SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 24. maja 2011(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001– Dokumenti, izmenjani v okviru presoje združljivosti ukrepov, sprejetih na področju dejavnosti oddajanja televizijskih programov, s pravom Skupnosti – Zavrnitev dostopa – Izjema v zvezi z varstvom postopka odločanja – Izjema v zvezi z varstvom namena inšpekcij, preiskav in revizij“
V zadevi T‑250/08,
Edward William Batchelor, stanujoč v Bruslju (Belgija), ki so ga najprej zastopali F. Young, solicitor, A. Barav, barrister, in D. Reymond, odvetnik, nato A. Barav, D. Reymond in F. Carlin, barrister,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Danske, ki jo zastopata B. Weis Fogh in S. Juul Jørgensen, zastopnika,
intervenientka,
proti
Evropski komisiji, ki so jo najprej zastopali C. Docksey, C. O’Reilly in P. Costa de Oliveira, zastopniki, nato C. O’Reilly in P. Costa de Oliveira,
tožena stranka,
ob intervenciji
Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, ki so ga najprej zastopali S. Behzadi‑Spencer, L. Seeboruth in I. Rao, zastopniki, nato I. Rao skupaj z G. Facennom in T. de la Maromom, barristers,
intervenient,
zaradi, prvič, predloga za razglasitev ničnosti odločbe generalnega sekretarja Komisije z dne 16. maja 2008, s katero je bil zavrnjen dostop do nekaterih dokumentov, izmenjanih v okviru presoje združljivosti ukrepov, ki jih je Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska sprejelo v skladu s členom 3a Direktive Sveta z dne 3. oktobra 1989 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov (89/552/EGS) (UL L 298, str. 23), s pravom Skupnosti, in drugič, predloga za razglasitev ničnosti zavrnitve istega predloga zaradi molka organa, za katero se šteje, da je bila sprejeta 9. aprila 2008,
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi N. J. Forwood (poročevalec), predsednik, F. Dehousse in J. Schwarcz, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 24. novembra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
1 Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, str. 43) opredeljuje načela, pogoje in omejitve pravice dostopa do dokumentov teh institucij, kot je določena v členu 255 ES.
2 Člen 4, od (2) do (6), Uredbe št. 1049/2001 določa:
„2. Institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi razkritje oslabilo varstvo:
– poslovnih interesov fizičnih in pravnih oseb, vključno z intelektualno lastnino,
– sodnih postopkov in pravnih nasvetov,
– namena inšpekcij, preiskav in revizij,
razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
3. Dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, se zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
Dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, se zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje.
4. Glede dokumentov tretjih strank se institucija s tretjimi strankami posvetuje, da bi presodila, ali se lahko uporabi izjema iz odstavkov 1 ali 2, razen če je že jasno, ali naj se dokument razkrije ali ne.
5. Država članica lahko institucijo prosi, naj ne razkrije dokumenta, ki izvira iz te države članice, brez njenega predhodnega soglasja.
6. Če velja katera od izjem le za dele zahtevanega dokumenta, se drugi deli dokumenta objavijo.“
3 Člen 8 Uredbe št. 1049/2001 določa:
„1. Potrdilna prošnja se obravnava takoj. V 15 delovnih dneh od vpisa take prošnje v register institucija odobri dostop do zahtevanega dokumenta in zagotovi dostop v skladu s členom 10 v tem roku ali pa v pisnem odgovoru navede razloge za celovito ali delno zavrnitev. […]
3. Če institucija ne odgovori v predpisanem roku, se šteje, da je odgovor negativen, in prosilec ima pravico, da sproži sodni postopek proti instituciji in/ali pošlje pritožbo varuhu človekovih pravic na podlagi ustreznih določb Pogodbe ES.“
4 Člen 3a Direktive Sveta 89/552/EGS z dne 3. oktobra 1989 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju dejavnosti razširjanja televizijskih programov (UL L 298, str. 23), kakor je bil dodan z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 97/36/ES z dne 30. junija 1997, ki spreminja Direktivo [89/552] (UL L 202, str. 60), določa:
„1. Vsaka država članica sme sprejeti ukrepe v skladu s pravom Skupnosti, s katerimi zagotovi, da izdajatelji televizijskih programov pod njeno sodno pristojnostjo ne razširjajo tistih dogodkov, ki v tej državi članici veljajo za dogodke velikega družbenega pomena, na ekskluzivni osnovi, s čimer bi večji delež javnosti v tej državi članici prikrajšali za možnost spremljanja takšnih dogodkov prek neposrednega prenosa ali prek poznejšega prenosa na brezplačni televiziji. Če stori tako, mora zadevna država članica sestaviti seznam določenih nacionalnih ali drugih dogodkov, ki zanjo veljajo kot dogodki velikega družbenega pomena. To stori jasno in pregledno ter pravočasno in učinkovito. Pri tem zadevna država članica določi tudi to, ali morajo biti takšni dogodki dostopni v celotnem ali delnem neposrednem prenosu, ali v primerih, ko je to potrebno ali primerno iz objektivnih razlogov javnega interesa, v celotnem ali delnem poznejšem prenosu.
2. Države članice Komisijo takoj obvestijo o vsakem ukrepu, ki so ga ali ga bodo sprejele v skladu z odstavkom 1. Komisija v treh letih od dneva obvestila preveri, ali so takšni ukrepi skladni s pravom Skupnosti in o njih obvesti druge države članice. Komisija zaprosi za mnenje odbora, ki je bil ustanovljen v skladu s členom 23a. Sprejete ukrepe takoj objavi v Uradnem listu Evropskih skupnosti, najmanj enkrat letno pa objavi tudi konsolidirani seznam ukrepov, ki so jih sprejele države članice.
3. Države članice z ustreznimi sredstvi v skladu s svojimi zakonodajami zagotovijo, da izdajatelji televizijskih programov pod njihovo sodno pristojnostjo ne izvajajo ekskluzivnih pravic, ki so jih ti izdajatelji televizijskih programov kupili po datumu objave te direktive, s čimer bi večji delež javnosti v drugi državi članici prikrajšali za možnost spremljanja dogodkov, ki jih je ta druga država članica določila v skladu s predhodnimi odstavki, bodisi v celotnem ali delnem neposrednem prenosu bodisi v primerih, ko je to potrebno ali primerno iz objektivnih razlogov javnega interesa, v celotnem ali delnem poznejšem prenosu na brezplačni televiziji, kar je ta druga država določila v skladu z odstavkom 1.“
Dejansko stanje
5 Infront WM AG (v nadaljevanju: Infront WM), družba švicarskega prava, ki opravlja dejavnost pridobivanja, upravljanja in trženja pravic televizijskega prenosa športnih dogodkov, je 20. decembra 2005 pri Komisiji Evropskih skupnosti vložila pritožbo v zvezi z ukrepi, ki jih je Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska sprejelo na podlagi člena 3a Direktive 89/552 (v nadaljevanju: pritožba).
