Gevoegde zaken T‑208/11 en T‑508/11

Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)

tegen

Raad van de Europese Unie

„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Toepasselijkheid van verordening (EG) nr. 2580/2001 op situaties van gewapend conflict – Mogelijkheid voor een instantie van een derde land om als bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931/GBVB te worden aangemerkt – Feitelijke grondslag van beslissingen tot bevriezing van tegoeden – Verwijzing naar terroristische daden – Noodzaak van een beslissing van een bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) van 16 oktober 2014

1.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Bevriezing van tegoeden – Verordening nr. 2580/2001 – Werkingssfeer – Gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht – Daaronder begrepen

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad; verordening nr. 2580/2001 van de Raad)

2.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op grond van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging – Instantie die bevoegd is om genoemde nationale beslissing vast te stellen – Begrip – Bestuurlijke instantie – Daaronder begrepen – Voorwaarden

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)

3.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op grond van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging – Geen verplichting van een nationale beslissing die onderdeel is van een strafrechtelijke procedure stricto sensu – Voorwaarden

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)

4.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op grond van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging – Verplichting tot loyale samenwerking – Niet-toepasselijkheid in de betrekkingen tussen de Unie en derde landen – Geen invloed op de kwalificatie van de instanties van een derde land als bevoegde instanties

(Art. 4, lid 3, VWEU; gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad, art. 2, lid 3)

5.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op grond van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging – Instantie die bevoegd is om genoemde nationale beslissing vast te stellen – Instantie van een derde land – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – Verificatie door de Raad of regelgeving bestaat die voldoet aan de voorwaarden voor bevoegde instanties in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4)

6.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit tot bevriezing van tegoeden van bepaalde personen en entiteiten die worden verdacht van terroristische activiteiten – Besluit betreffende een persoon of entiteit die in het verleden terroristische daden heeft gepleegd – Minimumvereisten – Feitelijke grondslag van het besluit die moet worden gevormd door concrete elementen die zijn onderzocht en vastgesteld in beslissingen van bevoegde nationale instanties

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad)

7.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op grond van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging – Evaluatie ter rechtvaardiging van de handhaving op de lijst van bevroren tegoeden – Motiveringsplicht die op de Raad rust –Omvang

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad)

8.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Vaststelling of handhaving op grond van een nationale beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging – Evaluatie ter rechtvaardiging van de handhaving op de lijst van bevroren tegoeden – Samenwerking tussen de Raad en de bevoegde instanties – Omvang

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad, art. 1, lid 4; verordening nr. 2580/2001 van de Raad)

9.      Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met oog op de strijd tegen het terrorisme – Besluit tot bevriezing van tegoeden – Personen of entiteiten die in het verleden terroristische daden hebben gepleegd – Daaronder begrepen – Voorwaarden

(Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 van de Raad; verordening nr. 2580/2001 van de Raad)

10.    Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Gevolgen – Beperking door het Hof – Beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme – Nietigverklaring van de verordening die effect sorteert vanaf het verstrijken van de termijn voor het instellen van hogere voorziening of vanaf de afwijzing van de hogere voorziening – Toepassing van die termijn op de ingang van de nietigverklaring van het besluit

(Art. 264, tweede alinea, VWEU; Statuut van het Hof van Justitie, art. 56, eerste alinea, en 60, tweede alinea; uitvoeringsverordening nr. 790/2014)

1.      De toepasselijkheid van het internationale humanitaire recht op een situatie van gewapend conflict en op de handelingen die in dat kader zijn verricht, houdt niet de niet-toepasselijkheid van de regelgeving over het terrorisme op die feiten in.

In de eerste plaats sluit het bestaan van een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht niet de toepassing van de bepalingen van het Unierecht inzake het terrorisme op eventuele in dat kader gepleegde terroristische daden uit. In gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, is wat zijn werkingssfeer betreft namelijk geen onderscheid gemaakt tussen het geval waarin de betrokken handeling is gepleegd in het kader van een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht en het geval waarin dat niet zo is. Daarnaast hebben de Unie en haar lidstaten de doelstelling het terrorisme te bestrijden, ongeacht de vorm die het aanneemt, zulks in overeenstemming met de doelstellingen van het geldende internationale recht.

In de tweede plaats is het plegen van daden van terrorisme door de partijen bij een gewapend conflict uitdrukkelijk voorwerp van en als zodanig veroordeeld door het internationale humanitaire recht. Daarnaast blijkt het bestaan van een gewapend conflict in de zin van het internationale humanitaire recht niet uit te sluiten dat in geval van een terroristische daad die in het kader van dat conflict wordt gepleegd, naast de bepalingen van bedoeld humanitair recht over schending van het oorlogsrecht, de specifieke bepalingen van het internationale recht over het terrorisme worden toegepast.

