Υπόθεση C-156/21
Ουγγαρία
κατά
Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
και
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης
Απόφαση του Δικαστηρίου (ολομέλεια) της 16ης Φεβρουαρίου 2022
«Προσφυγή ακυρώσεως – Κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2092 – Γενικό καθεστώς αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης στην περίπτωση παραβιάσεως των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος – Νομική βάση – Άρθρο 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ – Προβαλλόμενη καταστρατήγηση του άρθρου 7 ΣΕΕ και του άρθρου 269 ΣΛΕΕ – Προβαλλόμενες παραβάσεις του άρθρου 4, παράγραφος 1, του άρθρου 5, παράγραφος 2, και του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ καθώς και προβαλλόμενες παραβιάσεις των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της αναλογικότητας και της ισότητας των κρατών μελών έναντι των Συνθηκών»
1. Ένδικη διαδικασία – Ταχεία διαδικασία – Προϋποθέσεις – Περιστάσεις που δικαιολογούν ταχεία εκδίκαση – Θεμελιώδης σημασία της υπόθεσης για την έννομη τάξη της Ένωσης – Υπόθεση αφορώσα τις αρμοδιότητες της Ένωσης για την προάσπιση του προϋπολογισμού της έναντι επιζήμιων σε βάρος του συνεπειών οι οποίες μπορεί να απορρέουν από παραβιάσεις των αξιών που περιλαμβάνονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ – Παραδεκτό της υπαγωγής της υπόθεσης στη διαδικασία αυτή
(Άρθρο 2 ΣΕΕ· άρθρο 263 ΣΛΕΕ· Κανονισμός Διαδικασίας του Δικαστηρίου, άρθρο 133 § 1)
(βλ. σκέψεις 30, 31)
2. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα – Προστασία της παροχής νομικών συμβουλών – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον διαφάνειας το οποίο δικαιολογεί τη γνωστοποίηση εγγράφων – Έννοια – Υποχρέωση του οργάνου να προβεί σε στάθμιση των συμφερόντων που διακυβεύονται – Γνωστοποίηση και προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου νομικών γνωμών οι οποίες αφορούν νομοθετικές διαδικασίες – Υποχρέωση του οργάνου να αιτιολογήσει με εμπεριστατωμένο τρόπο κάθε απόφαση αρνήσεως παροχής πρόσβασης – Ίδιον συμφέρον του προσφεύγοντος να προσκομιστεί ενώπιον δικαστηρίου η επίμαχη νομική γνώμη – Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 10 § 3 ΣΕΕ· άρθρα 15 § 1 και 298 § 1 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, δεύτερη περίπτωση· απόφαση 2009/937 του Συμβουλίου, άρθρο 6 § 2)
(βλ. σκέψεις 50-52, 55, 56, 58-60, 62-64)
3. Πράξεις των οργάνων – Επιλογή της νομικής βάσης – Κριτήρια – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Σκοπός – Προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι επιζήμιων σε βάρος του συνεπειών οι οποίες απορρέουν από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος – Περιεχόμενο – Μηχανισμός αιρεσιμότητας ο οποίος εξαρτά από τον σεβασμό εκ μέρους των κρατών μελών της αξίας του κράτους δικαίου τη δυνατότητα της λήψης χρηματοδότησης που προβλέπεται στον προϋπολογισμό της Ένωσης – Θέσπιση βάσει του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ – Επιτρέπεται – Μηχανισμός οριζόντιας αιρεσιμότητας που εμπίπτει στην έννοια των δημοσιονομικών κανονισμών της εν λόγω διάταξης
(Άρθρα 2, 5 § 2 και 49 ΣΕΕ· άρθρα 7, 310, 315 έως 317 και 322 § 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ· κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 5 και 13 και άρθρα 1, 2, στοιχείο αʹ, 3, 4 §§ 1 και 2, άρθρα 5 § 1 και 6 § 1)
(βλ. σκέψεις 98-101, 104, 107, 108, 110, 111, 114, 116, 118-120, 122, 124-133, 139-141, 144-147, 150-153)
4. Προϋπολογισμός της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Θέσπιση από το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο των δημοσιονομικών κανονισμών που ρυθμίζουν τις πρακτικές λεπτομέρειες κατάρτισης και εκτέλεσης του προϋπολογισμού και παρουσίασης και ελέγχου των λογαριασμών – Νομική βάση – Άρθρο 322, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ – Έννοια των δημοσιονομικών κανονισμών – Κανόνες που καθορίζουν τον τρόπο εκτέλεσης των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό δαπανών – Κανόνες που καθορίζουν τις υποχρεώσεις ελέγχου και λογιστικού ελέγχου τις οποίες υπέχουν τα κράτη μέλη κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού από την Επιτροπή σε συνεργασία με αυτά, καθώς και τις απορρέουσες συναφώς ευθύνες – Εμπίπτουν – Κανονισμοί που αποσκοπούν στη διασφάλιση της τήρησης της αρχής της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης
(Άρθρο 322 § 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ)
(βλ. σκέψεις 105, 151, 186)
5. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Αρχή της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών – Δημοσιονομική αλληλεγγύη στηριζόμενη στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών – Αμοιβαία εμπιστοσύνη στηριζόμενη στον σεβασμό, από τα κράτη μέλη, των αξιών που περιέχονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται η αξία του κράτους δικαίου
(Άρθρο 2 ΣΕΕ· κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 5)
(βλ. σκέψη 129)
6. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αξίες και στόχοι της Ένωσης – Αξίες – Σεβασμός του κράτους δικαίου – Περιεχόμενο – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Κανονισμός που παρέχει στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο την εξουσία να προβαίνουν σε έλεγχο του σεβασμού, από τα κράτη μέλη, του κράτους δικαίου – Έλεγχος περιοριζόμενος στην εξέταση των πρακτικών των εθνικών αρχών που άπτονται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης – Κανονισμός που επιτρέπει στο Δικαστήριο να ελέγχει, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, τη νομιμότητα των αποφάσεων που εκδίδει επί τη βάσει αυτή το Συμβούλιο – Καταστρατήγηση, διά της θεσπίσεως του εν λόγω κανονισμού, της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ και των αρμοδιοτήτων που απονέμει στο Δικαστήριο το άρθρο 269 ΣΛΕΕ – Παραβίαση της θεσμικής ισορροπίας – Δεν υφίσταται
(Άρθρα 2, 7, 13 § 2 και 19 ΣΕΕ· άρθρα 8, 10, 19 § 1, 153 § 1, στοιχείο θʹ, 157 § 1 και 269 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης· κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
(βλ. σκέψεις 156-164, 167-172, 179-182, 192-197)
7. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Ασφάλεια δικαίου – Νομοθεσία της Ένωσης – Απαίτηση σαφήνειας και προβλεψιμότητας – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Κανονισμός που θεσπίζει μηχανισμό αιρεσιμότητας ο οποίος συνδέεται με τον εκ μέρους των κρατών μελών σεβασμό του κράτους δικαίου – Έννοια του κράτους δικαίου – Παραπομπή στην αξία της Ένωσης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 2 ΣΕΕ – Αρχές του κράτους δικαίου οι οποίες πηγάζουν από τις κοινές στα κράτη μέλη αξίες – Επαρκής ακρίβεια των εν λόγω αρχών
(Άρθρα 2, 4 § 2 και 19 ΣΕΕ· κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 3 και άρθρα 2, στοιχείο αʹ, και 4 § 1)
(βλ. σκέψεις 223-229, 231-237, 240)
8. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Ασφάλεια δικαίου – Περιεχόμενο – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Κανονισμός που θεσπίζει μηχανισμό αιρεσιμότητας ο οποίος συνδέεται με τον εκ μέρους των κρατών μελών σεβασμό του κράτους δικαίου – Επαρκώς ακριβής σύνδεση μεταξύ των διατάξεων του κανονισμού αυτού που θεσπίζουν τον εν λόγω μηχανισμό – Χρήση εννοιών που ορίζονται σε άλλες διατάξεις του προσβαλλόμενου κανόνα ή του δικαίου της Ένωσης – Χορήγηση στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο περιθωρίου εκτιμήσεως ως προς την επιλογή της δράσεως την οποία θα αφορά το προς λήψη μέτρο προστασίας του προϋπολογισμού – Επιτρέπεται
(Άρθρα 2 και 4 § 2 ΣΕΕ· κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2018/1046, άρθρο 63 § 2, στοιχείο δʹ, και 2020/2092, άρθρα 2, στοιχείο αʹ, 3 και 4 § 2, στοιχείο ηʹ)
(βλ. σκέψεις 242, 243, 248-250, 252, 254, 259)
9. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Ασφάλεια δικαίου – Περιεχόμενο – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Μέτρα για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Προϋποθέσεις για τη θέσπιση μέτρων στην περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου – Επηρεασμός ή σοβαρή απειλή επηρεασμού της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης – Επαρκώς ακριβείς απαιτήσεις περί της πραγμάτωσης της απειλής αυτής – Επαρκώς ορισμένες φύση και έκταση των μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης – Μη διαρραγείσα σύνδεση μεταξύ της διαπιστούμενης παραβίασης μίας εκ των αρχών του κράτους δικαίου και των ληφθέντων μέτρων – Τήρηση της αρχής της αναλογικότητας
(Άρθρο 317, εδ. 1, ΣΛΕΕ· κανονισμοί του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου 2018/1046, άρθρα 2, σημείο 59, και 63 § 2, στοιχείο δʹ, και 2020/2092, άρθρο 4 §§ 1 και 2 και άρθρο 5 §§ 1 και 3)
(βλ. σκέψεις 261-263, 267-275, 277-279, 329-333, 341-345)
10. Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Αρχές – Ασφάλεια δικαίου – Περιεχόμενο – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Προϋποθέσεις για τη θέσπιση μέτρων στην περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου – Ειδική αξιολόγηση, από την Επιτροπή, του επηρεασμού ή της σοβαρής απειλής επηρεασμού της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης του προϋπολογισμού της Ένωσης ή της προστασίας των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης – Ευθύνη της Επιτροπής για την καταλληλότητα των πληροφοριών των οποίων κάνει χρήση και για την αξιοπιστία των πηγών της
(Κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 4, 5 § 3 και άρθρο 6 §§ 1 έως 9)
(βλ. σκέψεις 280, 282, 284, 287, 289, 354-359)
11. Προσφυγή ακυρώσεως – Ακυρωτική απόφαση – Περιεχόμενο – Μερική ακύρωση πράξεως του δικαίου της Ένωσης – Προϋπόθεση – Δυνατότητα διαχωρισμού των ακυρώσιμων στοιχείων της προσβαλλόμενης πράξης – Κανονισμός 2020/2092 περί γενικού καθεστώτος αιρεσιμότητος για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Αδυναμία διαχωρισμού διάταξης του κανονισμού η οποία διευκρινίζει τις προϋποθέσεις για τη θέσπιση των μέτρων προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης που είναι δυνατό να ληφθούν
(Άρθρο 264 ΣΕΕ· κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 4 § 1 και 5 § 1)
(βλ. σκέψεις 293-295)
12. Προσφυγή ακυρώσεως – Προσφυγή κρατών μελών – Προσφυγή κατά κανονισμού ο οποίος θεσπίζει καθεστώς αιρεσιμότητας για την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης – Λόγοι ακυρώσεως – Λόγος ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται παράβαση των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα και παραβίαση της αρχής της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών – Μέτρα ληφθέντα δυνάμει του κανονισμού αυτού τα οποία δεν μεταβάλλουν τις προϋφιστάμενες υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν τα κράτη μέλη και οι οποίες απορρέουν μεταξύ άλλων από την εφαρμοστέα τομεακή και δημοσιονομική ρύθμιση – Κανονισμός που δεν επιβάλλει νέα υποχρέωση στα κράτη μέλη – Αβάσιμος λόγος ακυρώσεως
(Κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 5 § 2)
(βλ. σκέψεις 312-317)
Σύνοψη
Ο κανονισμός 2020/2092 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2020,(1) θέσπισε «μηχανισμό οριζόντιας αιρεσιμότητας» για την προστασία του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος. Προς τον σκοπό αυτό, ο συγκεκριμένος κανονισμός επιτρέπει στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, κατόπιν πρότασης της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, να λάβει –υπό τις προϋποθέσεις τις οποίες αυτός ορίζει– κατάλληλα μέτρα προστασίας όπως η αναστολή πληρωμών από τον προϋπολογισμό της Ένωσης ή η αναστολή της έγκρισης ενός ή πλειόνων προγραμμάτων που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Ο προσβαλλόμενος κανονισμός εξαρτά τη λήψη τέτοιων μέτρων από την προσκόμιση συγκεκριμένων στοιχείων που να τεκμηριώνουν όχι μόνον την ύπαρξη παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου, αλλά και την επίδραση αυτής στην εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης.
