ROZSUDEK SOUDU (pátého rozšířeného senátu)
27. listopadu 2003(*)
„Státní podpory – Provozní úvěry – Přípustnost – Lhůta pro podání žaloby – Potvrzující akt – Žaloba na neplatnost – Existující podpora nebo nová podpora – Zásada tempus regit actum – Podpora vývozu – Provozní podpora – Přiměřená lhůta“
Ve věci T‑190/00,
Regione Siciliana, zastoupený F. Quadri, avvocato dello Stato, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobce,
proti
Komisi Evropských společenství, zastoupené V. Di Buccim a D. Triantafyllouem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalované,
jejímž předmětem je zrušení rozhodnutí Komise 2000/319/ES ze dne 22. prosince 1999 o režimu státních podpor zavedeném Itálií ve prospěch produkce, zpracování a uvádění produktů uvedených v příloze I Smlouvy o ES na trh (zákon regionu Sicílie č. 68 ze dne 27. září 1995) (Úř. věst. 2000, L 110, s. 17) v rozsahu, v němž prohlašuje, že státní podpory zavedené článkem 6 zákona regionu Sicílie č. 68 ze dne 27. září 1995 ve prospěch podniků v odvětví zemědělství nebo rybolovu jsou neslučitelné se společným trhem a že Itálie je povinna uvedené podpory neprovést a zrušit,
SOUD PRVNÍHO STUPNĚ
EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ (pátý rozšířený senát),
ve složení R. García-Valdecasas, předseda, P. Lindh, J. D. Cooke, A. W. H. Meij a H. Legal, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: J. Palacio González, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 15. května 2003,
vydává tento
Rozsudek
Právní rámec
1 Na základě čl. 93 odst. 1 Smlouvy o ES (nyní čl. 88 odst. 1 ES), který stanoví, že Komise navrhuje členským státům vhodná opatření týkající se režimů podpor existujících v těchto státech, která vyžaduje postupný rozvoj nebo fungování společného trhu, Komise definovala kritéria slučitelnosti provozních úvěrů s pravidly Smlouvy použitelnými na státní podpory ve sdělení zveřejněném dne 16. února 1996 o státních podporách týkajících se zvýhodněných krátkodobých úvěrů v zemědělství (Úř. věst. C 44, s. 2, dále jen „sdělení o provozních úvěrech“).
2 Dne 4. července 1997 Komise informovala členské státy o svém rozhodnutí pozastavit platnost sdělení o provozních úvěrech v návaznosti na zjištění určitých výkladových problémů. Dopisem ze dne 19. prosince 1997 Komise informovala členské státy, že uvedené pozastavení platnosti skončí dne 30. června 1998, kdy začne uplatňovat sdělení o provozních úvěrech v souladu s výkladem uvedeným v tomto dopise.
3 Praxe Komise před platností sdělení o provozních úvěrech je popsána v dokumentu Komise nazvaném „Politika v oblasti hospodářské soutěže v zemědělství“ (Zelená Evropa – Novinky zemědělské politiky Společenství, č. 22, Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, Lucemburk, 1987, s. 12):
„Pokud jde o státní podpory v oblasti provozních úvěrů, Komise si obecně vyhradila zaujetí stanoviska v pozdějším stadiu. Podpory poskytnuté ve formě zvýhodněných provozních úvěrů jsou nicméně považovány za neslučitelné se společným trhem, jsou-li poskytnuty:
– na dobu delší, než je hospodářský rok (12 měsíců)
– na jediný produkt a na jedinou operaci (například skladování vína, koupě skotu, atd.).
Toto stanovisko je odůvodněno skutečností, že zemědělská produkce má díky svým zvláštnostem spojeným s produkčními cykly zvláštní potřeby financování.“
4 V tomto ohledu Sedmnáctá zpráva o politice hospodářské soutěže (Úřad pro úřední tisky Evropských společenství, Lucemburk, 1988, bod 259) uvádí, že výše citovaný text popisuje obecné pokyny, které Komise respektuje při uplatňování pravidel v oblasti hospodářské soutěže v zemědělství.
5 Tato praxe je rovněž popsána ve sdělení o provozních úvěrech, které uvádí – před uvedením nových pravidel použitelných v budoucnu –, že Komise již několik let uplatňuje politiku, která spočívá v tom, že nemá námitky proti státním podporám poskytovaným ve formě zvýhodněného krátkodobého úvěru ve prospěch odvětví zemědělství a že „[j]edinými podmínkami stanovenými Komisí ohledně těchto podpor jsou následující podmínky: doba trvání půjčky je nejvýše jeden rok a současně půjčka není omezena na jediný produkt a jedinou operaci“, a zdůrazňuje, že „neexistuje omezení ohledně rozsahu podpory a [že] nic nebrání tomu, aby, pokud jde o individuálního příjemce, byl tento zvýhodněný úvěr každý rok obnoven“ (sdělení o provozních úvěrech, pátý pododstavec).
6 Pokud jde o podpory kvalifikované jako „nové“, čl. 93 odst. 3 Smlouvy (nyní čl. 88 odst. 3 ES) stanoví:
„Komise musí být včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat svá vyjádření. Má-li za to, že takový záměr není s ohledem na článek 92 [nyní článek 87 ES] slučitelný se společným trhem, zahájí neprodleně řízení podle odstavce 2. Dotyčný členský stát neprovede zamýšlená opatření, dokud Komise v tomto řízení nepřijme konečné rozhodnutí.“
7 Obsah článku 93 byl proveden nařízením Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (Úř. věst. L 83, s. 1; Zvl. vyd. 08/01, s. 339), které vstoupilo v platnost dne 16. dubna 1999.
Skutkový základ sporu
A – Režim podpor zavedený článkem 48 regionálního zákona č. 32 ze dne 23. května 1991 a jeho přezkum Komisí
8 Dopisem ze dne 10. června 1991 italská vláda oznámila Komisi v souladu s čl. 93 odst. 3 Smlouvy (nyní čl. 88 odst. 3 ES) režim podpor zavedený regionem Sicílie v rámci regionálního zákona č. 32 ze dne 23. května 1991 (dále jen „regionální zákon č. 32/91“) o podporách v odvětví zemědělství.
9 Článek 48 regionálního zákona č. 32/91 stanovil pro období let 1991–1993 poskytnutí zvýhodněných úroků dlužných úvěrovým institucím a bankám z půjček s dobou trvání kratší než jeden rok, poskytnutých obchodním subjektům se sídlem a provozem na Sicílii, jejichž obrat je tvořen z více než 70 % z prodeje citrusů, ovoce a zeleniny mimo území regionu. Jeho ustanovení zní takto:
„1. Regionální úřad odpovědný za zemědělství a lesnictví je zmocněn poskytnout v letech 1991 až 1993 zvýhodněné úroky dlužné úvěrovým institucím a bankám z provozních půjček s dobou trvání kratší než jeden rok, poskytnuté obchodním subjektům se sídlem a provozem na Sicílii, jejichž obrat je tvořen z více než 70 % z prodeje citrusů, ovoce a zeleniny mimo území regionu.
2. Úroková sazba k tíži hospodářských subjektů odpovídá úrokové sazbě, která je stanovena na základě čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce regionálního zákona č. 13 ze dne 25. března 1986.
3. S výjimkou hospodářského roku 1990–1991 se zvýhodněná půjčka poskytne za podmínky, že alespoň 51 % produktů uváděných na trh je nakupováno od zemědělských družstev a jejich členů a od sdružení uznaných jako zemědělští producenti na základě mezioborových smluv.