6 Tožeča stranka, odvetnik Edward William Batchelor, se je z dopisom z dne 18. decembra 2006 obrnila na Komisijo kot svetovalec družbe Infront WM in predložila stališča v dopisu, ki ga je Komisija 27. septembra 2006 v okviru proučitve pritožbe posredovala družbi Infront WM. Poleg tega je bila Komisija v dopisu z dne 18. decembra 2006 zaprošena, naj posreduje vse dokumente v zvezi s korespondenco z organi Združenega kraljestva od vložitve pritožbe ter statistike in podatke iz dokumentov, ki jih je ta država predložila v tem okviru.
7 Direktor direkcije za avdiovizualne storitve, medije in internet generalnega direktorata (GD) za informacijsko družbo in medije je z dopisom z dne 16. januarja 2007 odgovoril, da prošnjo za dostop do dokumentov, ki jo vsebuje dopis z dne 18. decembra 2006, razume tako, da se nanaša na dopis Komisije z dne 2. avgusta 2006 in dva dopisa organov Združenega kraljestva z dne 5. septembra in 15. novembra 2006. Vendar je po mnenju avtorja dopisa z dne 16. januarja 2007 za te dokumente veljala izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v zvezi z varstvom namena inšpekcij in preiskav, glede na to, da lahko proučitev pritožbe, ki jo opravi Komisija, vodi v postopek zaradi neizpolnitve obveznosti.
8 Komisija je 16. oktobra 2007 sprejela Sklep 2007/730/ES o združljivosti ukrepov, ki jih sprejme Združeno kraljestvo v skladu s členom 3a(1) Direktive [89/552], s pravom Skupnosti (UL L 295, str. 12). Komisija je v členu 1 Sklepa 2007/730 ugotovila, da so ukrepi, ki jih je Združeno kraljestvo sprejelo v skladu s členom 3a(1) Direktive 89/552, združljivi s pravom Skupnosti.
9 Direktor direkcije za avdiovizualne storitve, medije in internet GD za informacijsko družbo in medije je z dopisom z dne 7. februarja 2008 tožečo stranko obvestil o sprejetju Sklepa 2007/730 in o stališču njegove enote, da v skladu s tem sklepom in ob upoštevanju obrazložitve iz dopisa Komisije z dne 27. septembra 2006 s pritožbo ni bilo dokazano, da je Združeno kraljestvo kršilo pravo Skupnosti.
10 Tožeča stranka je z dopisom z dne 21. decembra 2007 Komisijo pozvala, naj ponovno preuči svoje stališče iz dopisa z dne 16. januarja 2007 (glej točko 7 zgoraj) ob upoštevanju konca preiskave glede združljivosti ukrepov, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo, s pravom Skupnosti. Poleg tega je tožeča stranka Komisiji zlasti predlagala, naj ugotovi, za katere dokumente gre, in ji dovoli dostop do dokumentov, ki jih je Združeno kraljestvo predložilo po 16. januarju 2007, in do vseh ostalih nezaupnih informacij iz korespondence v zvezi s seznamom dogodkov, ki ga je Združeno kraljestvo sestavilo v skladu s členom 3a Direktive 89/552.
11 Direktor direkcije za avdiovizualne storitve, medije in internet GD za informacijsko družbo in medije je z dopisom z dne 7. februarja 2008 tožečo stranko obvestil, da ji dokumenti, glede katerih je zaprosila za dostop, ne morejo biti razkriti, ker zanje velja izjema iz člena 4(2), druga alinea, Uredbe št. 1049/2001 o varstvu sodnih postopkov in pravnih nasvetov, saj pri Sodišču še teče postopek v zadevi Komisija proti Infront WM (C‑125/06 P) med Komisijo in družbo Infront WM zaradi ukrepov, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo.
12 Tožeča stranka je 21. februarja 2008 pri generalnem sekretarju Komisije vložila potrdilno prošnjo v smislu člena 7(2) Uredbe št. 1049/2001. Komisija je tožečo stranko z dopisom z dne 14. marca 2008 v skladu s členom 8(2) Uredbe št. 1049/2001 obvestila, da je bil rok iz odstavka 1 iste določbe podaljšan za 15 delovnih dni.
13 Generalni sekretar Komisije je o potrdilni prošnji tožeče stranke odločil v dopisu z dne 16. maja 2008 (v nadaljevanju: izrecna odločba). Generalni sekretar je najprej pojasnil, da se prošnja tožeče stranke nanaša na tri dokumente, in sicer na dopis generalnega direktorja GD za informacijsko družbo in medije stalnemu predstavniku Združenega kraljestva z dne 2. avgusta 2006, na dopis organov te države članice Komisiji z dne 5. septembra 2006 in na dopis stalnega predstavnika Združenega kraljestva Komisiji z dne 19. februarja 2007, ki vsebuje pet prilog.
14 Komisija je glede dopisov z dne 5. septembra 2006 in z dne 19. februarja 2007 navedla, da se je posvetovala z Združenim kraljestvom, ki se je sklicevalo na člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 in njunemu razkritju nasprotovalo na podlagi izjeme iz člena 4(3), drugi pododstavek, iste uredbe. Natančneje, organi te države članice so trdili, da ta dokumenta vsebujeta stališča Združenega kraljestva o vprašanjih, obravnavanih v pritožbi, ki naj bi bila predstavljena zaupno. Njihovo razkritje naj bi resno oslabilo dialog med Komisijo in državami članicami pri proučevanju utemeljenosti pritožbe, kar bi nato vplivalo na postopek odločanja Komisije. Poleg tega naj bi priloge k dopisu z dne 19. februarja 2007 vsebovale zaupne informacije, ki se nanašajo na poslovne interese izdajateljev televizijskih programov in drugih imetnikov pravic televizijskih prenosov za več športnih disciplin. Za te priloge naj bi torej veljala izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
15 Komisija je v izrecni odločbi poudarila, da je – ob upoštevanju obrazloženega ugovora organov Združenega kraljestva zoper razkritje zadevnih dopisov – dostop, za katerega je zaprosila tožeča stranka, morala zavrniti, kot naj bi izhajalo iz sodbe Sodišča z dne 18. decembra 2007 v zadevi Švedska proti Komisiji (C‑64/05 P, ZOdl., str. I‑11389).
16 Komisija je glede dopisa z dne 2. avgusta 2006 navedla, da bi njegovo razkritje resno škodovalo varstvu ciljev dejavnosti preiskave, kar je izjema, določena v členu 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, saj naj bi tvegala zavrnitev sodelovanja držav članic v zvezi s presojo združljivosti ukrepov, sporočenih v okviru člena 3a Direktive 89/552. Ta dokument bi moral po mnenju Komisije ostati zaupen do odločitve Splošnega sodišča o tožbah, ki sta ju Fédération internationale de football association (FIFA) in Union des associations européennes de football (UEFA) (zadevi T‑68/08 in T‑55/08) vložili zoper Sklep 2007/730.
