PRESUDA OPĆEG SUDA (drugo vijeće)
12. studenoga 2013.(*)
„Državne potpore – Sporazum između mađarske države i naftnog i plinskog društva MOL vezano uz rudarske naknade povezane s pridobivanjem ugljikovodika – Naknadna izmjena pravnog režima naknada – Odluka kojom se potpora proglašava nespojivom s unutarnjim tržištem – Selektivni karakter“
U predmetu T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., sa sjedištem u Budimpešti (Mađarska), koji zastupaju N. Niejahr, avocat, F. Carlin, barrister, i C. van der Meer, avocat,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Flynn i K. Talabér‑Ritz, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom, primarno, zahtjeva za poništenje Odluke Komisije 2011/88/EU od 9. lipnja 2010. o državnoj potpori C1/09 (prijašnji NN69/08) Mađarske MOL Nyrt.-u (SL 2011., L 34, str. 55.) te, podredno, zahtjeva za poništenje navedene odluke u dijelu u kojoj nalaže povrat relevantnih iznosa od potonjeg,
OPĆI SUD (drugo vijeće),
u sastavu: N. J. Forwood, predsjednik, F. Dehousse i J. Schwarcz (izvjestitelj), suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 22. siječnja 2013.,
donosi sljedeću
Presudu
Činjenice iz kojih proizlazi spor
1 Tužitelj MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt. društvo je sa sjedištem u Budimpešti (Mađarska), čije su glavne aktivnosti istraživanje i proizvodnja sirove nafte, prirodnog plina i plinskih proizvoda, transport, skladištenje i distribucija proizvoda na bazi sirove nafte na veliko i malo, transport prirodnog plina kao i proizvodnja i prodaja alkena i poliolefina.
2 Mađarska je propisima uredila sve rudarske aktivnosti, uključujući i one u vezi s ugljikovodicima, s 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (Zakon XLVIII iz 1993. o rudarskoj eksploataciji, u daljnjem tekstu: Zakon o rudarstvu). Prema Zakonu o rudarstvu zakonodavne funkcije izvršavaju ministar nadležan za rudarstvo i tijelo za rudarstvo koje nadzire rudarske aktivnosti.
3 Zakon o rudarstvu propisuje da se rudarsko istraživanje i eksploatacija mogu ostvariti u okviru dvaju različitih pravnih režima. Članci 8. do 19. Zakona o rudarstvu utvrđuju režim koncesije, za područja smatrana bogata materijalima za pridobivanje, osobito na temelju geoloških podataka, i kvalificirana „zatvorenima“ (članak 9. stavak 1. Zakona o rudarstvu), koji se dodjeljuje nakon provedenog postupka javnog natječaja za svako zatvoreno područje na temelju potpisanog ugovora između ministra nadležnog za rude i poduzetnika koji je dobio javni natječaj (članci 10. do 12. Zakona o rudarstvu). Područja kvalificirana kao „otvorena“, a priori manje bogata materijalima za pridobivanje, moguće je eksploatirati u okviru dozvole za eksploataciju koju izdaje tijelo nadležno za rudarstvo ako podnositelj zahtjeva ispunjava zakonske uvjete [članak 5. stavak 1. točka (a) i stavak 4. Zakona o rudarstvu].
4 Članak 20. Zakona o rudarstvu propisuje pravila sukladno kojima se utvrđuju rudarske naknade koje je potrebno platiti državi. Članak 20. stavak 11. Zakona o rudarstvu propisuje da je iznos rudarske naknade postotak koji je, ovisno o slučaju, utvrđen zakonom, ugovorom o koncesiji ili ugovorom zaključenim na temelju članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu. Kad je riječ o koncesijama, iznos rudarske naknade utvrđuje ministar nadležan za rudarstvo koji uzima u obzir određene parametre propisane u članku 20. stavku 8. Zakona o rudarstvu. Stopa naknade za ugovor predviđen u članku 26/A stavku 5. Zakona o rudarstvu utvrđena je primjenom odredaba tog članka. Stopa rudarske naknade utvrđuje se Zakonom o rudarstvu kad se aktivnost pridobivanja odvija pod režimom dozvole za eksploataciju (članak 20. stavci 2. do 7. Zakona o rudarstvu).
5 Do 2008. stopa rudarske naknade za pridobivanje ugljikovodika, sirove nafte i prirodnog plina u okviru dozvole za eksploataciju bila je utvrđena na 12 % vrijednosti eksploatirane količine za nalazišta stavljena u eksploataciju nakon 1. siječnja 1998. ili je proizlazila iz primjene matematičke formule koja uzima u obzir, osobito, prosječnu cijenu prirodnog plina kupljenog od strane javne službe za plin, s minimalnom stopom od 12 %, za nalazišta prirodnog plina stavljena u eksploataciju prije 1. siječnja 1998. [članak 20. stavak 3. točka (b) Zakona o rudarstvu].
6 Članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu propisuje da ako rudarski poduzetnik, koji obavlja svoju aktivnost u okviru dozvole za eksploataciju, tj. za nalazišta smještena u otvorenom području, nije započeo s eksploatacijom pet godina nakon dodjele dozvole, on može zatražiti, samo jednom, tijelo nadležno za rudarstvo za produženje roka za maksimalno razdoblje od pet godina. U slučaju suglasnosti navedenog tijela, ugovor između ministra nadležnog za rudarstvo i rudarskog poduzetnika utvrđuje, za nalazišta na koja se odnosi produženje, količinu materijala koja služi kao osnovica za izračun rudarske naknade i njezinu stopu koja mora biti viša od stope primjenjive na datum zahtjeva za produženje, ali ne smije premašiti 1,2 puta tu stopu (u daljnjem tekstu: naknada za produženje). Ako se zahtjev za produženje odnosi na više od dva nalazišta, stopa naknade za produženje primjenjuje se na sva nalazišta rudarskog poduzetnika ugovorom u trajanju od najmanje pet godina (u daljnjem tekstu: uvećana rudarska naknada). Ako se zahtjev za produženje odnosi na više od pet nalazišta, tada se može zatražiti izvanredna naknada koja iznosi najviše 20 % plativog iznosa na temelju uvećane rudarske naknade (u daljnjem tekstu: izvanredna naknada).
7 Tužitelj je 19. rujna 2005. zatražio produženje svojih rudarskih prava za dvanaest nalazišta ugljikovodika koja su bila predmetom dozvole za eksploataciju i čija eksploatacija još nije bila počela.
8 Ministar nadležan za rudarstvo i tužitelj potpisali su 22. prosinca 2005. ugovor o produženju na temelju članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu, koji se odnosi na dvanaest nalazišta ugljikovodika navedenih u točki 7. ove presude (u daljnjem tekstu: ugovor iz 2005.), čija točka 1. produžuje za pet godina krajnji datum početka eksploatacije tih dvanaest nalazišta i utvrđuje naknadu za produženje koju tužitelj plaća državi za svaku od pet godina (12 % x 1,050 za prvu godinu, tj. 12,600 %; 12 % x 1,038 za drugu godinu, tj. 12,456 %; 12 % x 1,025 za treću godinu, tj. 12,300 %; 12 % x 1,020 za četvrtu godinu te za petu godinu 12,240 %).
9 Na temelju točke 4. ugovora iz 2005. uvećana rudarska naknada primjenjuje se na sva nalazišta tužitelja koja se već eksploatiraju u okviru dozvole za eksploataciju, tj. 44 nalazišta ugljikovodika čija je proizvodnja započela nakon 1. siječnja 1998. i 93 nalazišta prirodnog plina čija je proizvodnja započela prije tog datuma, tijekom razdoblja od petnaest godina računajući od datuma početka učinka ugovora. Stopa uvećane rudarske naknade za petu godinu razdoblja produženja primjenjuje se do petnaeste godine. Na nalazišta prirodnog plina čija je proizvodnja započela prije 1. siječnja 1998. koeficijent uvećanja za svaku od pet godina produženja (vidjeti točku 8. ove presude) primjenjuje se prema matematičkoj formuli utvrđenoj člankom 20. stavkom 3. točkom (b) Zakona o rudarstvu, koeficijent uvećanja pete godine primjenjuje se do petnaeste godine.
