-горе, EU:C:1998:148, т. 63).
57 В случая следва да се отбележи, че жалбоподателите искат отмяната „[н]а публикациите на Комисията, […] съдържащи се в поддържания от нея общностен регистър, както и [н]а оценките на хранителните и здравните претенции, извършени от ЕОБХ, на които се позовава Комисията“.
58 На първо място, що се отнася до искането за отмяна на Регистъра на разрешените здравни претенции, следва да се отбележи по подобие на Комисията, че посоченият регистър е създаден съгласно член 20 от Регламент № 1924/2006 и при това положение той не представлява правен акт по смисъла на съдебната практика, цитирана в точка 56 по-горе. Действително, както следва от съображение 31 от Регламент № 1924/2006, Регистърът на разрешените здравни претенции представлява средство за комуникация за целите на прозрачността и информацията с оглед на това да се избегнат заявления относно претенции, които вече са били предмет на оценка. Независимо че посоченият регистър предоставя информация относно правните актове, приети в областта на хранителните и здравните претенции, това не отменя факта, че той не води до пораждането на правни последици по отношение на трети лица.
59 Следователно Регистърът на разрешените здравни претенции не може да бъде предмет на обжалване по член 263 ДФЕС.
60 На второ място, що се отнася до научните становища на ЕОБХ, публикувани вследствие на оценките, извършени в съответствие с процедурата по член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006, е достатъчно да се припомни, че както се посочва в точка 20 по-горе, ЕОБХ действа в качеството си на орган, осъществяващ научни и технически задачи, без каквато и да било възможност да приема актове, пораждащи задължителни правни последици за правното положение на трети лица.
61 В това отношение следва да се припомни, че становищата и препоръките на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза са изрично изключени от приложното поле на член 263 ДФЕС и следователно не могат да бъдат предмет на жалба за отмяна (вж. в този смисъл определение от 14 май 2012 г., Sepracor Pharmaceuticals (Ирландия)/Комисия, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, т. 52 и цитираната съдебна практика).
62 Освен това съгласно постоянната съдебна практика, когато става въпрос за актове или решения, чието изготвяне се извършва на няколко етапа, обжалваеми актове по принцип са само мерките, които окончателно определят становището на институцията в края на процедурата, но не и междинните мерки, чиято цел е да подготвят окончателното решение (решение от 18 декември 1992 г. Cimenteries CBR и др./Комисия, T‑10/92—T‑12/92 и T‑15/92, Rec, EU:T:1992:123, т. 28).
63 В случая следва да се отбележи, че съгласно член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 научните становища на ЕОБХ представляват междинни етапи от процедурата, които не могат да породят последици в правното положение на трети лица. Действително, както посочва ЕОБХ, органът предоставя становища, когато, както в разглеждания случай, релевантната правна уредба предвижда това. В такива случаи обаче ЕОБХ не е в състояние да приема актове, които биха произвели правни последици, като единствено обжалваеми са актовете, които съдържат окончателното решение, с което Комисията разрешава или забранява разглежданите претенции.
64 Следователно извършените от ЕОБХ оценки съгласно процедурата по член 13, параграф 3 от Регламент № 1924/2006 не могат да бъдат предмет на обжалване по член 263 ДФЕС.
65 От това следва, че доколкото нито Регистърът на разрешените здравни претенции, нито становищата на ЕОБХ представляват актове, които могат да бъдат предмет на обжалване по член 263 ДФЕС, третото искане на жалбоподателите за отмяна трябва да бъде отхвърлено като недопустимо.
66 С оглед на гореизложените съображения жалбата следва да бъде отхвърлена в нейната цялост като недопустима.
По съдебните разноски
67 Съгласно член 87, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателите са загубили делото, те следва да бъдат осъдени да понесат, наред с направените от тях съдебни разноски, и разноските на Комисията и ЕОБХ в съответствие с исканията на последните.
68 В съответствие с член 87, параграф 4 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски, но Общият съд може да вземе решение встъпилата страна да понесе направените от нея съдебни разноски. В случая Съветът и Парламентът понасят направените от тях разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (осми състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Plantavis GmbH и NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV да понесат, освен направените от тях съдебни разноски, и съдебните разноски, направени от Европейската комисия и Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ).
3) Съветът на Европейския съюз и Европейският парламент понасят направените от тях съдебни разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 12 юни 2015 година.
Подписи