Věc C‑156/21
Maďarsko
v.
Evropský parlament
a
Rada Evropské unie
Rozsudek Soudního dvora (pléna) ze dne 16. února 2022
„Žaloba na neplatnost – Nařízení (EU, Euratom) 2020/2092 – Obecný režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu Evropské unie – Ochrana rozpočtu Unie v případě porušování zásad právního státu v členském státě – Právní základ – Článek 322 odst. 1 písm. a) SFEU – Údajné obcházení článku 7 SEU a článku 269 SFEU – Údajná porušení čl. 4 odst. 1, čl. 5 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 SEU, jakož i zásad právní jistoty, proporcionality a rovnosti členských států před Smlouvami“
1. Soudní řízení – Zrychlené řízení – Podmínky – Okolnosti odůvodňující rychlé projednání – Zásadní význam věci pro unijní právní řád – Věc, která se týká pravomocí Unie bránit svůj rozpočet proti zásahům, jež mohou vyplývat z porušení hodnot obsažených v článku 2 SEU – Přípustnost použití tohoto řízení
(Článek 2 SEU; článek 263 SFEU; jednací řád Tribunálu, čl. 133 odst. 1)
(viz body 30, 31)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana právního poradenství – Převažující veřejný zájem na transparentnosti, který odůvodňuje zpřístupnění dokumentů – Pojem – Povinnost orgánu zvážit existující zájmy – Zpřístupnění právních stanovisek týkajících se legislativního procesu a jejich předložení pro účely soudního řízení – Povinnost orgánu podrobně odůvodnit každé rozhodnutí o odepření přístupu – Vlastní zájem žalobce na předložení dotčeného právního stanoviska pro účely soudního řízení – Neexistence vlivu
(Článek 10 odst. 3 SEU; čl. 15 odst. 1 a čl. 298 odst. 1 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 druhá odrážka; rozhodnutí Rady 2009/937, čl. 6 odst. 2)
(viz body 50–52, 55, 56, 58–60, 62–64)
3. Akty orgánů – Volba právního základu – Kritéria – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Účel – Ochrana unijního rozpočtu proti zásahům vyplývajícím z porušování zásad právního státu v členském státě – Obsah – Mechanismus podmíněnosti, který podmiňuje čerpání finančních prostředků z rozpočtu Unie tím, že členský stát ctí hodnotu právního státu – Přijetí na základě čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU – Přípustnost – Mechanismus horizontální podmíněnosti spadající pod pojem „finanční pravidla“ ve smyslu tohoto ustanovení
[Článek 2, čl. 5 odst. 2 a článek 49 SEU; články 7, 310, 315 až 317 a čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092, body 5 a 13 odůvodnění a článek 1, čl. 2 písm. a), článek 3, čl. 4 odst. 1 a 2, čl. 5 odst. 1 a čl. 6 odst. 1]
(viz body 98–101, 104, 107, 108, 110, 111, 114, 116, 118–120, 122, 124–133, 139–141, 144–147, 150–153)
4. Rozpočet Evropské unie – Přijetí, Parlamentem a Radou, finančních pravidel stanovících podrobnosti týkající se sestavování a plnění rozpočtu a předkládání účetnictví a jeho auditu – Právní základ – Článek 322 odst. 1 SFEU – Pojem „finanční pravidla“ – Pravidla vymezující způsob vynakládání výdajů stanovených v rozpočtu – Pravidla stanovící povinnosti kontroly a auditu příslušející členským státům v případě plnění rozpočtu ve spolupráci členských států s Komisí, jakož i odpovědnost z toho vyplývající – Zahrnutí – Pravidla, která mají zajistit dodržování zásady řádného finančního řízení
[Článek 322 odst. 1 písm. a) SFEU]
(viz body 105, 151, 186)
5. Právo Evropské unie – Zásady – Zásada solidarity mezi členskými státy – Rozpočtová solidarita založená na vzájemné důvěře mezi členskými státy – Vzájemná důvěra založená na tom, že členské státy ctí hodnoty obsažené v článku 2 SEU, včetně právního státu
(Článek 2 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092, bod 5 odůvodnění)
(viz bod 129)
6. Právo Evropské unie – Hodnoty a cíle Unie – Hodnoty – Dodržování zásad právního státu – Dosah – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Nařízení opravňující Komisi a Radu kontrolovat, zda členské státy dodržují zásady právního státu – Kontrola omezená na posouzení jednání vnitrostátních orgánů souvisejícího s plněním rozpočtu Unie – Nařízení umožňující Soudnímu dvoru přezkoumat v rámci žaloby na neplatnost legalitu rozhodnutí Rady přijatých na tomto základě – Obcházení postupu podle článku 7 SEU a pravomocí svěřených Soudnímu dvoru článkem 269 SFEU přijetím tohoto nařízení – Narušení institucionální rovnováhy – Neexistence
[Články 2 a 7, čl. 13 odst. 2 a článek 19 SEU; články 8 a 10, čl. 19 odst. 1, čl. 153 odst. 1 písm. i), čl. 157 odst. 1 a článek 269 SFEU; Listina základních práv Evropské unie; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092]
(viz body 156–164, 167–172, 179–182, 192–197)