4. Výše zvýhodněné půjčky – poměrně odpovídající ročně stanoveným stropům v souladu s čl. 18 čtvrtým pododstavcem regionálního zákona č. 13 ze dne 25. března 1986 – nesmí v žádném případě překročit 50 % průměrného obratu za poslední tři roky, tak jak vyplývá z přiznání k DPH.
5. Příjemci podpory jsou povinni zachovat úroveň zaměstnanosti a dodržovat kolektivní pracovní smlouvy. V případě, že se prokáže, že tyto povinnosti nebyly dodrženy, regionální úřad odpovědný za zemědělství a lesnictví dotčenou podporu zruší a zajistí navrácení zaplacených částek navýšených o zákonné úroky.
6. K provádění tohoto článku pro období let 1991–1993 se poskytuje částka 30 000 milionů lir, z nichž se 10 000 milionů započte do finančního roku 1991.
7. Výdaje povolené tímto článkem musí být určeny ze 70 % do odvětví citrusů.“
10 Dopisem ze dne 14. prosince 1992 Komise informovala italskou vládu ohledně článku 48 regionálního zákona č. 32/91, že „pokud jde o podpory ve formě zvýhodněného provozního úvěru, Komise nemá námitky proti jejich poskytnutí, ale v souladu s čl. 93 odst. 1 Smlouvy si vyhrazuje právo přezkoumat své stanovisko v pozdějším stadiu“.
B – Refinancování režimu podpor zavedeného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91 článkem 7 regionálního zákona č. 81 ze dne 7. listopadu 1995 a článkem 20 regionálního zákona č. 33 ze dne 18. května 1996 a jeho přezkum Komisí
11 Dopisem ze dne 6. prosince 1995 italská vláda v souladu s čl. 93 odst. 3 Smlouvy (nyní čl. 88 odst. 3 ES) oznámila Komisi režim podpor zavedený regionem Sicílie v rámci regionálního zákona č. 81 ze dne 7. listopadu 1995 (dále jen „regionální zákon č. 81/95“) o určitých podporách v odvětví zemědělství. Článek 7 pro finanční rok 1995 povolil refinancování režimu podpor zavedeného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91 pro zemědělský hospodářský rok 1992/1993:
„Pro účely uvedené v článku 48 regionálního zákona č. 32 ze dne 23. května 1991 se pro finanční rok 1995 povoluje výdaj ve výši 2000 milionů lir pro [zemědělský] hospodářský rok 1992–1993.“
12 Dopisem ze dne 2. května 1996 italská vláda oznámila Komisi znění článku 20 regionálního zákona č. 33 ze dne 18. května 1996 (dále jen „regionální zákon č. 33/96“), který odkazoval na článek 7 regionálního zákona č. 81/95 a povolil pro finanční rok 1996 refinancování režimu podpor zavedeného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91 pro zemědělský hospodářský rok 1992/1993:
„Pro účely uvedené v článku 48 regionálního zákona č. 32 ze dne 23. května 1991 se pro finanční rok 1996 povoluje výdaj ve výši 2000 milionů lir pro [zemědělský] hospodářský rok 1992–1993, navíc k částce uvedené v článku 7 regionálního zákona č. 81 ze dne 7. listopadu 1995.“
13 Dopisem ze dne 23. ledna 1997 Komise informovala italskou vládu, že nemá námitky, pokud jde o výše uvedená ustanovení článku 48 regionálního zákona č. 32/91 použitelná na refinancování pro zemědělský hospodářský rok 1992/1993. Tento dopis zejména uvádí:
„Komise rozhodla nevznést námitky proti podporám uvedeným v článku 7 regionálního zákona č. 81/95 a článku 20 regionálního zákona č. 33/96. Přijetím tohoto rozhodnutí vzala Komise na vědomí skutečnost, že částky určené na takové opatření jsou částkami týkajícími se zemědělského hospodářského roku 1992/93 a že se jedná o opožděné platby týkající se existující podpory (podpora N 377/91).
Na financování stanovené článkem 7 regionálního zákona č. 81/95 a článkem 20 regionálního zákona č. 33/95 se tak nadále může vztahovat příznivé stanovisko Komise, pokud jde o článek 48 regionálního zákona č. 32/91.“
C – Režim podpor zavedený článkem 6 regionálního zákona č. 68 ze dne 27. září 1995 a jeho přezkum Komisí
14 Dopisem ze dne 8. srpna 1995 italská vláda v souladu s čl. 93 odst. 3 Smlouvy (nyní čl. 88 odst. 3 ES) oznámila Komisi režim podpor, který měl být zaveden regionem Sicílie v rámci návrhu regionálního zákona přijatého následně ve formě regionálního zákona č. 68 ze dne 27. září 1995 (dále jen „regionální zákon č. 68/95“).
15 Článek 6 regionálního zákona č. 68/95 stanovil režim podpor ve prospěch podniků z odvětví zemědělství nebo rybolovu, jehož hlavní ustanovení zní následovně:
„1. Regionální úřad odpovědný za spolupráci, obchod, řemeslnou výrobu a rybolov je zmocněn poskytnout v letech 1995 až 1997 pro hospodářské roky 1993–1994, 1994–1995, jakož i 1995–1996 zvýhodněné úroky dlužné úvěrovým institucím a bankám z provozních půjček s dobou trvání kratší než jeden rok, poskytnutých obchodním subjektům se sídlem a provozem na Sicílii, jejichž obrat je tvořen z více než 70 % z prodeje citrusů, ovoce a zeleniny mimo region.
2. Úroková sazba k tíži hospodářských subjektů odpovídá úrokové sazbě, která je stanovena na základě čl. 4 odst. 2 prvního pododstavce regionálního zákona č. 13 ze dne 25. března 1986.
3. Výše zvýhodněné půjčky – poměrně odpovídající ročně stanoveným jednotným stropům v souladu s čl. 18 odst. 1 prvním a druhým pododstavcem regionálního zákona č. 13 ze dne 25. března 1986 – nesmí v žádném případě překročit 50 % průměrného obratu za poslední tři roky, tak jak vyplývá z přiznání k DPH.
4. Příjemci podpory jsou povinni zachovat úroveň zaměstnanosti. V případě, že se prokáže, že tato povinnost nebyla dodržena, regionální úřad odpovědný za spolupráci, obchod, řemeslnou výrobu a rybolov poskytnuté zvýhodnění zruší a zajistí navrácení zaplacených částek navýšených o zákonné úroky.
5. Částky poskytnuté na základě tohoto článku jsou určeny ze 70 % do odvětví citrusů.
6. K provedení tohoto článku v období let 1995–1997 se poskytuje částka 15 000 milionů lir, z nichž se 2000 milionů lir započte do finančního roku 1995, 7000 milionů lir do finančního roku 1996 a 6000 milionů lir do finančního roku 1997.
7. Částka 2000 milionů lir započitatelná do finančního roku 1995 je pokryta prostředky z kapitoly 21257 rozpočtu regionu pro stejný rok. Zbývajících 13 000 milionů započitatelných do finančních let 1996 a 1997 je obsaženo v rozpočtu regionu na několik let – položka 2001.“
16 Dopisem ze dne 13. února 1998 Komise oznámila Itálii své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 93 odst. 2 Smlouvy (nyní čl. 88 odst. 2 ES) ohledně použití podpor plánovaných v regionálním zákoně č. 68/95 pro odvětví zemědělství, rybolovu a akvakultury. Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství dne 21. března 1998 (Úř. věst. C 86, s. 3) a Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek ohledně dotčených podpor.
