WYROK SĄDU (ósma izba)
z dnia 12 czerwca 2015 r.(*)
Ochrona konsumentów – Oświadczenia zdrowotne dotyczące żywności – Rozporządzenie (UE) nr 432/2012 – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt regulacyjny niewymagający przyjęcia środków wykonawczych – Bezpośrednie oddziaływanie – Dopuszczalność – Rozporządzenie (WE) nr 1924/2006 – Zarzut niezgodności z prawem – Rejestr oświadczeń zdrowotnych
W sprawie T‑334/12
Plantavis GmbH, z siedzibą w Berlinie (Niemcy),
NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, z siedzibą w Laudert (Niemcy),
reprezentowani przez adwokata T. Büttnera,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez L. Pignataro‑Nolin oraz S. Grünheid, działających w charakterze pełnomocników,
oraz
Europejskiemu Urzędowi ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), reprezentowanemu przez D. Detkena, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez adwokatów R. Van der Houta oraz A. Köhler,
strona pozwana,
popierana przez
Parlament Europejski, reprezentowany przez J. Rodriguesa oraz P. Schonarda, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient popierający Komisję,
oraz przez
Radę Unii Europejskiej, reprezentowaną przez M. Simm oraz I. Šulce, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient popierający Komisję i EFSA,
mającej za przedmiot żądanie stwierdzenia nieważności, po pierwsze, rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U. L 404, s. 9), oraz, po drugie, rozporządzenia Komisji (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającego wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz.U. L 136, s. 1), a także rejestru oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, publikowanego na stronie internetowej Komisji,
SĄD (ósma izba),
w składzie: M. Kancheva (sprawozdawca), pełniąca obowiązki prezesa, C. Wetter i E. Bieliūnas, sędziowie,
sekretarz: J. Weychert, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 23 października 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1 Skarżący – Plantavis GmbH i NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV, mają siedzibę w Niemczech i są odpowiednio przedsiębiorstwem wytwarzającym i wprowadzającym na rynek europejski suplementy żywnościowe i odżywki dietetyczne oraz stowarzyszeniem zawodowym reprezentującym interesy przedsiębiorstw mających za przedmiot taki rodzaj działalności. Podmioty te na co dzień stosują oświadczenia zdrowotne na etykietach oraz w reklamach swoich produktów.
2 W następstwie przyjęcia rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz.U. L 404, s. 9) skarżący złożyli oświadczenia zdrowotne organom właściwym w ich państwie członkowskim do celów przewidzianego w art. 13 ust. 1–3 tego rozporządzenia postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych. Komisja Wspólnot Europejskich otrzymała następnie od państw członkowskich w sumie około 44 000 oświadczeń zdrowotnych na podstawie art. 13 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia. W tym kontekście został stworzony scalony wykaz służący zebraniu wszystkich oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez państwa członkowskie i uniknięciu niepotrzebnych powtórzeń, a także system kodyfikacji zmierzający do zagwarantowania, wedle Komisji, spójnego przetwarzania krajowych wykazów oraz możliwości wyszukiwania wspomnianych oświadczeń przy użyciu numerów „ID”.
3 W dniu 24 lipca 2008 r. Komisja skierowała do Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) oficjalny wniosek o wydanie opinii naukowej zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006. Przy tej okazji Komisja przekazała EFSA pierwszą część scalonego wykazu. Kolejne części tego wykazu zostały przekazane w listopadzie i w grudniu 2008 r. po konsultacji z państwami członkowskimi, a następnie w formie uzupełnienia w marcu 2010 r., przy czym końcowa liczba oświadczeń zdrowotnych wymagających przeanalizowania wyniosła 4637.
4 W okresie od października 2009 r. do lipca 2011 r. EFSA dokonała oceny naukowej oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez Komisję.
5 W dniu 16 maja 2012 r., na mocy art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, Komisja przyjęła rozporządzenie (UE) nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiające wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci (Dz.U. L 136, s. 1). Komisja zezwoliła w tym rozporządzeniu na stosowanie częściowego wykazu zawierającego 222 oświadczenia zdrowotne, odpowiadającego 497 pozycjom wpisanym do scalonego wykazu, w przypadku których EFSA stwierdziła zasadniczo, że na podstawie złożonych danych wykazano związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a deklarowanym skutkiem (zwanego dalej „wykazem dopuszczonych oświadczeń”). Rzeczone oświadczenia, jak i inne odrzucone oświadczenia, wpisano także do unijnego rejestru oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności, utworzonego przez Komisję zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. c) i d) rozporządzenia nr 1924/2006. Ponadto Komisja postanowiła, że rozporządzenie nr 432/2012 stosuje się po upływie sześciu miesięcy od daty jego wejścia w życie, czyli od dnia 14 grudnia 2012 r. po to, by podmioty prowadzące przedsiębiorstwa spożywcze korzystające z niedopuszczonych oświadczeń mogły dostosować się do jego wymogów, zwłaszcza do zakazu wprowadzania na rynek przewidzianego w art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006.