Ο προσβαλλόμενος κανονισμός ανήκει σε μια σειρά πρωτοβουλιών οι οποίες αφορούν, γενικότερα, την προστασία του κράτους δικαίου στα κράτη μέλη(2) και στόχευαν στην απάμβλυνση, σε επίπεδο Ένωσης, των αυξανόμενων ανησυχιών σχετικά με τον σεβασμό από πλείονα κράτη μέλη των κοινών στην Ένωση αξιών, όπως οι αξίες αυτές εκτίθενται στο άρθρο 2 ΣΕΕ(3).
Η Ουγγαρία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας(4), άσκησε προσφυγή προβάλλοντας, ως κύριο αίτημα, την ακύρωση του προσβαλλόμενου κανονισμού και, ως επικουρικό αίτημα, την ακύρωση ορισμένων διατάξεών του. Προς στήριξη των αιτημάτων της, η Ουγγαρία ισχυρίζεται, κατ’ ουσίαν, ότι ο εν λόγω κανονισμός, μολονότι παρουσιάστηκε τυπικώς ως πράξη αφορώσα τους δημοσιονομικούς κανονισμούς του άρθρου 322, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ, εντούτοις στοχεύει, στην πραγματικότητα, στην επιβολή κυρώσεων για αυτές καθεαυτές τις παραβιάσεις από κράτος μέλος των αρχών του κράτους δικαίου, αρχών συνεπαγομένων απαιτήσεις οι οποίες δεν χαρακτηρίζονται, εν πάση περιπτώσει, από επαρκή ακρίβεια. Η Ουγγαρία στηρίζει επομένως την προσφυγή της, μεταξύ άλλων, σε αναρμοδιότητα της Ένωσης να εκδώσει έναν τέτοιο κανονισμό –τόσο λόγω έλλειψης νομικής βάσης όσο και λόγω καταστρατήγησης της διαδικασίας την οποία προβλέπει το άρθρο 7 ΣΕΕ–, καθώς και σε παραβίαση των επιταγών της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
Καλούμενο, συνακόλουθα, να αποφανθεί επί των αρμοδιοτήτων της Ένωσης για την προάσπιση του προϋπολογισμού και των οικονομικών συμφερόντων της έναντι επιζήμιων σε βάρος τους συνεπειών που μπορεί να απορρέουν από παραβιάσεις των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ, το Δικαστήριο έκρινε ότι η υπόθεση έχει θεμελιώδη σημασία η οποία δικαιολογεί την παραπομπή της στην ολομέλεια. Για τους ίδιους λόγους, το Δικαστήριο έκανε δεκτό το αίτημα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου να εκδικαστεί η υπόθεση με την ταχεία διαδικασία. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο απορρίπτει στο σύνολό της την προσφυγή ακυρώσεως την οποία άσκησε η Ουγγαρία.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Πριν υπεισέλθει στην εξέταση της ουσίας της προσφυγής, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί του αιτήματος του Συμβουλίου να μη ληφθούν υπόψη διάφορα χωρία του δικογράφου της προσφυγής της Ουγγαρίας, κατά το μέρος που στηρίζονται σε στοιχεία τα οποία έχουν αντληθεί από εμπιστευτική γνώμη της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου της οποίας το περιεχόμενο γνωστοποιήθηκε κατ’ αυτόν τον τρόπο χωρίς την απαιτούμενη άδεια. Συναφώς, το Δικαστήριο επιβεβαιώνει ότι το οικείο θεσμικό όργανο έχει, καταρχήν, τη δυνατότητα να εξαρτήσει την προσκόμιση ενώπιον δικαστηρίου ενός τέτοιου εσωτερικού εγγράφου από τη λήψη προηγούμενης άδειας. Ωστόσο, στην περίπτωση που η οικεία νομική γνώμη αφορά νομοθετική διαδικασία –όπως εν προκειμένω– πρέπει να συνεκτιμηθεί και η αρχή της διαφάνειας, δεδομένου ότι η γνωστοποίηση μιας τέτοιας γνώμης είναι δυνατό να εντείνει τη διαφάνεια και τον ανοικτό χαρακτήρα της νομοθετικής διαδικασίας. Επομένως, το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που συνδέεται με τη διαφάνεια και τον ανοικτό χαρακτήρα της νομοθετικής διαδικασίας υπερισχύει, καταρχήν, του συμφέροντος των θεσμικών οργάνων όσον αφορά τη γνωστοποίηση εσωτερικής νομικής γνώμης. Κατά συνέπεια, εν προκειμένω, δεδομένου ότι το Συμβούλιο δεν απέδειξε τον ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα της επίμαχης νομικής γνώμης ή το ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της οικείας νομοθετικής διαδικασίας, το Δικαστήριο απορρίπτει το αίτημα του Συμβουλίου.