7. Právo Evropské unie – Zásady – Právní jistota – Unijní právní úprava – Požadavek jasnosti a předvídatelnosti – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Nařízení zavádějící mechanismus podmíněnosti vázaný na dodržování zásad právního státu ze strany členských států – Pojem „právní stát“ – Odkaz na hodnotu Unie zakotvenou v článku 2 SEU – Zásady právního státu, jejichž zdrojem jsou hodnoty společné členským státům – Dostačující upřesnění uvedených zásad
[Článek 2, čl. 4 odst. 2 a článek 19 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092, bod 3 odůvodnění, čl. 2 písm. a) a čl. 4 odst. 1]
(viz body 223–229, 231–237, 240)
8. Právo Evropské unie – Zásady – Právní jistota – Dosah – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Nařízení zavádějící mechanismus podmíněnosti vázaný na dodržování zásad právního státu ze strany členských států – Dostatečně jasný vztah mezi ustanoveními tohoto nařízení zavádějícími tento mechanismus – Použití pojmů definovaných v jiných ustanoveních napadeného předpisu nebo unijního práva – Přiznání prostoru pro uvážení Komisi a Radě, pokud jde o volbu činnosti, které se týká opatření na ochranu rozpočtu, jež má být přijato – Přípustnost
[Článek 2 a čl. 4 odst. 2 SEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2018/1046, čl. 63 odst. 2 písm. d), a č. 2020/2092, čl. 2 písm. a), článek 3 a čl. 4 odst. 2 písm. h)]
(viz body 242, 243, 248–250, 252, 254, 259)
9. Právo Evropské unie – Zásady – Právní jistota – Dosah – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Opatření na ochranu rozpočtu Unie – Podmínky přijetí opatření v případě porušení zásad právního státu – Ovlivnění nebo vážné ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany finančních zájmů Unie – Dostatečně přesné požadavky související s realizací tohoto ohrožení – Dostatečně jasně vymezená povaha a rozsah opatření na ochranu rozpočtu Unie – Zachování vztahu mezi zjištěným porušením zásady právního státu a přijatými opatřeními – Dodržení zásady proporcionality
[Článek 317 první pododstavec SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 2018/1046, čl. 2 bod 59 a čl. 63 odst. 2 písm. d), a 2020/2092, čl. 4 odst. 1 a 2 a čl. 5 odst. 1 a 3]
(viz body 261–263, 267–275, 277–279, 329–333, 341–345)
10. Právo Evropské unie – Zásady – Právní jistota – Dosah – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Podmínky přijetí opatření v případě porušení zásad právního státu – Vlastní posouzení Komise ohledně ovlivnění nebo vážného ohrožení řádného finančního řízení rozpočtu Unie nebo ochrany finančních zájmů Unie – Odpovědnost Komise za relevanci použitých informací a spolehlivost využitých zdrojů
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092, článek 4, čl. 5 odst. 3 a čl. 6 odst. 1 až 9)
(viz body 280, 282, 284, 287, 289, 354–359)
11. Žaloba na neplatnost – Zrušující rozsudek – Dosah – Částečné zrušení unijního právního aktu – Podmínka – Oddělitelnost zrušitelných částí napadeného aktu – Nařízení 2020/2092 o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Neoddělitelnost ustanovení nařízení upřesňujícího podmínky přijetí opatření na ochranu rozpočtu Unie, která lze přijmout
(Článek 264 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092, čl. 4 odst. 1 a čl. 5 odst. 1)
(viz body 293–295)
12. Žaloba na neplatnost – Žaloby členských států – Žaloba směřující proti nařízení zavádějícímu režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie – Žalobní důvody – Žalobní důvod vycházející z porušení ustanovení unijního práva týkajících se schodků veřejných financí a z porušení zásady rovnosti členských států před Smlouvami – Opatření přijatá na základě tohoto nařízení, která nemění již existující povinnosti členských států vyplývající zejména z použitelné odvětvové a finanční právní úpravy – Nařízení, které členským státům neukládá novou povinnost – Neopodstatněný důvod
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092, čl. 5 odst. 2)
(viz body 312–317)
Shrnutí
Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2020/2092 ze dne 16. prosince 2020(1) zavedlo „mechanismus horizontální podmíněnosti“, jehož cílem je chránit rozpočet Evropské unie v případě porušování zásad právního státu v členském státě. Za tímto účelem umožňuje toto nařízení Radě Evropské unie přijmout za jím definovaných podmínek na návrh Evropské komise vhodná ochranná opatření, jako je pozastavení plateb k tíži rozpočtu Unie nebo pozastavení schválení jednoho nebo více programů financovaných z tohoto rozpočtu. Napadené nařízení podmiňuje přijetí takových opatření předložením konkrétních skutečností způsobilých prokázat nejen porušení zásad právního státu, ale rovněž jeho dopad na plnění rozpočtu Unie.