6 W tym samym dniu Komisja sporządziła wykaz ponad 2000 oświadczeń, których ocena EFSA lub rozpatrzenie przez Komisję nie zostały ukończone, i opublikowała go na swojej stronie internetowej. Wedle Komisji wspomniane oświadczenia zdrowotne dotyczące zwłaszcza substancji roślinnych lub ziołowych, powszechnie znanych jako „substancje botaniczne”, pozostały nierozpatrzone i w związku z tym mogły nadal być wykorzystywane zgodnie z systemem przejściowym przewidzianym w art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006.
Przebieg postępowania i żądania stron
7 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 lipca 2012 r. skarżący wnieśli niniejszą skargę.
8 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 25 października 2012 r. Rada Unii Europejskiej wniosła o dopuszczenie jej do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji i EFSA.
9 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 16 listopada 2012 r. Parlament Europejski wniósł o dopuszczenie go do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Komisji.
10 Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2013 r. prezes pierwszej izby Sądu dopuścił powyższe interwencje.
11 Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do ósmej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa.
12 W związku z przeszkodą w wykonywaniu obowiązków zaistniałą względem prezesa ósmej izby prezes Sądu wyznaczył w celu jego zastąpienia zgodnie z porządkiem przewidzianym w art. 6 regulaminu postępowania pierwszego sędziego, a na podstawie art. 32 § 3 regulaminu postępowania drugiego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
13 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (ósma izba) zdecydował o otwarciu procedury ustnej i w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 64 regulaminu postępowania, po pierwsze, wezwał skarżących do przekazania wykazu oświadczeń zdrowotnych, które ich dotyczyły, oraz do dokładnego wskazania statusu tych oświadczeń, a mianowicie, czy w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012 zostały one dopuszczone, odrzucone lub też nie zostały jeszcze rozpatrzone, po drugie, do wskazania konkretnych aktów, których dotyczy skarga, oraz przepisów tych aktów objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a po trzecie, do uściślenia żądań przedstawionych w skardze tytułem głównym oraz posiłkowo. Sąd wezwał ponadto strony do wyjaśnienia, czy rozporządzenie nr 432/2012 stanowi, ich zdaniem, akt regulacyjny, który dotyczy skarżących bezpośrednio i nie wymaga przyjęcia środków wykonawczych w rozumieniu hipotezy trzeciej wskazanej w art. 263 akapit czwarty TFUE. Strony zastosowały się do tych wezwań w wyznaczonym terminie.
14 Na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
15 Skarżący wnoszą do Sądu o stwierdzenie nieważności zakazów przewidzianych rozporządzeniem nr 1924/2006 w związku z rozporządzeniem nr 432/2012 oraz rejestrem oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności opublikowanym na stronie internetowej Komisji (zwanym dalej „rejestrem dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych”), a także ocen oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dokonanych przez EFSA, na których opiera się Komisja.
16 Komisja i EFSA wnoszą do Sądu o:
– odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej lub, posiłkowo, oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżących kosztami postępowania.
Co do prawa
17 Na wstępie należy zaznaczyć, że w odpowiedzi udzielonej na jedno z pytań zadanych w ramach środków organizacji postępowania skarżący wyjaśnili Sądowi, po pierwsze, że ich wniosek o stwierdzenie nieważności jest skierowany tytułem żądania głównego i na podstawie art. 263 TFUE przeciwko rozporządzeniu nr 432/2012. Po drugie, wskazali oni, że we wniosku żądają posiłkowo i na podstawie art. 277 TFUE, na poparcie żądań o stwierdzenie nieważności, stwierdzenia niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006. Ponadto skarżący wnoszą w złożonych pismach procesowych o stwierdzenie nieważności rejestru dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych oraz ocen oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dokonanych przez EFSA, na których opiera się Komisja. Wspomniane trzy żądania należy zatem przeanalizować oddzielnie.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012
18 Bez formalnego podniesienia zarzutu niedopuszczalności na podstawie art. 114 regulaminu postępowania Komisja i EFSA, popierane przez Radę i Parlament, twierdzą, że żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 jest niedopuszczalne. W szczególności podnoszą one, że nawet gdyby uznać rozporządzenie nr 432/2012 za akt regulacyjny, który nie wymaga środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, to i tak skarżący nie wykazali, że wspomniane rozporządzenie dotyczy ich bezpośrednio. EFSA dodaje ponadto, że w każdym razie wspomniane żądanie stwierdzenia nieważności powinno zostać odrzucone, gdyż skierowano go przeciwko temu urzędowi, natomiast rozporządzenie nr 432/2012 zostało przyjęte jedynie przez Komisję.