(cf. punten 56‑58, 62, 63)

2.      Hoewel artikel 1, lid 4, tweede alinea, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme een voorkeur voor de beslissingen van rechterlijke instanties bevat, sluit dit echter geenszins uit dat rekening wordt gehouden met beslissingen die van de bestuurlijke instanties afkomstig zijn wanneer deze instanties naar nationaal recht de bevoegdheid hebben gekregen om beperkende beslissingen te nemen ten aanzien van groeperingen die bij het terrorisme betrokken zijn en deze instanties, hoewel slechts bestuurlijk van aard, niettemin kunnen worden beschouwd als „equivalenten” van rechterlijke instanties.

(cf. punt 107)

3.      Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme verlangt niet dat de beslissing van de bevoegde instantie onderdeel is van een strafrechtelijke procedure stricto sensu, ook al zal dat meestal het geval zijn. Gelet op de doelstellingen die met gemeenschappelijk standpunt 2001/931 worden nagestreefd in het kader van de uitvoering van resolutie 1373 (2001) van de Veiligheidsraad, moet de betrokken nationale procedure niettemin de bestrijding van het terrorisme in ruime zin tot doel hebben.

Om door de Raad op goede gronden te kunnen worden aangevoerd, dient een beslissing tot inleiding van een onderzoek of een vervolging in de zin van artikel 1, lid 4, van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 onderdeel te zijn van een nationale procedure die rechtstreeks en primair erop gericht is, aan de betrokkene in het kader van de bestrijding van het terrorisme en wegens diens betrokkenheid daarbij een preventieve of repressieve maatregel op te leggen.

(cf. punten 113, 114)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 132‑136)

5.      Het kan niet worden uitgesloten dat een instantie van een derde land kan worden gekwalificeerd als bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme. Het staat niettemin aan de Raad om, alvorens zich op een beslissing van een instantie van een derde land te baseren, zorgvuldig na te gaan of de relevante regelgeving van dat land waarborgt dat de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming op een vergelijkbaar niveau als dat in de Unie worden beschermd. Daarnaast mogen er geen aanwijzingen zijn dat het derde land zich in de praktijk niet aan die regelgeving houdt. In dat geval zou immers het bestaan van regelgeving die formeel aan de bovengenoemde voorwaarden voldoet, niet de conclusie toelaten dat sprake is van een bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

Wanneer het niveau van bescherming dat door de regelgeving van het derde land wordt geboden niet vergelijkbaar zou zijn met dat in de Unie, zou de erkenning van een nationale instantie van een derde land als bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 inhouden dat de personen die voorwerp zijn van door de Unie vastgestelde maatregelen tot bevriezing van de tegoeden, anders worden behandeld naargelang de nationale beslissingen die aan die maatregelen ten grondslag liggen van instanties van derde landen of van instanties van lidstaten afkomstig zijn.

(cf. punten 135, 139, 140)

6.      Gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme vereist, in het belang van de bescherming van de betrokkenen en gezien het feit dat de Unie geen eigen mogelijkheden tot onderzoek heeft, dat de feitelijke grondslag voor een bevriezing van tegoeden door de Unie ter bestrijding van het terrorisme niet wordt gevormd door gegevens die de Raad uit de pers of van het internet heeft gehaald, maar door concrete elementen die zijn onderzocht en vastgesteld in beslissingen van bevoegde nationale instanties in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931.

Alleen wanneer er een dergelijke betrouwbare feitelijke grondslag is, kan de Raad vervolgens zijn ruime beoordelingsmarge gebruiken in het kader van de vaststelling van de beslissingen tot bevriezing van tegoeden op het niveau van de Unie, meer bepaald voor de afweging of het opportuun is om dergelijke beslissingen vast te stellen.

(cf. punten 187, 188)

