CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. PAOLO MENGOZZI
presentadas el 26 de enero de 2012 (1)
Asunto C‑301/10
Comisión Europea
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
«Directiva 91/271/CEE – Sistemas colectores – Tratamiento de las aguas residuales urbanas – Conceptos de “rendimiento suficiente” y de “mejores conocimientos técnicos que no redunden en costes excesivos”»
1. El presente litigio se deriva de un recurso interpuesto por la Comisión contra el Reino Unido por una presunta vulneración de la Directiva 91/271/CEE, (2) sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas (en lo sucesivo, «Directiva»). Dicho recurso forma parte de una serie de procedimientos análogos iniciados por la Comisión contra numerosos Estados miembros en relación con varias partes de la Directiva. Sin embargo, se diferencia de la mayor parte de ellos en que el núcleo del litigio no se refiere a la apreciación de circunstancias de hecho, sino a la interpretación de algunos conceptos que figuran en el texto normativo pero que carecen de una definición precisa. Como se verá, del significado que debe atribuirse a dichos conceptos depende la determinación de las obligaciones que la Directiva impone a los Estados miembros y, en consecuencia, la procedencia del recurso de la Comisión.
I. Marco jurídico
2. Las normas de la Directiva pertinentes en el presente asunto son, en particular, los artículos 3, 4 y 10, así como el anexo I.
3. El artículo 3 introduce el principio general según el cual los Estados miembros velarán por que todas las aglomeraciones urbanas que superen una determinada dimensión mínima (3) dispongan de sistemas colectores. Para las localidades de que se trata en el presente recurso, la fecha límite prevista en la Directiva para atenerse al artículo 3 era el 31 de diciembre de 2000.
4. El artículo 4 prevé, con modalidades y plazos análogos en buena medida a los del artículo 3, la obligación de que «las aguas residuales urbanas que entren en los sistemas colectores sean objeto, antes de verterse, de un tratamiento secundario o de un proceso equivalente».
5. No se discute que todas las localidades que son objeto del presente recurso están sometidas a las obligaciones del artículo 3 y del artículo 4.
6. El artículo 10 describe las características que deben poseer las instalaciones de tratamiento previstas en el artículo 4 y tiene el siguiente tenor:
«Los Estados miembros velarán por que las instalaciones de tratamiento de aguas residuales urbanas construidas a fin de cumplir los requisitos de los artículos 4, 5, 6 y 7 sean diseñadas, construidas, utilizadas y mantenidas de manera que en todas las condiciones climáticas normales de la zona tengan un rendimiento suficiente. En el diseño de las instalaciones se tendrán en cuenta las variaciones de la carga propias de cada estación.».
7. El anexo I de la Directiva contiene algunas indicaciones técnicas suplementarias. En particular, la letra A está dedicada a los sistemas colectores y prevé lo siguiente:
«Los sistemas colectores deberán tener en cuenta los requisitos para el tratamiento de aguas residuales.
El diseño, construcción y mantenimiento de los sistemas colectores deberá realizarse de acuerdo con los mejores conocimientos técnicos que no redunden en costes excesivos, en especial por lo que respecta:
– al volumen y características de las aguas residuales urbanas,
– a la prevención de escapes,
– a la restricción de la contaminación de las aguas receptoras por el desbordamiento de las aguas de tormenta.»
8. La letra A citada está acompañada por una nota a pie de página con el siguiente tenor:
«Dado que en la práctica no es posible construir los sistemas colectores y las instalaciones de tratamiento de manera que se puedan someter a tratamiento la totalidad de las aguas residuales en circunstancias tales como lluvias torrenciales inusuales, los Estados miembros decidirán medidas para limitar la contaminación por desbordamiento de aguas de tormenta. Tales medidas podrían basarse en coeficientes de dilución, capacidad en relación con el caudal en época seca o podrán especificar un determinado número aceptable de desbordamientos al año.»
9. Esa misma nota es aplicable también a la letra B del anexo, que indica algunos requisitos que las instalaciones de tratamiento deben poseer necesariamente.
II. Hechos y procedimiento administrativo previo
10. El recurso de la Comisión se refiere a cuatro localidades: Whitburn, Beckton, Crossness y Mogden.
11. La primera (Whitburn) se encuentra en el nordeste de Inglaterra. Respecto a esta localidad, la Comisión sólo alega una vulneración del artículo 3 de la Directiva, relativo a los sistemas colectores.
12. Las otras tres localidades están situadas en cambio en el área de Londres y forman parte del sistema de recogida y tratamiento de las aguas residuales de la capital. En el caso de Beckton y de Crossness, la Comisión imputa la vulneración del artículo 3, en materia de sistemas colectores, y de los artículos 4 y 10, relativos a las instalaciones de tratamiento. En el caso de Mogden, sólo se imputa en cambio la infracción de los artículos 4 y 10.
13. En el presente asunto, el procedimiento administrativo previo ha sido especialmente largo y complejo, y no es necesario describirlo de forma detallada. A grandes rasgos, puede resumirse del siguiente modo.
14. Sobre la base de una denuncia que se recibió en el año 2000 y después de infructuosas conversaciones con las autoridades británicas, el 3 de abril de 2003 la Comisión remitió al Reino Unido un primer escrito de requerimiento sobre la situación de Whitburn.
15. Posteriormente, al recibir denuncias relativas a vertidos de los sistemas colectores en grandes cantidades en el Támesis en los años 2004 y 2005, la Comisión se puso en contacto con las autoridades británicas a ese respecto y el 21 de marzo de 2005 remitió un escrito de requerimiento sobre la situación del área de Londres.
16. Al no quedar satisfecha con las respuestas dadas por las autoridades del Reino Unido, la Comisión emitió el 10 de abril de 2006 un primer dictamen motivado, que imputaba en el caso de Whitburn la vulneración del artículo 3 y del anexo I de la Directiva, y en el caso de Londres la infracción de los artículos 3, 4 y 10, así como del anexo I.
17. Sobre la base de la información recibida posteriormente de las autoridades británicas, el 1 de diciembre de 2008 la Comisión emitió un dictamen motivado complementario, en el que en particular redujo el objeto de las imputaciones relativas al área de Londres, limitándolo a las zonas de Beckton, Crossness y Mogden.
18. Han tenido lugar posteriormente otros intercambios de correspondencia y conversaciones entre la Comisión y las autoridades de Reino Unido, sin que no obstante se haya llegado a una solución. Por lo tanto, al no quedar satisfecha con las respuestas dadas por el Reino Unido a los dictámenes motivados, la Comisión ha interpuesto el presente recurso.
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
19. El recurso fue recibido en la Secretaría el 16 de junio de 2010. Después del usual intercambio de escritos, se oyó a las partes en la vista de 10 de noviembre de 2011.
20. La Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– Declare que el Reino Unido, al no haber garantizado la instalación de los sistemas colectores adecuados previstos en el artículo 3, apartados 1 y 2, y en la letra A del anexo I de la Directiva en Whitburn, ni en los sectores londinenses de Beckton y Crossness, y al no haber garantizado que se dé un tratamiento adecuado a las aguas residuales procedentes de las instalaciones de Beckton, Crossness y Mogden, de conformidad con el artículo 4, apartados 1 y 3, el artículo 10 y la letra B del anexo I de la Directiva, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de tales disposiciones.
– Condene en costas el Reino Unido.
21. El Reino Unido solicita al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la Comisión.
IV. Sobre el incumplimiento
A. Consideraciones introductorias
22. Como ya he señalado antes y como las propias partes han subrayado en varias ocasiones, no se discute prácticamente ninguno de los hechos que suscitaron el litigio, salvo algunos aspectos secundarios. El núcleo del litio es por tanto fundamentalmente jurídico y versa sobre la necesidad de definir algunos conceptos clave recogidos en la Directiva.