19 Skarżący podważają argumenty Komisji i EFSA dotyczące niedopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności twierdzą, iż w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE rozporządzenie nr 432/2012 jest aktem regulacyjnym, który nie wymaga środków wykonawczych. Następnie podnoszą, że zgodnie z orzecznictwem rozporządzenie to dotyczy ich bezpośrednio, ponieważ, po pierwsze, wywiera bezpośredni wpływ na ich sytuację prawną, i, po drugie, nie pozostawia żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania.
20 Na wstępie Sąd zaznacza, zgodnie z tym, co słusznie twierdzi EFSA, że żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 należy uznać za niedopuszczalne w zakresie, w jakim dotyczy ono wspomnianego urzędu, gdyż urząd ten nie jest autorem zaskarżonego aktu. W powyższym względzie wystarczy stwierdzić, że to Komisja, po zasięgnięciu opinii EFSA, przyjęła wykaz dopuszczonych oświadczeń zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, a także wszystkie warunki konieczne do stosowania tych oświadczeń. W tych okolicznościach należy uznać, że niniejsze żądanie stwierdzenia nieważności zostało skierowane wyłącznie przeciwko Komisji.
21 Zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie wymagają środków wykonawczych.
22 W niniejszym przypadku jest bezsporne, że rozporządzenie nr 432/2012 nie było skierowane do skarżących, którzy nie są zatem adresatami tego aktu. W tych okolicznościach na mocy art. 263 akapit czwarty TFUE skarżący mogą wnieść skargę o stwierdzenie nieważności wspomnianego aktu tylko pod warunkiem, że albo stanowi on akt regulacyjny, który dotyczy ich bezpośrednio i który nie wymaga środków wykonawczych, albo dotyczy on ich bezpośrednio i indywidualnie.
23 Tak więc w pierwszej kolejności należy ustalić, czy zaskarżone rozporządzenie stanowi akt regulacyjny w rozumieniu hipotezy trzeciej wskazanej w art. 263 akapit czwarty TFUE.
24 Zgodnie z orzecznictwem pojęcie „aktu regulacyjnego” należy rozumieć jako oznaczające akty o charakterze generalnym, z wyjątkiem aktów ustawodawczych (wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, Zb.Orz., EU:C:2013:625, pkt 60).
25 W niniejszej sprawie z jednej strony podstawą prawną rozporządzenia nr 432/2012 jest art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, który przyznaje Komisji kompetencję do przyjęcia, zgodnie z procedurą określoną w art. 25 ust. 3 tego rozporządzenia, wykazu dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Artykuł 25 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 odsyła zaś do art. 5a decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 1, t. 3, s. 124), który to artykuł jest zastrzeżony do przyjmowania środków mających na celu zmianę elementów innych niż istotne aktu przyjętego zgodnie z procedurą współdecydowania. Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 432/2012 zostało przyjęte przez Komisję w ramach kompetencji wykonawczych w drodze procedury regulacyjnej połączonej z kontrolą i że w konsekwencji nie stanowi ono aktu ustawodawczego w rozumieniu orzecznictwa wywodzącego się z ww. w pkt 24 wyroku Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (EU:C:2013:625).
26 Z drugiej strony, ponieważ rozporządzenie nr 432/2012 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 ma zastosowanie do wszystkich podmiotów działających na rynku spożywczym, które stosują oświadczenia zdrowotne dotyczące żywności inne niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, należy zaznaczyć, że ma ono charakter generalny, gdyż znajduje zastosowanie w określonych obiektywnie sytuacjach oraz wywołuje wiążące skutki prawne względem pewnej kategorii osób określonych w sposób generalny i abstrakcyjny [zob. podobnie wyrok z dnia 25 października 2011 r., Microban International i Microban (Europe)/Komisja, T‑262/10, Zb.Orz., EU:T:2011:623, pkt 23].
27 Z powyższego wynika, że rozporządzenie nr 432/2012 stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
28 W drugiej kolejności, jeśli chodzi o pojęcie bezpośredniego oddziaływania, orzeczono, że spełnienie tej przesłanki wymaga, po pierwsze, aby akt będący przedmiotem skargi wywierał bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego i, po drugie, by nie pozostawiał żadnego zakresu uznania swoim adresatom, którzy są zobowiązani do jego wykonania, co ma mieć charakter czysto automatyczny i wynikać z samego tego uregulowania, bez stosowania innych przepisów pośrednich (wyroki: z dnia 5 maja 1998 r., Dreyfus/Komisja, C‑386/96 P, Rec, EU:C:1998:193, pkt 43; z dnia 10 września 2009 r., Komisja/Ente per le Ville Vesuviane i Ente per le Ville Vesuviane/Komisja, C‑445/07 P i C‑455/07 P, Zb.Orz., EU:C:2009:529, pkt 45).