17 K odůvodnění zahájení výše uvedeného řízení Komise – v části týkající se článku 6 – uvedla, že má pochybnosti ohledně možnosti považovat dotčené podpory za skutečné provozní úvěry (ve smyslu „zemědělských úvěrů“), protože se zdá, že tyto úvěry odpovídající spíše definici podpor vývozu, jelikož jsou určeny vývozním podnikům a vypočteny ve vztahu k výši (50 %) obratu podniku, kterého je dosaženo převážně příjmy z vývozu (viz rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, bod 2.7 odůvodnění).
18 Dopisem ze dne 30. června 1998 italské orgány předložily Komisi své připomínky. Žádná jiná zúčastněná strana připomínky nepředložila. Služby Komise požádaly o doplňující informace týkající se článku 6 regionálního zákona č. 68/95 telexem ze dne 10. listopadu 1998. Dopisem ze dne 19. listopadu 1998 italské orgány předložily službám Komise doplňující připomínky týkající se článku 6.
19 Dne 22. prosince 1999 Komise přijala rozhodnutí 2000/319/ES, kterým zejména prohlašuje, že státní podpory zavedené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 ve prospěch podniků z odvětví zemědělství nebo rybolovu jsou neslučitelné se společným trhem a že Itálie je povinna uvedené podpory neprovést a zrušit (dále jen „napadené rozhodnutí“). Toto rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství dne 6. května 2000 (Úř. věst. L 110, s. 17).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
20 Návrhem došlým kanceláři Soudu dne 20. července 2000 podal žalobce Soudu projednávanou žalobu.
21 Žalobce navrhuje, aby Soud:
– zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž prohlašuje, že státní podpory zavedené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 ve prospěch podniků z odvětví zemědělství nebo rybolovu jsou neslučitelné se společným trhem a že Itálie je povinna uvedené podpory neprovést a zrušit;
– uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
22 Komise navrhuje, aby Soud:
– odmítl žalobu jako nepřípustnou, nebo ji zamítl jako neopodstatněnou;
– uložil žalobci náhradu nákladů řízení.
23 Na základě zprávy soudce zpravodaje Soud (pátý rozšířený senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení.
24 Účastníci řízení byli řádně předvoláni na jednání konané dne 15. května 2003, na které se žalobce nedostavil. Řeč Komise a její odpovědi na ústní otázky položené Soudem byly vyslechnuty při jednání.
K přípustnosti
Argumenty účastníků řízení
25 Komise připomněla, že podle čl. 230 pátého pododstavce ES musí být žaloby na neplatnost aktu přijatého orgány Společenství podány ve lhůtě dvou měsíců, a to podle okolností ode dne vyhlášení příslušného aktu, ode dne jeho oznámení navrhovateli, nebo ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl, a zdůrazňuje před Soudem – aniž by přesto vznášela formální námitku nepřípustnosti – skutečnost, že v projednávané věci byla žaloba podána ve lhůtě dvou měsíců ode dne vyhlášení aktu, i když žalobce již měl pravděpodobně znění rozhodnutí k dispozici několik měsíců předtím.
26 S přihlédnutím k tomu Komise připomíná judikaturu, podle které, vyhlašují-li se jako v projednávané věci akty v Úředním věstníku Evropských společenství, na základě ustálené praxe začíná lhůta pro podání žaloby běžet ode dne vyhlášení (rozsudek Soudního dvora ze dne 10. března 1998, Německo v. Rada, C‑122/95, Recueil, s. I‑973, body 34 až 39). Uvádí však, že v případech žalob podaných regiony, které byly až do současnosti přezkoumány Soudem, byl návrh na zahájení řízení podán ve lhůtě dvou měsíců ode dne oznámení rozhodnutí (rozsudek Soudu ze dne 30. dubna 1998, Vlaams Gewest v. Komise, T‑214/95, Recueil, s. II‑717, body 17 a 19) nebo ode dne, kdy se o něm žalobce dozvěděl (rozsudek Soudu ze dne 15. června 1999, Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia v. Komise, T‑288/97, Recueil, s. II‑1871, body 5 a 7).
27 Za těchto okolností má Komise za to, že situaci regionů lze postavit naroveň situaci členských států, které poskytují podpory, jelikož podle ustálené praxe jsou regiony dotčenými členskými státy rychle informovány o rozhodnutích, která se jich dotýkají. Komise sice uvádí, že je skutečností, že regiony nejsou adresáty rozhodnutí stricto sensu a že se nezdá, že by den oznámení měl rozhodující povahu, navrhuje nicméně v jejich případě za účelem určení dne, kdy začala běžet lhůta pro podání žaloby, zohlednit skutečný den, kdy se tyto regiony dozvěděly o rozhodnutí.
28 Žalobce tuto argumentaci zpochybňuje a uvádí, že z čl. 230 pátého pododstavce ES vyplývá, že kritérium data, kdy se žalobce o napadeném aktu dozvěděl, jako počátek lhůty pro podání žaloby, má vzhledem k datu zveřejnění aktu nebo jeho oznámení podpůrnou povahu. Jelikož dotčené rozhodnutí nebylo žalobci oznámeno, jediným dnem, který je třeba zohlednit pro účely plynutí lhůty pro podání žaloby, je den zveřejnění napadeného rozhodnutí v Úředním věstníku.
Závěry Soudu
29 Podle čl. 230 pátého pododstavce ES musí být žaloba na neplatnost podána ve lhůtě dvou měsíců, a to podle okolností ode dne vyhlášení aktu, ode dne jeho oznámení navrhovateli, nebo ode dne, kdy se o něm navrhovatel dozvěděl.
30 Ze samotného znění tohoto ustanovení vyplývá, že kritérium data, kdy se žalobce o napadeném aktu dozvěděl, má jako počátek lhůty pro podání žaloby vzhledem k datu zveřejnění aktu nebo jeho oznámení podpůrnou povahu (výše uvedený rozsudek Německo v. Rada, bod 35; rozsudky Soudu ze dne 15. září 1998, BP Chemicals v. Komise, T‑11/95, Recueil, s. II‑3235, bod 47; ze dne 6. října 1999, Salomon v. Komise, T‑123/97, Recueil, s. II‑2925, bod 42, a ze dne 12. prosince 2000, Alitalia v. Komise, T‑296/97, Recueil, s. II‑3871, bod 61).
31 V projednávané věci Komise napadené rozhodnutí neoznámila žalobci, ale pouze Italské republice. Jelikož napadené rozhodnutí bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropských společenství ze dne 6. května 2000, lhůta pro podání žaloby začala pro žalobce běžet tímto dnem, a nikoliv dnem, kdy se o rozhodnutí dozvěděl.
32 V tomto ohledu se Komise na podporu své teze nemůže užitečně dovolávat výše uvedených rozsudků Vlaams Gewest v. Komise a Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia v. Komise. Jednak v první z těchto věcí byla žaloba vlámského regionu podána ve lhůtě dvou měsíců (dne 27. listopadu 1995) ode dne zveřejnění napadeného rozhodnutí v Úředním věstníku (dne 9. listopadu 1995). A jednak ani v jedné z těchto věcí nebylo rozhodnuto, že v případě, že by se region dozvěděl o rozhodnutí před jeho zveřejněním, již by se na něj nevztahovala lhůta dvou měsíců ode dne tohoto zveřejnění.
33 V důsledku toho byla žaloba byla podána ve stanovené lhůtě, a je tedy přípustná.
K věci samé
34 Žalobce se na podporu své žaloby dovolává čtyř žalobních důvodů. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 88 odst. 1 ES, z porušení zásady legitimního očekávání a zásady právní jistoty, z porušení podstatných procesních náležitostí a z porušení článku 253 ES; druhý žalobní důvod vychází z porušení zásady tempus regit actum a ze zneužití pravomoci; třetí žalobní důvod vychází z porušení článku 87 ES, ze zneužití pravomoci a z porušení článku 253 ES z důvodu nedostatku odůvodnění; čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení podstatných procesních náležitostí a z nedodržení přiměřených lhůt pro ukončení řízení podle článku 87 ES.