17 Komisija je zavrnila tudi delni dostop do dopisa z dne 2. avgusta 2006, ker naj bi zanj v celoti veljala izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Nazadnje, Komisija je menila, da nič ne dokazuje prevladujočega javnega interesa za razkritje dokumentov, v zvezi s katerimi je tožeča stranka zaprosila za dostop.
Postopek in predlogi strank
18 Tožeča stranka je 18. junija 2008 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
19 Združeno kraljestvo je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 30. septembra 2008 vložilo predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Kraljevina Danska je v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 2. oktobra 2008 vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom tožeče stranke. Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 2. decembra 2008 ti intervenciji dovolil. Združeno kraljestvo je predložilo vlogo, druge stranke pa so glede vloge predložile stališča v za to določenih rokih.
20 Predsednik sedmega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 4. avgusta 2010 na podlagi členov 65, točka (b), 66(1) in 67(3), tretji pododstavek, Poslovnika Splošnega sodišča odredil, naj Komisija predloži kopije vseh dokumentov, do katerih je zavrnila dostop.
21 Komisija je zahtevo iz navedenega pripravljalnega ukrepa izpolnila z dopisom z dne 6. septembra 2010.
22 Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v drugi senat, zato je bila obravnavana zadeva dodeljena temu senatu.
23 Splošno sodišče je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo začeti ustni postopek in je v okviru ukrepov procesnega vodstva Komisiji postavilo pisno vprašanje, na katero je ta odgovorila z dopisom z dne 29. oktobra 2010.
24 Stranki sta ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja, ki jih je Splošno sodišče postavilo na obravnavi 24. novembra 2010.
25 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– odločbo o zavrnitvi zaradi molka organa, za katero se šteje, da je bila sprejeta 9. aprila 2008, in izrecno odločbo razglasi za nični;
– Komisiji in Združenemu kraljestvu naloži plačilo stroškov.
26 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zoper odločbo o zavrnitvi zaradi molka organa zavrže kot nedopustno;
– tožbene razloge, navedene zoper izrecno odločbo, zavrne kot neutemeljene;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
27 Združeno kraljestvo Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zoper odločbo o zavrnitvi zaradi molka organa zavrže kot nedopustno;
– tožbo zoper izrecno odločbo zavrne kot neutemeljeno.
Pravo
28 Tožeča stranka navaja dva tožbena razloga, ki se nanašata na kršitev obveznosti obrazložitve in na kršitev člena 255 ES v povezavi s členi 1, 2, in 4 Uredbe št. 1049/2001.
1. Dopustnost tožbe zoper odločbo zaradi molka organa
Trditve strank
29 Komisija ob podpori Združenega kraljestva zatrjuje, da tožeča stranka nima pravnega interesa za vložitev tožbe zoper odločbo zaradi molka organa, za katero se šteje, da je bila v skladu s členom 8(3) Uredbe št. 1049/2001 sprejeta 9. aprila 2008 (v nadaljevanju: odločba zaradi molka organa). Ker je bila namreč izrecna odločba sprejeta pred vložitvijo tožbe, morebitna razglasitev ničnosti odločbe zaradi molka organa za tožečo stranko ne bi imela drugačne koristi od koristi zaradi morebitne razglasitve ničnosti izrecne odločbe.
30 Tožeča stranka zatrjuje, da bi stališče Komisije privedlo do absurdnega položaja, ko bi sprejetje izrecne odločbe izven roka, določenega v členu 8(1) Uredbe št. 1049/2001, onemogočalo sodni preizkus odločbe o zavrnitvi zaradi molka organa, ki pa je po definiciji neobrazloženi akt.
Presoja Splošnega sodišča
31 Iz sodne prakse izhaja, da po sprejetju izrecne zavrnilne odločbe po poteku roka iz člena 8(3) Uredbe št. 1049/2001 prosilec nima več pravnega interesa za vložitev tožbe zoper odločbo zaradi molka organa, za katero se šteje, da je bila sprejeta zaradi prekoračitve navedenega roka (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 19. januarja 2010 v združenih zadevah Co‑Frutta proti Komisiji, T‑355/04 in T‑446/04, ZOdl., str. II‑1, točka 45, in sklep Splošnega sodišča z dne 17. junija 2010 v zadevi Jurašinović proti Svetu, T‑359/09, neobjavljen v ZOdl., točka 40). Pravne posledice v zvezi z dostopom do zadevnih dokumentov zaradi izteka tega roka ob sprejetju izrecne odločbe namreč postanejo brezpredmetne.
32 Interes, na katerega se je tožeča stranka sklicevala na obravnavi, glede možnosti poznejše vložitve odškodninske tožbe zaradi zadevne prekoračitve roka ne more omajati presoje iz točke 31 zgoraj. Predhodna razglasitev ničnosti odločbe zaradi molka organa namreč ni pogoj za vložitev take tožbe.
33 Iz navedenega izhaja, da je treba tožbo v delu, ki se nanaša na odločbo zaradi molka organa, zavreči kot nedopustno.
2. Tožba zoper izrecno odločbo
Prvi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
Trditve strank
34 Tožeča stranka glede izrecne odločbe najprej navaja, da ne more vedeti, ali poleg dokumentov, ki jih je opredelila Komisija, obstajajo še drugi dokumenti, ki jih njena prošnja zadeva. Dalje, tožeča stranka poudarja, da obrazloženi ugovor države članice zoper razkritje dokumenta na podlagi člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 Komisije ne odvezuje obveznosti celovitega preizkusa veljavnosti razlogov, ki jih navaja ta država članica, in predložitve obrazložitve v zvezi s tem v skladu s členom 253 ES in s členom 8(1) Uredbe št. 1049/2001. Ta pristop naj bi potrjevalo več točk sodbe v zadevi Švedska proti Komisiji, navedene zgoraj v točki 15, in sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v navedeni zadevi (ZOdl., str. I‑11394) ter predlog Komisije za spremembo Uredbe št. 1049/2001, ki se je nanašal na razlago člena 4(5) iste uredbe, kot je trenutno v veljavi.
35 Poleg tega naj bi bila obveznost Komisije, da ravna v skladu z obrazloženim negativnim mnenjem države članice, s katero se je posvetovala, v nasprotju z besedilom te določbe, ki govori o „prošnji“ zadevne države, in bi pomenila ponovno uvedbo pravila o avtorju dokumenta, ki je bilo z Uredbo št. 1049/2001 razveljavljeno.
36 Nedoslednost teze, ki jo zagovarja Komisija, naj bi bila razvidna tudi iz tega, da jo je v obravnavani zadevi privedla do zavrnitve dostopa do dokumentov iz javne sfere, kot je seznam tekem svetovnega prvenstva v nogometu iz leta 2006 in seznam tekem svetovnega prvenstva v nogometu iz let 1994, 1998 in 2002, ki niso bile v neposrednem prenosu na brezplačni televiziji, in iz tega, da je Komisija zavrnila dostop do dokumenta, glede katerega se je Združeno kraljestvo strinjalo z razkritjem.