23. Lo que la Comisión reprocha al Reino Unido, en las cuatro localidades afectadas, es la cantidad excesiva de aguas residuales vertidas sin haber sido sometidas previamente a tratamiento. En particular, esa situación se deriva del uso, excesivo a juicio de la Comisión, de los llamados «aliviaderos de desbordamientos» (en inglés, «combined sewer overflows» o «CSO»). Se trata de dispositivos que permiten, en caso de sobrecarga de un sistema colector, verter directamente al medio ambiente (normalmente, al mar o a un río) aguas que no han sido tratadas previamente.
24. Como indica su propio nombre, los CSO son un componente esencial, en particular, de los denominados «sistemas mixtos», en los que un único sistema colector recoge tanto las aguas residuales domésticas o industriales como las aguas pluviales, procedentes de las precipitaciones meteorológicas. Como se puede intuir fácilmente, un sistema colector de este tipo está sometido especialmente a las variaciones de carga debidas a las precipitaciones: en períodos lluviosos, en efecto, la cantidad de aguas que corren por el sistema colector aumenta de forma considerable. A menudo los sistemas colectores de nueva construcción recogen separadamente las aguas pluviales, pero en el caso de instalaciones mixtas ya existentes a menudo es imposible modificarlas en ese sentido, ya que ello exigiría complejas obras de adaptación y de un coste prohibitivo. La mayor parte de los sistemas colectores objeto del presente asunto son de tipo mixto.
B. Sobre la interpretación de la Directiva
25. Antes de pasar al examen de los concretos motivos de incumplimiento reprochados por la Comisión, es necesario examinar algunos aspectos fundamentales de la Directiva.
26. En primer lugar, hay que recordar que, como ya ha tenido ocasión de declarar el Tribunal de Justicia, el objetivo de la Directiva es amplio. No se limita a la protección de los ecosistemas acuáticos, sino que persigue proteger en general a «la especie humana, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire y los paisajes» de toda repercusión negativa. La interpretación del texto normativo debe por tanto tener siempre presente ese amplio objetivo. (4)
27. En algunos ámbitos, la Directiva impone a los Estados miembros obligaciones determinadas numéricamente, cuyo cumplimiento puede ser verificado con relativa facilidad. Cabe citar, por ejemplo, la definición de «tratamiento primario» del artículo 2, apartado 7, o los requisitos que el cuadro 1 del anexo I prevé para las instalaciones de tratamiento.
28. En otros aspectos, en cambio, las disposiciones de la Directiva carecen de referencias numéricas o cuantitativas precisas y se prestan por tanto a interpretaciones divergentes, entre las cuales corresponde en última instancia al juez de la Unión indicar cuál es la correcta. Como se puede intuir fácilmente, en el presente asunto existe precisamente una situación de este segundo tipo. Evidentemente, el Tribunal de Justicia no puede crear arbitrariamente referencias numéricas que el legislador ha deseado evitar. Lo que puede hacer, sin embargo, es ofrecer definiciones que, precisando dentro de los límites de lo posible lo que el texto normativo indica, constituyan indicaciones interpretativas razonables.
29. Por otra parte, debo indicar a este respecto que, en la materia objeto del presente asunto, la inexistencia de elementos precisos de referencia es especialmente problemática. No es sólo que la Directiva contiene algunos conceptos genéricos e imprecisos, en un ámbito además de carácter muy técnico, sino que la propia Comisión no ha elaborado directrices al respecto, aun unilaterales en su caso, que permitan entender con claridad la interpretación que sus organismos atribuyen a las normas. A mi juicio, sería muy oportuna una actuación aclaratoria en este sentido, si no del legislador al menos de la Comisión, mediante la elaboración y publicación de indicaciones interpretativas adecuadas.
30. Dicho esto, examinaré a continuación los principales conceptos que deben ser interpretados en el caso de autos.
1. «Rendimiento suficiente» de las instalaciones de tratamiento
31. El concepto de «rendimiento suficiente» figura en el artículo 10 de la Directiva y se refiere sólo a las instalaciones de tratamiento, no a los sistemas colectores. Es un concepto que estaba presente desde la primera Propuesta de Directiva de la Comisión en 1989, (5) y que ha permanecido sustancialmente sin cambios hasta el texto definitivo. En particular, como ya se ha indicado al citar el texto del artículo 10, la Directiva habla de «rendimiento suficiente» en «todas las condiciones climáticas normales de la zona».
32. A mi juicio es indiscutible que la citada norma debe interpretarse en el sentido de que exige que, en general, las instalaciones de tratamiento estén en condiciones de tratar la totalidad de las aguas residuales producidas, en condiciones normales, en una cierta localidad. Así lo ha confirmado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. El Tribunal de Justicia ha declarado la existencia de un incumplimiento en casos en los que la recogida o el tratamiento se referían sólo al 80 % o al 90 % de las aguas residuales producidas por una aglomeración urbana. (6) Este planteamiento riguroso es coherente, por otra parte, con el objetivo especialmente amplio de la Directiva, que he recordado anteriormente. Además, como indica la propia norma, en el diseño de las instalaciones de tratamiento deben tenerse en cuenta las variaciones meteorológicas estacionales. En otros términos, las variaciones meteorológicas estacionales que sean previsibles no justifican la falta de tratamiento de las aguas residuales. El hecho de que la Directiva se refiera a las variaciones «estacionales» supone que se trata, en principio, de las variaciones habituales, que presentan un curso regular, sobre una base generalmente anual. Por el contrario, una variación de la carga totalmente irregular e imprevisible puede justificar, conforme al artículo 10, la falta de tratamiento.
33. Sin embargo, las indicaciones recogidas en el punto anterior no deben ser interpretadas de una forma excesivamente rígida, considerando que la falta de tratamiento de las aguas residuales sólo puede estar justificada en caso de acontecimientos que tengan lugar, de media, menos de una vez al año (respecto a los cuales, como es evidente, no se puede hablar de un carácter «estacional»). En efecto, el artículo 10 debe coordinarse con la nota 1 del anexo I, que examinaré en breve, la cual admite que los Estados miembros puedan determinar un número máximo aceptable de desbordamientos al año.
34. En otros términos, con arreglo al artículo 10 de la Directiva la falta de tratamiento de las aguas residuales puede admitirse únicamente cuando concurran condiciones que se salgan de lo habitual. No es posible definir con mayor precisión esa situación, puesto que el legislador ha evitado intencionadamente aclararla en términos numéricamente más precisos. Lo que es indiscutible, sin embargo, es la incompatibilidad con la Directiva de una instalación de tratamiento diseñada de modo que vierta regularmente al medio ambiente aguas residuales no tratadas.
35. En ese contexto, habida cuenta de la existencia de una clara obligación de principio y la falta de una cuantificación exacta de las posibles excepciones a dicha obligación, es completamente legítimo, a mi juicio, que la Comisión, en ejercicio de sus funciones de control del cumplimiento del Derecho de la Unión, adopte directrices internas que traduzcan las indicaciones del legislador en cifras determinadas y verificables, sobre la base de las cuales pueda valorar, en cada caso concreto, si es oportuno interponer un recurso por incumplimiento contra un Estado. Es evidente que, en todo caso, la valoración última incumbe al Tribunal de Justicia, en su condición de juez del incumplimiento; este órgano jurisdiccional podrá y deberá tomar en consideración todas las circunstancias de cada situación específica.
36. El problema del presente asunto, como ya he indicado anteriormente, consiste sin embargo en que la Comisión no sólo no ha facilitado ninguna indicación en este sentido, sino que parece que ni siquiera existe en su seno una práctica bien definida al respecto. Como es evidente, ello hace más difícil la tarea de la Comisión y la del juez de la Unión.
