Förenade målen T‑208/11 och T‑508/11
Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE)
mot
Europeiska unionens råd
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av tillgångar – Tillämpligheten av förordning (EG) nr 2580/2001 på väpnade konflikter – Huruvida en myndighet i tredjeland kan kvalificeras som behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931/Gusp – Grunden för besluten att frysa tillgångar – Hänvisning till terroristhandlingar – Behovet av ett beslut från en behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931”
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen i utökad sammansättning) av den 16 oktober 2014
1. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Frysning av tillgångar – Förordning nr 2580/2001 – Tillämpningsområde – Väpnad konflikt i den mening som avses i internationell humanitär rätt – Omfattas
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931; rådets förordning 2580/2001)
2. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande av nämnda åtgärder med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Myndighet med behörighet att fatta ett sådant nationellt beslut – Begrepp – Administrativ myndighet – Omfattas – Villkor
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
3. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärdeer mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande av nämnda åtgärder med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Inte nödvändigt att det nationella beslutet har fattats i ett straffrättsligt förfarande i egentlig mening – Villkor
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
4. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande av nämnda åtgärder med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Skyldigheten om lojalt samarbete – Inte tillämplig i förhållandet mellan unionen och tredjeland – Saknar betydelse för kvalificeringen av myndigheter i tredjeland som behöriga myndigheter
(Artikel 4.3 FEUF; rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4: rådets förordning nr 2580/2001, artikel 2.3)
5. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande av nämnda åtgärder med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Myndighet med behörighet att fatta ett sådant nationellt beslut – Myndighet i tredjeland – Tillåtet – Villkor – Rådets kontroll av att det föreligger en nationell lagstiftning som uppfyller de villkor som gäller för behöriga myndigheter enligt gemensam ståndpunkt 2001/931
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4)
6. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Beslut om frysning av tillgångar för vissa personer och enheter som misstänks för terrorism – Beslut som avser en person eller enhet som tidigare begått terroristhandlingar – Minimikrav – Den faktiska grunden för beslutet ska vila på konkreta omständigheter som har prövats och fastställts i beslut av behöriga nationella myndigheter
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931)
7. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande av nämnda åtgärder med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Omprövning av beslut att bibehålla vissa personer eller enheter i förteckningen över frysning av tillgångar – Rådets motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001)
8. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Antagande eller bibehållande av nämnda åtgärder med stöd av ett nationellt beslut att inleda undersökningar eller rättsliga åtgärder – Omprövning av beslut att behålla en viss person eller enhet i förteckningen över frysning av tillgångar– Samarbete mellan rådet och behöriga myndigheter– Räckvidd
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931, artikel 1.4; rådets förordning nr 2580/2001)
9. Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Beslut om frysning av tillgångar – Personer eller enheter som tidigare begått terrorhandlingar – Omfattas – Villkor
(Rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931; rådets förordning nr 2580/2001)
10. Talan om ogiltigförklaring – Dom om ogiltigförklaring – Verkningar – Begränsning därav som förordnas av domstolen – Restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism – Verkningarna av ogiltigförklaring av en förordning ska inträda när fristen för att överklaga har löpt ut eller detta överklagande har ogillats – Tillämpning av denna frist i fråga om när verkningarna av en ogiltigförklaring av beslutet ska inträda
(Artikel 264 andra stycket FEUF: domstolens stadga, artikel 56 första stycket och artikel 60 andra stycket; genomförandeförordning nr 790/2014)
1. Tillämpningen av internationell humanitär rätt i en situation av väpnad konflikt och på handlingar som utförts i en sådan situation utesluter inte att en förordning på området för terrorism är tillämplig.
Vad för det första gäller en situation av väpnad konflikt i den mening som avses i internationell humanitär rätt utesluter inte nämnda situation en tillämpning av bestämmelser i unionsrätten på området för terrorism på eventuella terroristhandlingar som utförs i samband med en sådan konflikt. När det gäller tillämpningsområdet för gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism görs det nämligen ingen skillnad beroende på om handlingen i fråga har eller inte har begåtts i samband med en väpnad konflikt i den mening som avses i internationell humanitär rätt. Unionen och dess medlemsstater har som målsättning att bekämpa terrorism, oberoende av uttrycksform, i överensstämmelse med målen i internationell rätt.