Όσον αφορά την ουσία της υπόθεσης, το Δικαστήριο προβαίνει, κατά πρώτον, στην εξέταση των λόγων ακυρώσεως οι οποίοι στηρίζουν το κύριο αίτημα περί ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού στο σύνολό του και με τους οποίους προβάλλεται, αφενός, αναρμοδιότητα της Ένωσης να εκδώσει τον προσβαλλόμενο κανονισμό και, αφετέρου, παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου.
Αφενός, ως προς το ζήτημα της νομικής βάσης του προσβαλλόμενου κανονισμού, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η προβλεπόμενη σε αυτόν διαδικασία μπορεί να κινηθεί μόνο στην περίπτωση που συντρέχουν βάσιμοι λόγοι για να θεωρηθεί όχι μόνον ότι λαμβάνουν χώρα σε κράτος μέλος παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου, αλλά κυρίως ότι οι παραβιάσεις αυτές επηρεάζουν ή απειλούν σοβαρά να επηρεάσουν τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης ή την προστασία των οικονομικών συμφερόντων της Ένωσης κατά τρόπο επαρκώς άμεσο. Επιπλέον, τα μέτρα που μπορούν να ληφθούν δυνάμει του προσβαλλόμενου κανονισμού συνδέονται αποκλειστικώς με την εκτέλεση του προϋπολογισμού της Ένωσης και είναι όλα ικανά να περιορίσουν τις χρηματοδοτήσεις που προέρχονται από τον εν λόγω προϋπολογισμό με γνώμονα τον αντίκτυπο που έχει στον προϋπολογισμό ένας τέτοιος επηρεασμός ή μια τέτοια σοβαρή απειλή επηρεασμού. Συνεπώς, σκοπός του προσβαλλόμενου κανονισμού είναι η προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης έναντι επιζήμιων σε βάρος του συνεπειών οι οποίες απορρέουν κατά τρόπο επαρκώς άμεσο από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου και όχι η επιβολή κυρώσεων, αυτή καθεαυτήν, για τέτοιες παραβιάσεις.
Σε απάντηση στην επιχειρηματολογία της Ουγγαρίας, κατά την οποία ένας δημοσιονομικός κανόνας δεν μπορεί να έχει ως αντικείμενο να προσδιορίσει την έκταση των απαιτήσεων οι οποίες είναι συμφυείς με τις αξίες του άρθρου 2 ΣΕΕ, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ο σεβασμός από τα κράτη μέλη των κοινών σε αυτά αξιών στις οποίες βασίζεται η Ένωση και οι οποίες έχουν προσδιοριστεί από τα κράτη μέλη και γίνονται από κοινού αποδεκτές από αυτά, καθορίζουν δε την ίδια την ταυτότητα της Ένωσης ως κοινής για τα κράτη μέλη έννομης τάξης –μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται το κράτος δικαίου και η αλληλεγγύη– δικαιολογεί την αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών. Αφ’ ης στιγμής ο εν λόγω σεβασμός συνιστά επομένως προϋπόθεση για την άσκηση όλων των δικαιωμάτων που απορρέουν από την εφαρμογή των Συνθηκών στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος, η Ένωση πρέπει να είναι σε θέση, εντός των ορίων των αρμοδιοτήτων της, να προασπίζεται τις συγκεκριμένες αξίες.