K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení čl. 88 odst. 1 ES, z porušení zásady legitimního očekávání a zásady právní jistoty, z porušení podstatných procesních náležitostí a z porušení článku 253 ES z důvodu nedostatku odůvodnění
K přípustnosti
– Argumenty účastníků řízení
35 Komise uvádí, že výtky formulované žalobcem v rámci jeho prvního žalobního důvodu týkající se kvalifikace opatření jako existující podpory, a nikoliv jako nové podpory, jsou nepřípustné, protože kvalifikace vyplývala z rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, které nebylo žalobcem zpochybněno, a které se tudíž stalo konečným; napadené rozhodnutí kvalifikující podporu jako novou podporu představuje pouze akt zcela potvrzující rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení. Komise proto tvrdí, že uvedená kvalifikace mohla a měla být napadena žalobou podanou proti rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení, a že již nemůže být předmětem žaloby proti konečnému rozhodnutí.
36 V tomto ohledu Komise zdůrazňuje, že judikatura Soudního dvora uvádí, že rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení zakládá konečné právní účinky, jelikož konečné rozhodnutí Komise, kterým se dotčené podpory prohlašují za slučitelné se společným trhem, nemá za následek dodatečné zhojení vad prováděcích aktů, které musí být považovány za přijaté v rozporu se zákazem stanoveným čl. 88 odst. 3 poslední větou (rozsudek Soudního dvora ze dne 30. června 1992, Španělsko v. Komise, C‑312/90, Recueil, s. I‑4117, body 20 a 23, dále jen „rozsudek Cenemesa“, a ze dne 30. června 1992, Itálie v. Komise, C‑47/91, Recueil, s. I‑4145, body 26 a 29, dále jen „rozsudek Italgrani ze dne 30. června 1992“).
37 Komise především připomíná, že předběžná otázka kvalifikace podpor určuje použitelné řízení, jakož i dosah a účinky konečného rozhodnutí. Podle čl. 88 odst. 3 druhé věty ES, jakož i podle článků 4, 6 a 13 nařízení č. 659/1999 Komise v případě nových podpor a domnívá-li se, že záměr poskytnout nebo upravit podpory není slučitelný se společným trhem, musí bez odkladu zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES. Jedná-li se o protiprávní podpory již poskytnuté v rozporu se zákazem stanoveným čl. 88 odst. 3 poslední větou ES, článek 14 nařízení č. 659/1999 ukládá Komisi zajistit jejich navrácení. Jedná-li se o existující podpory, Komise může případně podle čl. 88 odst. 1 ES a článků 17 až 19 nařízení č. 659/1999 navrhnout dotčenému členskému státu vhodná opatření; pouze pokud uvedený členský stát tato opatření odmítne, může Komise zahájit formální vyšetřovací řízení v souladu s čl. 88 odst. 2 ES, aniž by však mohla vyžadovat navrácení podpor.
38 S přihlédnutím k těmto rozdílům se Komise domnívá, že je v zájmu všech rychle definovat spory, které mohou vzniknout ohledně kvalifikace opatření jako nové či existující podpory.
39 Pokud jde o odkazy učiněné žalobcem na rozsudky Cenemesa a Italgrani ze dne 30. června 1992, Komise se domnívá, že z této judikatury vyplývá, že rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení zahrnuje pro dotčený členský stát zákaz poskytnout plánované podpory předtím, než je v uvedeném řízení přijato konečné rozhodnutí, a že i tehdy, pokud byla opatření kvalifikovaná Komisí jako nové podpory již provedena, jsou právní účinky spojené s touto kvalifikací konečné (rozsudky Cenemesa, body 12 a 23, a Italgrani ze dne 30. června 1992, body 20 a 29).
40 Komise rovněž uvádí, že se její teze v projednávané věci podstatně liší od tezí, které předložila ve věcech Preussag Stahl a Moccia Irme, které byly Soudem zamítnuty (rozsudek Soudu ze dne 31. března 1998, Preussag Stahl v. Komise, T‑129/96, Recueil, s. II‑609, bod 31, a ze dne 12. května 1999, Moccia Irme a další v. Komise, T‑164/96 až T‑167/96, T‑122/97 a T‑130/97, Recueil, s. II‑1477, bod 65). Připomíná především, že ve věci Preussag Stahl v. Komise vznesla námitku nepřípustnosti proti žalobě na základě skutečnosti, že žalobkyně nepodala žalobu proti rozhodnutí zahájit řízení a že Soud konstatoval, že konečné rozhodnutí zakládalo vlastní právní účinky, včetně povinnosti navrátit poskytnutou podporu, a že dotčený podnik proto musel mít možnost podat opravný prostředek proti takovému rozhodnutí bez ohledu na to, zda napadl rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení týkající se sporné podpory. Námitka nepřípustnosti vznesená Komisí byla zamítnuta, neboť se týkala žaloby v plném rozsahu, a zejména částí, ve kterých žalobkyně zpochybnila zjištění Komise pouze ve fázi konečného rozhodnutí, což není případ projednávané věci, ve které Komise zpochybňuje přípustnost výtek formulovaných žalobcem, pokud jde o kvalifikaci opatření jako nové podpory provedenou v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení.
41 Žalobce zpochybňuje tuto argumentaci z toho důvodu, že je v rozporu se zásadou hospodárnosti řízení a že rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení může být napadeno samostatně pouze tehdy, způsobuje-li škodu svému adresátovi (rozsudky Cenemesa a Italgrani ze dne 30. června 1992), čemuž tak je pouze v případě, že takové rozhodnutí ukládá adresátovi povinnost přijmout určité chování nebo se jej zdržet nebo v každém případě zakládá nevratné účinky. Tak tomu však není v projednávané věci, ve které má vůči žalobci účinky pouze konečné rozhodnutí. Nicméně žalobce uvádí, že konečné rozhodnutí, kterým se podpory prohlašují za neslučitelné se společným trhem, zakládá nové a zcela samostatné právní účinky ve vztahu k rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení, což mu umožňuje zpochybnit jeho legalitu. Je tudíž možné se na podporu takové žaloby na neplatnost dovolávat společných žalobních důvodů jak proti konečnému rozhodnutí, tak proti aktu o zahájení dotčeného řízení, pokud tento akt nebyl předmětem samostatné žaloby, bez ohledu na to, zda byl uvedený akt, přijatý na základě čl. 88 odst. 2 ES, zpochybněn (viz výše uvedené rozsudky Preussag Stahl v. Komise a Moccia Irme a další v. Komise).
– Závěry Soudu
42 Komise v podstatě tvrdí, že žalobce již nemůže zpochybňovat konečné rozhodnutí v části, v níž kvalifikuje dotčené opatření jako novou podporu, což je předmětem prvního žalobního důvodu, jelikož tato kvalifikace vyplývala z rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení, které žalobce nezpochybnil ve stanovené lhůtě, a které se tudíž stalo konečným.
43 Je třeba především uvést, že podle ustálené judikatury mohou být akty nebo rozhodnutími, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost ve smyslu článku 230 ES, pouze opatření s právně závaznými účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce tím, že tato opatření podstatným způsobem mění jeho právní postavení (rozsudek Soudního dvora ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise, 60/81, Recueil, s. 2639, bod 9, a rozsudek Soudu ze dne 18. prosince 1992, Cimenteries CBR a další v. Komise, T‑10/92 až T‑12/92 a T‑15/92, Recueil, s. II‑2667, bod 28.)