För det andra gäller att terroristhandlingar som utförs av personer som deltar i en väpnad konflikt omnämns och fördöms som sådana i internationell humanitär rätt. Tilläggas ska dessutom att förekomsten av en väpnad konflikt i den mening som avses i internationell humanitär rätt inte förefaller utesluta möjligheten att, när en terroristhandling begås i samband med en sådan konflikt, tillämpa, inte bara bestämmelser i nämnda humanitära rätt om brott mot krigets lagar, utan även bestämmelser i internationell rätt som särskilt rör terrorism.
(se punkterna 56–58, 62 och 63)
2. Även om det av artikel 1.4 andra stycket i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism framgår att ett beslut från rättsliga myndigheter är att föredra, utgör artikeln inget hinder mot att beakta beslut från administrativa myndigheter när dessa dels, enligt nationell rätt, de facto har behörighet att vidta restriktiva åtgärder mot grupper som är inblandade i terrorism, dels trots att de bara är administrativa myndigheter, ändå kan anses vara ”likvärdiga” med rättsliga myndigheter.
(se punkt 107)
3. Enligt gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism krävs det inte att det nationella ”beslutet” har fattats i ett straffrättsligt förfarande i egentlig mening, även om detta oftast är fallet. Mot bakgrund av de syften som ska uppnås genom nämnda gemensam ståndpunkt 2001/931 vid genomförandet av säkerhetsrådets resolution 1373 (2001), måste det nationella förfarandet i fråga emellertid syfta till att bekämpa terrorism i vid bemärkelse. För att det ska kunna åberopas av rådet måste ett beslut om ”inledande av undersökningsar eller rättsliga åtgärder” i den mening som avses i artikel 1.4 i gemensam ståndpunkt 2001/931 ha fattats i ett nationellt förfarande som direkt och huvudsakligen avser vidtagande av preventiva eller repressiva åtgärder gentemot den berörda personen i syfte att bekämpa terrorism och på grund av denna persons inblandning i terroristhandlingar.
(se punkterna 113 och 114)
4. Se domen.
(se punkterna 132–136)
5. Det kan inte uteslutas att en myndighet i ett tredjeland kan kvalificeras som behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism. Det ankommer således på rådet, innan det låter ett beslut vila på upplysningar som tillhandahållits av ett tredjeland, att noggrant kontrollera att relevant lagstiftning i den staten säkerställer rätten till försvar och rätten till ett effektivt domstolsskydd som motsvarar vad som gäller i unionen. Det får inte heller förekomma omständigheter som visar att detta tredjeland i praktiken inte tillämpar denna lagstiftning. Förekomsten av en lagstiftning som formellt lever upp till ovannämnda villkor leder nämligen inte till slutsatsen att det är fråga om en behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931.
Om inte det skydd som säkerställs enligt lagstiftningen i tredjelandet motsvarar skyddet i unionen innebär en kvalificering av en myndighet i ett tredjeland som behörig myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931 en skillnad i behandling mellan personer som omfattas av frysning av tillgångar i unionen beroende på om de bakomliggande nationella besluten om sådana åtgärder härrör från myndigheter i ett tredjeland eller från medlemsstaternas myndigheter.
(se punkterna 135, 139 och 140)
6. Enligt gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism krävs det, för att skydda berörda personer och med beaktande av att unionen saknar egna utredningsmöjligheter, att den faktiska grunden för ett unionsbeslut om frysning av tillgångar vid terrorism inte får grunda sig på vad rådet har hämtat från press och från Internet utan på konkreta omständigheter som har prövats och fastställts i beslut av behöriga nationella myndigheter i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931.
Det är enbart på grundval av en sådan tillförlitlig faktisk grund som rådet därefter kan utöva sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning vid unionsbeslut om frysning av tillgångar, särskilt vad beträffar den lämplighetsbedömning som sådana beslut vilar på.