Το Δικαστήριο διευκρινίζει συναφώς, αφενός, ότι ο σεβασμός των εν λόγω αξιών δεν μπορεί να συνίσταται απλώς σε μια υποχρέωση την οποία υποχρεούται να τηρεί ένα υποψήφιο κράτος προκειμένου να προσχωρήσει στην Ένωση και από την οποία θα μπορούσε να απαλλαγεί μετά την προσχώρησή του. Αφετέρου, υπογραμμίζει ότι ο προϋπολογισμός της Ένωσης συνιστά ένα από τα κύρια μέσα που καθιστούν δυνατή την υλοποίηση, στις πολιτικές και τις δράσεις της Ένωσης, της θεμελιώδους αρχής της αλληλεγγύης μεταξύ των κρατών μελών και ότι η εφαρμογή της αρχής αυτής, μέσω του προϋπολογισμού της Ένωσης, στηρίζεται στην αμοιβαία εμπιστοσύνη μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά την υπεύθυνη χρήση των κοινών πόρων που εγγράφονται στον εν λόγω προϋπολογισμό.
Πλην όμως, η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ένωσης και τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης ενδέχεται να θιγούν σοβαρά από παραβιάσεις των αρχών του κράτους δικαίου σε ένα κράτος μέλος. Ειδικότερα, οι παραβιάσεις αυτές ενδέχεται να έχουν ως συνέπεια, μεταξύ άλλων, να μην εξασφαλίζεται ότι οι δαπάνες που καλύπτονται από τον προϋπολογισμό της Ένωσης πληρούν το σύνολο των προϋποθέσεων χρηματοδότησης τις οποίες προβλέπει το δίκαιο της Ένωσης και ότι, ως εκ τούτου, ανταποκρίνονται στους σκοπούς τους οποίους επιδιώκει η Ένωση όταν χρηματοδοτεί τέτοιες δαπάνες.
Συνεπώς, ένας «μηχανισμός οριζόντιας αιρεσιμότητας», όπως αυτός που θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός, ο οποίος εξαρτά τη λήψη χρηματοδοτήσεων που προβλέπονται στον προϋπολογισμό της Ένωσης από τον εκ μέρους των κρατών μελών σεβασμό των αρχών του κράτους δικαίου, είναι δυνατό να εμπίπτει στην αρμοδιότητα που απονέμουν οι Συνθήκες στην Ένωση προς θέσπιση «δημοσιονομικών κανονισμών» που άπτονται της εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης. Το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα ενός τέτοιου μηχανισμού –ως συστατικά στοιχεία του– οι διατάξεις του προσβαλλόμενου κανονισμού οι οποίες προσδιορίζουν τις εν λόγω αρχές, απαριθμούν τις περιπτώσεις που λογίζονται ενδεικτικά ως παραβιάσεις των αρχών αυτών, διευκρινίζουν τις καταστάσεις ή τις πρακτικές τις οποίες πρέπει να αφορούν τέτοιες παραβιάσεις και καθορίζουν τη φύση και την έκταση των μέτρων προστασίας που μπορούν, εφόσον συντρέχει περίπτωση, να ληφθούν.
Εν συνεχεία, όσον αφορά την αιτίαση περί προβαλλόμενης καταστρατήγησης της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ καθώς και των διατάξεων του άρθρου 269 ΣΛΕΕ, το Δικαστήριο απορρίπτει την επιχειρηματολογία της Ουγγαρίας κατά την οποία μόνον η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ απονέμει στα θεσμικά όργανα της Ένωσης την αρμοδιότητα να εξετάζουν, να διαπιστώνουν και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, να επιβάλλουν κυρώσεις για τις παραβιάσεις των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ σε κράτος μέλος. Συγκεκριμένα, πέραν της διαδικασίας του άρθρου 7 ΣΕΕ, πολλές διατάξεις των Συνθηκών, οι οποίες συχνά συγκεκριμενοποιούνται με διάφορες πράξεις του παράγωγου δικαίου, απονέμουν στα θεσμικά όργανα της Ένωσης την αρμοδιότητα να εξετάζουν, να διαπιστώνουν και, εφόσον συντρέχει περίπτωση, να επιβάλλουν κυρώσεις για παραβιάσεις των αξιών του άρθρου 2 ΣΕΕ διαπραχθείσες σε κράτος μέλος.
