Sag T-250/08

Edward William Batchelor

mod

Europa-Kommissionen

»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter udvekslet mellem parterne i forbindelse med vurderingen af foreneligheden med fællesskabsretten af foranstaltninger, der er truffet på området for tv-radiospredningsvirksomhed – afslag på aktindsigt – undtagelse om beskyttelse af beslutningsprocessen – undtagelse om beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision«

Sammendrag af dom

1.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i dokumenter – proceduremæssige konsekvenser

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-5)

2.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i dokumenter – Unionens retsinstansers kompetence

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3 og 5)

3.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af beslutningsprocessen

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3)

4.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)

5.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – dokumenter, der stammer fra en medlemsstat – beskyttelse af beslutningsprocessen

(Art. 10 EF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 3, andet afsnit, og art. 5)

6.      Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde

(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led; Rådets direktiv 89/552, art. 3a)

1.      Omfanget af en institutions begrundelsespligt, når denne i henhold til bestemmelserne i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter modtager en begæring om aktindsigt i dokumenter, der stammer fra en medlemsstats myndigheder, afhænger af en nærmere fastlæggelse af retsvirkningerne af en medlemsstats modstand i henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 5.

I denne sammenhæng er en fortolkning, hvorefter denne bestemmelse indrømmer medlemsstaterne en generel og ubetinget vetoret, der helt skønsmæssigt, og uden at medlemsstaten skal begrunde sin beslutning, hindrer udlevering af ethvert dokument, som en fællesskabsinstitution er i besiddelse af, alene af den grund, at dokumentet stammer fra denne medlemsstat, ikke forenelig med formålet om en større åbenhed i Den Europæiske Unions beslutningsproces.

Den berørte medlemsstat skal således begrunde sin eventuelle modstand ved henvisning til undtagelserne, der er fastsat i artikel 4, stk. 1-3, i forordning nr. 1049/2001. Når medlemsstaten opfylder denne forpligtelse, har institutionen pligt til at give afslag på begæringen om aktindsigt, men skal også opfylde sin egen begrundelsespligt ved i afgørelsen at fremlægge de grunde, der er gjort gældende af medlemsstaten, med henblik på at træffe afgørelse om anvendelse af en af undtagelserne til retten til aktindsigt, der er fastsat i ovennævnte bestemmelser.

Det følger af disse betragtninger – der har til hensigt at sikre formålet med forordning nr. 1049/2001 samtidig med, at dens artikel 4, stk. 5, søges tillagt en egen regelfunktion, der er forskellig fra samme bestemmelses stk. 4 – at den berørte institution efter en konstatering af, at en medlemsstats modstand indeholder de grunde, hvorefter de omhandlede dokumenter ifølge denne medlemsstat er omfattet af en undtagelse til retten til aktindsigt, ikke skal fremlægge sin egen vurdering af begrundelsens berettigelse.

(jf. præmis 44-47)

2.      Når en medlemsstat udøver den mulighed, der er indrømmet den ved artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, og anmoder om, at der ikke gives aktindsigt i et dokument, som hidrører fra denne medlemsstat, uden dens forudgående samtykke, og fremsætter begrundelser for afslag som omhandlet i samme artikels stk. 1-3, tilkommer det nemlig Unionens retsinstanser efter anmodning fra den part, som den pågældende institution har meddelt afslag på aktindsigt, at undersøge, om afslaget gyldigt kan baseres på nævnte undtagelser, og det til trods for den omstændighed, at afslaget ikke er et resultat af institutionens egen vurdering af undtagelserne, men af den berørte medlemsstats. Hvad i øvrigt angår den berørte part påvirker medlemsstatens deltagelse ikke den fællesskabsretlige karakter af den afgørelse, som institutionen efterfølgende træffer over for den berørte part, som svar på den anmodning om aktindsigt, som institutionen har modtaget vedrørende et dokument, som institutionen er i besiddelse af.

(jf. præmis 67)

3.      Dokumenter, der af en ekstern person eller enhed sendes til en institution med henblik på at være genstand for en meningsudveksling med den pågældende institution, falder ikke inden for anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, som er en bestemmelse, der har til formål at beskytte visse typer af dokumenter, der er udstedt i forbindelse med en procedure, hvor udleveringen selv efter afslutningen af denne procedure ville være til skade for den berørte institutions beslutningsproces.