44 Jedná-li se o akty nebo rozhodnutí, jež jsou přijímány v několika fázích, zejména po interním řízení, jsou za napadnutelné akty v zásadě považována jen ta opatření, která obsahují konečné stanovisko orgánu po tomto řízení, s vyloučením mezitímních opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí (výše uvedený rozsudek IBM v. Komise, bod 10, a výše uvedený rozsudek Cimenteries CBR a další v. Komise, bod 28).
45 Na základě uvedené judikatury konečné rozhodnutí přijaté Komisí za účelem ukončení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 88 odst. 2 ES představuje napadnutelný akt na základě článku 230 ES. Takové rozhodnutí totiž zakládá právně závazné účinky, kterými mohou být dotčeny zájmy zúčastněných stran, protože ukončuje dotčené řízení a v konečném výsledku rozhoduje o slučitelnosti přezkoumávaného opatření s pravidly použitelnými v oblasti státních podpor. Zúčastněné strany mají tedy stále možnost napadnout konečné rozhodnutí, kterým se končí formální vyšetřovací řízení, a v tomto rámci musí mít možnost zpochybnit jednotlivé skutečnosti, o které se opírá konečné stanovisko přijaté Komisí.
46 Tato možnost nezávisí na tom, zda rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení zakládá právní účinky, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost. Judikatura Soudního dvora a Soudu sice připustila možnost podat žalobu proti rozhodnutí o zahájení, zakládá-li konečné právní účinky, jejichž vady nemohou být dodatečně zhojeny konečným rozhodnutím. Tak je tomu tehdy, pokud Komise zahájí formální vyšetřovací řízení vůči opatření, které prozatímně kvalifikuje jako novou podporu, jelikož toto rozhodnutí zahájit zakládá samostatné právní účinky vůči konečnému rozhodnutí. Pozastavení provádění dotčeného opatření vyplývající na základě čl. 88 odst. 3 ES z prozatímní kvalifikace tohoto opatření jako nové podpory má samostatnou povahu ve vztahu ke konečnému rozhodnutí, která je z časového hlediska omezená do okamžiku ukončení formálního řízení (viz zejména rozsudky Cenemesa, body 12 až 24, a Italgrani ze dne 30. června 1992, body 29 a 30; rozsudek Soudního dvora ze dne 9. října 2001, Itálie v. Komise, C‑400/99, Recueil, s. I‑7303, body 56 až 62, a 69, a rozsudek Soudu ze dne 30. dubna 2002, Government of Gibraltar v. Komise, T‑195/01 a T‑207/01, Recueil, s. II‑2309, body 80 až 86).
47 Tato možnost napadnout rozhodnutí o zahájení však nemůže mít za následek omezení procesních práv zúčastněných stran tím, že by jim bylo bráněno napadnout konečné rozhodnutí a dovolávat se na podporu své žaloby vad týkajících se všech fází řízení, které vedlo k přijetí tohoto rozhodnutí.
48 Nemůže být zpochybněno, že rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení má, i když zakládá vlastní a samostatné právní účinky, přípravný charakter ve vztahu ke konečnému rozhodnutí, které určuje konečné stanovisko Komise. Článek 6 nařízení č. 659/1999 stanoví, že rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení shrne relevantní faktické a právní otázky, zahrne předběžné hodnocení Komise o charakteru navrhovaného opatření jako podpory a vyloží pochybnosti o jeho slučitelnosti se společným trhem, aby byl dotyčný členský stát a ostatní zúčastněné strany vyzvány k předložení připomínek v předepsané lhůtě. Nutně prozatímní povaha posouzení obsažených v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení je nezbytně potvrzena článkem 7 nařízení č. 659/1999, který stanoví, že Komise může rozhodnout v konečném rozhodnutí, že oznámené opatření není podporou, že oznámená podpora je slučitelná se společným trhem, že oznámená podpora může být považována za slučitelnou se společným trhem za splnění určitých podmínek, nebo že oznámená podpora je neslučitelná se společným trhem. Nic ostatně nebrání Komisi, aby poté, co se původně v rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení domnívala, že dotčené opatření je novou podporou, rozhodla v rozhodnutí o ukončení řízení, že toto opatření je existující podporou.
49 V projednávané věci stačí konstatovat, že napadené rozhodnutí je konečné rozhodnutí, které ukončuje řízení, a že zakládá právně závazné a konečné účinky vůči zúčastněným stranám, včetně části, v níž kvalifikuje podporu jako novou podporu neslučitelnou se společným trhem a v níž Itálii ukládá uvedenou podporu neprovést a zrušit. Žalobce tak musí mít možnost podat opravný prostředek proti celému rozhodnutí, včetně kvalifikace podpory jako nové podpory, bez ohledu na to, zda napadl tento aspekt rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení ohledně dotčené podpory (viz výše uvedené rozsudky Preussag Stahl v. Komise, bod 31, a Moccia Irme a další v. Komise, bod 65). Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, spočívají rozsudky Soudu ve věcech Preussag Stahl a Moccia Irme na stejných zásadách, jako jsou zásady projednávané věci, a sice, že napadeným rozhodnutím je konečné rozhodnutí, které zakládá vlastní právní účinky, a tudíž, že zúčastněné strany jsou aktivně legitimovány k jeho napadení. To, že ve věci Preussag Stahl Komise vznesla námitku nepřípustnosti proti celé žalobě, a že v projednávané věci je tato námitka omezena na projednávaný žalobní důvod, nijak nemění povahu vznesené otázky.
50 Pokud jde o argument, podle kterého je v obecném zájmu rychle definovat spory, které mohou vzniknout ohledně kvalifikace dotčeného opatření, je třeba uvést, že v každém případě takový důvod nemůže představovat překážku, která by mohla zúčastněné strany zbavovat možnosti podat žalobu proti rozhodnutí, které mění jejich právní postavení.
51 V konečném důsledku by teze Komise znamenala potvrdit situaci v rozporu se zásadami zakotvenými judikaturou v oblasti napadnutelných aktů. Tato teze by znamenala připustit, že skutečnost, že soudy Společenství rozhodnou v předběžné fázi řízení o takových přípravných aktech, jako je rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení, a zejména o kvalifikaci podpory jako nové podpory, by bránila zúčastněným stranám napadnout konečné rozhodnutí, ve kterém Komise může změnit posouzení učiněná v rozhodnutí o zahájení. Připustit takovou tezi by mělo za následek, že by byla předjímána diskuse ve věci samé a zaměněny jednotlivé fáze správního a soudního řízení, čímž by byl zbaven svého smyslu základní cíl formálního vyšetřovacího řízení zahájeného Komisí, kterým je umožnit zúčastněným stranám předložit své připomínky ke všem sporným aspektům spisu a Komisi přijmout s přihlédnutím k těmto připomínkám konečné rozhodnutí.
52 Z výše uvedeného vyplývá, že nelze platně tvrdit, že jelikož žalobce nepodal žalobu proti rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení ve stanovené lhůtě, již nemůže zpochybnit kvalifikaci dotčeného opatření jako nové podpory v rámci žaloby proti konečnému rozhodnutí.