Napadené nařízení navazuje na řadu iniciativ týkajících se obecně ochrany právního státu v členských státech(2), jejichž cílem bylo odpovědět na unijní úrovni na rostoucí obavy ohledně dodržování společných hodnot Unie, jak jsou uvedeny v článku 2 SEU, ze strany některých členských států(3).
Maďarsko, podporované Polskou republikou(4), podalo žalobu směřující ke zrušení napadeného nařízení a podpůrně ke zrušení některých jeho ustanovení. Na podporu svých návrhových žádání v podstatě uvedlo, že cílem tohoto nařízení, i když formálně označeného za akt patřící mezi finanční pravidla uvedená v čl. 322 odst. 1 písm. a) SFEU, je ve skutečnosti sankcionovat jakékoli porušení zásad právního státu jako takové ze strany členského státu, přičemž požadavky těchto zásad nejsou každopádně dostatečně přesné. Maďarsko tedy svou žalobu opírá zejména o nedostatek pravomoci Unie k přijetí takového nařízení, jak z důvodu neexistence právního základu, tak z důvodu obcházení postupu stanoveného v článku 7 SEU, a o nedodržení požadavků zásady právní jistoty.
Soudní dvůr, který byl takto vyzván, aby se vyslovil k pravomocem Unie bránit svůj rozpočet a své finanční zájmy proti zásahům, které mohou vyplývat z porušování hodnot uvedených v článku 2 SEU, měl za to, že tato věc má zásadní význam odůvodňující její předložení plénu. Z týchž důvodů bylo vyhověno žádosti Evropského parlamentu o projednání této věci ve zrychleném řízení. Za těchto podmínek Soudní dvůr zamítl žalobu na neplatnost podanou Maďarskem v plném rozsahu.
Závěry Soudního dvora
Před meritorním přezkumem žaloby rozhodl Soudní dvůr o žádosti Rady nezohledňovat různé části žaloby Maďarska v rozsahu, v němž se zakládají na skutečnostech vycházejících z důvěrného stanoviska právní služby Rady, které je takto zpřístupněno bez požadovaného povolení. V tomto ohledu Soudní dvůr potvrdil, že předmětný orgán v zásadě může podmínit předložení takového vnitřního dokumentu pro účely soudního řízení předchozím povolením. Nicméně v případě, kdy se dotčené právní stanovisko vztahuje k legislativnímu postupu, jako je tomu v projednávané věci, je třeba zohlednit zásadu transparentnosti, jelikož zpřístupnění takového stanoviska může zvýšit transparentnost a otevřenost legislativního procesu. Převažující veřejný zájem spojený s transparentností a otevřeností legislativního procesu tak v zásadě převažuje nad zájmem orgánů, pokud jde o zpřístupnění vnitřního právního stanoviska. Vzhledem k tomu, že Rada v projednávaném případě neodůvodnila zvláště citlivou povahu dotčeného stanoviska nebo obzvláště široký rozsah překračující rámec dotčeného legislativního procesu, Soudní dvůr žádost Rady zamítl.
Pokud jde o věc samou, Soudní dvůr na prvním místě přezkoumal žalobní důvody uplatňované na podporu hlavních návrhových žádání směřujících k úplnému zrušení napadeného nařízení, které vycházejí z nedostatku pravomoci Unie k přijetí tohoto nařízení a z porušení zásady právní jistoty.