10 Točka 6. ugovora iz 2005. predviđa plaćanje izvanredne naknade od 20 milijardi mađarskih forinti (HUF).
11 Točka 9. ugovora iz 2005. predviđa da se stopa naknade za produženje, stopa uvećane rudarske naknade, osnovica za izračun, postotci i svi faktori koji služe za izračun tih naknada utvrđuju, tijekom cijelog trajanja ugovora, samim odredbama istoga te da će stope utvrđene ugovorom iz 2005. ostati neizmijenjene ili stalne tijekom cijelog tog trajanja.
12 Sukladno njegovoj točki 11., ugovor iz 2005. stupa na snagu na datum početka učinka rješenja tijela nadležnog za rudarstvo. Ta ista odredba zabranjuje strankama jednostran raskid ugovora iz 2005., osim u slučaju kad bi treća strana stekla više od 25 % kapitala tužitelja.
13 Ugovor iz 2005. bio je predmetom rješenja tijela nadležnog za rudarstvo od 23. prosinca 2005., kojim se potvrđuju produženje krajnjeg datuma za početak eksploatacije dvanaest nalazišta ugljikovodika navedenih u točki 7. ove presude kao i plaćanja na teret tužitelja utvrđena navedenim ugovorom.
14 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (Zakon CXXXIII iz 2007. godine o rudarskoj eksploataciji koji mijenja Zakon XLVIII iz 1993. godine, u daljnjem tekstu: izmijenjeni Zakon o rudarstvu) stupio je na snagu 8. siječnja 2008. Izmijenjeni Zakon o rudarstvu utvrđuje izmjenu stope rudarske naknade. Kao prvo, članak 20. stavak 3. izmijenjenog Zakona o rudarstvu predviđa stopu od 30 % vrijednosti eksploatirane količine za nalazišta stavljena u eksploataciju između 1. siječnja 1998. i 31. prosinca 2007., primjenu postojeće matematičke formule u režimu Zakona o rudarstvu za nalazišta prirodnog plina stavljena u eksploataciju prije 1. siječnja 1998. s minimalnom stopom naknade od 30 %, te primjenu diferencirane stope rudarske naknade za nalazišta čija je eksploatacija započela nakon 1. siječnja 2008. prema količini pridobivene sirove nafte ili prirodnog plina, tj. stopi od 12 % za proizvedenu godišnju količinu koja ne prelazi 300 milijuna m3 prirodnog plina ili 50 kt sirove nafte, stopi od 20 % za proizvodnju između 300 i 500 milijuna m3 prirodnog plina ili između 50 i 200 kt sirove nafte, te stopi od 30 % za proizvodnju koja prelazi 500 milijuna m3 prirodnog plina ili 200 kt sirove nafte. Naposljetku, za sva nalazišta, bez obzira na datum početka njihove eksploatacije, potraživana rudarska naknada uvećava se za 3 ili 6 % ako cijena sirove nafte Brent prijeđe 80 odnosno 90 američkih dolara (USD).
15 Članak 235. 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (Zakon LXXXI iz 2008. godine koji mijenja stope poreza i naknada) mijenja Zakon o rudarstvu, vraćajući na 12 % stopu rudarske naknade za nalazišta stavljena u eksploataciju između 1. siječnja 1998. i 31. prosinca 2007. uključeno, te minimalnu stopu rudarske naknade za nalazišta prirodnog plina stavljena u eksploataciju prije 1. siječnja 1998. Ova izmjena stupila je na snagu 23. siječnja 2009.
Okolnosti spora i pobijana odluka
16 Nakon primitka prigovora 14. studenoga 2007. Komisija Europskih zajednica uputila je 24. siječnja 2008. Mađarskoj dopis kojim od nje traži priopćenje određenih dokumenata vezano uz ugovor iz 2005. i postavlja joj pitanja o navedenom ugovoru, o primjeni Zakona o rudarstvu i izmijenjenog Zakona o rudarstvu.
17 Nastavno na odgovor Mađarske od 17. ožujka 2008., Komisija je zatražila dodatna pojašnjenja vezano uz ugovor iz 2005. dopisom od 18. lipnja 2008., na koje je Mađarska odgovorila 8. rujna 2008.
18 Dopisom od 13. siječnja 2009. Komisija je priopćila mađarskim vlastima svoju odluku o otvaranju postupka formalnog nadzora predviđenog člankom 88. stavkom 2. EZ‑a, vezano uz ugovor iz 2005. koji je izuzeo tužitelja od povećanja rudarske naknade koja proizlazi iz izmijenjenog Zakona o rudarstvu (SL C 74, str. 63.) (u daljnjem tekstu: odluka o otvaranju). Komisija je bila mišljenja da, s obzirom na modalitete prema kojima su bili izrađeni, ugovor iz 2005. i odredbe izmijenjenog Zakona o rudarstvu ulaze u okvir iste mjere pa je nakon procjene njihovih zajedničkih posljedica zaključila da su ugovor iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu zajednički imali učinak taj da su dodijelili tužitelju nedopuštenu prednost. Mjera je za Komisiju odgovarala kriterijima utvrđenim člankom 87. stavkom 1. EZ‑a i trebala je biti smatrana državnom potporom za koju ništa nije pokazivalo da je mogla biti spojiva sa zajedničkim tržištem. Odluka o otvaranju objavljena je uz poziv zainteresiranim strankama da podnesu svoje primjedbe.
19 Dopisom od 9. travnja 2009. Mađarska je predstavila svoje primjedbe na odluku o otvaranju. Mađarske vlasti bile su mišljenja da mjera ne predstavlja državnu potporu s obzirom na to da ugovor iz 2005. nije davao nikakvu prednost tužitelju i da nije bio selektivan, iz primjene spomenutog ugovora nije proizlazio nikakav povlašteni tretman u korist tužitelja.
20 Dvama dopisima od 27. travnja 2009. tužitelj i Magyar Bányászati Szövetség (mađarsko rudarsko udruženje) predstavili su svoje odnosne primjedbe na odluku o otvaranju. Tužitelj je smatrao da nije bio u povlaštenom položaju primjenom ugovora iz 2005. jer je platio razinu rudarske naknade veću od one svojih konkurenata i od cijene koju bi platio u odsutnosti ugovora, a potonji je bio u skladu s odredbama i logici Zakona o rudarstvu. Magyar Bányászati Szövetség je, sa svoje strane, posebno inzistirao na potrebi da država, osobito u svojoj funkciji zakonodavca, poštuje legitimna očekivanja gospodarskih subjekata i načelo pravne sigurnosti vezano uz dugoročnu stabilnost stope rudarske naknade za nalazišta za koja je dozvola za eksploataciju već bila izdana.
21 Dopisom od 3. srpnja 2009. Mađarska je objavila da nema namjeru reagirati na primjedbe zainteresiranih stranaka.
22 Mađarska je, izradivši dokumente koje je Komisija tražila, dopisima od 16. listopada 2009. i 8. veljače 2010. odgovorila na Komisijine zahtjeve za informacijama poslane 21. rujna 2009. i 12. siječnja 2010.
23 Komisija je 9. lipnja 2010. usvojila Odluku 2011/88/EU o državnoj potpori C 1/09 (prijašnji NN 69/08) koju je Mađarska odobrila Mol Nyrt.-u (SL 2011, L 34, str. 55., u daljnjem tekstu: pobijana odluka), slijedom koje je, s jedne strane, mjera koju je Mađarska poduzela, tj. utvrđenje u ugovoru iz 2005. rudarske naknade koju potražuje od tužitelja u kombinaciji s izmjenama i dopunama izmijenjenog Zakona o rudarstvu, predstavljala državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a nespojivu sa zajedničkim tržištem prema članku 108. stavku 3. UFEU‑a te je, s druge strane, Mađarska bila dužna povratiti potporu od tužitelja.