2. «Lluvias torrenciales inusuales» y «aguas de tormenta»
37. Estos dos conceptos son utilizados por el legislador de la Directiva en el anexo I, en particular en su nota 1. Es oportuno citar a continuación, una vez más, parte del texto de esa nota (el subrayado es mío):
«Dado que en la práctica no es posible construir los sistemas colectores y las instalaciones de tratamiento de manera que se puedan someter a tratamiento la totalidad de las aguas residuales en circunstancias tales como lluvias torrenciales inusuales, los Estados miembros decidirán medidas para limitar la contaminación por desbordamiento de aguas de tormenta».
38. En primer lugar, procede señalar que los dos conceptos son pertinentes para los sistemas colectores y para las instalaciones de tratamiento. Tanto para los unos como para las otras, el legislador ha tenido en cuenta aquí que conseguir sistemas perfectos, que puedan canalizar y tratar todas las aguas residuales sin excepción alguna, puede ser imposible en el caso concreto. En consecuencia, los Estados miembros han de prever medios para limitar los daños que se producen inevitablemente en los casos en los que no se recogen o tratan todas las aguas residuales.
39. El Reino Unido ha sostenido en sus observaciones que las situaciones en las que la Directiva admite que las aguas residuales puedan no ser recogidas o tratadas no son solamente supuestos de carácter excepcional. La nota 1 del anexo I tiene carácter enunciativo y no impide a los Estados permitir, incluso mediante una valoración de la relación entre costes y beneficios, tales eventualidades también sin que concurran circunstancias excepcionales. Por el contrario, según la Comisión, la falta de recogida o tratamiento de las aguas sólo puede admitirse de forma completamente extraordinaria, ante situaciones excepcionales.
40. Aunque el texto objeto de interpretación no es muy claro, considero que la Comisión tiene razón y que la citada nota 1, lejos de prestar apoyo a la interpretación propuesta por el Reino Unido, debe entenderse en el sentido de que la falta de recogida o tratamiento de las aguas no puede ser nunca una situación «ordinaria» y compatible con la Directiva, salvo si concurren circunstancias excepcionales.
41. Es cierto que la Directiva indica la situación de «lluvias torrenciales inusuales», en las diversas versiones lingüísticas, a modo de ejemplo («en circunstancias tales como»). Por consiguiente, la Directiva admite implícitamente que también en otras situaciones puede ser admisible la falta de recogida o tratamiento de las aguas. Sin embargo, no se indica cuáles son esas situaciones.
42. A diferencia de Reino Unido, considero que deben ser en todo caso situaciones caracterizadas, en su posible diversidad, por una naturaleza excepcional. De ningún modo puede aceptarse que el vertido al medio ambiente de aguas residuales no tratadas pueda tener lugar en situaciones «ordinarias». En particular, apuntan en ese sentido los siguientes argumentos.
43. En primer lugar, la nota 1 debe interpretarse a la luz del objetivo general de la Directiva, que consiste en garantizar un elevado nivel de protección medioambiental. Sería absurdo admitir que las aguas residuales no tratadas pudieran ser vertidas regularmente en el medio ambiente, al margen de circunstancias excepcionales, simplemente porque un sistema colector o una instalación de tratamiento han sido diseñados con una capacidad reducida.
44. En segundo lugar, el hecho de que las lluvias torrenciales inusuales sean sólo una de las situaciones en las que se admiten excepciones al principio de la recogida y el tratamiento integral no significa que, en los otros supuestos en los que pueda aceptarse, no deba concurrir en todo caso el carácter excepcional. Por el contrario, ese carácter excepcional lo exigen el contexto y el objetivo de la norma.
45. En tercer lugar, el texto objeto de interpretación prosigue señalando que los Estados miembros decidirán medidas para limitar la contaminación por «desbordamiento de aguas de tormenta». Aunque el Reino Unido sostiene que debe entenderse que esa expresión se refiere a cualquier tipo de desbordamiento, la lectura de la Directiva pone de manifiesto que no era esa la voluntad del legislador. Si bien algunas versiones lingüísticas de esa frase son más neutras, y se refieren en general a los desbordamientos por lluvias, (7) en la mayor parte de las demás versiones no sucede así y se pone de manifiesto el carácter excepcional de las causas de los desbordamientos. (8) Por tanto, dado que la obligación de limitar los daños medioambientales de los desbordamientos se refiere únicamente a los relacionados con circunstancias excepcionales, si se admitiera que los Estados en general realizaran vertidos de aguas no tratadas también en condiciones «ordinarias», se daría una situación en la que la Directiva exigiría limitar los daños por los desbordamientos relacionados con circunstancias excepcionales, pero no los debidos a desbordamientos que carecen de esa justificación. Se trataría de una situación absurda y sin duda contraria al objetivo de la Directiva. Por tanto es evidente que la idea en que se basa la nota 1 es que sólo en circunstancias excepcionales las aguas residuales pueden ser vertidas al medio ambiente sin ser previamente recogidas y tratadas.
46. Por otra parte, observo que, a mi entender, existe al menos una versión lingüística en la que el razonamiento que he formulado encuentra una confirmación ulterior. (9) Se trata de la versión alemana, en la que se afirma que la imposibilidad de recoger y tratar las aguas se refiere a «situaciones extremas, como por ejemplo las debidas a lluvias torrenciales inusuales». (10) La inclusión del adjetivo «extremas» confirma que, en su posible variedad, las situaciones admisibles conforme a la nota 1 deben tener en todo caso carácter excepcional.
47. Aclarado ese punto, quedan sin embargo dos interrogantes. En primer lugar, ¿cuándo puede considerarse que se han producido «lluvias torrenciales inusuales»? En segundo lugar, ¿qué otros casos de circunstancias excepcionales, distintas de los fenómenos meteorológicos, pueden justificar la falta de recogida o tratamiento de las aguas?
48. En cuanto a la primera cuestión, he de repetir aquí, como ya he hecho antes, la obvia constatación según la cual el Tribunal de Justicia no puede fijar valores numéricos que el legislador ha considerado oportuno no determinar. En el mismo sentido, puede ser completamente razonable que la Comisión formule directrices de tipo cuantitativo sobre las que basar sus actuaciones de control. El Tribunal de Justicia es, evidentemente, el juez último del carácter razonable de esas directrices. En el presente asunto, sin embargo, a mi parecer la Comisión no ha establecido directrices totalmente claras. En varias ocasiones, tanto en el procedimiento administrativo previo como en el curso del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión ha indicado que, en general, la superación del límite de 20 vertidos al año constituye una señal de alarma de la existencia de un posible incumplimiento. Esa referencia numérica, aun con todos sus límites y sin perjuicio de la obligación de una valoración caso por caso, puede ser razonable y aceptable, al ser el resultado de una reflexión basada en la comparación de las prácticas existentes en varios Estados miembros.
49. Sin embargo, el problema consiste en que la propia Comisión no parece muy segura de la función que ha de atribuirse al límite de los 20 vertidos. No sólo no ha facilitado nunca una indicación oficial en ese sentido, sino que incluso en el presente asunto ha parecido fluctuar, hasta el final, entre una visión de dicho límite como un umbral que en principio no cabe superar nunca, salvo en circunstancias excepcionales, y una visión más flexible, según la cual sólo sería una indicación carente de todo efecto inmediato.
