Věc T-250/08
Edward William Batchelor
v.
Evropská komise
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Korespondence týkající se posouzení slučitelnosti opatření přijatých v oblasti televizního vysílání s právními předpisy Společenství – Odepření přístupu – Výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu“
Shrnutí rozsudku
1. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Procesní dopady
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 5)
2. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Možnost členského státu požádat orgán o nezveřejnění dokumentů – Pravomoc soudu Unie
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1 až 3 a 5)
3. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana rozhodovacího procesu
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3)
4. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Povinnost orgánu provést konkrétní a individuální přezkum dokumentů – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
5. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející z členského státu – Ochrana rozhodovacího procesu
(Článek 10 ES; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec a odst. 5)
6. Evropská unie – Orgány – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 třetí odrážka; směrnice Rady 89/552, článek 3a)
1. Rozsah povinnosti uvést odůvodnění orgánu, jenž je příjemcem žádosti o přístup k dokumentům pocházejících z členského státu, podané podle ustanovení nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, závisí na vymezení právních důsledků spojených s odmítnutím dát souhlas ke zpřístupnění dokumentu ze strany členského státu na základě čl. 4 odst. 5 uvedeného nařízení.
V tomto ohledu je neslučitelný s cílem zvýšit průhlednost rozhodovacího procesu Evropské unie výklad, podle něhož uvedené ustanovení přiznává členskému státu právo obecného a bezpodmínečného veta, na jehož základě může členský stát pouze na základě svého volného uvážení a bez odůvodnění svého rozhodnutí bránit zpřístupnění jakéhokoliv dokumentu drženého orgánem Společenství jen z toho důvodu, že zmíněný dokument pochází od tohoto členského státu.
Dotyčný členský stát tak musí své případné odmítnutí odůvodnit odkazem na výjimky uvedené v čl. 4 odst. 1 až 3 nařízení č. 1049/2001. Pokud členský stát tuto povinnost splní, musí orgán žádost o přístup zamítnout, je však povinen splnit svou povinnost uvést odůvodnění tím, že ve svém rozhodnutí uvede důvody dovolávané členským státem k učinění závěru, že se použije jedna z výjimek z práva na přístup stanovených ve výše uvedených ustanoveních.
Z těchto úvah, jejíchž cílem je hájit cíl nařízení č. 1049/2001 snahou přiznat odstavci 5 jeho článku 4 vlastní normativní obsah, který se liší od normativního obsahu odstavce 4 téhož ustanovení, vyplývá, že poté, co dotyčný orgán konstatuje, že zamítnutí členského státu obsahuje důvody, na základě kterých se tento členský stát domnívá, že se na dotčené dokumenty vztahuje výjimka z práva na přístup, nemusí se již sám vyjadřovat k opodstatněnosti tohoto odůvodnění.
(viz body 44–47)
2. Pokud členský stát využije možnosti, kterou mu dává čl. 4 odst. 5 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, požadovat, aby dokument pocházející z tohoto státu nebyl bez jeho předchozího souhlasu zveřejněn, a argumentuje důvody proti zveřejnění, které jsou založeny na výjimkách vyjmenovaných v odstavcích 1 až 3 téhož článku, je v pravomoci unijního soudu přezkoumat, na žádost zúčastněné osoby, vůči níž dožádaný orgán uplatnil odepření přístupu, zda toto odepření mohlo být právoplatně založeno na zmíněných výjimkách, a to i přesto, že toto odepření nevyplývá z posouzení těchto výjimek samotným orgánem, ale dotyčným členským státem. Ostatně ve vztahu ke zúčastněné osobě nemá zásah členského státu vliv na to, že rozhodnutí, jež jí později zašle orgán jako odpověď na žádost o přístup, kterou předložila ohledně dokumentu, jež má orgán v držení, má charakter rozhodnutí Společenství.
(viz bod 67)
3. Dokumenty zaslané orgánu externí osobou nebo subjektem za účelem výměny názorů s dotčeným orgánem nespadají do rozsahu působnosti čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, což je ustanovení, které má za cíl chránit určité typy dokumentů vypracovaných v rámci určitého řízení, jejichž zpřístupnění by i poté, co toto řízení skončilo, ohrozilo rozhodovací proces dotyčného orgánu.