37 Izrecna odločba pa naj razen strinjanja s presojo Združenega kraljestva brez kakršnihkoli ugovorov ne bi vsebovala razlogovanja, na podlagi katerega je Komisija ugotovila, da so razlogi te države članice sprejemljivi ali da obstaja prevladujoč javni interes za razkritje zadevnih dokumentov. Okoliščina, navedena v točki 36 zgoraj, naj bi prav tako potrjevala, da Komisija ni preizkusila veljavnosti razlogov, ki jih uveljavlja Združeno kraljestvo. Poleg tega naj izrecna odločba ne bi vsebovala razlogov za zavrnitev, ki jih Združeno kraljestvo v zvezi s tem navaja v okviru svoje intervencijske vloge.
38 Nazadnje, izrecna odločba naj ne bi vsebovala nobene presoje Komisije o možnosti dodelitve delnega dostopa do zahtevanih dokumentov.
39 Zato je Komisija po mnenju tožeče stranke s tem, da se je oprla izključno na zavrnitev Združenega kraljestva v zvezi z njeno prošnjo za dostop dokumentov in da ni preučila možnosti dodelitve delnega dostopa do dokumentov, na katere se nanaša ta prošnja, kršila svojo obveznost obrazložitve.
40 Tožeča stranka glede dopisa Komisije z dne 2. avgusta 2006 trdi, da je trditev, da bi njegovo razkritje državi članici preprečilo sodelovanje in predložitev informacij, ki so potrebne za presojo Komisije o združljivosti nacionalnih ukrepov s pravom Skupnosti, povsem hipotetična in ni podprta z dokazi, tako da ne pomeni zadostne obrazložitve.
41 Komisija in Združeno kraljestvo izpodbijata utemeljenost teh trditev.
Presoja Splošnega sodišča
42 V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva po členu 253 ES, prilagojena naravi zadevnega akta in mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa, pristojno sodišče pa opravi nadzor. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, naravo podanih razlogov in interes za pojasnitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, presojati ne le glede na besedilo tega člena, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba Sodišča z dne 30. marca 2000 v zadevi VBA proti Florimex in drugim, C‑265/97 P, Recueil, str. I‑2061, točka 93).
43 Najprej, glede navedbe tožeče stranke, da ne more vedeti, ali obstajajo še drugi dokumenti, ki jih njena prošnja zadeva in v izrecni odločbi niso opredeljeni, je treba ugotoviti, da je Komisija jasno navedla, na katere dokumente se nanaša prošnja tožeče stranke. Izrecna odločba je torej v zvezi s tem vprašanjem pravno zadostno obrazložena.
44 Dalje, ugotoviti je treba, da je obseg obveznosti obrazložitve Komisije glede dokumentov, ki so jih izdali organi Združenega kraljestva, odvisen od opredelitve pravnih posledic, ki se vežejo na nasprotovanje države članice razkritju dokumenta v skladu s členom 4(5) Uredbe št. 1049/2001.
45 V zvezi s tem je treba poudariti, da razlaga člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 – v skladu s katero daje ta člen državi članici pravico splošnega in nepogojnega veta, da bi diskrecijsko in brez obrazložitve svoje odločitve nasprotovala razkritju vsakega dokumenta, ki je v lasti institucije Skupnosti, in sicer zgolj zato, ker ta dokument izvira iz te države članice – ni v skladu s ciljem izboljšanja preglednosti postopka odločanja Evropske unije. V primeru take razlage za posebej pomembne dokumente, ki so lahko podlaga za postopek odločanja Skupnosti in lahko ta postopek razjasnijo, določbe Uredbe št. 1049/2001 ne bi veljale. Pravica javnosti do dostopa bi bila zato v tem obsegu onemogočena brez objektivnega razloga (glej v tem smislu zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji, točke od 58 do 60 ter 62 in 64).
46 Zato mora zadevna država članica svoje morebitno ugovarjanje obrazložiti s sklicevanjem na izjeme iz člena 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001. Če država članica to obveznost izpolni, je Komisija zavezana zavrniti prošnjo za dostop, vendar mora izpolniti svojo obveznost obrazložitve, tako da v svoji odločbi navede razloge, na katere se država članica sklicuje pri predlogu za uporabo ene od izjem od pravice dostopa iz zgoraj navedenih določb (glej v tem smislu zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji, točke 87, 89 in 90).
47 Iz teh ugotovitev, ki so namenjene varstvu cilja Uredbe št. 1049/2001 – pri čemer se poskuša odstavku 5 člena 4 dodeliti lastna normativna vsebina, različna od tiste iz odstavka 4 iste določbe – izhaja, da Komisiji po tem, ko je ugotovila, da ugovor države članice vsebuje razloge, iz katerih za zadevne dokumente velja izjema od pravice dostopa, ni treba predložiti svoje presoje o utemeljenosti te obrazložitve.
48 Komisija je v obravnavani zadevi glede dokumentov, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo, v točki 2 izrecne odločbe predstavila razloge, ki jih uveljavlja ta država članica, in navedla, da so ti razlogi oblikovani ob sklicevanju na izjeme iz člena 4(2), prva alinea, in (3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Komisija je torej izpolnila svojo obveznost obrazložitve iz člena 253 ES in člena 8(1) Uredbe št. 1049/2001.
49 Nazadnje, glede dopisa Komisije z dne 2. avgusta 2006 je treba opozoriti, da obveznost obrazložitve pomeni bistveno procesno zahtevo, ki jo je treba ločiti od vprašanja utemeljenosti obrazložitve, pri kateri gre za vprašanje vsebinske zakonitosti spornega akta (sodba Splošnega sodišča z dne 12. decembra 2007 v zadevi Akzo Nobel in drugi proti Komisiji, T‑112/05, ZOdl., str. II‑5049, točka 94).
50 Ugotoviti je treba, da se trditve, ki jih tožeča stranka v zvezi s tem navaja v utemeljitev neobstoja ali pomanjkljivosti obrazložitve izrecne odločbe, v resnici nanašajo na utemeljenost obrazložitve, ki bo preučena v okviru drugega tožbenega razloga. Poleg tega je treba poudariti, da izrecna odločba v točki 3.1 vsebuje predstavitev razlogov, iz katerih je Komisija menila, da bi razkritje zadevnega dopisa škodovalo ciljem preiskave in bi ga bilo treba zavrniti na podlagi člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
51 Prvi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 255 ES v povezavi s členi 1, 2 in 4 Uredbe št. 1049/2001
Dokumenti, ki jih je izdalo Združeno kraljestvo
– Trditve strank
52 Tožeča stranka trdi, da je treba v skladu s sodno prakso vsako izjemo od pravice dostopa do dokumentov razlagati ozko, saj je treba dostop kot pravilo ohraniti.