50. La consecuencia es que, si bien por una parte no se puede reprochar al Reino Unido haber articulado gran parte de su razonamiento sobre la regla de los 20 vertidos, la única indicada con una cierta claridad por la Comisión en el procedimiento administrativo previo y en particular en su dictamen motivado complementario, por otra parte el Tribunal de Justicia está obligado a valorar el presunto incumplimiento directamente a la luz de la Directiva y sus indicaciones genéricas. La posición de la Comisión es demasiado vacilante para poder considerar que haya basado su recurso sobre una práctica interna bien definida fundada en la regla de los 20 vertidos, regla que en tal caso debería ser objeto, a su vez, de la valoración del Tribunal de Justicia.
51. En cualquier caso, en mi opinión una interpretación más precisa del concepto de «lluvias torrenciales inusuales» debe pasar necesariamente por el concepto que examinaré en breve, esto es, el de los «mejores conocimientos técnicos que no redunden en costes excesivos» (o, usando la expresión inglesa, «best technical knowledge not entailing excessive costs», cuyas siglas son BTKNEEC). Se trata naturalmente de un concepto totalmente separado, que no se refiere a fenómenos atmosféricos, sino a realizaciones humanas. No obstante, considero que, en concreto, el único modo razonable de interpretar las obligaciones de la Directiva es desarrollar en cada caso particular un examen global de las circunstancias, unificando en una única apreciación el control del carácter extraordinario del evento y el coste que habría sido necesario para construir sistemas colectores e instalaciones de tratamiento suficientes para evitar, incluso en ese supuesto, cualquier desbordamiento. En otros términos, estimo que el concepto de «lluvias torrenciales inusuales» no es estático, sino que puede variar en función de parámetros ulteriores.
52. En ese contexto, el concepto de BTKNEEC, aunque en el anexo I se refiere formalmente sólo a los sistemas colectores, debe a mi juicio tenerse en cuenta también para las instalaciones de tratamiento. En efecto, ese concepto parece el más idóneo para garantizar la realización de los ambiciosos objetivos de la Directiva sin perder de vista el realismo necesario sobre las posibilidades económicas y técnicas.
53. Por último, en lo que respecta al segundo interrogante, que se refiere a las demás posibles situaciones excepcionales distintas de los fenómenos meteorológicos, también aquí hay que hacer constar la oportunidad de dejar abiertos márgenes suficientemente amplios para tomar en consideración situaciones no sólo excepcionales, sino también imprevisibles. Simplemente a título de ejemplo, cabe pensar en situaciones de apagón eléctrico a gran escala que impidiera el funcionamiento de las instalaciones de tratamiento, o en catástrofes naturales que, aun no vinculadas a precipitaciones (por ejemplo terremotos), pudieran con todo perjudicar o inutilizar temporalmente las instalaciones de tratamiento o los sistemas colectores. En estos casos, no hay duda de que no existiría una vulneración de la Directiva. Igualmente cierto, no obstante, es que en tales casos los Estados estarían obligados a adoptar medidas para limitar la contaminación conforme a la nota 1 del anexo I, aunque las aguas vertidas sin tratamiento no procedan necesariamente de precipitaciones. Cualquier interpretación diferente se encontraría con la obligación de garantizar a la Directiva un efecto útil y respetar sus objetivos.
3. «Mejores conocimientos técnicos que no redunden en costes excesivos» (BTKNEEC)
54. La definición del concepto de BTKNEEC es uno de los aspectos del presente asunto sobre el que las partes han debatido de forma más prolongada e intensa, tanto en las observaciones escritas como en la vista. Se trata de un concepto recogido en la letra A del anexo I; se refiere, por tanto, desde el punto de vista formal, sólo a los sistemas colectores y no a las instalaciones de tratamiento. No obstante, como he intentado explicar en los puntos precedentes, estimo que el concepto de BTKNEEC puede considerarse uno de los aspectos clave de la Directiva, útil para interpretar todas sus disposiciones, incluidas las que se refieren a las instalaciones de tratamiento. En efecto, dicho concepto permite conciliar adecuadamente la necesidad de garantizar el efecto útil de la Directiva y la exigencia de no imponer a los Estados obligaciones imposibles de ejecutar. Aunque formulado en términos distintos, el concepto de «rendimiento suficiente» de las instalaciones de tratamiento, que figura en el artículo 10, responde a la misma lógica y puede considerarse en sí mismo una expresión de la cláusula BTKNEEC.
55. A juicio del Reino Unido, el concepto de BTKNEEC es el elemento central de una norma que, en general, autoriza a los Estados miembros a ejercer un amplio margen de discrecionalidad para decidir, fundamentalmente sobre la base de una valoración de la relación entre costes y beneficios, cuál debe ser el nivel adecuado de recogida y tratamiento de las aguas residuales. En el marco de esa valoración, en particular, el Reino Unido considera esencial hacer siempre referencia al impacto de los vertidos de aguas no tratadas sobre las aguas receptoras: en otros términos, los principios de la Directiva se respetarían siempre y no existiría ninguna infracción en los casos en que, aunque las aguas recogidas o tratadas sean sólo una parte de las aguas residuales producidas, no se ocasionen daños medioambientales significativos a raíz de los vertidos.
56. Según la interpretación de la Comisión, en cambio, el concepto de BTKNEEC tiene la única consecuencia, en la práctica, de reconocer a los Estados miembros libertad de elección entre los posibles sistemas para alcanzar un objetivo que, salvo en casos excepcionales, es inmutable: el de garantizar la recogida y el tratamiento del 100 % de las aguas residuales producidas. En otros términos, según la Comisión la norma significa simplemente que los Estados pueden elegir, entre las alternativas técnicamente posibles para obtener el resultado necesario, la menos costosa.
57. Me parece que, si bien se mira, tanto la interpretación del Reino Unido como la de la Comisión deben rechazarse. En efecto, ambas interpretaciones, aunque diversas, se caracterizan por una lectura extrema de la norma objeto de interpretación. Por un lado, siguiendo la posición sostenida por Reino Unido, se llegaría a reconocer a los Estados miembros un margen de discrecionalidad tan amplio que privaría –o casi– de efecto útil a la Directiva en su conjunto, en particular en las partes en que exige a los Estados miembros dotar de sistemas colectores e instalaciones de tratamiento a todas las aglomeraciones urbanas que superen una determinada dimensión mínima. Por otro lado, la interpretación de la Comisión, aun siendo probablemente más próxima al espíritu de la norma tal como la entendió el legislador, corre el riesgo de privar de efecto útil, si no a la Directiva en su conjunto, ciertamente a la cláusula BTKNEEC. (11) No es razonable, en efecto, considerar que, al indicar de forma expresa la necesidad de utilizar los mejores conocimientos técnicos que no redunden en costes excesivos, el legislador de la Directiva únicamente haya reconocido a los Estados miembros la libertad de elegir, entre los posibles sistemas técnicos para llegar a un resultado final único, el sistema menos costoso. Es evidente, en cambio, que con esta cláusula el legislador ha pretendido atenuar los posibles efectos «excesivos» de una aplicación demasiado rígida de la Directiva y ha previsto la posibilidad de que, en ciertos casos, deban aceptarse algunos efectos negativos sobre el medio ambiente.
58. A mi juicio, la interpretación correcta de la cláusula BTKNEEC se sitúa a mitad de camino entre las dos posiciones extremas que acabo de mencionar.
59. En particular, la cláusula BTKNEEC debe considerarse como una especie de «válvula de seguridad», que permite evitar la imposición a los Estados miembros de obligaciones no realistas o de costes de realización completamente desproporcionados. Sin embargo, a este respecto deben aclararse bien algunos extremos.
