Asunto T‑250/08

Edward William Batchelor

contra

Comisión Europea

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Documentos intercambiados en relación con la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de medidas adoptadas en materia de actividades de comunicación audiovisual televisiva — Denegación de acceso — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Excepción relativa a la protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría»

Sumario de la sentencia

1.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Implicaciones procesales

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 5]

2.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Facultad del Estado miembro de solicitar a la institución la no divulgación de documentos — Competencia del juez de la Unión

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1 a 3 y 5]

3.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3]

4.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Obligación de la institución de efectuar un examen concreto e individual de los documentos — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]

5.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de un Estado miembro — Protección del proceso de toma de decisiones

[Art. 10 CE; Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 3, párr. 2, y 5]

6.      Unión Europea — Instituciones — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) nº 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de los objetivos de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Alcance

[Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, tercer guión; Directiva 89/552/CEE del Consejo, art. 3 bis)

1.      El alcance de la obligación de motivación que incumbe a la institución destinataria de una solicitud de acceso a documentos procedentes de autoridades de un Estado miembro presentada conforme a las disposiciones del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, depende de que se establezcan las consecuencias jurídicas relacionadas con el hecho de que un Estado miembro rehúse que se divulgue un documento con arreglo al artículo 4, apartado 5, del citado Reglamento.

A este respecto, una interpretación según la cual dicha disposición confiere al Estado miembro un derecho de veto general e incondicional para oponerse, de forma puramente discrecional y sin tener que motivar su decisión, a la divulgación de cualquier documento en poder de una institución comunitaria, por el mero hecho de que el documento procede de dicho Estado miembro, no es compatible con el objetivo de mejorar la transparencia del proceso de toma de decisiones de la Unión Europea.

Así, el Estado miembro de que se trate está, en su caso, obligado a motivar su oposición a la vista de las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartados 1 a 3, del Reglamento nº 1049/2001. Cuando el Estado miembro cumple esta obligación, la institución está obligada a denegar la solicitud de acceso, pero debe cumplir su propia obligación de motivación exponiendo, en su decisión, los motivos invocados por el Estado miembro con el fin de acogerse a una de las excepciones al derecho de acceso previstas en las disposiciones antes mencionadas.

Se desprende de las anteriores consideraciones, cuya finalidad es salvaguardar el objetivo del Reglamento nº 1049/2001, intentando atribuir al apartado 5 de su artículo 4 un contenido normativo propio y distinto del relativo al apartado 4 de la misma disposición, que, tras comprobar que la oposición de un Estado miembro contiene los motivos por los que, a su juicio, los documentos de que se trate se hallan amparados por una excepción al derecho de acceso, la institución afectada no tiene que manifestar su propia apreciación sobre la procedencia de esa motivación.

(véanse los apartados 44 a 47)

2.      Cuando un Estado miembro ha ejercido la facultad que le otorga el artículo 4, apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, de solicitar que un documento originario de dicho Estado, no se divulgue sin su consentimiento previo y aduce algunos motivos de denegación, basados en las excepciones, relacionados en los apartados 1 a 3 del mismo artículo, es competencia del juez de la Unión, a petición del interesado al que la institución pertinente le haya denegado el acceso, determinar si tal denegación se ha podido basar válidamente en las referidas excepciones, y ello a pesar de que esa denegación no resulte de la apreciación de éstas por la propia institución, sino por el Estado miembro de que se trate. Por lo demás, con respecto a ese interesado, la intervención del Estado miembro no afecta al carácter comunitario de la decisión que le dirige posteriormente la institución en respuesta a la petición de acceso que aquél presentó ante la misma en relación con un documento que obra en poder de ésta.

(véase el apartado 67)

3.      Los documentos remitidos a una institución por una persona o una entidad externa con el fin de que sean objeto de un intercambio de puntos de vista con la institución de que se trate no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, disposición que tiene por objeto proteger determinados tipos de documentos elaborados en relación con un procedimiento, cuya divulgación, incluso después de terminado ese procedimiento, perjudicaría el proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate.