Επιπρόσθετα, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η προβλεπόμενη στο άρθρο 7 ΣΕΕ διαδικασία έχει ως σκοπό την παροχή στο Συμβούλιο της δυνατότητας να επιβάλει κυρώσεις για σοβαρές και διαρκείς παραβιάσεις κάθε μιας από τις κοινές αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση και οι οποίες καθορίζουν την ταυτότητά της, προκειμένου, μεταξύ άλλων, να υποχρεώσει το οικείο κράτος μέλος να θέσει τέρμα στις εν λόγω παραβιάσεις. Αντιθέτως, ο προσβαλλόμενος κανονισμός έχει ως σκοπό την προστασία του προϋπολογισμού της Ένωσης, τούτο δε αποκλειστικώς στην περίπτωση παραβίασης των αρχών του κράτους δικαίου σε κράτος μέλος η οποία επηρεάζει ή απειλεί σοβαρά να επηρεάσει την ορθή εκτέλεση του εν λόγω προϋπολογισμού. Επιπλέον, η διαδικασία του άρθρου 7 ΣΕΕ διαφέρει από εκείνη την οποία θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός ως προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, τις προϋποθέσεις κινήσεώς τους, τις προϋποθέσεις λήψεως και άρσεως των προβλεπόμενων μέτρων καθώς και ως προς τη φύση των μέτρων αυτών. Κατά συνέπεια, οι δύο διαδικασίες επιδιώκουν διαφορετικούς σκοπούς και η καθεμία έχει σαφώς διακριτό αντικείμενο. Ως εκ τούτου, περαιτέρω, η διαδικασία την οποία θεσπίζει ο προσβαλλόμενος κανονισμός δεν μπορεί ούτε να θεωρηθεί ότι αποσκοπεί να καταστρατηγήσει τον περιορισμό της γενικής αρμοδιότητας του Δικαστηρίου τον οποίο προβλέπει το άρθρο 269 ΣΛΕΕ, αφ’ ης στιγμής το γράμμα του κάνει λόγο αποκλειστικώς για έλεγχο νομιμότητας πράξης εκδοθείσας από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο ή από το Συμβούλιο δυνάμει του άρθρου 7 ΣΕΕ.
Τέλος, δεδομένου ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός επιτρέπει στην Επιτροπή και στο Συμβούλιο να εξετάζουν μόνον καταστάσεις ή πρακτικές καταλογιστέες στις αρχές κράτους μέλους και απτόμενες της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης, οι εξουσίες τις οποίες απονέμει στα εν λόγω όργανα ο κανονισμός δεν υπερβαίνουν τα όρια των αρμοδιοτήτων που έχουν απονεμηθεί στην Ένωση.
Αφετέρου, στο πλαίσιο της εξέτασης του λόγου ακυρώσεως με τον οποίο προβάλλεται παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, το Δικαστήριο κρίνει όλως αβάσιμη την επιχειρηματολογία της Ουγγαρίας σχετικά με έλλειψη ακρίβειας την οποία φέρεται να ενέχει ο προσβαλλόμενος κανονισμός τόσο ως προς τα κριτήρια που αφορούν τις προϋποθέσεις κίνησης της διαδικασίας όσο και ως προς την επιλογή και το περιεχόμενο των προς λήψη μέτρων. Συναφώς, το Δικαστήριο επισημαίνει εξαρχής ότι οι αρχές για τις οποίες γίνεται λόγος στον προσβαλλόμενο κανονισμό, ως συστατικά στοιχεία της έννοιας του «κράτους δικαίου»(5), έχουν αποτελέσει αντικείμενο ευρείας ανάπτυξης στη νομολογία του Δικαστηρίου, ότι οι αρχές αυτές πηγάζουν από κοινές αξίες που αναγνωρίζονται και εφαρμόζονται επίσης από τα κράτη μέλη στις δικές τους έννομες τάξεις και ότι απορρέουν από μια έννοια του «κράτους δικαίου» κοινή στα κράτη μέλη την οποία αυτά αποδέχονται ως κοινή αξία που απαντά στις συνταγματικές παραδόσεις τους. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο φρονεί ότι τα κράτη μέλη είναι σε θέση να προσδιορίσουν κατά τρόπο αρκούντως ακριβή το ουσιώδες περιεχόμενο καθώς και τις απαιτήσεις που απορρέουν από εκάστη των εν λόγω αρχών.