Pokud jde o právní základ napadeného nařízení, Soudní dvůr uvedl, že postup stanovený tímto nařízením lze zahájit pouze v případě, že existují dostatečné důvody domnívat se nejen, že v členském státě dochází k porušování zásad právního státu, ale především že toto porušování dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo poškozuje či vážně ohrožuje ochranu jejích finančních zájmů. Nadto opatření, která lze přijmout na základě napadeného nařízení, se týkají výlučně plnění rozpočtu Unie a všechna mohou omezit financování z tohoto rozpočtu v závislosti na dopadu takového ovlivnění nebo vážného ohrožení na tento rozpočet. Cílem napadeného nařízení je tedy chránit rozpočet Unie před zásahy vyplývajícími dostatečně přímo z porušování zásad právního státu, a nikoliv sankcionovat toto porušování jako takové.
V odpověď na argumentaci Maďarska, podle níž předmětem finančního pravidla nemůže být upřesnit rozsah požadavků vlastních hodnotám uvedeným v článku 2 SEU, Soudní dvůr připomněl, že skutečnost, že členské státy respektují společné hodnoty, na kterých je Unie založena, které tyto státy určily a sdílejí a které definují samotnou identitu Unie coby právního řádu společného těmto státům, mezi něž patří právní stát a solidarita, odůvodňuje vzájemnou důvěru mezi těmito státy. Vzhledem k tomu, že toto respektování představuje pro členský stát podmínku požívání veškerých práv vyplývajících z uplatňování Smluv, musí být Unie schopna, v mezích svých pravomocí, tyto hodnoty hájit.
Soudní dvůr v tomto ohledu upřesnil, že respektování těchto hodnot nelze omezovat na povinnost, kterou má kandidátská země za účelem přistoupení k Unii a které se může zprostit po svém přistoupení. Dále zdůraznil, že rozpočet Unie je jedním z hlavních nástrojů umožňujících konkretizovat v rámci politik a činností Unie základní zásadu solidarity mezi členskými státy a že uplatňování této zásady prostřednictvím tohoto rozpočtu spočívá na vzájemné důvěře, kterou mají tyto státy v odpovědné využívání společných prostředků zahrnutých do tohoto rozpočtu.
Řádné finanční řízení rozpočtu Unie a finanční zájmy Unie přitom mohou být vážně ohroženy porušováním zásad právního státu, ke kterému dochází v členském státě. Důsledkem tohoto porušování totiž může být zejména neexistence záruky, že výdaje hrazené z rozpočtu Unie splňují všechny podmínky financování stanovené unijním právem a odpovídají tedy cílům sledovaným Unií při financování takových výdajů.
Takový „mechanismus horizontální podmíněnosti“, jako je mechanismus zavedený napadeným nařízením, který podmiňuje čerpání finančních prostředků z rozpočtu Unie tím, že členský stát dodržuje zásady právního státu, tedy může spadat do pravomoci stanovit „finanční pravidla“ týkající se plnění rozpočtu Unie, kterou Smlouvy přiznávají Unii. Soudní dvůr upřesnil, že ustanovení napadeného nařízení, která určují tyto zásady, vyjmenovávají případy, které mohou svědčit o porušování uvedených zásad, upřesňují situace nebo jednání, kterých se musí takové porušování týkat, a definují povahu a rozsah ochranných opatření, která mohou být případně přijata, jsou nedílnou součástí takového mechanismu jakožto jeho základní prvky.
Pokud jde dále o výtku vycházející z údajného obcházení postupu stanoveného v článku 7 SEU, jakož i ustanovení článku 269 SFEU, Soudní dvůr odmítl argumentaci Maďarska, podle níž pravomoc posuzovat porušování hodnot obsažených v článku 2 SEU, konstatovat je a případně za něj ukládat sankce přiznává unijním orgánům výlučně postup stanovený v článku 7 SEU. Vedle postupu stanoveného v článku 7 SEU totiž řada ustanovení Smluv, často konkretizovaných různými akty sekundárního práva, přiznává unijním orgánům pravomoc posuzovat porušování hodnot obsažených v článku 2 SEU, ke kterému dojde v členském státě, konstatovat toto porušování a případně za něj ukládat sankce.