60. En primer lugar, la cláusula constituye un mecanismo de carácter excepcional, que no puede utilizarse para eludir el principio, afirmado por la propia jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de que la recogida y el tratamiento deben tener por objeto, en general, todas las aguas residuales. Esa excepcionalidad debe destacarse tanto más a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, precisamente acerca de la Directiva 91/271, el coste de las obras necesarias para la adaptación no es por sí mismo pertinente. (12)
61. En segundo lugar, como es evidente, la utilización de dicha cláusula no puede estar vinculada, en abstracto, a que concurran algunas circunstancias predeterminadas. No se puede determinar a priori, por ejemplo, un nivel de costes por encima del cual la obligación de recoger y tratar el 100 % de las aguas residuales desaparece automáticamente. La cláusula BTKNEEC requiere, en cambio, siempre y en todo caso una valoración completa de todas las circunstancias de cada caso concreto, a las que debe adaptarse necesariamente.
62. En tercer lugar, en ese contexto pueden tomarse en consideración además, como ha sostenido con firmeza el Reino Unido en sus observaciones escritas y en la vista, los efectos sobre el medio ambiente de los vertidos de aguas no tratadas. El carácter desproporcionado del coste de algunas obras, y por tanto la falta de necesidad de realizarlas en concreto, puede valorarse con mayor seguridad teniendo en cuenta también las consecuencias medioambientales de esa falta de realización. Está claro que no realizar algunas obras, y soportar por tanto algunos vertidos de aguas no tratadas en el medio ambiente, podrá ser tanto más aceptable cuanto menores sean los daños potenciales que las aguas no tratadas puedan producir.
63. El hecho de que el criterio de los efectos perjudiciales de las aguas no tratadas sobre el medio ambiente pueda tomarse en consideración no significa sin embargo, como sostiene el Reino Unido, que sea el único criterio en función del cual deba valorarse la conformidad con la Directiva. Como indicó acertadamente la Comisión en la vista, la Directiva no establece umbrales de contaminación aceptables. Prevé la obligación fundamental de dotar a las aglomeraciones urbanas de sistemas colectores e instalaciones de tratamiento. En las recientes sentencias que he citado antes, (13) una vez verificado que la tasa de cobertura de los sistemas colectores de algunas aglomeraciones urbanas no alcanzaba el 100 %, el Tribunal de Justicia no entró a examinar si ello producía efectos perjudiciales en el medio ambiente, sino que por el contrario afirmó automáticamente la existencia de una infracción de los Estados miembros afectados.
64. Por lo tanto, no cabe acoger la alegación del Reino Unido según la cual, en las fechas límite fijadas por la Directiva para realizar los sistemas colectores y las instalaciones de tratamiento, lo que importa es únicamente que las aglomeraciones urbanas dispongan de tales obras, con independencia del rendimiento que éstas puedan ofrecer. Llevando esa argumentación a sus consecuencias extremas, haber realizado un sistema que pueda tratar, por ejemplo, el 50 % de las aguas residuales de una ciudad sería suficiente para atenerse a la Directiva y la mejora del rendimiento para llegar al 100 % no sería ya objeto de la obligación legal de atenerse a la Directiva en los plazos previstos, sino sólo una mejora de la eficiencia del sistema para la que no estaría previsto ningún plazo y, en sustancia, no sería admisible ningún control. Es evidente que tal interpretación no corresponde a la voluntad del legislador ni a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en la materia.
65. Además, con el fin de conservar el efecto útil de la Directiva es indispensable que, en el caso de que la recogida o el tratamiento del 100 % de las aguas residuales –salvo en caso, claro está, de supuestos excepcionales, para los que también la Comisión admite la posibilidad de una falta de tratamiento– sean imposibles o especialmente difíciles, sea el Estado miembro interesado el que aporte la prueba de la aplicabilidad de la cláusula BTKNEEC. En situaciones de este tipo, en efecto, existe entre el Estado miembro y la Comisión una clara asimetría informativa: la Comisión no dispone de instrumentos autónomos para valorar la situación concreta y debe basarse en la información que le proporciona, en particular, el Estado miembro interesado. Tal situación es, por lo demás, coherente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, aunque en los procedimientos por incumplimiento la carga de la prueba corresponde a la Comisión, una vez que ésta ha facilitado un principio de prueba de los hechos en los que basa su recurso incumbe al Estado miembro, sobre la base de la información más abundante de la que dispone, aportar la prueba detallada de que la infracción no existe en realidad. (14)
4. Recapitulación
66. Resumiendo las observaciones formuladas hasta ahora sobre el alcance general de las obligaciones previstas en la Directiva, hay que señalar que exige a los Estados miembros, en general, dotar a las aglomeraciones urbanas de sistemas colectores e instalaciones de tratamiento que puedan, salvo en circunstancias excepcionales, garantizar la recogida y el tratamiento de todas las aguas residuales producidas. La obligación de recogida y tratamiento integral no se extiende a los casos en que sea imposible desde el punto de vista tecnológico o que requieran costes totalmente desproporcionados, también a la luz de los efectos perjudiciales limitados sobre el medio ambiente.
67. En concreto, lo que propongo es un control articulado en dos fases, tanto para los sistemas colectores como para las instalaciones de tratamiento. En la primera fase debe comprobarse si los vertidos pueden considerarse como un supuesto excepcional, o mejor como un elemento no «ordinario» del funcionamiento del sistema colector o de la instalación de tratamiento. En la segunda fase, cuando la primera fase haya demostrado el carácter no excepcional de los vertidos al medio ambiente de aguas no tratadas, se debe realizar una verificación sobre la base de la cláusula BTKNEEC. En esta fase, la carga de la prueba, que en la primera fase estaba repartida del modo usual entre la Comisión y el Estado miembro, corresponde por completo a este último. Incumbe en efecto al Estado demostrar que conseguir un nivel mejor de recogida o tratamiento de las aguas es tecnológicamente imposible o requiere costes totalmente desproporcionados respecto a los beneficios que se derivarían para el medio ambiente.
68. Una vez aclaradas de forma preliminar las obligaciones impuestas a los Estados miembros, se puede pasar ahora al examen de las imputaciones concretas reprochadas por la Comisión al Reino Unido.
C. Sobre la situación de Whitburn
1. Hechos y posiciones de las partes
69. El incumplimiento criticado por la Comisión en el caso de Whitburn se refiere, como se ha visto, únicamente al artículo 3 de la Directiva, relativo a los sistemas colectores. No se reprocha, en cambio, la falta o insuficiencia de las instalaciones de tratamiento.
70. Whitburn forma parte de la aglomeración urbana de Sunderland, que está dotada de un único sistema colector principal de tipo mixto, en el que confluyen las aguas residuales urbanas y las aguas pluviales. En condiciones normales, las aguas del sistema colector de Whitburn se transfieren, mediante estaciones de bombeo (Seaburn, Roker y posteriormente St. Peters), a la instalación de tratamiento de Hendon, en la que se depuran las aguas procedentes de toda la aglomeración urbana.
71. Cuando la cantidad de aguas recogidas en el sistema colector de Whitburn supera 4,5 veces el caudal en época seca, (15) las aguas excedentes se desvían en un túnel de recogida, que tiene una capacidad operativa de 7.000 m3. Cuando la cantidad de agua presente en el sistema colector se reduce, el agua acumulada en el túnel se bombea nuevamente al sistema colector y se canaliza hacia la instalación de Hendon, para ser finalmente depurada. No obstante, si se supera la capacidad operativa del túnel, el agua sobrante se vierte directamente al mar, siendo sometida únicamente a un filtrado mecánico a través de unas redes con una apertura de 6 mm. Dicho vertido se realiza mediante un conducto submarino de una longitud de 1,2 km.
72. En los años anteriores a la fecha fijada en el dictamen motivado (1 de febrero de 2009), los vertidos de aguas no tratadas en Whitburn fueron los que se indican en la tabla siguiente. Los datos han sido aportados por la Comisión, pero no han sido cuestionados por el Reino Unido.