53 Tožeča stranka glede izjeme iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 (glej točko 14 zgoraj) opozarja, da se je v obravnavani zadevi država članica sklicevala na določbo, ki je namenjena zaščiti postopka odločanja Komisije, in to v prihodnjih zadevah. Komisija je namreč v času sprejetja tako odločbe zaradi molka organa kot izrecne odločbe že sprejela Sklep 2007/730 in zaključila spis v zvezi s pritožbo (glej točki 8 in 9 zgoraj). Sklicevanje na to izjemo naj bi torej bilo zaradi njene narave, ki je izključno vezana na postopek odločanja Komisije, pridržano izključno tej. V okviru tega je okoliščina, da organi Združenega kraljestva niso posredovali dokumentov, navedenih v izrecni odločbi, da bi bili ti objavljeni, brezpredmetna, prav tako kot navedba, da so bili ti dokumenti preučeni v okviru pritožbe.
54 Poleg tega naj bi se navedba, da bi razkritje zadevnih dokumentov vplivalo na pripravljenost držav članic za sodelovanje s Komisijo, nanašala na okoliščino, ki je ni mogoče razumno predvideti, temveč je popolnoma hipotetična. Države članice naj bi bile poleg tega zavezane sodelovati s Komisijo na podlagi člena 10 ES in ne bi smele kršiti te obveznosti zato, ker je Komisija dovolila dostop do dokumenta v skladu z Uredbo št. 1049/2001. Tožeča stranka v zvezi s tem navaja stališče, ki ga je Komisija sama zavzela – glede preizkusa ukrepov, ki spadajo na področje uporabe člena 3a Direktive 89/552 – v skladu s katerim bo z zadevnim preizkusom začela le, če država članica predloži zadostne informacije o pomenu vsakega dogodka za družbo in o postopkih za izbor zadevnih dogodkov. Nesodelovanje države članice v okviru postopka iz člena 3a(2) Direktive 89/552 naj bi bilo torej nepojmljivo.
55 Tožeča stranka opozarja na obveznost držav članic, da sestavijo seznam dogodkov velikega družbenega pomena na podlagi jasnega in preglednega postopka v skladu s členom 3a(1) Direktive 89/552, tako da razkritja dokumentov, ki se nanašajo na ta seznam in so predloženi Komisiji, po sprejetju odločitve glede združljivosti seznama s pravom Skupnosti ni mogoče zavrniti zato, ker bi država članica zavrnila sodelovanje v prihodnje. Čeprav je Komisija dokumente, ki jih je izdalo Združeno kraljestvo, prejela v odgovor na zahtevo za informacije, ki mu jo je poslala v zvezi s pritožbo, naj bi Sklep 2007/730 temeljil na teh informacijah.
56 Tožeča stranka v okviru tega poudarja, da je Komisija sama menila, da so bili podatki, ki jih je Združeno kraljestvo predložilo v okviru preučitve pritožbe, upoštevni za presojo združljivosti ukrepov, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo, s pravom Skupnosti in da je ob upoštevanju dopisa z dne 7. februarja 2008 (glej točko 9 zgoraj) sprejetje Sklepa 2007/730 povzročilo ustavitev postopka s pritožbo. Tako naj bi Komisija v izrecni odločbi ugotovila, da sporni dokumenti spadajo v zahtevek iz potrdilne prošnje tožeče stranke, ki se je nanašala na dokumente v zvezi s presojo ukrepov, o katerih je Združeno kraljestvo obvestilo Komisijo v skladu s členom 3a(2) Direktive 89/552. Iz tega naj bi izhajalo, da sta se presoja združljivosti teh ukrepov in preizkus pritožbe prekrivala in da je treba trditve Komisije o ločenosti teh postopkov, prvič navedene v odgovoru na tožbo, zavrniti. Tožeča stranka v zvezi s tem poudarja, da kot je navedeno v izrecni odločbi, dopis z dne 19. februarja 2007 vsebuje mnenje organov Združenega kraljestva o stališču Komisije glede nekaterih vprašanj v zvezi s členom 3a Direktive 89/552.
57 Poleg tega naj ne bi bilo mogoče sprejeti trditve glede možnosti ponovnega začetka postopka pregleda ukrepov, ki jih je sporočilo Združeno kraljestvo, po tem, ko je Splošno sodišče razglasilo ničnost Sklepa 2007/730, saj bi ta trditev utemeljevala nerazkritje vseh dokumentov, ki se predložijo Komisiji v okviru preiskave.
58 Zato naj bi Komisija s tem, da se je pri zavrnitvi dostopa do dokumentov, ki jih je izdalo Združeno kraljestvo, sklicevala na izjemo iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, napačno uporabila pravo.
59 Tožeča stranka dalje navaja, da je Komisija s tem, da ni preučila možnosti dodelitve delnega dostopa do zahtevanih dokumentov, kršila člen 4(6) Uredbe št. 1049/2001. Poleg tega naj v izrecni odločbi ne bi bilo navedeno, da je Komisija Združeno kraljestvo pozvala k obrazložitvi stališča glede morebitnega delnega dostopa ali da je bila taka obrazložitev podana.
60 Komisija pa trdi, najprej, da je njeno pooblastilo v okviru člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 omejeno na preverjanje, ali ugovori države članice temeljijo na členu 4, od (1) do (3), Uredbe št. 1049/2001 in ali niso očitno zunaj področja uporabe izjem iz teh določb. Zato bi moral biti preizkus sodišč Unije glede zakonitosti njene presoje omejen na preverjanje, ali je dejansko opravila ta pregled.
61 Dalje, Komisija glede izjeme iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 (glej točko 14 zgoraj) navaja, da so bili dokumenti Združenega kraljestva predloženi v okviru preizkusa pritožbe in da vsebujejo mnenja organov Združenega kraljestva, podana med predhodnimi posvetovanji s Komisijo. Komisija ob podpori Združenega kraljestva poudarja, da je v nasprotju s tem, kar trdi tožeča stranka, država članica, ki sodeluje pri postopku odločanja za sprejetje akta institucije, upravičena do sklicevanja na člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, namenjen varstvu „prostora za razmislek“, ki je neločljivo povezan s tem postopkom. V obravnavani zadevi naj bi bilo kljub koncu zadevne preiskave razumno predvideti tveganje za oslabitev tega postopka, ki bi obsegal podobno preverjanje tako v okviru člena 3a Direktive 89/552 kot v okviru postopka zaradi neizpolnitve, saj se zakonitost Sklepa 2007/730 izpodbija pred Splošnim sodiščem v okviru zadev T‑55/08, UEFA proti Komisiji, in T‑68/08, FIFA proti Komisiji. Ti dokumenti, na katere naj bi se Komisija oprla tako za potrebe preizkusa v okviru člena 3a Direktive 89/552 kot glede pritožbe, naj bi bili ob razglasitvi ničnosti Sklepa 2007/730 zaradi vsebine bistvenega pomena ob ponovni uvedbi postopka preizkusa združljivosti ukrepov, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo, s pravom Skupnosti. Organi Združenega kraljestva pa naj bi lahko spet z vsem zaupanjem sodelovali s Komisijo, dokler zadeva ne bi bila končana, v nasprotnem primeru pa bi bil njen postopek odločanja resno oslabljen. V teh okoliščinah naj razlogovanje Združenega kraljestva ne bi bilo očitno napačno.