(se punkterna 187 och 188)
7. Den avgörande frågan vid prövningen av huruvida en person ska behållas i förteckningen avseende frysning av tillgångar är således huruvida de faktiska omständigheterna, sedan denna persons namn upptogs i nämnda förteckning eller sedan den senaste översynen, har förändrats på så sätt att det inte längre finns fog för slutsatsen att denna person är inblandad i terroristverksamhet – med följden att rådet, i förekommande fall och med utövande av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning, kan besluta att behålla en person i förteckningen avseende frysning av tillgångar till följd av att den faktiska situationen inte har förändrats – ska icke desto mindre varje ny terroristhandling som rådet tillför sin motivering i samband med översynen för att motivera att den berörda personen kvarstår i förteckningen avseende frysning av tillgångar, enligt systemet med beslut på två nivåer i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och då rådet saknar egna utredningsresurser, ha prövats och beslutats av en behörig myndighet i den mening som avses i denna gemensamma ståndpunkt. Rådets skyldighet att låta sina beslut om frysning av tillgångar vid terrorism vila på en faktiskt grund som framgår av beslut från behöriga myndigheter följer direkt av det system på två nivåer som införts genom gemensam ståndpunkt 2001/931. Denna skyldighet är således inte beroende av hur den berörda personen eller gruppen har agerat. Rådet ska – till följd av motiveringsskyldigheten, vilken är en viktig formföreskrift, i skälen till sina beslut om frysning av tillgångar – ange i vilka beslut av behöriga nationella myndigheter som det konkret har prövats och fastställts att terrorism föreligger och som rådet lagt till grund för sina egna beslut.
(se punkterna 204 och 206)
8. Enligt systemet med två nivåer i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism och för att säkerställa ett effektivt bekämpande av terrorism ankommer det på medlemsstaterna att regelbundet tillhandahålla rådet och för rådet att samla in beslut av behöriga nationella myndigheter i medlemsstaterna samt skälen för dessa. Om rådet, trots detta tillhandahållande av upplysningar inte skulle förfoga över beslut av behörig nationell myndighet rörande en viss omständighet som skulle kunna utgöra en terroristhandling ska rådet, i avsaknad av egna utredningsresurser, begära att en behörig nationell myndighet ska bedöma denna omständighet och därefter fatta beslut. Rådet kan härvidlag vända sig till unionens 28 medlemsstater och särskilt, bland dessa, till de medlemsstater som eventuellt redan har bedömt den berörda personen eller gruppen. Rådet kan även vända sig till ett tredjeland som uppfyller föreskriva villkor om rätt till försvar och ett effektivt domstolsskydd. Det berörda beslutet, som enligt ordalydelsen i gemensam ståndpunkt 2001/931 ska vara ett ”inledande av undersökningar eller rättsliga åtgärder … eller en dom” behöver inte nödvändigtvis utgöras av den regelbundna översynen av beslutet att föra upp den berörda personen eller gruppen i den nationella förteckningen avseende frysning av tillgångar. Men även i detta senare fall kan inte den omständigheten att den regelbundna översynen på nationell nivå inte sker enligt samma tidsintervaller som den som sker på unionsnivå motivera att den berörda medlemsstaten skjuter på den prövning som rådet begärt av den berörda omständigheten. Med beaktande såväl av systemets struktur med två nivåer, vilket genomförts med stöd av gemensam ståndpunkt 2001/931, som den ömsesidiga skyldigheten till lojalt samarbete mellan medlemsstaterna och unionen ska de medlemsstater som rådet vänder sig till skyndsamt efterkomma rådets begäran, som syftar till att erhålla en bedömning och, i förekommande fall, ett beslut från behörig nationell myndighet i den mening som avses i gemensam ståndpunkt 2001/931 avseende en faktisk omständighet som skulle kunna utgöra en terroristhandling.
(se punkterna 210, 212, och 213)
9. Avsaknaden av en ny terroristhandling under ett givet halvår innebär inte på något sätt att rådet måste stryka den berörda personen eller gruppen från förteckningen avseende frysning av tillgångar. Det föreskrivs inte i bestämmelserna i förordning nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism eller i gemensam ståndpunkt 2001/931 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism ett förbud mot att införa eller låta restriktiva åtgärder mot personer eller enheter som tidigare har genomfört terrorhandlingar bestå, trots att det saknas bevis för att de för närvarande genomför sådana handlingar eller deltar i dem, om omständigheterna motiverar detta. Skyldigheten att enbart låta tillskrivandet av nya terrorhandlingar vila på beslut av behöriga myndigheter hindrar inte heller rådet från att låta den berörda personen kvarstå i förteckningen, även efter det att terroristverksamheten i strikt betydelse har upphört, om omständigheterna motiverar detta.
(se punkt 215)
10. Se domen.
(se punkterna 228 och 229)