29 W niniejszej sprawie należy zaznaczyć w pierwszej kolejności, że skutki wynikające z rozporządzenia nr 432/2012 polegają na dopuszczeniu, na mocy jego art. 1, 222 oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Poza tym, jak wskazano w motywach 12 i 13 rozporządzenia nr 432/2012, skutkuje ono, na mocy stosowania tego rozporządzenia w związku z art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006, zakazem dotyczącym pewnej liczby oświadczeń tego samego rodzaju, których ocena i sprawdzenie na podstawie art. 13 ust. 3 tego rozporządzenia zostały zakończone, odpowiednio przez EFSA i przez Komisję, zasadniczo stwierdzeniem, iż nie zostały one poparte naukowo albo nie spełniają ogólnych lub szczegółowych wymagań przewidzianych wspomnianym rozporządzeniem.
30 Z powyższego wynika, że ponieważ skarżący podważają zgodność z prawem rozporządzenia nr 432/2012, powinni, w celu wykazania, że akt ten dotyczy ich bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE, wskazać oświadczenia objęte wspomnianym rozporządzeniem, które mają negatywny wpływ na ich sytuację prawną. W szczególności o ile, jak wynika zasadniczo z pism procesowych skarżących, dopuszczone oświadczenia zdrowotne nie są przedmiotem skargi z tego powodu, że stwierdzenie ich nieważności jest dla skarżących bez znaczenia, o tyle skarżący są zobowiązani wykazać, że w okresie, kiedy wnieśli skargę do Sądu, stosowali w przekazach komercyjnych związanych z ich produktami oświadczenia zakazane w następstwie przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012.
31 W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na wezwanie skierowane do skarżących w ramach środków organizacji postępowania, w którym Sąd zwrócił się do nich o przedstawienie wykazu oświadczeń zdrowotnych objętych rozporządzeniem nr 432/2012, które ich dotyczyły, i do dokładnego wskazania statusu tych oświadczeń, skarżący ograniczyli się do stwierdzenia, że załącznik A.1 do ich skargi odnosi się do oświadczeń stosowanych przez skarżących w ramach ich działalności handlowej.
32 Tymczasem należy stwierdzić, że wspomniany załącznik dotyczy jedynie wykazu oświadczeń zdrowotnych, który skarżący wysłali organom niemieckim na potrzeby sporządzenia krajowych wykazów przewidzianych w art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006, nie uściślając, czy poszczególne oświadczenia zostały dopuszczone czy odrzucone rozporządzeniem nr 432/2012. W tym względzie należy zaznaczyć, że wprawdzie informację tę można uzyskać poprzez, po pierwsze, sprawdzenie załącznika do tego rozporządzenia i, po drugie, sprawdzenie rejestru opublikowanego przez Komisję na stronie internetowej tej instytucji, do której łącze zostało udostępnione Sądowi w aktach sprawy, niemniej nie jest zadaniem Sądu wyszukiwanie i odnajdywanie oświadczeń mogących ewentualnie stanowić podstawę dopuszczalności skargi wniesionej przez skarżących, zwłaszcza w wypadku gdy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, chodzi o około 2000 oświadczeń zdrowotnych, z których 222 zostały dopuszczone, co odpowiada 497 pozycjom w scalonym wykazie, a 1719 oświadczeń zostało zakazanych [zob. podobnie postanowienie z dnia 8 lipca 2010 r., Strålfors/OHIM (ID SOLUTIONS), T‑211/10, EU:T:2010:301, pkt 7 i przytoczone tam orzecznictwo].
33 Z powyższego wynika, że skarżący nie zdołali wskazać oświadczeń zdrowotnych objętych rozporządzeniem nr 432/2012, których zakaz miałby negatywny wpływ na ich sytuację prawną.
34 Powyższego wniosku nie podważają pozostałe argumenty skarżących przywołane w odpowiedzi na pytania skierowane do nich przez Sąd zarówno w ramach środków organizacji postępowania, jak i podczas rozprawy.
35 Po pierwsze, skarżący twierdzą, że rozporządzenie nr 432/2012 dotyczy ich bezpośrednio z tego powodu, że w następstwie wejścia w życie tego aktu oświadczenia zdrowotne, które, tak jak oświadczenia skarżących, nie zostały dopuszczone przez Komisję, stają się bezwzględnie zakazane na mocy art. 10 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006.