24 U pobijanoj Odluci Komisija je smatrala da je mjera potpore pod nadzorom bila kombinacija ugovora iz 2005. i izmijenjenog Zakona o rudarstvu, prethodni je izuzimao tužitelja od izmjena rudarskih naknada u potonjem (uvodne izjave 19. i 20.). Prema njoj, čak i da je ugovor iz 2005. bio u skladu sa Zakonom o rudarstvu na snazi i da je država članica mogla utvrditi rudarske naknade, proizvedeni učinci nisu bili nužno spojivi s pravilima Ugovora u području državnih potpora, iako, gledano izdvojeno, ni ugovor iz 2005. ni izmijenjeni Zakon o rudarstvu nisu bili suprotni tim pravilima (uvodne izjave 52. i 53.).
25 S obzirom na kriterij koji se odnosi na selektivnost mjere, Komisija je u pobijanoj Odluci smatrala da je režim dozvole za eksploataciju bio referentni sustav odbacujući argumente kojima se tvrdi da su ugovori kojima se produžuju te dozvole mogli stvoriti odvojeni referentni sustav (uvodne izjave 61. i 65.). Za Komisiju je ugovor o produženju bio „očito“ selektivan, mađarske vlasti raspolagale su manevarskim prostorom za zaključivanje ili ne takvog ugovora te za utvrđivanje elemenata plaćanja sadržanih u tom ugovoru (uvodna izjava 66.). Komisija je naglašavala okolnosti da je, s jedne strane, tužitelj uživao umanjene naknade do 2020. za gotovo sva nalazišta pod dozvolom za eksploataciju, dok su njegovi konkurenti, podvrgnuti istom režimu i koji su započeli proizvoditi u zakonskim rokovima, trebali plaćati više naknade (uvodna izjava 67.), te s druge strane, da je tužitelj bio jedini subjekt u području ugljikovodika koji je dobio produženje svojih prava eksploatacije odobrenih u okviru dozvole, dok su se druga produženja odnosila na poduzetnike koji su pridobivali čvrste minerale za koje rudarske naknade nisu bile mijenjane (uvodna izjava 68.). Komisija je procijenila da je nastavak odnosnih aktivnosti, tj. način na koji je napisan članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu, ugovor iz 2005. zaključen na toj osnovi i izmjene i dopune sadržane u izmijenjenom Zakonu o rudarstvu, bio selektivan (uvodna izjava 69.). Za Komisiju je jedino tužitelj bio podvrgnut specifičnom režimu koji ga je štitio od svakog povećanja rudarskih naknada (uvodna izjava 70.).
26 Vezano uz dodijeljenu prednost, Komisija je u pobijanoj Odluci odbacila argumente Mađarske koja je navela da je dopuštajući rudarske aktivnosti djelovala kao gospodarski subjekt. Za Komisiju izdavanje dozvola za eksploataciju nije proizlazilo iz aktivnosti koju mogu obavljati privatni subjekti, već iz izvršavanja ovlasti javne vlasti, a mineralni resursi su uvijek bili vlasništvo javnih vlasti, i osim toga, nikakva veza nije prikazana između visine rudarskih naknada i vrijednosti dozvola za eksploataciju (uvodne izjave 72. i 73.). Suprotno navodima Mađarske, Komisija je ukazala da su drugi subjekti bili podvrgnuti povećanju rudarskih naknada koje je proizlazilo iz izmijenjenog Zakona o rudarstvu, osobito primjenom povećanja povezanog s cijenom sirove nafte Brent, opisanog u točki 14. ove presude (uvodne izjave 77. i 78.). Komisija je navela da su drugi subjekti, osobito novopridošli, bili podvrgnuti konkurenciji tužitelja, jedinog korisnika niže stope rudarske naknade do 2020., što je bila prednost na dugo razdoblje (uvodne izjave 79. i 80.). Komisija je smatrala da tužiteljevo plaćanje uvećanih naknada 2006. i 2007. zbog ugovora iz 2005. nije relevantno jer se radilo o primjeni odredaba Zakona o rudarstvu ili, kad je riječ o uvećanoj rudarskoj naknadi i izvanrednoj naknadi, o isplaćenim svotama u zamjenu za produženje povezano s brojem nalazišta na koja se odnosi produženje, pa je tako odbila uzeti u obzir te troškove koji nisu imali veze s izmjenama i dopunama izmijenjenog Zakona (uvodne izjave 82. do 86.). Komisija je bila mišljenja da je ta mjera dodijelila prednost tužitelju.
27 U pobijanoj Odluci Komisija je izradila sažetu analizu drugih uvjeta za postojanje državne potpore smatrajući da je mjera predstavljala gubitak prihoda države, narušavala tržišno natjecanje i utjecala na tržište između država članica. Zaključila je da je mjera predstavljala državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a (uvodne izjave 89. i 91.)
28 U uvodnim izjavama 92. do 106. pobijane odluke Komisija je ispitala spojivost državne potpore s UFEU‑om utvrdivši da je mjera po svojoj prirodi predstavljala potporu funkcioniranju, a ni jedna od iznimaka predviđenih člankom 107. stavcima 2. i 3. UFEU‑a nije bila primjenjiva. Komisija je zaključila da mjera predstavlja nespojivu državnu potporu.
29 U uvodnim razmatranjima 107. do 112. pobijane odluke Komisija je odgovorila na argumentaciju Mađarske vezano uz poštivanje legitimnih očekivanja i stečenih prava te diskriminaciju tužitelja. Komisija je, kao prvo, podsjetila da se poduzetnici nisu mogli pozivati na legitimna očekivanja u legalnosti potpore osim u slučaju potpore koja je priznata kao spojiva sukladno postupku nadzora državnih potpora; kao drugo, utvrdila je da tijela Europske unije nisu dala nikakvo jamstvo vezano uz spojivost potpore i da u predmetnom slučaju nikakva izvanredna okolnost nije mogla dati temelj legitimnom očekivanju takve spojivosti; i treće, naglasila je okolnost da je izmijenjeni Zakon o rudarstvu povećao stopu rudarskih naknada za već eksploatirana nalazišta od datuma svog stupanja na snagu, što je ukazalo na odsutnost legitimnih očekivanja ovlaštenika dozvola za eksploataciju u nepromjenjivost njihove pravne situacije (uvodne izjave 107. do 111.). Kad je riječ o argumentu koji proizlazi iz postojanja diskriminacije, Komisija je odgovorila da povećanje naknade za sve subjekte nije predstavljalo nikakvu diskriminaciju (uvodna izjava 112.).
30 Na kraju, u uvodnim izjavama 113. do 120. pobijane odluke Komisija je obrazložila obvezu Mađarske da izvrši povrat državne potpore od tužitelja s obzirom na to da se odobrena prednost potonjeg ostvarila s datumom stupanja na snagu izmjena i dopuna izmijenjenog Zakona o rudarstvu, tj. 8. siječnja 2008., i sastojala se u razlici između rudarskih naknada koje je tužitelj platio za eksploatirana nalazišta i onih kojima je trebao biti podvrgnut primjenom izmijenjenog Zakona o rudarstvu. Komisija je ukazala na to da za izračun iznosa potpore koji je potrebno vratiti nije trebalo uzeti u obzir ni naknadu za produženje ni uvećanu rudarsku naknadu potraživanu s naslova 2006. i 2007. godine, a niti izvanrednu naknadu, nego samo uvećanu rudarsku naknadu koju je tužitelj platio računajući od 8. siječnja 2008., datuma stupanja na snagu izmijenjenog Zakona o rudarstvu.
31 Izreka pobijane odluke glasi:
„Članak 1.
1. Kombinacija fiksnih rudarskih naknada utvrđenih u ugovoru [2005] od 22. prosinca 2005. sklopljenog između [Mađarske] i [tužitelja] i naknadnih izmjena i dopuna [izmijenjenog Zakona o rudarstvu] predstavlja državnu potporu u korist [tužitelja] u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
2. Državna potpora navedena u stavku 1. koju je Mađarska protuzakonito dodijelila [tužitelju], kršeći članak 108. stavak 3. UFEU‑a, nije spojiva s unutarnjim tržištem.
3. Mađarska obustavlja državnu potporu navedenu u stavku 1. u roku od dva mjeseca od dana notifikacije [pobijane odluke].
Članak 2.