53 V důsledku toho je první žalobní důvod přípustný.
K věci samé
– Argumenty účastníků řízení
54 Žalobce především připomíná, že Komise se ve svém rozhodnutí ze dne 14. prosince 1992 domnívala, že článek 48 regionálního zákona č. 32/91 je slučitelný s ustanoveními Smlouvy použitelnými na státní podpory, a pouze si vyhradila možnost na základě čl. 93 odst. 1 Smlouvy (nyní čl. 88 odst. 1 ES) znovu následně posoudit své stanovisko. Uvádí rovněž, že Komise této možnosti nevyužila, když se domnívala, že následné refinancování na základě článku 48 regionálního zákona č. 32/91 prostřednictvím článku 7 regionálního zákona č. 81/95 a článku 20 regionálního zákona č. 33/96 bylo slučitelné se společným trhem.
55 V této souvislosti žalobce tvrdí, že opatření upravené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 musí být považováno za pouhé refinancování opatření upraveného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91. Srovnávací přezkum obou těchto ustanovení totiž ukazuje, že jsou obdobná, pokud jde o příjemce, zvýhodnění a účely, s tím, že rozdíly spočívají v zavedení výslovného odkazu na zemědělské hospodářské roky, rozšíření okruhu příjemců, jakož i ve zjevné změně rozpočtových období, ke kterým se financování vztahuje.
56 Žalobce má tudíž za to, že skutečnost, že Komise provedla přezkum slučitelnosti podpory stanovené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 se společným trhem, jako kdyby se jednalo o novou podporu ve smyslu článku 87 ES, a nikoliv jako kdyby se jednalo o refinancování existující podpory dříve schválené ve smyslu čl. 88 odst. 1 ES, jak se zavázala učinit, představuje porušení čl. 88 odst. 1 ES a porušení podstatných procesních náležitostí.
57 Žalobce uvádí, že nelze tvrdit, jak činí napadené rozhodnutí v bodě 52 písm. c) odůvodnění, že článek 6 regionálního zákona č. 68/95 zavádí nový režim podpor. Uplatňuje, že článek 48 regionálního zákona č. 32/91 nestanoví žádné časové omezení ohledně zemědělských hospodářských let, na které může být zvýhodněná půjčka poskytnuta. Podle žalobce je třeba odkazu v regionálním zákoně č. 32/91 na tři roky zahrnuté v období let 1991–1993 rozumět výhradně ve finančním smyslu tak, že poskytnuté úvěry mohou být využity v průběhu těchto tří let, ale že zemědělské hospodářské roky, během kterých mohou mít obchodní subjekty prospěch z těchto úvěrů, nejsou omezeny v čase. Naopak, článek 6 regionálního zákona č. 68/95 zamýšlel hospodářské roky, na které je třeba použít podporu, vymezit restriktivněji, a sice jako zemědělské hospodářské roky 1993/1994, 1994/1995 a 1995/1996.
58 Má rovněž za to, že refinancování na základě článku 6 regionálního zákona č. 68/95 se nevyznačuje žádným zvláštním rozdílem ve srovnání s refinancováním, které bylo provedeno článkem 7 regionálního zákona č. 81/95 a článkem 20 regionálního zákona č. 33/96 – schváleným Komisí –, protože účelem těchto článků bylo reorganizovat částky, které byly původně stanoveny na základě článku 48 regionálního zákona č. 32/91.
59 Žalobce dále zdůrazňuje, že judikatura zakotvila zásadu, podle které, pokud byl obecný režim podpor schválen, Komise není povinna provést individuální přezkum těchto podpor (rozsudek Soudního dvora ze dne 5. října 1994, Itálie v. Komise, C‑47/91, Recueil, s. I‑4635, dále jen „rozsudek Italgrani ze dne 5. října 1994“). Připustit možnost provedení nového posouzení slučitelnosti těchto podpor by znamenalo riziko, že bude porušena zásada legitimního očekávání a zásada právní jistoty. Tyto zásady by se měly rovněž použít v případě, kdy musí být – již schválený – režim podpor potvrzen prostřednictvím pouhého refinancování částek, které nebyly využity. Žalobce má proto za to, že není-li plánováno (jako tomu bylo v projednávané věci) navrhnout vhodná opatření spojená s postupným vývojem nebo fungováním společného trhu v rámci průběžného přezkumu režimu podpor, není dovoleno provést nový přezkum takového režimu podpor. V projednávané věci nedošlo k novému přezkumu s přihlédnutím k předchozímu rozhodnutí o schválení, ale na základě Smlouvy, čímž byla porušena zásada legitimního očekávání a zásada právní jistoty.
60 Žalobce se nakonec domnívá, že Komise při uvedení důvodů, proč je třeba považovat článek 6 regionálního zákona č. 68/95 za nový režim podpor, neposoudila skutečný dosah tohoto ustanovení, protože jej kvalifikovala odlišně a rozporně ve srovnání s předchozím rozhodnutím o schválení dotčené podpory, a neuvedla odůvodnění, pokud jde o připomínky, které byly předloženy italskými orgány.
61 Komise tvrdí, že výtky formulované žalobcem s ohledem na kvalifikaci podpor nejsou podložené, jelikož opatření uvedená v článku 6 regionálního zákona č. 68/95 se netýkají existujících podpor a nejsou v žádném případě součástí údajného časově neomezeného režimu zavedeného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91, který byl dříve schválen rozhodnutím Komise ze dne 14. prosince 1992.
62 Podle Komise rozhodnutí ze dne 14. prosince 1992 týkající se článku 48 regionálního zákona č. 32/91 pouze schvaluje režim omezený na tříleté období let 1991–1993, přičemž toto období lze vykládat tak, že se shoduje se zemědělskými hospodářskými roky 1990/1991, 1991/1992 a 1992/1993. Opatření upravené v článku 6 regionálního zákona č. 68/95 tedy nelze považovat za pouhé refinancování opatření upraveného v článku 48 regionálního zákona č. 32/91, jelikož nové ustanovení se týká tříletého období 1995–1997 a zemědělských hospodářských let 1993/1994, 1994/1995 a 1995/1996, tedy období následujících po obdobích, kterých se týkalo předchozí ustanovení.
63 V důsledku toho představuje opatření upravené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 novou podporu, a konkrétněji novou podporu se zpětnými účinky, a nikoliv nové financování režimu podpor. Komise proto tvrdí, že odkaz na rozsudek Italgrani ze dne 5. října 1994 není relevantní a že jí nelze vytýkat sebemenší porušení zásady legitimního očekávání a zásady právní jistoty. Komise rovněž zdůrazňuje, že bod 52 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí taxativně a přesvědčivě důvody, proč musí být přezkoumávaná opatření považována za nové podpory.
– Závěry Soudu
64 Úvodem je třeba uvést, že sporná podpora nebyla oznámena italskými orgány v rámci průběžné spolupráce Komise s členskými státy založené čl. 88 odst. 1 ES, který se týká existujících podpor, ale na základě čl. 88 odst. 3 ES, který se týká nových podpor. Dopis italských orgánů ze dne 8. srpna 1995, který oznamuje Komisi návrh regionálního zákona, následně přijatého jako regionální zákon č. 68/95, výslovně uvádí čl. 88 odst. 3 ES a neobsahuje žádný odkaz na článek 48 regionálního zákona č. 32/91 nebo na rozhodnutí Komise ze dne 14. prosince 1992, kterým byla schválena podpora stanovená tímto ustanovením.
65 Komise byla proto a priori oprávněna zahájit formální vyšetřovací řízení v rámci režimu použitelného na nové podpory.
66 Kvalifikace podpory tak odpovídá objektivní situaci, která nezávisí na posouzení učiněném při oznámení podpory nebo při zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, a je tedy třeba přezkoumat jednotlivé výtky dovolávané žalobcem v rámci tohoto žalobního důvodu.