36 Niemniej, nawet jeśli założyć, jak twierdzą skarżący, że oświadczenia, które ich dotyczą, nie zostały dopuszczone rozporządzeniem nr 432/2012, twierdzenie takie nie jest wystarczające, by wskazać w precyzyjny sposób oświadczenia niedopuszczone mogące stanowić podstawę bezpośredniego oddziaływania na skarżących. Należy zaznaczyć bowiem, że, jak wynika z motywów 10 i 11 rozporządzenia nr 432/2012, ponad 2000 oświadczeń zdrowotnych, o których mowa w art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006, wciąż czeka na ocenę, a zatem mogą one być stosowane zgodnie ze środkami przejściowymi przewidzianymi w art. 28 ust. 5 i 6 tego rozporządzenia. W powyższym kontekście nie można wykluczyć, że oświadczenia zdrowotne, które dotyczą skarżących, są zamieszczone w wykazie oświadczeń nierozpatrzonych. Ponadto należy podkreślić w tym względzie, że ponieważ ocena nierozpatrzonych oświadczeń wciąż trwa, a Komisja nie zajęła ostatecznego stanowiska w sprawie ich dopuszczenia bądź zakazu ich stosowania, nie mogą one stanowić podstawy skargi o stwierdzenie nieważności. Do oświadczeń, których rozpatrzenie zawieszono, ma zastosowanie ten sam reżim prawny, który miał do nich zastosowanie przed przyjęciem rozporządzenia nr 432/2012. W konsekwencji przedsiębiorstwa, których te oświadczenia dotyczą, mogą je nadal stosować zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006 w ramach swojej działalności polegającej na wprowadzaniu na rynek żywności.
37 Po drugie, skarżący twierdzą, że wyszukiwanie oświadczeń odrzuconych nie jest łatwe dla podmiotów rynkowych, i w związku z tym nie wiedzą one, które oświadczenia zostały odrzucone, a które nadal można stosować zgodnie z art. 28 ust. 5 i 6 rozporządzenia nr 1924/2006.
38 Sąd zauważa jednak w tym względzie, że motywy 4 i 11 rozporządzenia nr 432/2012 odsyłają do stron internetowych odpowiednio EFSA i Komisji, gdzie udostępniono publicznie, po pierwsze, scalony wykaz zawierający wszystkie kody ID oświadczeń zdrowotnych przekazanych przez państwa członkowskie na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006, a po drugie, wykaz wymieniający kody ID odnoszące się do oświadczeń zdrowotnych będących w trakcie oceny oraz wykaz kodów ID odnoszących się do odrzuconych oświadczeń zdrowotnych. W tych okolicznościach należy zaznaczyć, że wyszukanie niedopuszczonych oświadczeń zdrowotnych oraz nierozpatrzonych oświadczeń zdrowotnych wymaga sprawdzenia scalonego wykazu w świetle kodów udostępnionych przez Komisję, wobec czego zarzut skarżących dotyczący braku jasności lub precyzji w tym zakresie należy oddalić.
39 Po trzecie, chociaż skarżący twierdzą, że stosują się w niniejszej sprawie do wyjaśnień zawartych w wyroku z dnia 30 kwietnia 2014 r., Hagenmeyer i Hahn/Komisja (T‑17/12, Zb.Orz., EU:T:2014:234), w którym Sąd uznał istnienie bezpośredniego oddziaływania na dwóch skarżących jedynie z powodu złożenia przez nich do organów krajowych wniosku o dopuszczenie oświadczeń zdrowotnych, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wyrok ten dotyczy postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych wymienionych w art. 14–18 rozporządzenia nr 1924/2006, a dotyczących oświadczeń zdrowotnych odnoszących się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz oświadczeń odnoszących się do rozwoju i zdrowia dzieci, przy czym postępowanie to różni się od postępowania w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych istotnego w niniejszej sprawie, czyli od postępowania określonego w art. 13 ust. 1–3 tego rozporządzenia dotyczącego oświadczeń zdrowotnych innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Należy zaznaczyć bowiem, że chociaż, jak Sąd zaznaczył w pkt 42 ww. wyroku Hagenmeyer i Hahn/Komisja (EU:T:2014:234), postępowanie przewidziane w art. 14–18 rozporządzenia nr 1924/2006 wszczyna się wskutek złożenia przez jednostkę wniosku o dopuszczenie oświadczenia zdrowotnego, która to jednostka może w związku z tym przedstawiać uwagi na temat opinii EFSA i stać się adresatem decyzji indywidualnej, to postępowanie przewidziane w art. 13 ust. 1–3 tego rozporządzenia jest oparte na wykazach oświadczeń przekazanych przez państwa członkowskie, a jednostki nie mogą indywidualnie wnioskować o dopuszczenie oświadczenia zdrowotnego. W drugiej kolejności należy zauważyć, że w odróżnieniu od niniejszej sprawy w ramach ww. wyroku Hagenmeyer i Hahn/Komisja (EU:T:2014:234) Sąd stwierdził istnienie bezpośredniego oddziaływania na skarżących, gdyż ostateczna decyzja odmowna dotycząca ich wniosku o dopuszczenie oświadczeń zdrowotnych została zawarta w zaskarżonym rozporządzeniu. Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z wniosku przedstawionego w pkt 33 powyżej, skarżący nie zdołali wykazać, iż ostateczna decyzja w sprawie odrzucenia oświadczeń, które ich dotyczą, wynikała z przyjęcia rozporządzenia nr 432/2012. Rozwiązanie przyjęte zatem w ramach ww. wyroku Hagenmeyer i Hahn/Komisja (EU:T:2014:234) nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.