62 Komisija dodaja, da obveznost sodelovanja iz člena 10 ES ne onemogoča, da države članice prosijo, naj nekateri elementi ostanejo zaupni. Obveznost sodelovanja, ki jo države članice imajo na podlagi člena 3a(2) Direktive 89/552, naj bi bila poleg tega v obravnavani zadevi brez pomena, ker so bili zadevni dokumenti predloženi v okviru preučitve pritožbe in naj ne bi bili del obvestila, ki ga je Združeno kraljestvo izdalo na podlagi te določbe.
63 Združeno kraljestvo poudarja, da čeprav nekatere informacije iz prilog od (iv) do (vi) k dopisu z dne 19. februarja 2007 niso zaupne, način njihove predstavitve razkriva nekatere elemente, ki jih ni mogoče razkriti, ne da bi to vplivalo na medsebojno zaupanje, ki mora obstajati pri komuniciranju med Komisijo in državo članico v okoliščinah obravnavanega primera.
– Presoja Splošnega sodišča
64 Najprej je treba poudariti, da je tožeča stranka – po pojasnilih Komisije iz odgovora na tožbo in dopisa z dne 29. oktobra 2010, da ne nasprotuje več razkritju prvih dveh prilog k dopisu stalnega predstavnika Združenega kraljestva, razen nekaterih podatkov, glede katerih se uveljavlja izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001 (glej točko 14 zgoraj) – na obravnavi izjavila, da ne izpodbija več presoje glede zadevnih podatkov v izrecni odločbi.
65 Tako tožeča stranka glede dokumentov, ki jih je izdalo Združeno kraljestvo, v bistvu navaja tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
66 V zvezi s tem je treba takoj zavrniti stališče Komisije in Združenega kraljestva o obsegu sodnega nadzora v primeru uporabe člena 4(5) Uredbe št. 1049/2001 (glej točko 60 zgoraj).
67 Če se namreč država članica sklicuje na člen 4(5) Uredbe št. 1049/2001 in navaja razloge za zavrnitev iz odstavkov od 1 do 3 istega člena, je sodišče Unije pristojno, da na zahtevo osebe, ki ji je institucija zavrnila dostop, preveri, ali je bila navedena zavrnitev veljavno utemeljena z navedenimi izjemami, in to čeprav ta zavrnitev ni posledica presoje teh izjem s strani same institucije, temveč s strani zadevne države članice. Treba je poudariti, da glede navedene zainteresirane osebe posredovanje države članice ne vpliva na naravo odločbe Skupnosti, ki ji jo pošlje institucija kot odgovor na zahtevo za dostop, ki je bila vložena glede dokumenta, ki je v lasti te institucije (glej v tem smislu zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji, točka 94).
68 Poleg tega je treba ob upoštevanju ciljev, ki se jim sledi z Uredbo št. 1049/2001, izjeme od pravice dostopa javnosti do dokumentov institucij, navedene v členu 4 te uredbe, razlagati in uporabljati strogo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 1. julija 2008 v združenih zadevah Švedska in Turco proti Svetu, C‑39/05 P in C‑52/05 P, ZOdl., str. I‑4723, točka 36).
69 Glede razlage člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 je treba poudariti, da je cilj te določbe varstvo nekaterih vrst dokumentov, izdanih v nekem postopku, katerih razkritje bi – celo po koncu tega postopka – oslabilo postopek odločanja zadevne institucije.
70 Ti dokumenti morajo vsebovati „mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji“.
71 Dokumenti, ki jih je izdalo Združeno kraljestvo, v skladu s točko 2 izpodbijane odločbe ustrezajo tej opredelitvi, saj vsebujejo „mnenje“ organov te države članice „za notranjo rabo“ Komisije „kot del predhodnih posvetovanj med Komisijo in navedenimi organi“.
72 Poleg tega je Komisija v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča na obravnavi navedla, da po njenem mnenju člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 velja tudi za dokumente, ki izvirajo od subjektov, ki niso povezani z zadevno institucijo, saj čeprav je njihov namen posredovanje informacij, prikazujejo – četudi posredno – mnenje njihovega avtorja o pravilnosti ali upoštevnosti zadevnih informacij.
73 Izrazov iz člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 pa naj ne bi bilo mogoče razlagati tako široko. Namreč, prvič, če bi se štelo, da je dokument namenjen za notranjo rabo institucije samo zato, ker je ta njegova naslovnica, bi se temu pogoju odvzel vsak smisel, saj bi ga izpolnjeval vsak dokument, ki ga neka institucija prejme. Drugič, v razlagi, ki podpira stališče iz izrecne odločbe, ni upoštevano, da morajo razprave in predhodna posvetovanja v skladu s to določbo potekati „v zadevni instituciji“. V izrecni določbi pa so navedena posvetovanja med Komisijo in organi Združenega kraljestva, ki torej niso potekala „v zadevni instituciji“.
74 Te ugotovitve, ki še zdaleč ne izhajajo samo iz jezikovne razlage, so v skladu z načelom, navedenim v točki 68 zgoraj, ki je s stališčem Komisije iz izrecne odločbe, dodatno pojasnjenim na obravnavi, kršeno. Poleg tega te ugotovitve ohranjajo polni učinek člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001 in torej logiko obstoja dveh različnih pododstavkov te določbe, pri čemer se prvi nanaša na obdobje do konca postopka odločanja, drugi pa na obdobje, ki traja celo po koncu navedenega postopka.
75 Ugotovitev, da se člen 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001 nanaša na vsak dokument, ki ga instituciji pošlje zunanji pošiljatelj in ki vsebuje „mnenje“ v najširšem pomenu besede ter lahko privede do odgovora – pri čemer gre za „posvetovanje“ v smislu te določbe – bi namreč imela za posledico, da bi se ta drugi pododstavek nanašal na „dokumente“ v tako širokem smislu kot v prvem pododstavku iste določbe. Dalje, ker bi bile te kategorije dokumentov zaščitene v enakih okoliščinah, in sicer če bi njihovo razkritje resno oslabilo postopek odločanja, bi prvi pododstavek postal odveč, saj drugi pokriva tako obdobje pred koncem postopka odločanja kot po njem.