Selv om de dokumenter, der er omfattet af denne bestemmelse, skal indeholde »meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution«, ville det at anse et dokument for at være til internt brug i en institution alene af den grund, at institutionen er dokumentets adressat, svare til at berøve denne betingelse dens indhold, eftersom ethvert dokument, der modtages i en institution, ville opfylde nævnte betingelse. Desuden anerkender denne fortolkning ikke, at drøftelserne og de indledende konsultationer ifølge nævnte bestemmelse skal finde sted »inden for den pågældende institution«.

Langt fra kun at være en fortolkning af bestemmelsens ordlyd er disse bemærkninger i overensstemmelse med princippet, hvorefter undtagelserne til retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter som fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 skal fortolkes og anvendes strengt. Endvidere beskytter disse bemærkninger den effektive virkning af det første afsnit i artikel 4, stk. 3, i nævnte forordning og dermed begrundelsen for eksistensen af to forskellige afsnit i denne bestemmelse, da det første afsnit omhandler perioden inden færdiggørelsen af beslutningsprocessen, og det andet perioden, der strækker sig endog ud over færdiggørelsen af nævnte proces.

At antage, at artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 omfatter ethvert dokument, der er sendt til en institution af en ekstern udsteder, og som i ordets bredeste forstand indeholder en »meningstilkendegivelse«, der vil kunne afstedkomme et svar – hvilket udgør en »konsultation« som omhandlet i denne bestemmelse – ville nemlig have den konsekvens, at det andet afsnit ville vedrøre »dokumenter« i samme omfang som i bestemmelsens første afsnit. Henset til, at disse kategorier af dokumenter dernæst ville kunne beskyttes under samme betingelser, dvs. at deres udlevering ville være til alvorlig skade for beslutningsprocessen, ville det første afsnit blive overflødigt, da det andet afsnit ville dække perioden såvel før som efter færdiggørelsen af nævnte proces.

(jf. præmis 68-70 og 73-76)

4.      Den undersøgelse, der kræves ved behandlingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter, der er indgivet i henhold til forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, skal være konkret. Alene det forhold, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet gennem en undtagelse, er nemlig ikke tilstrækkeligt til at begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse. En sådan anvendelse kan principielt kun være begrundet, hvis institutionen forinden har vurderet, om aktindsigten konkret og reelt vil kunne skade den beskyttede interesse. Desuden skal risikoen for, at en beskyttet interesse tilføjes skade, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk for at kunne påberåbes.

(jf. præmis 78)

5.      Artikel 4, stk. 3, andet afsnit, og artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter skal fortolkes således, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig sin egen tilbageholdenhed med at samarbejde med en institution, hvis et dokument udleveres i henhold til forordning nr. 1049/2001, med henblik på gyldigt at begrunde, at det vil være til alvorlig skade for den berørte institutions beslutningsproces.

At anerkende en medlemsstats eventuelle erklæring om, at den vil være tilbageholdende i sit samarbejde med institutionen, hvis den giver aktindsigt i et dokument, under henvisning til, at det vil være til alvorlig skade for beslutningsprocessen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, ville nemlig betyde, at medlemsstaterne ville få en skønsmæssig ret på området eller i hvert fald, at politikken for aktindsigt i dokumenter iværksat af forordningen underlægges de nationale politikker på området. Det ville ikke være foreneligt med hverken systemet for aktindsigt i den nævnte forordning eller med den forpligtelse til loyalt samarbejde med institutionerne, der påhviler medlemsstaterne i henhold til artikel 10 EF.

(jf. præmis 80 og 81)

6.      Undtagelsen til retten til aktindsigt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter vedrørende beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision finder ikke anvendelse på dokumenter, der er udvekslet i forbindelse med Kommissionens vurdering af foreneligheden med fællesskabsretten af foranstaltninger, der er truffet af en medlemsstat på området for udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed, som omhandlet i artikel 3a i direktiv 89/552 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne vedrørende udøvelse af tv-radiospredningsvirksomhed.

Formålet med Kommissionens undersøgelse, der er at sikre overholdelsen af fællesskabsretten, sættes ikke over styr i et tilfælde, hvor den berørte medlemsstat ikke ønsker at samarbejde i forbindelse med vurderingen af foreneligheden med fællesskabsretten af de foranstaltninger, den har vedtaget eller har til hensigt at vedtage. I en sådan situation vil foranstaltningerne nemlig ikke blive undersøgt af Kommissionen, de vil ikke nyde godt af en gensidig anerkendelse, og den frie udveksling af tjenesteydelser, der er sikret i den primære ret, finder fuld anvendelse.

(jf. præmis 91, 92 og 95)