40 Po czwarte, podczas rozprawy skarżący potwierdzili nawet, że oświadczenia, które przekazali organom niemieckim, nigdy nie zostały przesłane Komisji na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1924/2006 i że nie są im znane przyczyny tego zaniechania.
41 W powyższym względzie należy zaznaczyć od razu, że zgodnie z tym ostatnim przepisem to na organach krajowych państw członkowskich spoczywa obowiązek przekazania Komisji wykazu oświadczeń zdrowotnych, które powinny następnie stać się przedmiotem oceny naukowej EFSA oraz przedmiotem sprawdzenia przez Komisję pozostałych warunków przewidzianych w rozporządzeniu nr 1924/2006. Z powyższego wynika, że w sytuacji gdy, jak twierdzą skarżący, organy niemieckie nie przekazały wykazu oświadczeń, które skarżący im przesłali, wszelkie zarzuty odnoszące się do rzekomego zaniechania mogą zostać zbadane wyłącznie przez właściwe organy krajowe.
42 Następnie należy zaznaczyć, że, jak wynika zasadniczo z rozpatrywanych łącznie motywów 13 i 15 rozporządzenia nr 432/2012, rozporządzeniem tym są objęte jedynie oświadczenia wysłane do Komisji i później niewycofane przez państwa członkowskie, które następnie zostały przeanalizowane przez EFSA i w sprawie których Komisja zajęła ostatecznie stanowisko, dopuszczając je lub odrzucając. Tymczasem, jeśli okazałoby się, że oświadczenia wysłane przez skarżących organom niemieckim nie zostały przez te organy przekazane Komisji, a wręcz zostały przez te organy wycofane, należałoby wówczas stwierdzić, że oświadczenia te nie mogły zostać przeanalizowane przez EFSA i przez Komisję i że w konsekwencji nie mogą być objęte rozporządzeniem nr 432/2012.
43 Poza tym, jak zaznaczyła Komisja podczas rozprawy, nie można wykluczyć, że oświadczenia te zostały przekazane przez organy innych państw członkowskich i że w ten sposób zostały odrzucone albo ich rozpatrywanie zawieszono. W takim przypadku bezpośrednie oddziaływanie na skarżących w niniejszej sprawie, zgodnie z rozważaniami zawartymi w pkt 30 powyżej, mogłoby zostać stwierdzone jedynie wskutek dokładnego ustalenia przez skarżących statusu każdego ze wspomnianych oświadczeń.
44 Wreszcie, chociaż skarżący podnoszą, że w powyższych okolicznościach są pozbawione jakiejkolwiek możliwości dopuszczenia oświadczeń stosowanych przez nich na co dzień przy wprowadzaniu na rynek swoich produktów, a skarga złożona na rozporządzenie nr 432/2012 jest jedyną drogą, by wspomniane dopuszczenie uzyskać, to argument taki nie zasługuje na uwzględnienie. Jeśli bowiem okazałoby się, że organy krajowe nie przekazały wspomnianych oświadczeń Komisji, wobec czego oświadczenia te nie zostałyby objęte rozpatrywanym postępowaniem w sprawie dopuszczenia oświadczeń zdrowotnych, skarżący mogliby jeszcze zwrócić się do tych organów, które są władne zgodnie z art. 13 ust. 4 rozporządzenia nr 1924/2006 wnieść do Komisji o zmianę wykazu dopuszczonych oświadczeń po zasięgnięciu przez tę instytucję opinii EFSA.
45 W świetle powyższego skarżący nie zdołali wykazać, że rozporządzenie nr 432/2012 dotyczy ich bezpośrednio.
46 W powyższych okolicznościach ich żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 należy odrzucić jako niedopuszczalne bez konieczności badania innych przesłanek ustanowionych w art. 263 akapit czwarty TFUE.