7.      Hoewel tijdens een evaluatie de vraag van belang is of de feitelijke situatie sinds de plaatsing van de betrokkene op de lijst van bevroren tegoeden of sinds de vorige evaluatie zodanig gewijzigd is dat daaruit niet langer dezelfde conclusie kan worden getrokken ten aanzien van de betrokkenheid van die persoon bij terroristische activiteiten, met als gevolg dat de Raad zo nodig en in het kader van zijn ruime beoordelingsbevoegdheid kan beslissen om een persoon op de lijst van bevroren tegoeden te handhaven wanneer zich geen wijziging in de feitelijke situatie heeft voorgedaan, neemt dit niet weg dat elke nieuwe terroristische daad die de Raad bij gelegenheid van die evaluatie in zijn motivering opneemt ter rechtvaardiging van de handhaving van de betrokkene op de lijst van bevroren tegoeden, binnen het tweelagenstelsel voor de besluitvorming van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en omdat de Raad geen onderzoeksmiddelen heeft, het voorwerp moet zijn geweest van een onderzoek en een beslissing van een bevoegde instantie in de zin van dat gemeenschappelijk standpunt. De verplichting van de Raad om zijn beslissingen tot bevriezing van tegoeden op het gebied van terrorisme te baseren op een feitelijke grondslag die is ontleend aan beslissingen van bevoegde instanties, vloeit direct voort uit het tweelagenstelsel dat is ingevoerd bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931. Deze verplichting hangt dus niet af van het gedrag van de betrokken persoon of groepering. De Raad moet ter vervulling van zijn motiveringsplicht, een wezenlijk vormvoorschrift, in de motivering van zijn beslissingen tot bevriezing van tegoeden de beslissingen van bevoegde nationale instanties vermelden waarin de feiten van terrorisme die als feitelijke grondslag voor zijn eigen beslissingen dienen, concreet zijn onderzocht en vastgesteld.

(cf. punten 204, 206)

8.      In het tweelagenstelsel in gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, en teneinde ervoor te zorgen dat de strijd tegen het terrorisme doeltreffend wordt gevoerd, staat het aan de lidstaten om geregeld aan de Raad de beslissingen van bevoegde instanties die binnen die lidstaten worden vastgesteld, alsook de motivering van die beslissingen, te doen toekomen, en aan de Raad om die te verzamelen. Indien de Raad, ondanks deze toezending van informatie, niet beschikt over een beslissing van een bevoegde instantie ten aanzien van een bepaald feit dat een terroristische daad kan vormen, staat het aan hem om, bij gebreke van eigen onderzoeksmiddelen, te verzoeken om de beoordeling van een bevoegde nationale instantie van dat feit met het oog op een beslissing van die instantie. Daartoe kan de Raad zich tot de 28 lidstaten van de Unie wenden, en meer bepaald de lidstaten die eventueel reeds de situatie van de betrokken persoon of groepering hebben onderzocht. Hij kan zich ook wenden tot een derde land dat voldoet aan de voorwaarden op het gebied van de bescherming van de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming. De betrokken beslissing, die volgens de bewoordingen van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 een „inleiding van een onderzoek of een vervolging [...] dan wel [...] een veroordeling” moet zijn, hoeft niet noodzakelijkerwijs de nationale beslissing te zijn die wordt genomen na de evaluatie van de plaatsing van de betrokken persoon of groep op de nationale lijst van bevroren tegoeden. Maar zelfs in dat laatste geval kan een verschil op nationaal niveau in de frequentie waarmee wordt geëvalueerd ten opzichte van die welke binnen de Unie geldt, niet rechtvaardigen dat de betrokken lidstaat het door de Raad gevraagde onderzoek van het betrokken feit uitstelt. Gelet op zowel de tweelagenstructuur van het stelsel dat is ingevoerd bij gemeenschappelijk standpunt 2001/931 als de wederzijdse verplichtingen tot loyale samenwerking tussen de lidstaten en de Unie, moeten de lidstaten die door de Raad worden aangezocht onverwijld gevolg geven aan de verzoeken van de Raad waarmee deze een beoordeling en in voorkomend geval een beslissing van een bevoegde instantie in de zin van gemeenschappelijk standpunt 2001/931 wil verkrijgen over een feitelijk bestanddeel dat een terroristische daad kan opleveren.

(cf. punten 210, 212, 213)

9.      Wanneer ten aanzien van een gegeven periode van zes maanden geen enkele nieuwe terroristische daad wordt gepleegd, impliceert dit geenszins dat de Raad de betrokken persoon of groep van de lijst van bevroren tegoeden moet schrappen. De bepalingen van verordening nr. 2580/2001 inzake specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten met het oog op de strijd tegen het terrorisme, en gemeenschappelijk standpunt 2001/931 betreffende de toepassing van specifieke maatregelen ter bestrijding van het terrorisme, verbieden immers niet dat beperkende maatregelen worden opgelegd of gehandhaafd ten aanzien van personen of entiteiten die in het verleden terroristische daden hebben gepleegd – ook al zijn er geen bewijzen dat zij momenteel dergelijke daden plegen of eraan deelnemen – wanneer de omstandigheden dit rechtvaardigen. De verplichting om een nieuwe toerekening van terroristische daden slechts op beslissingen van bevoegde instanties te baseren, verzet zich er geenszins tegen dat de Raad het recht heeft om de betrokkene op de lijst van bevroren tegoeden te handhaven, zelfs nadat de eigenlijke terroristische activiteit is beëindigd, indien de omstandigheden dit rechtvaardigen.

(cf. punt 215)

10.    Zie de tekst van de beslissing.

(cf. punten 228, 229)