76 Dokumenti, ki jih tretja oseba ali zunanji organ pošlje instituciji za izmenjavo stališč z zadevno institucijo, torej ne spadajo na področje uporabe člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Iz tega izhaja, da se Združeno kraljestvo ni moglo veljavno opreti na to določbo, da bi Komisiji predlagalo zavrnitev dostopa do zadevnih dopisov. Dodati je treba še, da to, da je Sodišče v zgoraj v točki 15 navedeni sodbi Švedska proti Komisiji dovolilo, da se država članica sklicuje na izjeme iz člena 4(3) Uredbe št. 1049/2001, nikakor ne omaje tega sklepa. To, da se Sodišče v tej sodbi sklicuje na odstavek 3 te določbe, je mogoče pojasniti z obstojem njegovega prvega pododstavka, ki se nanaša tudi na dokumente, ki jih institucija prejme.
77 Vsekakor je treba ugotoviti, da pogoj resne oslabitve postopka odločanja institucije v obravnavanem primeru ni izpolnjen.
78 V zvezi s tem je treba opozoriti, da mora biti preizkus, potreben za obravnavo prošnje za dostop do dokumentov, konkreten. Na eni strani namreč le okoliščina, da se dokument nanaša na interes, varovan z izjemo, ne more upravičiti uporabe te izjeme. Taka uporaba je načeloma lahko upravičena samo, če je institucija prej presodila, ali bi dostop do dokumenta lahko konkretno in dejansko škodoval varovanemu interesu. Na drugi strani mora biti nevarnost škode za varovani interes razumno predvidljiva, in ne samo hipotetična, da se lahko uveljavlja (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 11. marca 2009 v zadevi Borax Europe proti Komisiji, T‑166/05, neobjavljena v ZOdl., točka 88 in navedena sodna praksa).
79 Spomniti je treba tudi, da je zadevne dokumente Združeno kraljestvo predložilo v odgovor na dopis Komisije z dne 2. avgusta 2006, ki je bil organom te države članice poslan po vložitvi pritožbe. Kot je razvidno iz točke 2, četrti odstavek, izrecne odločbe, Združeno kraljestvo meni, da bi razkritje teh dopisov oslabilo njegovo lojalno sodelovanje s Komisijo v okviru preučitve pritožbe zaradi kršitve prava Skupnosti, saj na vprašanja Komisije ne bi moglo iskreno odgovoriti. Ta okoliščina naj bi ogrožala postopek odločanja Komisije zaradi kršitve prava Skupnosti.
80 Te presoje ni mogoče sprejeti. Če bi se namreč izjava države članice – s katero ta izraža svoj odpor do sodelovanja z institucijo, če bi ta dovolila dostop do dokumenta – štela za utemeljitev resne oslabitve postopka odločanja v smislu člena 4(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, bi to pomenilo priznanje diskrecijske pravice državam članicam na tem področju ali vsaj odvisnost politike dostopa do dokumentov, uvedene s to uredbo, od zadevnih nacionalnih politik. To pa ne bi bilo ne v skladu s sistemom dostopa do dokumentov, določenim z Uredbo št. 1049/2001 (glej v tem smislu zgoraj v točki 15 navedeno sodbo Švedska proti Komisiji, točki 58 in 65), ne z obveznostjo lojalnega sodelovanja s Komisijo, ki zavezuje države članice na podlagi člena 10 ES.
81 Iz tega izhaja, da je treba člen 4(3), drugi pododstavek, in (5) Uredbe št. 1049/2001 razlagati tako, da se država članica ne more sklicevati na lastno zadržanost glede sodelovanja s Komisijo v primeru, da se neki dokument razkrije v skladu z Uredbo št. 1049/2001, da bi veljavno utemeljila resno oslabitev postopka odločanja zadevne institucije.
82 Zato je treba izrecno odločbo razglasiti za nično, kar zadeva zavrnitev dostopa do dopisov z dne 5. septembra 2006 in 19. februarja 2007, razen v delu, ki se nanaša na podatke iz prvih dveh prilog k dopisu z dne 19. februarja 2007, v zvezi s katerima se uveljavlja izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Dokument Komisije
– Trditve strank
83 Tožeča stranka opozarja, da okoliščina, da se zadevni dokument nanaša na inšpekcijo ali preiskavo, sama po sebi ne zadošča za utemeljitev uporabe izjeme iz člena 4(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 1049/2001. Komisija naj bi torej morala v obrazložitvi odločbe dokazati, da bi razkritje zadevnega dokumenta konkretno in na razumno predvidljiv način oslabilo varstvo namena inšpekcij in preiskav.
84 Poleg tega naj določba o uvedbi izjeme, ki jo uveljavlja Komisija, ne bi bila namenjena varstvu preiskave kot take, ampak njenega namena, tako da cilj tega varstva naj ne bi mogel biti ogrožen po koncu zadevne preiskave.
85 Komisija pa naj v obravnavanem primeru ne bi pojasnila, kako bi lahko razkritje njenega dopisa z dne 2. avgusta 2006 organe Združenega kraljestva privedlo do tega, da ne posredujejo podatkov v postopku, v katerem države članice morajo sodelovati in ki je bil v obravnavani zadevi že končan. V teh okoliščinah naj bi bilo mogoče možnost, da Splošno sodišče razglasi ničnost Sklepa 2007/730, šteti samo za hipotetično, prihodnjo in verjetno precej oddaljeno.
86 Komisija naj bi poleg tega v izrecni odločbi navajala informacije, ki jih je predložila država članica, medtem ko sporni dopis izvira od nje. Nazadnje, Komisija naj ne bi upoštevala obstoja prevladujočega javnega interesa za razkritje zadevnega dokumenta, ki ustreza potrebi po večji preglednosti in tesnejšem sodelovanju državljanov v postopku odločanja. Iz tega naj bi izhajalo, da je Komisija s tem, da se je glede dopisa z dne 2. avgusta 2006 sklicevala na izjemo iz člena 4(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 1049/2001, storila napako, zaradi česar bi bilo treba izrecno odločbo razglasiti za nično.
87 Komisija poudarja, da je treba razlikovati med, prvič, dokumenti, ki so del obvestila, ki ga je Združeno kraljestvo izdalo v okviru člena 3a(2) Direktive 89/552, in drugič, dokumenti, ki so ji bili predloženi v preiskavi, začeti po vložitvi pritožbe, ki naj bi bila postopek, ločen od postopka z obvestilom. Komisija poudarja tudi, da se izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 uveljavlja v zvezi s preiskavo iz člena 3a(2) Direktive 89/552. Poleg tega naj bi opravila posamičen pregled zadevnega dokumenta glede na uveljavljeno izjemo in naj bi z zadostno in ustrezno obrazložitvijo ugotovila, da obstaja razumno predvidljivo tveganje za ogrožanje cilja zadevne preiskave. V zvezi s tem bi, kot naj bi bilo navedeno v izrecni odločbi, razglasitev ničnosti Sklepa 2007/730 v okviru zadev T‑55/08, UEFA proti Komisiji, in T‑66/08, FIFA proti Komisiji, ki še potekata pred Splošnim sodiščem, pomenila ponovno uvedbo postopka in ponovno presojo informacij, zbranih pred njegovim sprejetjem, vključno s tistimi, ki jih vsebujejo dokumenti, do katerih je bil zavrnjen dostop.