Soudní dvůr kromě toho poznamenal, že cílem postupu stanoveného v článku 7 SEU je umožnit Radě sankcionovat závažné a trvající porušování kterékoliv ze společných hodnot, na kterých je Unie založena a které definují její identitu, s cílem zejména přimět dotyčný členský stát, aby toto porušování ukončil. Napadené nařízení má naproti tomu chránit rozpočet Unie, a to pouze v případě porušení zásad právního státu v členském státě, které ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné plnění tohoto rozpočtu. Kromě toho postup stanovený v článku 7 SEU a postup zavedený napadeným nařízením se liší, pokud jde o jejich předmět, podmínky jejich zahájení, podmínky pro přijetí a zrušení stanovených opatření, jakož i povahu těchto opatření. Tyto dva postupy tedy sledují různé cíle a mají značně odlišný předmět. Z toho dále vyplývá, že o postupu zavedeném napadeným nařízením mít ani za to, že jeho cílem je obejít omezení obecné pravomoci Soudního dvora stanovené v článku 269 SFEU, jelikož jeho znění se týká pouze přezkumu legality aktu přijatého Evropskou radou nebo Radou podle článku 7 SEU.
Konečně vzhledem k tomu, že napadené nařízení umožňuje Komisi a Radě přezkoumat pouze situace nebo jednání přičitatelné orgánům členského státu, které se jeví jako relevantní pro řádné plnění rozpočtu Unie, pravomoci svěřené uvedeným orgánům tímto nařízením nepřekračují meze pravomocí svěřených Unii.
V rámci přezkumu žalobního důvodu vycházejícího z porušení zásady právní jistoty Soudní dvůr dále konstatoval, že argumentace Maďarska ohledně nedostatečné přesnosti, kterou je podle něj stiženo napadené nařízení, je zcela nepodložená, jak pokud jde o kritéria týkající se podmínek zahájení řízení, tak pokud jde o volbu a rozsah opatření, která mají být přijata. V tomto ohledu Soudní dvůr především uvedl, že zásady uvedené v napadeném nařízení, jakožto základní prvky pojmu „právní stát“(5), byly podrobně rozvinuty v jeho judikatuře, že zdrojem těchto zásad jsou společné hodnoty uznávané a uplatňované členskými státy rovněž v jejich vlastních právních řádech a že vyplývají z pojmu „právní stát“, který členské státy sdílejí a ke kterému se hlásí jako k hodnotě společné jejich ústavním tradicím. Soudní dvůr tedy konstatoval, že členské státy jsou schopny dostatečně přesně určit podstatný obsah každé z těchto zásad, jakož i požadavky z nich vyplývající.
Pokud jde konkrétně o kritéria týkající se podmínek zahájení postupu a výběru a rozsahu opatření, která mají být přijata, Soudní dvůr upřesnil, že napadené nařízení vyžaduje pro přijetí ochranných opatření, která stanoví, aby byla prokázána skutečná souvislost mezi porušením zásady právního státu a ovlivněním nebo vážným ohrožením řádného finančního řízení Unie nebo jejích finančních zájmů, a aby se takové porušení týkalo situace nebo jednání přičitatelných orgánu členského státu a relevantních pro řádné plnění rozpočtu Unie. Kromě toho uvedl, že pojem „vážné ohrožení“ je upřesněn v unijní finanční právní úpravě, a připomněl, že ochranná opatření, která lze přijmout, musí být striktně přiměřená dopadu zjištěného porušení na rozpočet Unie. Konkrétně, podle Soudního dvora se tato opatření mohou vztahovat na jiné činnosti a programy, než které byly dotčeny takovým porušením, pouze v míře nezbytné k dosažení cíle ochrany tohoto rozpočtu jako celku. Nakonec Soudní dvůr konstatoval, že Komise musí dodržet striktní procesní požadavky, které vyžadují zejména několik konzultací dotyčného členského státu, což podléhá přezkumu ze strany unijního soudu, a dospěl k závěru, že nařízení splňuje požadavky zásady právní jistoty.
Na druhém místě Soudní dvůr přezkoumal podpůrná návrhová žádání směřující k částečnému zrušení napadeného nařízení. V tomto ohledu Soudní dvůr rozhodl, že zrušení čl. 4 odst. 1 napadeného nařízení by mělo za následek změnu podstaty tohoto nařízení, jelikož toto ustanovení upřesňuje podmínky vyžadované pro přijetí ochranných opatření stanovených tímto nařízením, takže návrhová žádání směřující ke zrušení pouze tohoto ustanovení musí být považována za nepřípustná. Soudní dvůr dále označil za neopodstatněné výtky týkající se řady dalších ustanovení napadeného nařízení, které vycházejí z neexistence právního základu a z porušení jak ustanovení unijního práva týkajících se schodků veřejných financí, tak zásad právní jistoty, proporcionality a rovnosti členských států před Smlouvami. Zamítl tedy podpůrná návrhová žádání v plném rozsahu, stejně jako celou žalobu podanou Maďarskem.