W przedmiocie wniosku o stwierdzenie niemożności stosowania rozporządzenia nr 1924/2006
47 Komisja i EFSA, popierane przez Radę i Parlament, twierdzą, że żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 1924/2006 jest niedopuszczalne, ponieważ nie spełnia określonych w art. 277 TFUE wymogów, co jest konieczne do uznania tego żądania za zarzut niezgodności z prawem.
48 Skarżący podważają powyższe argumenty.
49 Zgodnie z art. 277 TFUE, „[b]ez względu na upływ terminu przewidzianego w artykule 263 akapit szósty [TFUE] każda strona może, w postępowaniu dotyczącym aktu o zasięgu ogólnym przyjętego przez instytucję, organ lub jednostkę organizacyjną Unii, podnieść zarzuty określone w artykule 263 akapit drugi [TFUE], w celu powołania się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej na niemożność stosowania tego aktu”.
50 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przewidziana w art. 277 TFUE możliwość powoływania się na niezgodność z prawem aktu o charakterze generalnym nie stanowi autonomicznej podstawy zaskarżenia i można z niej korzystać jedynie incydentalnie, w związku z czym niedopuszczalność żądania głównego powoduje niedopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 1981 r., Albini/Rada i Komisja, 33/80, Rec, EU:C:1981:186, pkt 17; postanowienie z dnia 16 listopada 2000 r., Schiocchet/Komisja, C‑289/99 P, Rec, EU:C:2000:641, pkt 11, 25).
51 Poza tym zarzut niezgodności z prawem podniesiony w sposób incydentalny na podstawie art. 277 TFUE przy okazji zakwestionowania tytułem żądania głównego zgodności z prawem innego aktu jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku istnienia powiązania między tym aktem a normą, której zgodność z prawem jest kwestionowana. Ponieważ celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie podważenia stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze generalnym na potrzeby jakiejkolwiek skargi, zakres zarzutu niezgodności z prawem musi ograniczać się do tego, co jest niezbędne do rozstrzygnięcia sporu. Wynika stąd, że akt o charakterze generalnym, którego niezgodność z prawem się podnosi, musi znajdować zastosowanie – w sposób bezpośredni albo pośredni – w sprawie, która jest przedmiotem skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 26 października 1993 r., Reinarz/Komisja, T‑6/92 i T‑52/92, Rec, EU:T:1993:89, pkt 57 i przytoczone tam orzecznictwo).
52 Należy zaznaczyć w niniejszym przypadku, że dopuszczalność żądania sformułowanego na podstawie art. 277 TFUE zależy, jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 50 powyżej, od dopuszczalności skargi zmierzającej do stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012.
53 W związku z tym, że jak stwierdzono w pkt 46 powyżej, żądanie stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr 432/2012 zostało uznane za niedopuszczalne, należy uznać za niedopuszczalny także zarzut niezgodności z prawem.
W przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności rejestru dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych oraz ocen dokonanych przez EFSA
54 Komisja i EFSA twierdzą, że ani rejestr dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, ani oceny dokonane przez EFSA w ramach postępowania przewidzianego art. 13 ust. 1–3 rozporządzenia nr 1924/2006 nie mogą być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE, ponieważ nie chodzi o akty wywołujące wiążące skutki mogące zmienić sytuację prawną skarżących.
55 Skarżący uważają, że zarówno publikacje Komisji w rejestrze dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, jak i publikacje EFSA podlegają kontroli sądu Unii na mocy art. 263 TFUE. Jeśli chodzi o EFSA, skarżący twierdzą, że urząd ten wykonuje w rzeczywistości funkcje decyzyjne wywołujące bezpośrednie skutki prawne względem osób trzecich w ramach oceny rozporządzenia nr 1924/2006 i rozporządzenia nr 432/2012.
56 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem aktami lub decyzjami, które mogą stać się przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 263 TFUE, są środki wywołujące wiążące skutki prawne mogące naruszać interesy skarżących poprzez istotną zmianę ich sytuacji prawnej (wyroki: z dnia 11 listopada 1981 r., IBM/Komisja, 60/81, Rec, EU:C:1981:264, pkt 9; z dnia 31 marca 1998 r., Francja i in./Komisja, C‑68/94 i C‑30/95, Rec, EU:C:1998:148, pkt 62; z dnia 4 marca 1999 r., Assicurazioni Generali i Unicredito/Komisja, T‑87/96, Rec, EU:T:1999:37, pkt 37). Aby określić, czy dany akt lub decyzja wywołuje takie skutki, należy skupić się na samej ich istocie (postanowienie z dnia 13 czerwca 1991 r., Sunzest/Komisja, C‑50/90, Rec, EU:C:1991:253, pkt 12; ww. wyrok Francja i in./Komisja, EU:C:1998:148, pkt 63).