1. Mađarska je dužna povratiti od korisnika potporu navedenu u stavku 1.
2. Iznos državne potpore iznosi 28.444,7 milijuna HUF za 2008. i 1942,1 milijuna HUF za 2009. Iznos državne potpore za 2010. treba obračunati Mađarska sve do ukidanja mjere.
3. Na iznose za povrat obračunavaju se kamate računajući od datuma kad su stavljeni na raspolaganje korisniku sve do datuma njihovog stvarnog povrata.
4. Kamate se obračunavaju na temelju složenog kamatnog računa u skladu s poglavljem V. Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 [od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108.] Ugovora [UFEU] (SL L 140, str. 1.)], izmijenjene Uredbom Komisije (EZ) br. 271/2008 [od 30. siječnja 2008. (SL L 82, str. 1.)].
Članak 3.
1. Povrat potpore navedene u članku 1. provodi se neposredno i učinkovito.
2. Mađarska osigurava da se [pobijana odluka] izvrši u roku od četiri mjeseca od datuma notifikacije.
Članak 4.
1. U roku od dva mjeseca nakon notifikacije [pobijane odluke] Mađarska dostavlja Komisiji sljedeće informacije:
a) sveukupan iznos (glavnica i kamate na povrat) za povrat od korisnika, uključujući izračun iznosa potpore za 2010.;
b) detaljan opis već poduzetih i predviđenih mjera radi usklađenja sa [pobijanom odlukom];
c) dokumente koji potvrđuju da je korisnik službeno pozvan na povrat potpore.
2. Mađarska obavještava Komisiju o napretku nacionalnih mjera poduzetih radi izvršenja [pobijane odluke] sve do cjelovitog povrata potpore navedene u članku 1. Mađarska prosljeđuje, na običan zahtjev Komisije, sve informacije o već poduzetim mjerama ili o onima predviđenim radi usklađenja s [pobijanom odlukom]. Nadalje, Mađarska dostavlja detaljne informacije o iznosima potpore i kamatama koje je korisnik već vratio.
Članak 5.
[Pobijana odluka] upućena je […] Mađarskoj.“
Postupak i zahtjevi stranaka
32 Zahtjevom podnesenim tajništvu Općeg suda 8. listopada 2010. tužitelj je podnio predmetnu tužbu.
33 Tužitelj predlaže Općem sudu da:
– poništi pobijanu odluku;
– podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem naređuje povrat dotičnih iznosa od tužitelja;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
34 Komisija predlaže Općem sudu da:
– odbije tužbu kao neosnovanu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
35 U okviru mjera upravljanja postupkom Opći sud je strankama postavio više pitanja, na koja je tužitelj odgovorio dopisom od 8. siječnja 2013. a Komisija 9. siječnja 2013.
36 Nakon održane rasprave Opći sud je tužitelju dao mogućnost da u roku od tjedan dana od održavanja rasprave dostavi sve informacije koje se odnose na visinu cijene sirove nafte na kraju 2005. godine, kad je potpisan ugovor iz 2005., te tijekom drugog tromjesečja 2007. godine, kad je izrađen i izglasan izmijenjeni Zakon o rudarstvu kao i predviđanja cijena za 2008. godinu.
37 Dokumenti koje je tužitelj dostavio u dodijeljenom mu roku priopćeni su Komisiji radi očitovanja. Nakon što je zaprimio ta očitovanja, Opći sud je zaključio raspravni postupak 7. veljače 2013.
Pravo
38 Tužitelj ističe tri tužbena razloga: kao prvo, pobijana odluka prekršila je članak 107. stavak 1. UFEU‑a, Komisija je počinila povredu prava zaključivši da ugovor iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu predstavljaju državnu potporu koja je nezakonita i nespojiva s unutarnjim tržištem; kao drugo, podredno, navedena odluka prekršila je članak 108. stavak 1. UFEU‑a i članak 1. točke (b) i (v) Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108.] Ugovora [UFEU] (SL L 83, str. 1.)], Komisija nije razmotrila ugovor iz 2005. s obzirom na pravila primjenjiva na postojeće potpore; te kao treće, podredno, navedena odluka prekršila je članak 14. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 naređujući povrat iznosa o kojima je riječ.
39 U okviru prvog tužbenog razloga tužitelj osporava kvalifikaciju državne potpore dane u mjeri pod nadzorom. U prvom prigovoru tužitelj tvrdi da ugovor iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu ne mogu biti smatrani jedinstvenom mjerom potpore. U drugom, trećem i četvrtom prigovoru tužbenog razloga ističe da takva mjera, ako bi trebalo biti presuđeno da ugovor iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu čine jedinstvenu mjeru potpore, ne bi bila protivna odredbama članka 107. stavka 1. UFEU‑a jer ne bi bila selektivna, ne bi mu dodjeljivala prednost i ne bi narušavala tržišno natjecanje.
40 Potrebno je ispitati osobito drugi prigovor prvog tužbenog razloga koji se odnosi na odsutnost selektivnosti osporavane mjere. Stoga najprije treba izložiti procjenu Komisije o selektivnosti osporavane mjere u pobijanoj Odluci prije nego što se dalje predstave argumenti koje su stranke u tom pogledu navele pred Općim sudom te, konačno, procjenu potonjeg.
Procjena Komisije o selektivnosti osporavane mjere u pobijanoj Odluci
41 Komisija je u uvodnim izjavama 56. do 71. pobijane odluke analizirala uvjet koji se odnosi na selektivnost osporavane mjere.
42 U tom pogledu, kao prvo, Komisija je smatrala da je režim dozvole za eksploataciju bio referentni sustav (uvodna izjava 65. pobijane odluke), a čiji je dio bio mehanizam ugovora o produženju, odbacujući argumente Mađarske u smjeru priznanja autonomnog referentnog sustava stvorenog tom vrstom ugovora (uvodne izjave 62. i 63. navedene odluke). Komisija je navela da je Mađarska raspolagala širokom marginom prosudbe za produženje dozvola za eksploataciju te za izmjene odredaba Zakona o rudarstvu, znajući za povoljne učinke koji bi mogli nastati za tužitelja, jedinog subjekta u području ugljikovodika koji je zaključio ugovor o produženju. Za Komisiju je Mađarska bila slobodna u svakom trenutku utvrditi rudarske naknade i, dakle, ne mijenjati Zakon o rudarstvu (uvodna izjava 64. te odluke). S obzirom na svoje učinke, niz akata je, prema mišljenju Komisije, stavljao u povoljniji položaj specifičnog poduzetnika.
43 Drugo, Komisija je procijenila da je u režimu dozvole za eksploataciju ugovor o produženju bio očito selektivan, s obzirom na manevarski prostor stranaka pri utvrđivanju različitih elemenata plaćanja ili pri odlučivanju da se takav ugovor ne zaključi, jer su mađarske vlasti na taj način raspolagale s diskrecijskom ovlasti za zaključenje ugovora s tužiteljem ili sa svakim drugim subjektom na tržištu (uvodna izjava 66. pobijane odluke). Prema mišljenju Komisije takav tretman se ne objašnjava ni logikom ni prirodom sustava u kojem rudarske naknade osiguravaju prihode države izračunane na temelju vrijednosti pridobivenog, a u zamjenu za produženje plaćaju se potraživani iznosi na temelju ugovora o produženju. Nadalje, za Komisiju sklapanje ugovora iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu dovode do toga da tužitelj uživa umanjene rudarske naknade do 2020. za praktično sva nalazišta pod dozvolom za eksploataciju, dok njegovi konkurenti koji iskorištavaju nalazišta u okviru takvih dozvola, koji su pravodobno započeli s proizvodnjom i nisu zaključili ugovore o produženju, trebaju plaćati više naknade (uvodna izjava 67. navedene odluke).
44 Treće, Komisija je primijetila da je ugovor iz 2005. bio jedini zaključen u sektoru ugljikovodika dok su drugi ugovori te vrste bili zaključeni u području čvrstih minerala, ali rudarske naknade za potonje nisu bile promijenjene izmijenjenim Zakonom o rudarstvu (uvodna izjava 68. pobijane odluke).