En efecto, en primer lugar, si los documentos a que se refiere esta disposición deben contener «opiniones para uso interno, en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la institución», considerar que un documento es para uso interno de una institución por el mero hecho de que ésta sea su destinataria equivaldría a hacer que este requisito perdiera su sentido, ya que todo documento recibido por una institución se hallaría en dicha situación. En segundo lugar, tal interpretación ignora el hecho de que, las citadas deliberaciones o consultas previas deben tener lugar «en el seno de la institución».

Lejos de ser el resultado de una mera interpretación gramatical, las anteriores consideraciones se ajustan al principio según el cual las excepciones al derecho de acceso del público a los documentos de las instituciones enumeradas en el artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto. Además, dichas consideraciones preservan la eficacia del primer párrafo del artículo 4, apartado 3, del Reglamento nº 1049/2001 y, por consiguiente, la lógica inherente al hecho de que en dicha disposición existan dos párrafos distintos, el primero relativo al período que va hasta la terminación del proceso de toma de decisiones, el segundo, referido al período que se extiende incluso con posterioridad al término de dicho proceso.

Por una parte, en efecto, considerar que el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001 se refiere a todo documento enviado a una institución por un remitente externo, que contenga una «opinión» en el sentido más amplio del término y que pueda merecer una respuesta, y que todo ello consista en una «consulta» a efectos de dicha disposición, daría lugar a que este segundo párrafo se refiriera a «documentos» en un sentido tan amplio como el primer párrafo de dicha disposición. Por otra parte, habida cuenta de que estas dos clases de documentos podrían estar protegidas en circunstancias idénticas, es decir, que su divulgación perjudicaría gravemente el proceso de toma de decisiones, el primer párrafo sería redundante, toda vez que el segundo abarca el período que se extiende tanto antes como después de la terminación de dicho proceso.

(véanse los apartados 68 a 70 y 73 a 76)

4.      El examen que exige la tramitación de una solicitud de acceso a documentos presentada sobre la base del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe revestir un carácter concreto. En efecto, por una parte, la mera circunstancia de que un documento se refiera a un interés protegido por una excepción no puede bastar para justificar la aplicación de ésta. En principio, tal aplicación sólo puede estar justificada en el supuesto de que la institución haya apreciado previamente si el acceso al documento podría perjudicar concreta y efectivamente el interés protegido. Por otra parte, para poder ser invocado, el riesgo de perjuicio para un interés protegido debe ser razonablemente previsible y no meramente hipotético.

(véase el apartado 78)

5.      El artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, y apartado 5, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, debe interpretarse en el sentido de que un Estado miembro no puede alegar su propia reticencia a cooperar con una institución en el caso de que se divulgue un documento en virtud del citado Reglamento, para justificar un perjuicio grave al proceso de toma de decisiones de la institución de que se trate.

En efecto, reconocer la posible manifestación de un Estado miembro por la que éste expresa su reticencia a cooperar con la institución, en el supuesto de que ésta dé acceso a un documento, como fundamento de un perjuicio grave para el proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1049/2001, equivaldría a conferir a los Estados miembros un derecho discrecional en la materia o, al menos, a supeditar la política de acceso a los documentos aprobada por dicho Reglamento a las políticas nacionales relacionadas con ésta. Pues bien, ello no sería compatible con el sistema de acceso a los documentos instaurado por el citado Reglamento ni con la obligación de una cooperación leal con las instituciones que incumbe a los Estados miembros en virtud del artículo 10 CE.

(véanse los apartados 80 y 81)

6.      La excepción al derecho de acceso del público a los documentos establecida en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, referido a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, no es aplicable a documentos intercambiados en relación con la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas adoptadas por un Estado miembro en materia de actividades de comunicación audiovisual televisiva en el marco del artículo 3 bis de la Directiva 89/552, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados Miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

En efecto, la observancia del Derecho comunitario, que constituye el objetivo de la investigación llevada a cabo por la Comisión en ese marco, no se ve amenazado en el caso de que el Estado miembro de que se trate no desee cooperar a efectos de la apreciación de la compatibilidad con el Derecho comunitario de las medidas que adopta o que pretende adoptar. En efecto, en tal supuesto, la Comisión no examinará dichas medidas, ni éstas gozarán de un reconocimiento mutuo, y se aplicará plenamente la libertad de prestación de servicios garantizada por el Derecho primario.

(véanse los apartados 91, 92 y 95)