Año | Número de vertidos | Volumen vertido (m3) |
2005 | 27 (16) | 542.070 |
2006 | 25 | 248.130 |
2007 | 28 | 478.620 |
2008 | 47 | 732.150 |
73. Según la Comisión, estos datos indican una cantidad excesiva de vertidos de aguas no tratadas al medio ambiente, incompatible con las obligaciones impuestas a los Estados miembros por la Directiva.
74. La Comisión se basa en gran medida, para sostener su posición, en un informe presentado el 25 de febrero de 2002 por un inspector independiente nombrado por el Ministerio de Medio Ambiente de Reino Unido (en lo sucesivo, «Inspector»), con ocasión de la solicitud, por la sociedad que gestiona el sistema de Whitburn, de algunas modificaciones de su autorización de gestión de dicho sistema. Ese informe contiene algunas observaciones muy críticas sobre el sistema colector de Whitburn, considerado insuficiente para limitar adecuadamente los vertidos al medio ambiente de aguas no tratadas. (17) Según el Inspector, la insuficiencia del sistema colector de Whitburn tiene como consecuencia vertidos frecuentes de aguas no tratadas incluso en períodos de precipitaciones moderadas o inexistentes. En los años siguientes al informe del Inspector no se introdujo ninguna modificación física en el sistema colector de Whitburn. El único cambio realizado se refiere a las modalidades de gestión del túnel de acumulación de aguas en caso de sobrecarga. Gracias a esas nuevas modalidades, los vertidos se han hecho más infrecuentes, pero las cantidades de aguas no tratadas emitidas al medio ambiente siguieron siendo sustancialmente las mismas entre los años 2001 y 2008, oscilando entre un máximo de 732.150 m3 (en 2008) y un mínimo de 248.130 m3 (en 2006).
75. Esas cantidades de aguas no tratadas corresponden, según indica la Comisión, a las de una aglomeración urbana con un número de habitantes variable entre más de 3.700 (considerando las cantidades de 2006) y más de 11.000 (considerando las cantidades de 2008), en todo caso superior a los 2000 equivalentes habitante, cifra por encima de la cual la Directiva prevé la obligación de dotar de sistemas colectores e instalaciones de tratamiento a una aglomeración urbana. En otras palabras, es como si existiera toda una aglomeración urbana de tales dimensiones sin ningún medio de recogida y tratamiento de aguas residuales.
76. Según la Comisión, la vulneración de la Directiva es tanto más grave por la proximidad al conducto submarino de algunas playas, sobre las que se han detectado a menudo residuos procedentes, con toda probabilidad, del sistema colector de Whitburn.
77. El Reino Unido no cuestiona la mayor parte de los hechos señalados por la Comisión, salvo en lo que se refiere a los residuos encontrados en las playas. Tales residuos no pueden en efecto proceder del sistema de Whitburn, puesto que el conducto submarino utilizado para el vertido está dotado de redes de filtrado. Los residuos, cuya presencia se ha reducido además en los últimos años, deben por tanto tener una procedencia distinta. Por lo demás, sin embargo, los hechos relativos a Whitburn no se cuestionan y la defensa de Reino Unido se basa fundamentalmente en la interpretación de la Directiva.
78. En particular, el Reino Unido insiste en que la calidad de las aguas en las que se efectuaron los vertidos no ha sufrido efectos negativos por dichos vertidos, como así demuestra el hecho de que las aguas situadas frente a las playas locales siempre han cumplido los límites previstos por el Derecho de la Unión para el baño. (18)
79. El Reino Unido ha invocado asimismo un estudio, realizado en 2010, destinado a examinar la situación de Whitburn a la luz del dictamen motivado y del dictamen motivado complementario de la Comisión. En particular, dicho estudio ha valorado las posibles consecuencias de una reducción del número de vertidos por debajo del umbral de 20 al año, como la Comisión parece exigir en particular en el dictamen motivado complementario. En dicho estudio se ha determinado que, para mantener el número de vertidos por debajo de 20 al año, la única solución posible sería la ampliación del túnel de recogida, que debería alcanzar una capacidad de 10.800 m3. Sin embargo, tal modificación supondría una mejora mínima, igual a aproximadamente un 0,31 %, de la calidad de las aguas receptoras, calculada utilizando los parámetros normalmente usados para valorar las aguas de baño. Por esos motivos, el estudio no ha recomendado ninguna modificación del sistema colector de Whitburn.
2. Apreciación
80. Para verificar si el Reino Unido está en situación de incumplimiento por el caso de Whitburn realizaré una verificación según el modelo que he propuesto antes, articulado en dos fases.
81. En lo que respecta, en primer lugar, al carácter no excepcional de los vertidos de aguas no tratadas, en mi opinión la Comisión ha demostrado esa circunstancia de modo suficiente. Como he indicado antes, y tal como el Reino Unido no cuestiona por otra parte, pese a una mejora de la situación en los últimos años, el sistema colector de Whitburn sigue vertiendo con regularidad aguas no tratadas al medio ambiente. Como ya he señalado, no es posible indicar un número de vertidos que constituya un límite inmutable entre supuestos excepcionales y supuestos recurrentes. La Comisión, como se ha visto, se refiere a menudo a la cifra de 20 vertidos; incluso un informe encargado por el Gobierno de Reino Unido sobre la situación de Londres (19) ha considerado razonable un límite aún más restrictivo, igual a 12 vertidos al año. En todo caso, con independencia del modelo adoptado, la situación de Whitburn estaba sin duda caracterizada, al final del plazo fijado en el dictamen motivado, por vertidos cuyo número e intensidad indican una realidad recurrente, ciertamente no ocasional. Como se indica en la tabla contenida en el punto 72, entre 2006 y 2008 tuvieron lugar, cada año, entre 25 y 47 vertidos. Esa cifra no indica ciertamente un suceso excepcional y por otra parte tampoco el Reino Unido ha sostenido el carácter excepcional de los vertidos en Whitburn.
82. Queda por comprobar si, frente a esta demostración aportada por la Comisión, el Reino Unido ha conseguido probar la aplicabilidad de la cláusula BTKNEEC; en otros términos, si reducir el número de vertidos requiere soluciones tecnológicamente imposibles o costes absolutamente desproporcionados respecto a los beneficios.
83. El documento clave a este respecto es, a mi juicio, el estudio realizado en 2010 que he citado anteriormente en el punto 79. A la luz de dicho estudio está claro, en primer lugar, que una reducción considerable de los vertidos de aguas no tratadas en Whitburn no presenta obstáculos especiales desde el punto de vista tecnológico. En efecto, se requeriría en sustancia una ampliación del túnel de acumulación existente y el Reino Unido no ha indicado en ningún momento que tal solución sea impracticable.
84. Al mismo tiempo, no obstante, el estudio calculó cuál podría ser en concreto la mejora de la calidad de las aguas receptoras conseguida mediante la ampliación del túnel y la consiguiente reducción de los vertidos. El razonamiento se desarrolló tomando como referencia un límite máximo de 20 vertidos, siguiendo así las indicaciones proporcionadas por la Comisión en la fase de procedimiento administrativo previo. En ese contexto, el estudio calculó una mejora de sólo 0,3 puntos porcentuales en la calidad de las aguas y concluyó, por tanto, que la relación entre costes y beneficios no justificaba ninguna intervención suplementaria en Whitburn.
85. En tal contexto, procede recordar que la calidad de las aguas marinas frente a Whitburn, según lo observado por el Reino Unido, que no ha sido refutado por la Comisión a este respecto, es más bien elevada y siempre cumple los parámetros fijados por las normas de la Unión para las aguas de baño. Aunque la idoneidad para el baño de las aguas receptoras no sea directamente pertinente para valorar el respeto de la Directiva 91/271, como ya he señalado antes puede tenerse en cuenta, en el marco de una apreciación global, a efectos de la posible aplicación de la cláusula BTKNEEC. Por consiguiente, parece razonable que, en una situación de ese tipo, las autoridades nacionales hayan decidido no imponer onerosas obras de modificación, que sólo producirían una mejora completamente marginal de la situación medioambiental.