45 Četvrto, niz je radnji, tj. način na koji je napisan članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu, ugovor iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu, bio selektivan prema tužitelju (uvodna izjava 69. pobijane odluke). Kombiniranim učinkom tog niza, tužitelj je bio jedini podvrgnut specifičnom režimu koji ga je štitio od svakog povećanja potraživanih naknada za pridobivanje ugljikovodika (uvodna izjava 70. pobijane odluke). Komisija je zaključila da je kriterij selektivnosti bio ispunjen, imajući u vidu široku diskreciju s kojom je ugovor o produženju mogao biti sklopljen i činjenicu da je izuzeće uživao samo jedan poduzetnik (uvodna izjava 71. te odluke).
46 Stoga, ako je Komisija smatrala da je osporavana mjera u ta dva konstitutivna elementa stavljala u povoljniji položaj tužitelja, naglasak je stavljen na okolnost da je ugovor o produženju bio sâm po sebi selektivan zbog načina pregovora i zaključenja (uvodna izjava 66. pobijane odluke). Naznačivši da su ugovor iz 2005. i izmijenjeni Zakon o rudarstvu doveli do toga da tužitelj uživa umanjene rudarske naknade u odnosu na one za druge subjekte do 2020., Komisija je naglasila selektivnost samog ugovora iz 2005. prema tužitelju (uvodna izjava 67. navedene odluke) jer korist od tih rudarskih naknada proizlazi jedino iz ugovora koji utvrđuje stopu uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina trajanja ugovora koji predviđa da će se stope utvrđene na taj način definirati samo sukladno njegovim odredbama i da će iste ostati neizmijenjene (točke 4. i 9. ugovora iz 2005.). Nadalje, zaključivši da je tužitelj bio podvrgnut specifičnom režimu koji ga štiti od svakog povećanja rudarskih naknada (uvodna izjava 70. pobijane odluke), Komisija je nužno smatrala da je ispunjen kriterij selektivnosti osporavane mjere jer je, imajući u vidu njegove navedene karakteristike, ugovor iz 2005. bio selektivan.
47 Komisija je dakle na temelju selektivnog karaktera ugovora iz 2005., u tome što utvrđuje stopu uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina svog trajanja i predviđa da tako utvrđene stope ostaju neizmijenjene, smatrala osporavanu mjeru državnom potporom nespojivom s unutarnjim tržištem.
Argumenti stranaka
48 Tužitelj osporava selektivni karakter ugovora iz 2005. Ponajprije, tužitelj navodi da podvrgavanje svih njegovih nalazišta uvećanoj rudarskoj naknadi proizlazi iz Zakona o rudarstvu jer su ispunjeni uvjeti koje on predviđa te stoga predstavlja opći doseg i primjenu. Nadalje, tužitelj navodi da su svi posjednici dozvole za eksploataciju koji su se nalazili u situaciji usporedivoj s njegovom mogli odlučiti za pregovaranje o ugovoru za produženje njihovih prava eksploatacije sukladno odredbama predviđenim u tom smislu Zakonom o rudarstvu. Tužitelj ističe, u replici, da je i Komisija sâma smatrala u pobijanoj Odluci da je ugovor iz 2005. predviđao „standardni tretman“ prema njemu i nije predstavljao „prednost“, iako je utvrđivao rudarske naknade koje je tužitelj morao plaćati tijekom cijelog trajanja navedenog ugovora. Tužitelj se poziva na članak 20. stavak 11. Zakona o rudarstvu prema kojem bi rudarske naknade isplaćene u slučaju koncesije ili produženja dozvole za eksploataciju bile one koje su naznačene i dogovorene u ugovorima o koncesiji ili produženju. Tužitelj podsjeća da je tijekom upravnog postupka Mađarska objasnila da poduzetnici koji ostvaruju značajna ulaganja u rudarskim projektima imaju potrebu za dugoročnom sigurnosti vezano uz rudarske naknade i primjenjive pristojbe te da su stoga rudarske naknade koje su bile predmet ugovora trebale biti fiksne i stabilne tijekom cijelog trajanja istog, i da se to načelo treba primjenjivati na rudarske naknade za nalazišta stavljena u eksploataciju u okviru dozvole.
49 Komisija pobija argumentaciju tužitelja kroz tri argumenta. Kao prvo, Komisija smatra da nije utemeljena tvrdnja prema kojoj Zakon o rudarstvu uspostavlja jedinstven referentni okvir unutar kojeg koncesije, dozvole za eksploataciju i ugovori o produženju čine različite podsustave jer su ugovori o produženju sastavni dio režima dozvola za eksploataciju. Drugo, iako tužitelj tvrdi da nakon sklapanja ugovora iz 2005. nema diskriminacije između njega i svih ovlaštenika dozvole za eksploataciju, Komisija je mišljenja da tužitelj ne uzima u obzir činjenicu da je osporavana mjera kombinacija tog ugovora i izmijenjenog Zakona o rudarstvu nakon čijeg stupanja na snagu tužitelj više nije bio u istom položaju kao i spomenuti ovlaštenici. Treće, Komisija sumnja da Zakon o rudarstvu utvrđuje pravilo stabilnosti naknada u okviru dozvole za eksploataciju ili da postoji koherentan sustav propisa koji jamče pravnu sigurnost svim rudarskim poduzetnicima za njihova nalazišta koja su već stavljena u eksploataciju.
Ocjena Općeg suda
50 Prema članku 107. stavku 1. UFEU‑a „[o]sim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama“.
51 Prema ustaljenoj sudskoj praksi, kvalifikacija potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a zahtijeva prethodno ispunjenje svih uvjeta predviđenih tom odredbom. Stoga, da bi se mjera mogla okarakterizirati kao državna potpora mora se, kao prvo, raditi o intervenciji države ili intervenciji putem državnih sredstava, kao drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama, treće, mora davati prednost svom korisniku i, četvrto, treba narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presudu Suda od 2. rujna 2010., Komisija/Deutsche Post, C‑399/08 P, Zb., str. I‑7831., točke 38. i 39. te navedena sudska praksa).
52 Što se tiče uvjeta postojanja prednosti za korisnika, prema ustaljenoj sudskoj praksi proizlazi da se državnim potporama smatraju intervencije koje su bez obzira na svoj oblik takve da mogu staviti poduzetnike izravno ili neizravno u povoljniji položaj ili koje se treba smatrati gospodarskom prednošću koju poduzetnik korisnik ne bi ostvario u normalnim tržišnim uvjetima (vidjeti presudu Komisija/Deutsche Post, točka 51. supra, točka 40. i navedena sudska praksa).
53 Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi pojam državne potpore općenitiji je od subvencija. Ona obuhvaća ne samo pozitivna davanja nego također i intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje su time, iako nisu subvencije u strogom značenju riječi, iste naravi i imaju identične učinke (vidjeti presudu Suda od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija, C‑81/10 P, još neobjavljena u Zborniku, točka 16. te navedena sudska praksa).
54 Kad je riječ o selektivnom karakteru mjere potpore, treba također istaknuti da članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne razlikuje državne intervencije prema razlozima ili ciljevima nego ih definira ovisno o njihovim učincima (presuda Suda od 13. veljače 2003., Španjolska/Komisija, C‑409/00, Zb., str. I‑1487., točka 46.). Iz toga proizlazi da primjena te odredbe zahtijeva samo utvrđenje je li, u okviru određenog pravnog režima, državna mjera takve naravi da stavlja u povoljniji položaj „određene poduzetnike ili proizvodnje određene robe“ u odnosu na druge koji bi se s obzirom na zadani cilj tog režima nalazili u usporedivoj činjeničnoj i pravnoj situaciji (vidjeti gore navedenu presudu Španjolska/Komisija, točka 47. i navedena sudska praksa). Ako je tomu tako, mjera potpore ispunjava uvjet selektivnosti konstitutivan za pojam državne potpore predviđen tom odredbom.
55 Prije procjene valjanosti zaključaka pobijane odluke u vezi sa selektivnim karakterom ugovora iz 2005. valja izložiti argumente koje su iznijeli Mađarska i tužitelj tijekom upravnog postupka.