67 Žalobce zaprvé tvrdí, že přezkum článku 6 regionálního zákona č. 68/95 jako nové podpory, a nikoliv jako refinancování podpory stanovené článkem 48 regionálního zákona č. 32/91 a dříve schválené Komisí, představuje porušení čl. 88 odst. 1 ES.
68 Bez dalšího je třeba uvést, že článek 7 regionálního zákona č. 81/95 a článek 20 regionálního zákona č. 33/96 výslovně odkazují na článek 48 regionálního zákona č. 32/91, když odkazují na účely sledované tímto článkem. Naopak, článek 6 regionálního zákona č. 68/95 na článek 48 nijak neodkazuje.
69 Mimoto se článek 6 regionálního zákona č. 68/95 týká období odlišného od období, které bylo přezkoumáno v rámci článku 48 regionálního zákona č. 32/91. Podle čl. 6 odst. 1 a 6 regionálního zákona č. 68/95 se tak stanovená podpora týká „let 1995–1997“ a „období let 1995–1997“, zatímco podle čl. 48 odst. 1 a 6 regionálního zákona č. 32/91 se podpora schválená rozhodnutím ze dne 14. prosince 1992 týká „let 1991 až 1993“ a „období let 1991–1993“.
70 V důsledku toho se Komise mohla platně domnívat, že přezkum režimu podpor týkajícího se let 1995–1997 nemusel být proveden v rámci rozhodnutí o schválení režimu podpor týkajícího se odlišného období, a sice let 1991–1993.
71 Žádný z argumentů dovolávaných v tomto bodě žalobcem nemůže tento závěr zpochybnit.
72 Pokud jde o argument, podle kterého má uvedení „let 1991 až 1993“ a „období let 1991–1993“ v článku 48 regionálního zákona č. 32/91 pouze za cíl upřesnit, že úvěry poskytnuté na základě tohoto článku mohou být použity v průběhu let 1991, 1992 a 1993, a nemůže tak být vykládáno jako odkaz na zemědělské hospodářské roky odpovídající každému z těchto tří let, je třeba uvést, že tento argument nemá žádný vliv na výše uvedenou analýzu. I kdyby totiž tříleté období 1991–1993 uvedené v článku 48 regionálního zákona č. 32/91 nezahrnovalo zemědělské hospodářské roky odpovídající těmto rokům, nemůže to stačit k tomu, aby bylo opatření upravené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 považováno za pouhé refinancování opatření upravených dříve schválenými ustanoveními, jelikož období uvedené v článku 48 je odlišné od tříletého období 1995–1997, které je uvedeno v článku 6 a přezkoumáno v napadeném rozhodnutí.
73 Žalobce rovněž nemůže důvodně tvrdit, že jestliže článek 48 regionálního zákona č. 32/91 nestanoví žádné časové omezení ohledně zemědělských hospodářských let, pro které může být zvýhodněná půjčka poskytnuta, zemědělské hospodářské roky, pro které mohou mít dotčené subjekty prospěch z úvěrů poskytnutých v rámci tohoto režimu [tedy 30 milionů italských lir (ITL)], nejsou tedy omezeny v čase, a opatření upravené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 je tak pouhým refinancováním tohoto režimu pro zemědělské hospodářské roky 1993/1994, 1994/1995 a 1995/1996 (pro částku 15 milionů ITL). Rozdíl mezi těmito dvěma ustanoveními je totiž zásadní, jelikož první ustanovení povoluje podpory pouze „pro roky 1991 až 1993“ (viz článek 48 regionálního zákona č. 32/91, odstavec 1), zatímco druhé ustanovení tak činí pouze „pro roky 1995–1997“ (viz článek 6 regionálního zákona č. 68/95, odstavec 1). Jakékoliv prodloužení období let 1991 až 1993 muselo být předmětem nového oznámení ve smyslu čl. 88 odst. 3 ES, jak to bylo učiněno italskými orgány, které s sebou nese nový přezkum podpory.
74 Pokud jde o argument, podle kterého se údajné refinancování provedené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 nijak nelišilo od refinancování provedených článkem 7 regionálního zákona č. 81/95 a článkem 20 regionálního zákona č. 33/96, které byly schváleny Komisí, je třeba uvést, že napadené rozhodnutí vysvětluje, proč tato opatření musí být rozlišována, jelikož článek 7 regionálního zákona č. 81/95 a článek 20 regionálního zákona č. 33/96 jednak odkazují na článek 48 regionálního zákona č. 32/91, a jednak se týkají financování opatření stanovených pro „zemědělský hospodářský rok“ 1992/1993 v průběhu let 1995 a 1996 [viz napadené rozhodnutí, bod 52 písm. b) odůvodnění], zatímco článek 6 regionálního zákona č. 68/95 neuváděl článek 48 regionálního zákona č. 32/91 a týkal se financování opatření stanovených pro zemědělské hospodářské roky 1993/1994, 1994/1995 a 1995/1996 [viz napadené rozhodnutí, bod 52 odůvodnění písm. d) a in fine].
75 Z výše uvedeného vyplývá, že výtka vycházející z porušení čl. 88 odst. 1 ES musí být zamítnuta.
76 Zadruhé žalobce tvrdí, že když Komise rozhodla, že článek 6 regionálního zákona č. 68/95 upravuje novou podporu, dopustila se porušení zásady legitimního očekávání a zásady právní jistoty.
77 Dovolává se v tomto bodě rozsudku Italgrani ze dne 5. října 1994, určujícího řízení, které je třeba provést tehdy, je-li tvrzeno, že přezkoumávaná podpora je součástí dříve schváleného režimu podpor. V bodě 24 tohoto rozsudku Soudní dvůr totiž uvádí:
„Má-li se Komise zabývat individuální podporou, která byla údajně poskytnuta na základě dříve schváleného režimu, nemůže tuto podporu bez dalšího zkoumat přímo ve vztahu k Smlouvě. Před zahájením jakéhokoli řízení se musí nejprve omezit na přezkum, zda podpora spadá do obecného režimu a zda splňuje podmínky stanovené v rozhodnutí o schválení tohoto režimu. Pokud by Komise nepostupovala tímto způsobem, mohla by v rámci přezkumu každé individuální podpory vzít zpět rozhodnutí o schválení režimu podpor, které již předpokládalo přezkoumání s ohledem na článek 92 Smlouvy [nyní článek 87 ES]. Byla by tak ohrožena zásada legitimního očekávání a zásada právní jistoty jak pro členské státy, tak pro hospodářské subjekty, protože individuální podpory, které jsou zcela v souladu s rozhodnutím o schválení režimu podpor, by mohly být v jakémkoli okamžiku zpochybněny Komisí.“
78 Tato judikatura nemůže být nicméně užitečně použita v projednávané věci, jelikož italské orgány poprvé tvrdily, že dotčená podpora představuje refinancování dříve schválené podpory, až v odpověď na rozhodnutí Komise ze dne 13. února 1998 zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 ES (viz dopisy italských orgánů Komisi ze dne 30. června a ze dne 19. listopadu 1998). Před rozhodnutím zahájit formální vyšetřovací řízení tak tytéž orgány samy jednaly v rámci režimu použitelného na nové podpory tím, že oznámily dotčené opatření Komisi na základě čl. 88 odst. 3 ES.
79 Mimoto, když Komise schválila ve svém dopise ze dne 23. ledna 1997 refinancování opatření upraveného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91 pro zemědělský hospodářský rok 1992/1993 v rámci opatření stanovených článkem 7 regionálního zákona č. 81/95 a článkem 20 regionálního zákona č. 33/96, upozornila italské orgány na skutečnost, že schválení tohoto refinancování nijak nepředjímá probíhající přezkum článku 6 regionálního zákona č. 68/95 [viz napadené rozhodnutí, bod 52 písm. c) odůvodnění].