86. A la luz de estas observaciones, considero que el razonamiento desarrollado por el Reino Unido es válido y que en el caso de autos la Comisión no ha conseguido demostrar la existencia de un incumplimiento en el sistema colector de Whitburn. En efecto, si bien se han producido de forma regular vertidos de aguas no tratadas en esa área, el Reino Unido ha probado que las eventuales obras de ampliación del sistema colector, para atenerse a las indicaciones proporcionadas por la Comisión en el procedimiento administrativo previo, aportarían beneficios mínimos, insuficientes para justificar la ejecución de las obras. Así pues, debe desestimarse la primera parte del recurso de la Comisión.
D. Sobre la situación de Beckton, Crossness y Mogden
1. Hechos y posiciones de las partes
87. En lo que respecta a Londres, el recurso de la Comisión tiene por objeto las tres zonas de Beckton, Crossness y Mogden. Más en particular, el recurso se refiere a las instalaciones de tratamiento de esas tres localidades, que se consideran insuficientes para garantizar el cumplimiento de la Directiva, por lo que se considera que infringen los artículos 4 y 10 de la misma. En el caso de Beckton y Crossness, además, la Comisión imputa asimismo la vulneración del artículo 3 de la Directiva, por considerar insuficientes también los correspondientes sistemas colectores.
88. Las tres localidades mencionadas forman parte del sistema de recogida y tratamiento de aguas de Londres, que sirve en total a más de 9 millones de equivalentes habitante. Se trata de un sistema de tipo mixto en gran medida, diseñado durante el siglo XIX y progresivamente ampliado y modificado al compás del crecimiento de la aglomeración urbana.
89. Los problemas que se han encontrado en Londres son de dos tipos. En primer lugar, cuando la capacidad de los sistemas colectores es superada intervienen, como en Whitburn, los aliviaderos de desbordamientos. El sistema de Londres cuenta con 57, que vierten casi todos ellos en el Támesis y aún carecen, según parece, de sistemas de filtrado, siquiera rudimentarios, de las aguas vertidas. En segundo lugar, algunas de las instalaciones de tratamiento a las que son dirigidas las aguas recogidas por los sistemas colectores no pueden, en algunas ocasiones, tratar todas las cantidades que reciben. En tales casos, se vierte una parte de las aguas después de haber sido sometida únicamente a un tratamiento mínimo.
90. El principal elemento probatorio en el que la Comisión basa sus alegaciones, en lo que respecta a Londres, es un informe elaborado en febrero de 2005 por un grupo de trabajo en el ámbito del Thames Tideway Strategic Study (en lo sucesivo, «TTSS»). El TTSS fue creado en el año 2000 por el Gobierno de Reino Unido, con la función de valorar la situación medioambiental del Támesis.
91. El informe del TTSS señala en particular que de los 57 aliviaderos de desbordamientos del sistema de Londres, 36 causan efectos negativos reales en el medio ambiente. De promedio, tienen lugar cada año en el sistema unos 60 vertidos de aguas no tratadas, incluso en períodos de escasas precipitaciones. Cada año se vierten al medio ambiente varios millones de toneladas de aguas no tratadas, que corresponden a la producción de aguas residuales de un aglomerado urbano con cientos de miles de habitantes. El problema ha sido agravado por el hecho de que el agua del Támesis llega al mar muy lentamente, de modo que las aguas contaminadas vertidas se diluyen sólo después de que transcurran períodos más bien prolongados.
92. Según el informe del TTSS, la situación de las instalaciones de tratamiento no es mejor que la de los sistemas colectores. Su capacidad es suficiente en tiempo seco, pero cuando se producen precipitaciones vierten al medio ambiente aguas tratadas sólo parcialmente, agravando la carga contaminante ya considerable ocasionada por los aliviaderos de desbordamientos de los sistemas colectores.
93. En noviembre de 2005, el TTSS elaboró un informe complementario para el Gobierno, en el que indicó las posibles soluciones al problema de la contaminación del Támesis. En particular, la solución que se considera la mejor consiste en la construcción de un túnel subterráneo, de unos 30 km de longitud y con una capacidad de 1,5 millones de m3, que puede acumular las aguas excedentes procedentes de lluvias, para reintroducirlas en el sistema posteriormente, permitiendo así su tratamiento.
94. En abril de 2007, el Gobierno de Reino Unido anunció la decisión de ejecutar la propuesta del TTSS, en particular el nuevo túnel. En la carta remitida el 17 de abril de 2007 por el Ministro de Medio Ambiente a la sociedad de gestión del sistema de recogida y tratamiento de las aguas de Londres, carta que ha sido aportada al juicio por el Reino Unido, se indica que la decisión de proceder a la realización del túnel persigue «dar a Londres un río adecuado al siglo XXI y conseguir que el Reino Unido respete las obligaciones de la Directiva […]». (20) Como se comprobó en la vista, también el actual Gobierno de Reino Unido confirmó recientemente su apoyo a la realización del túnel subterráneo, cuya finalización está ahora prevista para 2021‑2023. En la declaración ministerial escrita remitida al Parlamento el 3 de noviembre de 2011, (21) en particular, se indicó que «sigue siendo convincente la necesidad de reforzar el sistema colector de Londres, que en algunos puntos está agotando su capacidad incluso en tiempo seco, y encontrar una solución a los consiguientes desafíos medioambientales [...]». Las obras de construcción deberán iniciarse en 2016.
95. El Reino Unido no discute los hechos prestados por la Comisión. Subraya que, además del proyecto para la realización de nuevo gran túnel subterráneo, están en curso otras obras para ampliar la capacidad de las instalaciones de tratamiento de Beckton, Crossness y Mogden. Dichas obras deberán finalizar entre 2012 y 2014. Además, está prevista la construcción de un segundo túnel, de dimensiones inferiores, que debería estar ya finalizado en 2014 y reducir de modo considerable los vertidos de aguas no tratadas en las zonas de Beckton y Crossness.
96. La defensa del Reino Unido se apoya, en particular, en las dimensiones completamente excepcionales del sistema de Londres y en la inevitable complejidad de cualquier intervención sobre una serie de sistemas colectores diseñados en el siglo XIX. Desde ese punto de vista, no cabe considerar que existe un incumplimiento por el Reino Unido, que inmediatamente después de la entrada en vigor de la Directiva ha empezado a desarrollar todas las actividades de estudio y planificación necesarias para conseguir una conformidad plena con el Derecho de la Unión. La cláusula BTKNEEC exige que no se considere que se ha vulnerado una Directiva si, en particular, un Estado miembro ha iniciado todas las actividades necesarias, en los plazos más breves posibles en el caso concreto, para ejecutar dicha Directiva.
2. Apreciación
97. En su primer dictamen motivado, la Comisión había criticado, en general, el funcionamiento de todo el sistema de Londres. En el dictamen motivado complementario decidió, en cambio, después de examinar las alegaciones del Reino Unido en respuesta al dictamen motivado, reducir el objeto del recurso según los términos actuales.
98. En particular, como ya he indicado, la Comisión critica la insuficiencia, a efectos de respetar la Directiva, de las instalaciones de tratamiento de Beckton, Crossness y Mogden, así como de los sistemas colectores que confluyen en las dos primeras instalaciones mencionadas.