56 U tom pogledu Mađarska je tijekom upravnog postupka navela više argumenata osporavajući selektivan karakter ugovora iz 2005. na koji se Komisija već pozvala u odluci o otvaranju, gdje je navedeno da je osporavana mjera pod nadzorom odobravala izuzeće od rudarskih naknada samo jednom poduzetniku (uvodne izjave 18. i 21. odluke o otvaranju).
57 Tijekom prethodne faze Mađarska je odgovorila 17. ožujka 2008. na pitanje Komisije vezano uz odredbe Zakona o rudarstvu prema kojima je tužitelju bilo odobreno plaćati neizmijenjene rudarske naknade do 2020., navodeći članak 20. stavak 11. i članak 26/A stavak 5. navedenog Zakona. U skladu s člankom 20. stavkom 11. Zakona o rudarstvu, iznos rudarske naknade izražen u novčanim jedinicama treba biti postotak vrijednosti pridobivenih minerala kao što je određeno u tom Zakonu ili u ugovoru o koncesiji ili u ugovoru sklopljenom sukladno članku 26/A stavku 5. Zakona o kojemu je riječ. Mađarska je navela da je svaki rudarski poduzetnik koji je ovlaštenik dozvole za eksploataciju mogao zatražiti produženje zakonskog roka za početak proizvodnje uz trošak plaćanja naknade koja nadoknađuje izgubljenu naknadu primjenom načela članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu (vidjeti točku 6. ove presude), ali da zaključenje takvog ugovora o produženju nije bilo obvezno. Mađarska je smatrala da je Zakon o rudarstvu dopuštao produženje rudarskih prava na temelju istih načela kao i pravila primjenjivih na koncesiju. Mađarska je zaključila da je svaki rudarski poduzetnik mogao zaključiti ugovore o produženju na nediskriminatoran način s obzirom na to da je takav poduzetnik imao pravo na produženje od datuma početka proizvodnje, poštujući zahtjeve članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu.
58 Osim toga, Mađarska je 8. rujna 2008. navela pojašnjenja pravnih temelja, u vidu kojih je poduzetniku koji nije uspio započeti proizvodnju u predviđenom roku bilo moguće platiti niže rudarske naknade od onih utvrđenih Zakonom o rudarstvu, citirajući ponovno odredbe članka 20. stavka 11. navedenog zakona u cilju zaključka da je, kad je aktivnost bila izvršavana u okviru dozvole za eksploataciju, stopa rudarske naknade bila utvrđena, ovisno o slučaju, člankom 20. stavkom 3. Zakona koji utvrđuje zakonsku stopu naknade ovisno o vrsti pridobivenih materijala ili ugovorom zaključenim na temelju članka 26/A stavka 5. spomenutog Zakona u slučaju produženja dozvole za eksploataciju.
59 U svom odgovoru od 9. travnja 2009. na odluku o otvaranju Mađarska je, kao prvo, ustrajala na logici rudarskih propisa koji impliciraju da je klauzula, poput one koja utvrđuje stopu uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina trajanja ugovora i koja predviđa da tako utvrđene stope ostanu neizmijenjene, „prirodan“ element svakog ugovora o produženju, a naknadne izmjene stopa rudarskih naknada ne mogu se primjenjivati na stope utvrđene u takvom ugovoru. Mađarska navodi da ugovor iz 2005. ne dodjeljuje tužitelju povlašteni tretman, i da je svaki drugi rudarski poduzetnik u istoj situaciji mogao očekivati zaključenje sličnog ugovora koji bi utvrđivao stope rudarskih naknada na isti način kao i ovaj. Nadalje, Mađarska je ponovno navela članak 20. stavak 11. Zakona o rudarstvu za koji smatra da utvrđuje metode izračuna stope rudarskih naknada. Ona smatra da referencom na ugovore zaključene primjenom članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu članak 20. stavak 11. tog zakona ima za cilj proglasiti zakonski primjenjivim rudarske naknade utvrđene ugovorima za proizvodnju na nalazištima predviđenim u tim ugovorima, neovisno o stopi rudarske naknade utvrđene odnosnim Zakonom. Naposljetku, Mađarska je osporila tvrdnju u uvodnoj izjavi 29. odluke o otvaranju prema kojoj ni jedan drugi subjekt na tržištu nije mogao očekivati dobivanje takvog ugovora pod uvjetima predviđenim ugovorom iz 2005., dok je međutim, prema njenim navodima, iz članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu proizlazilo suprotno, tj. ugovor iz 2005. bio je upravo jedina vrsta ugovora koja je mogla biti zaključena.
60 Nadalje, tužitelj je izložio, tijekom formalnog postupka nadzora, argumente vezane uz odsutnost selektivnosti ugovora iz 2005.
61 U svojim očitovanjima od 27. travnja 2008. tužitelj je također smatrao da bi svaki rudarski poduzetnik koji se nalazi u istoj situaciji zaključio, na temelju članka 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu, ugovor o produženju s istim odredbama kao i ugovor iz 2005., utvrđujući stope rudarske naknade definirane u ugovoru te isključujući učinak naknadne zakonske promjene stope. Tužitelj je također osporio selektivan karakter ugovora iz 2005. pozivajući se na ugovore iste naravi sklopljene između mađarskih vlasti i rudarskih poduzetnika u sektoru čvrstih minerala koji sadržavaju klauzule poput one koja utvrđuje stopu uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina trajanja navedenog ugovora iz 2005. te poput one koja predviđa da tako utvrđene stope ostaju neizmijenjene. Tužitelj se pozvao na članak 20. stavak 11. Zakona o rudarstvu kako bi opravdao okolnost da su se stope rudarske naknade predviđene ugovorom iz 2005. razlikovale od onih iz režima dozvola za eksploataciju, smatrajući da je zakonodavac, ako je želio da buduća izmjena rudarske naknade utvrđene zakonom zamijeni stope naknade utvrđene ugovorom iz 2005., trebao uključiti izričitu odredbu u tom smislu.
62 Najprije treba podsjetiti da je osporavana mjera sastavljena od dvaju elemenata, tj. od ugovora iz 2005. koji utvrđuje stope rudarskih naknada za sva nalazišta tužitelja stavljena u eksploataciju ili na koja se odnosi produženje za svaku od petnaest godina njihova trajanja, i od izmijenjenog Zakona o rudarstvu, koji povećava stope rudarskih naknada za sva nalazišta ugljikovodika u okviru dozvole za eksploataciju, bez da sadrži odredbu koja se odnosi na nalazišta koja su već bila predmetom ugovora o produženju.
63 U tom pogledu, na početku valja istaknuti da je Komisija s pravom naglasila u uvodnoj izjavi 53. pobijane odluke da ugovor iz 2005. nije bio suprotan pravilima o državnim potporama. Naime, sve dok su naknade utvrđene na temelju ugovora iz 2005., primjenjive kako na nalazišta već u eksploataciji tako i na nalazišta na koja se odnosi produženje dozvole za eksploataciju, bile više od zakonskih naknada primjenjivih u trenutku njegovog zaključenja, taj ugovor nije podrazumijevao element državne potpore u smislu članka 107. UFEU‑a.
64 Nadalje, potrebno je uzeti u obzir da, kada država s gospodarskim subjektom zaključi ugovor koji ne obuhvaća element državne potpore u smislu članka 107. UFEU‑a, činjenica da se kasnije vanjski uvjeti takvog ugovora mijenjaju na način da se odnosni subjekt nađe u povoljnijem položaju u odnosu na druge subjekte koji nisu zaključili sličan ugovor, ne bi trebala biti dostatna da se, uzevši sveukupno, ugovor i naknadna izmjena vanjskih uvjeta istog mogu smatrati konstitutivnima za državnu potporu.
65 Naime, u odsutnosti takvog načela svaki ugovor koji bi gospodarski subjekt zaključio s državom, i koji ne uključuje element državne potpore u smislu članka 107. UFEU‑a, bio bi uvijek podložan preispitivanju kad bi se promijenila situacija na tržištu na kojem djeluje subjekt stranka ugovora tako da mu ona donese prednost kakva je navedena u točki 64. ove presude ili kada država izvršava svoju zakonodavnu ovlast na objektivno opravdan način nastavno na razvoj tržišta poštujući prava i obveze koje proizlaze iz takvog ugovora.