88 Komisija poleg tega pojasnjuje, da se glede dopisa z dne 2. avgusta 2006 ni oprla na izjeme iz člena 4(2), druga alinea, in (3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1049/2001.
89 Nazadnje, Komisija zavrača navedbo tožeče stranke o neobstoju preučitve možnosti za odobritev delnega dostopa, ker je presojo uporabe izjeme opravila glede zadevnega posameznega dokumenta, in trditev, da ni upoštevala prevladujočega javnega interesa za razkritje dopisa z dne 2. avgusta 2006.
– Presoja Splošnega sodišča
90 Tožeča stranka glede vsebine dopisa z dne 2. avgusta 2006 poudarja nesmiselnost trditve iz izrecne odločbe, da zadevni dopis vsebuje informacije, ki jih je predložilo Združeno kraljestvo, saj gre namreč za prvi dopis, ki ga je Komisija poslala po vložitvi pritožbe. Kot je namreč razvidno iz točke 3.1 izrecne odločbe, je Komisija nerazkritje tega dokumenta utemeljila s sklicevanjem na tveganje, da države članice ne bi želele več sodelovati v okviru postopkov na podlagi člena 3a Direktive 89/552, če bi vedele, da so informacije, ki jih posredujejo, pozneje lahko sporočene tretjim. Iz vsebine zadevnega dopisa, ki ga je Komisija predložila v okviru pripravljalnih ukrepov (glej točki 20 in 21 zgoraj), izhaja, da ta ne vsebuje informacij, ki bi izvirale od organov Združenega kraljestva. Zadevni dopis je povzetek pritožbe in je namenjen pridobitvi mnenja organov te države članice o trditvah družbe Infront WM. Edini podatki, ki jih je podalo Združeno kraljestvo, se nanašajo na gledanost, vendar so ti bili že grajani v pritožbi in je torej tožeča stranka kot svetovalec družbe Infront WM z njimi že razpolagala (glej točki 5 in 6 zgoraj). Iz tega izhaja, da razlog, na katerega se Komisija v izrecni odločbi sklicuje za utemeljitev nerazkritja zadevnega dokumenta, ne ustreza njegovi vsebini.
91 Vsekakor bi bilo treba tudi ob spregledu te okoliščine ugotoviti, da okoliščine, na katere se Komisija sklicuje v izrecni odločbi, ne zadoščajo za izpolnjevanje pogojev iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001.
92 V zvezi s tem je treba poudariti, da je – kot je poudarila Komisija (glej točko 87 zgoraj) – preiskava, v zvezi s katero se uveljavlja zadevna izjema, presoja združljivosti ukrepov, ki jih je sprejelo Združeno kraljestvo, s pravom Skupnosti v okviru člena 3a Direktive 89/552.
93 Posredovanje Komisije v tem postopku pa je namenjeno preverjanju, ali je mogoče v obravnavanem primeru sprožiti mehanizem iz odstavka 3 te določbe, ki določa obveznosti za druge države članice in pomeni omejitev svobode opravljanja storitev. Poleg tega, če je Komisija po vložitvi pritožbe od organov te države članice zahtevala pojasnila in dodatne informacije, je to storila ravno zato, ker jih je potrebovala za svojo presojo.
94 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da če država članica Komisiji noče posredovati dokumentov, ki so potrebni za to presojo, ker nasprotuje temu, da bi jih Komisija morda razkrila tretjim na podlagi Uredbe št. 1049/2001, bo edina posledica ta, da institucija ne bo opravila presoje združljivosti ukrepov s pravom Skupnosti v okviru člena 3a Direktive 89/552 in se bo v celoti uporabilo primarno pravo. V zvezi s tem je treba dodati, da Komisija v okviru člena 3a Direktive 89/552 ne izvaja politike Unije s področja dostopa javnosti do dogodkov velikega družbenega pomena, temveč je omejena na zagotavljanje sredstva zoper obidenje morebitnih s tem povezanih nacionalnih ukrepov, kot so ti v skladu s pravom Skupnosti. Poleg tega se države članice svobodno odločajo, ali želijo izvajati politiko na področju dogodkov velikega družbenega pomena, kot to dokazuje uporaba besede „sme“ v členu 3a(1) Direktive 89/552.
95 Torej cilj preiskave Komisije ni priznati dostop do dogodkov velikega družbenega pomena na brezplačni televiziji, temveč zagotoviti spoštovanje prava Skupnosti v primeru, da država članica želi koristiti mehanizem vzajemnega priznavanja ukrepov, ki jih sprejme v okviru politike s tega področja. Cilj spoštovanja prava Skupnosti pa ni ogrožen, če država članica ne želi sodelovati pri presoji združljivosti ukrepov, ki jih je sprejela ali jih namerava sprejeti, s pravom Skupnosti. V takem primeru Komisija namreč teh ukrepov ne bo preučila, ti ne bodo uživali vzajemnega priznavanja in svoboda opravljanja storitev, zagotovljena s primarnim pravom, bo v celoti uveljavljena.
96 Iz tega izhaja, da je Komisija s tem, da se je za zavrnitev razkritja dopisa z dne 2. avgusta 2006 tožeči stranki sklicevala na člen 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, napačno uporabila pravo.
97 Zato je treba izrecno odločbo razglasiti za nično, razen v delu, ki se nanaša na podatke iz prvih dveh prilog k dopisu z dne 19. februarja 2007, v zvezi s katerima se uveljavlja izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
Stroški
98 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija s predlogi v bistvenem delu ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov, ki jih je ta priglasila, razen stroškov, ki so tej nastali zaradi intervencije Združenega kraljestva. V okviru tega je treba Združenemu kraljestvu v skladu s predlogi tožeče stranke naložiti tudi stroške, ki so tej nastali zaradi njegove intervencije.
99 Združeno kraljestvo in Kraljevina Danska nosita svoje stroške v skladu s členom 87(4) Poslovnika.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi senat)
razsodilo:
1. Tožba zoper odločbo o zavrnitvi zaradi molka organa, za katero se šteje, da je bila sprejeta 9. aprila 2008, se zavrže kot nedopustna.
2. Odločba generalnega sekretarja Komisije z dne 16. maja 2008 se razglasi za nično, razen v delu, ki se nanaša na podatke iz prvih dveh prilog k dopisu z dne 19. februarja 2007, v zvezi s katerima se uveljavlja izjema iz člena 4(2), prva alinea, Uredbe št. 1049/2001.
3. Komisija poleg svojih stroškov nosi stroške, ki jih je priglasil Edward William Batchelor.
4. Združeno kraljestvo Velika Britanija in Severna Irska nosi svoje stroške ter stroške, nastale E. W. Batchelorju zaradi njegove intervencije.
5. Kraljevina Danska nosi svoje stroške.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 24. maja 2011.
Podpisi