Zaprvé, i když dokumenty, na které se vztahuje toto ustanovení, musí obsahovat „stanoviska pro vnitřní použití v rámci porad a předběžných konzultací uvnitř daného orgánu, předpokládat, že dokument je pro vnitřní použití orgánu, pouze na základě skutečnosti, že orgán je jeho příjemcem, by tuto podmínku zbavilo jejího smyslu, jelikož uvedenou podmínku splňuje každý dokument obdržený orgánem. Zadruhé takový výklad je v rozporu s tím, že uvedené porady nebo předběžné konzultace musí podle téhož ustanovení probíhat „uvnitř orgánu“.
Tyto závěry, které zdaleka nevyplývají jen ze samotného gramatického výkladu, jsou v souladu se zásadou, podle níž musí být výjimky z práva na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů vyjmenované v článku 4 nařízení č. 1049/2001 vykládány a používány restriktivně. Kromě toho tyto závěry chrání užitečný účinek prvního pododstavce odstavce 3 článku 4 nařízení č. 1049/2001, a tudíž logiku existence dvou různých pododstavců v tomto ustanovení, přičemž první pododstavec se týká období do skončení rozhodovacího procesu a druhý pododstavec se vztahuje i na období po skončení uvedeného procesu.
Předpokládat totiž, že se čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 1049/2001 vztahuje na každý dokument zaslaný orgánu externím odesílatelem, který obsahuje „stanovisko“ v širším smyslu uvedeného pojmu a který může být odpovědí, přičemž to celé tvoří „konzultaci“ ve smyslu tohoto ustanovení, by totiž mělo za následek, že by se tento druhý pododstavec vztahoval na „dokumenty“ ve stejně širokém rozsahu jako první pododstavec tohoto ustanovení. Dále vzhledem k tomu, že tyto kategorie dokumentů by mohly být chráněny za totožných podmínek, tedy že jejich zpřístupnění by vážně ohrozilo rozhodovací proces, stal by se první pododstavec nadbytečným, jelikož se druhý pododstavec vztahuje jak na období před skončením uvedeného procesu, tak i na období po jeho skončení.
(viz body 68–70, 73–76)
4. Přezkum vyžadovaný k vyřízení žádosti o přístup k dokumentům, předložené na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, musí být konkrétní. Pouhá okolnost, že se dokument dotýká zájmu chráněného určitou výjimkou, nemůže totiž stačit k odůvodnění uplatnění této výjimky. Takové uplatnění může být v zásadě odůvodněné pouze za předpokladu, že orgán nejprve posoudil, zda by přístup k dokumentu konkrétně a skutečně porušil chráněný zájem. Kromě toho nebezpečí porušení chráněného zájmu musí být, aby bylo možné se ho dovolávat, rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.
(viz bod 78)
5. Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec a odst. 5 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise musí být vykládán v tom smyslu, že se členský stát nemůže dovolávat své vlastní neochoty spolupracovat s určitým orgánem v případě zpřístupnění dokumentu podle uvedeného nařízení, aby právoplatně odůvodnil vážné ohrožení rozhodovacího procesu dotyčného orgánu.
Uznat případné prohlášení členského státu, kterým dává najevo svou neochotu spolupracovat s orgánem v případě, že tento orgán zajistí přístup k dokumentu, jako základ vážného ohrožení rozhodovacího procesu ve smyslu čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 1049/2001, by totiž znamenalo dát členským státům diskreční právo v dané oblasti nebo přinejmenším podřídit politiku přístupu k dokumentům zavedenou tímto nařízením vnitrostátním politikám, které s ní souvisejí. To by přitom nebylo slučitelné ani se systémem přístupu k dokumentům stanoveným uvedeným nařízením, ani s povinností loajální spolupráce s orgány, kterou mají členské státy podle článku 10 ES.
(viz body 80–81)
6. Výjimka z práva veřejnosti na přístup k dokumentům stanovená v čl. 4 odst. 2 třetí odrážce nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, která se týká ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu, se nevztahuje na korespondenci týkající se posouzení slučitelnosti opatření, přijatých členským státem v oblasti televizního vysílání v rámci článku 3a směrnice 89/552 o koordinaci některých právních a správních předpisů členských států upravujících provozování televizního vysílání, s právními předpisy Společenství, které provedla Komise.
Dodržování právních předpisů Společenství, které je cílem vyšetřování Komise v tomto rámci, není totiž v případě, kdy si dotyčný členský stát nepřeje spolupracovat v rámci posouzení slučitelnosti opatření, která přijímá nebo se chystá přijmout, s právními předpisy Společenství, ohroženo. V takovém případě tato opatření Komise nepřezkoumává, nevztahuje se na ně vzájemné uznávání a plně se uplatní volný pohyb služeb zaručený primárním právem.
(viz body 91–92, 95)