66 Suprotno, kombinacija elemenata koje je Komisija navela u pobijanoj odluci može se kvalificirati kao državna potpora kad je država selektivno predložila uvjete zaključenog ugovora jednom ili većem broju subjekata, a ne na temelju objektivnih kriterija koji proizlaze iz teksta opće primjene i koji su primjenjivi na svaki subjekt. U tom pogledu treba navesti da okolnost prema kojoj je samo jedan subjekt zaključio ugovor takve vrste nije dostatna za utvrđenje selektivnog karaktera ugovora, dok god takva okolnost može proizlaziti ponajprije iz odsutnosti interesa svih drugih subjekata.
67 Štoviše, valja podsjetiti da se u cilju primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a mjera jedinstvene potpore može sastojati od kombiniranih elemenata pod uvjetom da u pogledu njihove kronologije, njihovog cilja i položaja poduzetnika u trenutku njihove intervencije postoje međusobno toliko uske veze da ih je nemoguće razdvojiti (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 19. ožujka 2013. Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr. te Komisija/Francuska i dr., C‑399/10 P i C‑401/10 P, točke 103. i 104.). U tom kontekstu kombinacija elemenata kao što su oni na koje se poziva Komisija u pobijanoj odluci može se kvalificirati kao državna potpora kada država djeluje tako da štiti jednog ili više subjekata koji su već prisutni na tržištu, zaključujući s njima ugovor koji im odobrava jamčene stope naknade tijekom cijelog njihovog trajanja, imajući dakle namjeru naknadno vršiti svoju zakonodavnu ovlast povećanjem stope naknade na način da bi drugi subjekti na tržištu bili u nepovoljnijem položaju, bilo da je riječ o već prisutnim subjektima na datum zaključenja ugovora ili o novima.
68 S obzirom na ta razmatranja potrebno je ispitati je li u ovom slučaju Komisija mogla opravdano smatrati da je osporavana mjera bila selektivna zato što je ugovor iz 2005., u tome što utvrđuje stopu uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina svog trajanja i što predviđa da će tako utvrđene stope ostati neizmijenjene, bio selektivan.
69 Kao prvo, prikladno je precizno analizirati pravni okvir u vidu kojeg je zaključen ugovor iz 2005.
70 Članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu omogućuje svakom rudarskom poduzetniku koji eksploatira nalazišta ugljikovodika ili čvrstih minerala da zatraži produženje svojih rudarskih prava na jednom ili više nalazišta koja se još ne eksploatiraju u roku od pet godina računajući od izdavanja dozvole za eksploataciju. U tom dijelu članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu ne doima se kao odredba selektivne naravi.
71 Što se tiče okolnosti navedene u uvodnoj izjavi 66. pobijane odluke, prema kojoj rudarski poduzetnik i mađarske vlasti mogu odlučiti ne sklopiti ugovor o produženju, jasno je da, s jedne strane, iz članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu ne proizlazi da povodom podnesenog zahtjeva za produženje mađarske vlasti mogu odbiti otvoriti pregovore u vidu zaključenja ugovora koji ima za cilj produženje odnosnih rudarskih prava. S druge strane, sukladno članku 26/A stavku 5. Zakona o rudarstvu, svaki rudarski poduzetnik može zatražiti produženje svojih rudarskih prava (vidjeti točku 70. ove presude). Međutim, taj poduzetnik može također odlučiti i ne zatražiti produženje, posebno imajući u vidu financijski trošak koji bi nastao povećanjem stope naknade primjenjive na datum zahtjeva za produženje na sva, ako je primjenjivo, nalazišta stavljena u eksploataciju (vidjeti točku 6. ove presude), ili može odlučiti ne prihvatiti stope predložene od strane mađarskih vlasti nastavno na zahtjev za produženje pa nikakav ugovor o produženju neće biti zaključen.
72 Osim toga, točno je da članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu ostavlja mađarskim vlastima marginu prosudbe propisujući da stopa naknade za produženje, koja utvrđuje, ako je primjenjivo, stopu uvećane rudarske naknade, ne smije prijeći 1,2 puta stopu primjenjivu na datum zahtjeva za produženje. Međutim, takva margina prosudbe ne bi se trebala nužno smatrati takvom da stavlja u povoljniji položaj određene poduzetnike ili proizvodnju određene robe u odnosu na drugu te tako dodjeljuje selektivan karakter zaključenim ugovorima o produženju. Naime, takva margina prosudbe može se opravdati različitim faktorima, kao što su broj nalazišta na koja se odnosi produženje i njihova procijenjena važnost u odnosu na nalazišta koja se već eksploatiraju. U užem smislu, ako povećanje stope naknade primjenjive na datum zahtjeva za produženje, kao što tvrdi Mađarska tijekom upravnog postupka (vidjeti točku 57. ove presude), ima za cilj nadoknaditi gubitak naknada koje se odnose na nalazišta koja nisu stavljena u eksploataciju u roku od pet godina od izdavanja dozvole za eksploataciju, tad je logično da su stopa naknade za produženje i, ako je primjenjivo, stopa uvećane rudarske naknade, koje se odgovarajuće primjenjuju kako na nalazišta čiji je datum početka eksploatacije produžen kao i na nalazišta koja se već eksploatiraju, više povećane kad je broj nalazišta na koja se odnosi produženje velik u odnosu na broj nalazišta koja se već eksploatiraju te da su manje povećane kada, kao što je ovdje slučaj, broj nalazišta na koja se odnosi produženje predstavlja mali dio nalazišta koja se eksploatiraju. Iz toga proizlazi da je margina prosudbe dodijeljena člankom 26/A stavkom 5. Zakona o rudarstvu takve naravi da dopušta upravi očuvati jednak tretman subjekata ovisno o tome nalaze li se u usporedivim ili različitim situacijama u smislu sudske prakse navedene u točki 54. ove presude, prilagođavajući svoje prijedloge naknada karakteristikama svakog podnesenog zahtjeva za produženje, te da se javlja kao izraz ovlasti procjene omeđene objektivnim kriterijima koji nisu strani za sustav naknada uspostavljen odnosnim zakonodavstvom. U širem smislu, valja primijetiti da se margina prosudbe o kojoj je ovdje riječ razlikuje u svojoj naravi od slučajeva u kojima je primjena takve margine povezana s dodjelom prednosti u korist jednog gospodarskog subjekta. U predmetnom slučaju margina prosudbe mađarskih vlasti služi za uravnoteženje dodatnog troška nametnutog gospodarskim subjektima radi poštivanja zahtjeva koji proizlaze iz načela jednakog tretmana.
73 Članak 26/A stavak 5. Zakona o rudarstvu također propisuje da ugovor o produženju utvrđuje stope naknade za produženje i da, kad se zahtjev za produženje odnosi na više od dva ili pet nalazišta, isti ugovor utvrđuje stope uvećane rudarske naknade u trajanju od najmanje pet godina i iznos izvanredne naknade (vidjeti točku 6. ove presude). Iz te odredbe proizlazi da su u slučaju produženja stope naknade za produženje i, ako je primjenjivo, stope uvećane rudarske naknade utvrđene isključivo ugovorom o produženju, načelo koje je osim toga izričito propisano prvom rečenicom članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu.
74 Prema tome, uzimajući u obzir odredbe članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu koje su primjenjive na svakog poduzetnika koji želi zatražiti produženje svojih dozvola za eksploataciju i na temelju kojih je ugovor iz 2005. bio zaključen, činjenica da su stope utvrđene za godine valjanosti navedenog ugovora bile rezultat pregovora nije dostatna za karakteriziranje tog ugovora selektivnim. Imajući u vidu ono što je već utvrđeno u točki 72. ove presude, jednako bi bilo i da su mađarske vlasti izvršile svoju marginu prosudbe tijekom pregovora koji su rezultirali ugovorom iz 2005., koji utvrđuje stopu naknade za produženje i uvećane rudarske naknade, na način da stavlja u povoljniji položaj tužitelja, prihvaćajući nisku razinu naknade bez objektivnih razloga uzimajući u obzir cilj povećanja naknada u slučaju produženja dozvola za eksploataciju te na štetu svakog drugog subjekta koji je tražio produženje svojih rudarskih prava ili, u slučaju nepostojanja takvog subjekta, u prisutnosti konkretnih indicija postojanja neopravdanog stavljanja u povoljniji položaj tužitelja. Osim toga, u dijelu u kojem njegove odredbe predviđaju da se stope uvećane rudarske naknade, ugovorno utvrđene, primjenjuju tijekom cijelog njegovog trajanja i ne mogu biti jednostrano izmijenjene tijekom istog, ugovor iz 2005. nije dodao ništa u odnosu na pravilo utvrđeno člankom 26/A stavkom 5. Zakona o rudarstvu, spomenutog u točki 73. ove presude.