Σε σχέση ιδίως με τα κριτήρια που αφορούν τις προϋποθέσεις κίνησης της διαδικασίας και την επιλογή και το περιεχόμενο των προς λήψη μέτρων, το Δικαστήριο διευκρινίζει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός απαιτεί, για τη θέσπιση των μέτρων προστασίας τα οποία αυτός προβλέπει, να αποδεικνύεται πραγματική σύνδεση μεταξύ της παραβίασης μίας εκ των αρχών του κράτους δικαίου και του επηρεασμού ή της σοβαρής απειλής επηρεασμού της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης της Ένωσης ή των οικονομικών συμφερόντων της και η παραβίαση αυτή να αφορά κατάσταση ή πρακτική δυνάμενη να καταλογιστεί σε αρχή κράτους μέλους και απτόμενη της ορθής εκτέλεσης του προϋπολογισμού της Ένωσης. Επιπλέον, σημειώνει ότι η έννοια της «σοβαρής απειλής» διευκρινίζεται στη δημοσιονομική νομοθεσία της Ένωσης και υπενθυμίζει ότι τα μέτρα προστασίας που μπορούν να ληφθούν πρέπει να είναι αυστηρώς ανάλογα προς τον αντίκτυπο που έχει η διαπιστούμενη παραβίαση στον προϋπολογισμό της Ένωσης. Ειδικότερα, κατά το Δικαστήριο, οι δράσεις και τα προγράμματα που δεν επηρεάζονται από μια τέτοια παραβίαση μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο τέτοιων μέτρων μόνο στο μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο προκειμένου να εκπληρωθεί ο σκοπός της προστασίας του προϋπολογισμού της Ένωσης στο σύνολό του. Τέλος, διαπιστώνοντας ότι η Επιτροπή οφείλει να τηρεί, υπό τον έλεγχο του δικαστή της Ένωσης, αυστηρές διαδικαστικές απαιτήσεις οι οποίες συνεπάγονται, μεταξύ άλλων, πλείονες διαβουλεύσεις με το εμπλεκόμενο κράτος μέλος, το Δικαστήριο καταλήγει ότι ο προσβαλλόμενος κανονισμός πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από την αρχή της ασφάλειας δικαίου.
Το Δικαστήριο εξετάζει, κατά δεύτερον, το επικουρικό αίτημα περί μερικής ακυρώσεως του προσβαλλόμενου κανονισμού. Συναφώς, το Δικαστήριο κρίνει, αφενός, ότι η ακύρωση του άρθρου 4, παράγραφος 1, του προσβαλλόμενου κανονισμού θα είχε ως αποτέλεσμα να μεταβληθεί η ουσία του κανονισμού, δεδομένου ότι η εν λόγω διάταξη διευκρινίζει τις προϋποθέσεις που απαιτείται να πληρούνται ώστε να είναι δυνατή η λήψη των μέτρων προστασίας που αυτός προβλέπει, με αποτέλεσμα το αίτημα περί ακυρώσεως της συγκεκριμένης διάταξης και μόνον να πρέπει να θεωρηθεί απαράδεκτο. Αφετέρου, το Δικαστήριο κρίνει αβάσιμες τις αιτιάσεις που προβάλλονται σε σχέση με σειρά άλλων διατάξεων του προσβαλλόμενου κανονισμού, αιτιάσεις που αντλούνται από έλλειψη νομικής βάσης καθώς και από παράβαση των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης σχετικά με τα δημόσια ελλείμματα και από παραβιάσεις των αρχών της ασφάλειας δικαίου, της αναλογικότητας και της ισότητας των κρατών μελών ενώπιον των Συνθηκών. Συνακόλουθα, απορρίπτει το επικουρικό αίτημα στο σύνολό του, ομοίως δε και την προσφυγή που άσκησε η Ουγγαρία στο σύνολό της.