99. Hay que preguntarse, con carácter preliminar, sobre el tipo de demostración que la Comisión debe aportar acerca del incumplimiento. No me refiero aquí a la carga de la prueba, ya que sobre ese extremo la jurisprudencia es clara y reiterada: corresponde a la Comisión probar el incumplimiento, sin poder basarse en una presunción cualquiera. (22) A lo que me refiero aquí, en cambio, es al objeto de la demostración de la Comisión.
100. La lectura del recurso pone de manifiesto, en efecto, que la Comisión, aun habiendo decidido limitar sus imputaciones a algunas partes específicas del sistema de recogida y tratamiento de las aguas residuales de Londres, no ha indicado claramente cuáles son las particularidades de los sectores objeto del recurso. Por el contrario, ha basado toda su argumentación en pruebas –en particular el informe del TTSS– que se refieren a los problemas del sistema en general, y no a los específicos de las partes del sistema (las zonas de Beckton, Crossness y Mogden) objeto del recurso.
101. Por consiguiente, hay que verificar si el marco probatorio aportado por la Comisión, que pone de manifiesto una situación ambiental problemática en Londres en general, ha demostrado la función específica que cada una de las realidades indicadas ha desempeñado para crear la situación compleja. (23)
102. A este respecto, resulta determinante la documentación que la Comisión ha adjuntado al recurso, y en particular la respuesta facilitada por el Reino Unido, el 15 de junio de 2006, al dictamen motivado de la Comisión. En ese documento, respondiendo a una imputación sobre la totalidad del sistema de Londres, el Reino Unido, en sustancia, recondujo el problema a las partes concretas del sistema a las que la Comisión decidió posteriormente limitar su recurso. En particular, aun sin admitir formalmente la existencia de un incumplimiento, en las conclusiones del documento se indicó que el Gobierno de Reino Unido «acepta que es necesario un incremento de la capacidad de las instalaciones de tratamiento de Beckton, Crossness y Mogden» y que «acepta que son necesarias medidas para reducir la contaminación derivada de algunos aliviaderos de desbordamientos que forman parte de los sistemas colectores de Beckton y Crossness».
103. A la luz de tal documento, considero que los elementos aportados por la Comisión, en cuanto se refieren al sistema de Londres en su conjunto, pueden considerarse utilizables en relación específicamente con las instalaciones de tratamiento de Beckton, Crossness y Mogden, así como con los sistemas colectores de Beckton y Crossness. El Reino Unido, por lo demás, no ha formulado ninguna objeción a este respecto.
104. Queda ahora verificar si las pruebas presentadas por la Comisión son suficientes para demostrar el incumplimiento. También en este caso procederé al examen siguiendo el enfoque en dos fases que ya he utilizado para la situación de Whitburn.
105. En lo que respecta a la existencia del problema y su carácter no ocasional, el informe del TTSS sobre el que la Comisión ha basado la parte fundamental de su recurso constituye, en mi opinión, una indicación no sólo suficiente, sino difícilmente refutable, tanto más teniendo en cuenta que se trata de un documento encargado por el propio Gobierno de Reino Unido. En particular, como se ha visto, dicho informe pone de manifiesto la considerable frecuencia de los vertidos de aguas no tratadas por los sistemas colectores y de aguas tratadas sólo mínimamente por las instalaciones de tratamiento. No solamente: esos hechos, lejos de limitarse a situaciones meteorológicas extraordinarias, tienen lugar incluso en caso de lluvias moderadas.
106. Por lo tanto, cabe considerar que la Comisión ha demostrado el carácter no excepcional y no ocasional de los vertidos que reprocha al Reino Unido. Este Estado miembro no cuestiona, por otra parte, la exactitud de los datos aportados por la Comisión.
107. Por último, queda verificar si el Gobierno de Reino Unido ha demostrado la imposibilidad técnica de atenerse a la Directiva o la desproporción absoluta de los costes respecto a los beneficios, que podría justificar, en virtud de la cláusula BTKNEEC, una recogida o tratamiento no completos de las aguas residuales.
108. En mi opinión, la respuesta es negativa.
109. En efecto, por un lado, el Reino Unido que ya se ha decidido la ejecución de una nueva gran obra (un túnel de acumulación de aguas) que podrá, como señaló la propia Comisión en el procedimiento administrativo previo, conseguir una completa conformidad con la Directiva. Así pues, existen soluciones técnicas para obtener una mejora de la situación y su coste no puede considerarse desproporcionado, puesto que ya se ha adoptado la decisión de realizarlas.
110. Tampoco cabe acoger las alegaciones de Reino Unido que se basan en la complejidad y larga duración de las obras que han de realizarse. En efecto, según reiterada jurisprudencia el incumplimiento debe apreciarse en la fecha fijada en el dictamen motivado (en el presente asunto, el 1 de febrero de 2009) y un Estado miembro no puede conseguir que el recurso sea desestimado por el mero hecho de que estén en curso obras y actividades que conducirán, en el futuro, a la eliminación del incumplimiento. (24) No hay que olvidar además que la Directiva se remonta a más de 20 años atrás. Por consiguiente, no puede considerarse ciertamente un texto con el que los Estados miembros no hayan tenido tiempo de familiarizarse. Con respecto precisamente a la Directiva 91/271/CEE, aunque en relación con un artículo distinto de los que se discuten en el caso de autos, el Tribunal de Justicia ha considerado más que suficiente el plazo, fijado en el dictamen motivado, del 9 de septiembre de 2004. (25)
111. El Reino Unido parece sugerir, en particular en la vista, que la prolongada duración necesaria de las obras debe ser considerada como un elemento para aplicar la cláusula BTKNEEC: cuando un Estado miembro debe realizar obras a gran escala para atenerse al Derecho de la Unión no cabe imputar un incumplimiento si dichas obras están en curso y están ejecutándose en unos plazos ordinarios y razonables.
112. No puede seguirse ese razonamiento. La cláusula BTKNEEC debe ser interpretada, como se ha visto, en el sentido de que se refiere a las soluciones técnicas que, en general, pueden ser realizadas, y no al momento en que esa realización puede tener lugar. El momento que debe tomarse como referencia para valorar la conformidad con un texto normativo comunitario es el fijado en el dictamen motivado de la Comisión. El razonamiento sería distinto si el Reino Unido hubiera demostrado que la solución prevista para solucionar el problema, y en particular por tanto el túnel de acumulación de aguas, no era técnicamente posible en el pasado. En tal caso, la cláusula BTKNEEC podría invocarse válidamente. Sin embargo, no sucede así en el caso de autos. En ningún momento el Reino Unido ha sugerido que la realización del túnel o la ampliación de las instalaciones de tratamiento sólo han sido posibles en tiempos recientes.
113. Para concluir, considero por tanto que procede estimar la parte del recurso relativa a la ciudad de Londres.
E. Costas
114. Tanto la Comisión como el Reino Unido han solicitado, como se ha indicado antes, la condena en costas de la otra parte. Dado que propongo al Tribunal de Justicia que estime una de las dos partes del recurso de la Comisión y desestime la otra, considero que el Tribunal de Justicia debe aplicar el artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, y repartir por tanto las costas entre las partes.
V. Conclusión
115. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo por tanto al Tribunal de Justicia que se pronuncie del siguiente modo:
– El Reino Unido, al no haber garantizado la instalación de los sistemas colectores adecuados previstos en el artículo 3 y en la letra A del anexo I de la Directiva 91/271 sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas en Beckton y Crossness, y al no haber garantizado que se dé un tratamiento adecuado a las aguas residuales en las instalaciones de tratamiento de Beckton, Crossness y Mogden, de conformidad con los artículos 4 y 10 y la letra B del anexo I de la citada Directiva, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de tales disposiciones.
– Desestimar el recurso en todo lo demás.
– Condenar a cada parte a cargar con sus propias costas.