75 Drugo, dužnost je Općeg suda provjeriti je li Komisija dokazala selektivni karakter ugovora iz 2005., osobito imajući u vidu klauzulu koja utvrđuje točne stope uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina njegovog trajanja te onu koja predviđa da će tako utvrđene stope ostati neizmijenjene.
76 Najprije, valja podsjetiti da je Zakon o rudarstvu pisan općim jezikom u dijelu vezanom za poduzetnike koji mogu uživati odredbe članka 26/A stavka 5. navedenog zakona (vidjeti točku 70. ove presude).
77 Nadalje, potrebno je navesti da se u pobijanoj odluci Komisija ograničila navesti da je tužitelj bio jedini poduzetnik koji je zapravo zaključio ugovor o produženju u području ugljikovodika (uvodna izjava 71. pobijane odluke). Kao što je navedeno u točkama 66. i 71. ove presude, ta činjenica može se objasniti izostankom interesa drugih subjekata i dakle izostankom zahtjeva za produženje, ili izostankom dogovora stranaka o stopi naknade za produženje. Kad je riječ o posljednjim dvjema pretpostavkama, ako su kriteriji za zaključenje ugovora o produženju, utvrđeni Zakonom o rudarstvu, objektivni i primjenjivi na svakog potencijalno zainteresiranog subjekta koji ih ispunjava, ne može se prihvatiti da je zaključenje ugovora iz 2005. selektivnog karaktera.
78 Osim toga, kao što je izloženo u točki 74. ove presude, utvrđujući stopu uvećane rudarske naknade za svaku od petnaest godina trajanja valjanosti ugovora iz 2005. i predviđajući da će tako utvrđene stope ostati neizmijenjene, Mađarska i tužitelj ograničili su se na primjenu odredaba članka 20. stavka 11. i članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu koje predviđaju da svaki ugovor o produženju utvrđuje stopu uvećane rudarske naknade tijekom svog trajanja.
79 Važno je nadalje podsjetiti da se stope utvrđene na temelju ugovora iz 2005. primjenjuju na sva nalazišta tužitelja koja se već eksploatiraju u okviru dozvole za eksploataciju, tj. na 44 nalazišta ugljikovodika čija je proizvodnja započela nakon 1. siječnja 1998. i na 93 nalazišta prirodnog plina čija je proizvodnja započela prije tog datuma, dok se produženje odnosi na dvanaest drugih nalazišta koja nisu eksploatirana u trenutku njegovog zaključenja. U tim uvjetima, činjenica da se koeficijent povećanja nalazi ispod gornje granice od 1,2 i osobito između 1,02 i 1,05 (vidjeti točku 8. ove presude) može se objektivno objasniti malim značajem dvanaest nalazišta na koja se odnosi produženje u odnosu na 137 nalazišta koja su već eksploatirana u 2005. (vidjeti točku 72. ove presude). Nadalje, potrebno je navesti da Komisija nije ispitala taj bitan aspekt ugovora iz 2005., tako da iz pobijane odluke ne proizlazi ni jedna indicija neopravdanog stavljanja u povlašteni položaj tužitelja. U tim uvjetima ne treba pretpostavljati da je tužitelj imao pravo na povlašteni položaj u odnosu na svakog drugog poduzetnika koji se potencijalno nalazio u situaciji usporedivoj s njegovom u smislu navedene sudske prakse u točki 54. ove presude.
80 Sukladno tome, kad je Komisija navela da postoji dosta drugih ugovora o produženju u području čvrstih minerala, smatrala je da ih ne treba uzeti u obzir jer su se odnosili na druge vrste minerala podvrgnutih drugim rudarskim naknadama i da za te minerale nije bilo promjene naknade u izmijenjenom Zakonu o rudarstvu (uvodna izjava 68. pobijane odluke). Nadalje, prikladno je podsjetiti da sukladno uvodnoj izjavi 70. pobijane odluke selektivni karakter osporavane mjere proizlazi iz selektivnosti ugovora iz 2005. (vidjeti točku 46. ove presude), a ne iz prirode pridobivenih minerala, stope primjenjivih naknada na te kategorije minerala ili na okolnost da te stope naknadno ne bi bile izmijenjene. Na taj način tvrdnje Komisije u uvodnoj izjavi 68. pobijane odluke nisu relevantne za odbacivanje argumentacije koja proizlazi iz postojanja drugih ugovora o produženju zaključenih na temelju članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu i pod uvjetima sličnim ugovoru iz 2005., jer Komisija, ograničavajući se na takve tvrdnje, nije izložila razloge zbog kojih je odbacila ugovore o produženju zaključene u području čvrstih minerala. Pristupom koji je slijedila, Komisija je dakle odbila uzeti u obzir sve elemente pomoću kojih bi bila u mogućnosti procijeniti je li ugovor iz 2005. bio selektivan prema tužitelju imajući u vidu situaciju stvorenu drugim ugovorima o produženju, jednako zaključenim na temelju članka 26/A stavka 5. Zakona o rudarstvu i s čijim ih je postojanjem upoznao tužitelj. Štoviše, Komisija čak nije zatražila od mađarskih vlasti detaljnije informacije o ugovorima o produženju koje su rudarski poduzetnici zaključili u području čvrstih minerala.
81 Uzevši u obzir, prvo, odsutnost selektivnosti kao obilježja pravnog okvira koji uređuje zaključivanje ugovora o produženju, kao i razmatranja koja opravdavaju dodjeljivanje margine prosudbe mađarskim vlastima tijekom pregovora o stopama naknada, i drugo, odsutnost bilo koje indicije prema kojoj bi te vlasti bile stavile u povlašteni položaj tužitelja u odnosu na svakog drugog poduzetnika koji se nalazi u usporedivoj situaciji (vidjeti točke 70. do 74., 79. i 80. ove presude), selektivni karakter ugovora iz 2005. nije utvrđen.
82 Na kraju, potrebno je navesti da se povećanje naknada na temelju izmijenjenog Zakona o rudarstvu, koji nije stupio na snagu sve do 2008., dogodilo u kontekstu povećanja svjetske cijene sirove nafte, kao što je tužitelj naveo u svom pisanom podnesku i precizirao dopisom u odgovoru na zahtjev koji je postavio Opći sud u tom smislu (vidjeti točku 36. ove presude). Osim toga, budući da Komisija nije navela da je ugovor iz 2005. zaključen u očekivanju povećanja rudarskih naknada, kombinacija tog ugovora s tim zadnjim zakonom ne treba se valjano kvalificirati kao državna potpora u smislu članka 107. UFEU‑a (vidjeti točke 64. i 67. ove presude).
83 Posljedično, potrebno je usvojiti drugi prigovor prvog tužbenog razloga tužbe, uslijed odsutnosti selektivnosti osporavane mjere, te poništiti pobijanu odluku bez potrebe odgovaranja na druge prigovore prvog tužbenog razloga, na drugi i treći tužbeni razlog.
Troškovi
84 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. U predmetnom slučaju, budući da je Komisija izgubila spor, valja joj naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova tužitelja.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Odluka Europske komisije 2011/88/EU od 9. lipnja 2010. o državnoj potpori C1/09 (prijašnji NN69/08) koju je Mađarska odobrila MOL Nyrt.-u se poništava.
2. Europskoj komisiji nalaže se snošenje troškova.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. studenoga 2013.
Potpisi