57 W niniejszym przypadku należy zaznaczyć, że skarżący żądają stwierdzenia nieważności „[p]ublikacji Komisji […] ujętych we wspólnotowym rejestrze prowadzonym przez tę instytucję oraz [o]cen oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dokonanych przez EFSA, na których Komisja się opiera”.
58 Jeśli chodzi, po pierwsze, o żądanie stwierdzenia nieważności rejestru dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, należy zaznaczyć, podobnie jak Komisja, że rzeczony rejestr został utworzony zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 1924/2006 i że jako taki nie stanowi on aktu prawnego w rozumieniu przytoczonego w pkt 56 powyżej orzecznictwa. Jak wynika bowiem z motywu 31 rozporządzenia nr 1924/2006, rejestr dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych stanowi narzędzie komunikacji służące zapewnieniu przejrzystości i informacji w celu uniknięcia składania wniosków dotyczących oświadczeń, które były już przedmiotem oceny. Mimo iż rejestr ten zawiera informacje na temat aktów prawnych przyjętych w dziedzinie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych, to jednak nie ma on na celu wywołania skutków prawnych względem osób trzecich.
59 Rejestr dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych nie może być zatem przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE.
60 Jeśli chodzi, po drugie, o opinie naukowe EFSA opublikowane w następstwie ocen dokonanych zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006, wystarczy przypomnieć, że, jak wskazano w pkt 20 powyżej, EFSA działa jako urząd wykonujący zadania techniczne i naukowe, bez jakiejkolwiek możliwości przyjęcia aktów wywołujących wiążące skutki na sytuację prawną osób trzecich.
61 W tym względzie należy przypomnieć, że opinie i zalecenia instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii są wprost wyłączone z zakresu stosowania art. 263 TFUE i nie mogą zatem być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności [zob. podobnie postanowienie z dnia 14 maja 2012 r., Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Komisja, C‑477/11 P, EU:C:2012:292, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo].
62 Poza tym zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku aktów bądź decyzji, które są sporządzane w kilku stadiach, aktami zaskarżalnymi są z zasady jedynie te akty, które w sposób definitywny określają stanowisko danej instytucji po zakończeniu owego postępowania, z wyłączeniem aktów pośrednich, które służą jedynie przygotowaniu ostatecznej decyzji (wyrok z dnia 18 grudnia 1992 r., Cimenteries CBR i in./Komisja, od T‑10/92 do T‑12/92, T‑15/92, Rec, EU:T:1992:123, pkt 28).
63 W niniejszej sprawie należy uznać, że zgodnie z art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 opinie naukowe EFSA są stadiami pośrednimi postępowania, które nie mogą wpływać na sytuację prawną osób trzecich. Jak zaznacza bowiem EFSA, urząd ten ma przedstawiać opinie wtedy, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przewidują to właściwe ramy prawne. Tymczasem w takich przypadkach EFSA nie jest władna przyjąć aktów, które wywołują skutki prawne, gdyż jedynymi aktami zaskarżalnymi są akty zawierające końcową decyzję przyjętą przez Komisję w sprawie dopuszczenia bądź zakazu analizowanych oświadczeń.
64 W konsekwencji oceny dokonane przez EFSA w ramach procedury przewidzianej w art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 1924/2006 nie mogą być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE.
65 Z powyższego wynika, że ponieważ rejestr dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych ani opinie EFSA nie stanowią aktów, które mogą być przedmiotem skargi na podstawie art. 263 TFUE, trzecie żądanie skarżących o stwierdzenie nieważności należy odrzucić jako niedopuszczalne.
66 W świetle powyższych rozważań skargę należy odrzucić w całości jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
67 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ w niniejszym przypadku skarżący przegrali sprawę, należy ich obciążyć – zgodnie z żądaniem Komisji i EFSA – ich własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję i EFSA.
68 Zgodnie z art. 87 § 4 regulaminu postępowania państwa członkowskie oraz instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, a Sąd może postanowić, że interwenient pokryje własne koszty. W niniejszym przypadku Rada i Parlament pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (ósma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje odrzucona.
2) Plantavis GmbH i NEM, Verband mittelständischer europäischer Hersteller und Distributoren von Nahrungsergänzungsmitteln & Gesundheitsprodukten eV pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję i przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA).
3) Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski pokrywają własne koszty.
Kancheva | Wetter | Bieliūnas |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 czerwca 2015 r.
Podpisy