80 Z výše uvedeného vyplývá, že výtka vycházející z porušení zásady legitimního očekávání a zásady právní jistoty musí být zamítnuta.
81 Zatřetí žalobce tvrdí, že když Komise rozhodla, že článek 6 regionálního zákona č. 68/95 je novou podporou, dopustila se porušení podstatných procesních náležitostí a nesplnila povinnost odůvodnění, kterou stanoví článek 253 ES.
82 V tomto ohledu je třeba uvést, že když Komise přijala napadené rozhodnutí na základě čl. 88 odst. 2 ES v návaznosti na oznámení provedené italskými orgány v souladu s čl. 88 odst. 3 ES, neporušila podstatné procesní náležitosti v projednávané věci, protože bod 52 odůvodnění napadeného rozhodnutí právně dostačujícím způsobem uvádí důvody, proč se Komise domnívala, že opatření upravené článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 nemůže být považováno za refinancování opatření upraveného článkem 48 regionálního zákona č. 32/91 v tom smyslu, jak jej chápaly italské orgány v rámci formálního vyšetřovacího řízení.
83 Z výše uvedeného vyplývá, že výtky vycházející z porušení podstatných procesních náležitostí a z nedostatku odůvodnění musí být zamítnuty.
84 První žalobní důvod musí být proto zamítnut v plném rozsahu.
K druhému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení zásady tempus regit actum a ze zneužití pravomoci
Argumenty účastníků řízení
85 Žalobce napadenému rozhodnutí vytýká, že neprohlásilo režim podpor stanovený článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 za slučitelný s pravidly použitelnými na provozní úvěry poskytované v odvětví zemědělství.
86 Zaprvé žalobce zdůrazňuje, že Komise porušila zásadu tempus regit actum a zásadu zákazu zpětné účinnosti správních aktů (rozsudky Soudního dvora ze dne 16. června 1993, Francie v. Komise, C‑325/91, Recueil, s. I‑3283, a ze dne 24. března 1993, CIRFS a další v. Komise, C‑313/90, Recueil, s. I‑1125) tím, že použila sdělení o provozních úvěrech – přijaté zatímco probíhalo formální vyšetřovací řízení – na režim podpor stanovený v článku 6 regionálního zákona č. 68/95, který přecházel tomuto ustanovení. Komise totiž několikrát v průběhu správního řízení zvažovala použití nových ustanovení týkajících se provozních úvěrů. Ve svém dopise stálému zastoupení Itálie ze dne 2. října 1995, ve kterém žádala o podrobnosti týkající se zemědělského hospodářského roku 1995/1996, tak Komise vyzvala italské orgány, aby potvrdily, že byly dodrženy podmínky stanovené v návrhu sdělení o provozních úvěrech, který byl k dopisu přiložen. Stejně tak ve svém dopise italskému ministrovi zahraničních věcí ze dne 23. ledna 1997 měla Komise za to, že sdělení o provozních úvěrech bylo použitelné, „protože se jednalo o nový režim, který zůstává v platnosti po 1. lednu 1996“.
87 Zadruhé žalobce tvrdí, že italské orgány byly uvedeny v omyl údaji poskytnutými Komisí v průběhu správního řízení; italské orgány byly přesvědčeny, že se nemusí soustředit na povahu podpory (protože se zdálo nesporné, že se jednalo o provozní úvěry), ale spíše na to, zda byly splněny podmínky nutné pro možnost využití podpory, a sice podmínky, které platily před sdělením o provozních úvěrech (tak tomu bylo podle žalobce) nebo přísnější podmínky obsažené v tomto sdělení (čemuž tak rovněž podle žalobce bylo). Takový postup značí zneužití pravomoci.
88 Na podporu své argumentace žalobce uplatňuje, že Komise při posuzování sporných opatření vzala v úvahu kritéria stanovená sdělením o provozních úvěrech, jak uvádí odkaz učiněný na „sezónní“ povahu půjček v bodě 54 písm. c) odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalobce se brání zejména tvrzení Komise, podle kterého byla sezónní povaha podpory podmínkou, která již byla vyžadována v její praxi před vstupem nových pravidel definovaných sdělením o provozních úvěrech v platnost, když uvádí samotné znění tohoto sdělení, jehož pátý pododstavec jasně uváděl, že dvě podmínky použitelné před jeho vstupem v platnost spočívají jednak v omezení maximální doby trvání půjčky na jeden rok, a jednak v nemožnosti omezit podporu na jediný produkt a na jedinou operaci, aniž by byla zmíněna sezónní povaha. Sdělení o provozních úvěrech v sedmém pododstavci vskutku zavedlo podmínku týkající se sezónní povahy půjčky z titulu nových pravidel použitelných v budoucnu, aby bylo zemědělskému subjektu umožněno vynaložit výdaje spojené s produkčním cyklem předtím, než obdrží zisk z prodeje.
89 Žalobce přitom zdůrazňuje, že dvě podmínky vyžadované předchozí praxí Komise byly splněny (půjčky byly poskytnuty na dobu nejvýše jednoho roku a podpora se vztahovala na veškeré citrusy, ovoce a zeleninu), jak ostatně uznává napadené rozhodnutí v bodě 54 písm. c) odůvodnění [„i když je třeba připustit, že zvýhodněný úvěr není poskytnut na jediný produkt (ale na dvě kategorie produktů) nebo není spojen s jedinou operací (ale především s jedinou operací, a to vývozem) a že doba trvání půjčky nepřekračuje dvanáct měsíců“].
90 Komise především uvádí, že jí žalobce v podstatě vytýká, že neprávem použila pravidla uvedená ve sdělení o provozních úvěrech. Uvádí, že taková argumentace není skutkově podložená, jelikož bod 53 pátý pododstavec odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že relevantními pravidly v projednávané věci byla pravidla použitelná před vstupem sdělení o provozních úvěrech v platnost.
91 Komise rovněž zdůrazňuje, že italské orgány nebyly uvedeny v omyl, jelikož body 2.4 a následující odůvodnění rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení uvádějí, že Komise vyhověla jejich stanovisku ohledně určení použitelných pravidel, a výslovně odkazují na praxi předcházející sdělení o provozních úvěrech.
92 Na rozdíl od tvrzení žalobce nakonec Komise tvrdí, že sezónní povaha nepředstavuje novou podmínku zavedenou sdělením o provozních úvěrech, ale je bytostně spojena se samotným pojmem „provozní úvěr“ nebo „zemědělský úvěr“; je dokonce podstatným znakem tohoto pojmu.
Závěry Soudu
93 Před přezkumem obsahu pravidel použitelných z důvodů časové působnosti na oznámené opatření a jejich použití na projednávanou věc je třeba tato pravidla definovat.
1. Definice pravidel použitelných z důvodů časové působnosti
94 Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že poté, co Komise určitou dobu zvažovala použití nových pravidel stanovených ve sdělení o provozních úvěrech (viz bod 53 třetí pododstavec odůvodnění), nakonec od tohoto použití upustila a omezila se na použití pravidel vyplývajících z její předchozí praxe (viz bod 53 čtvrtý a pátý pododstavec odůvodnění).
95 Konkrétně, bod 53 pátý pododstavec odůvodnění výslovně stanoví, že s ohledem na skutečnost, že podpora zavedená článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 se vztahuje na zemědělské hospodářské roky 1993/1994, 1994/1995 a 1995/1996 a že následně přijaté sdělení o provozních úvěrech se vztahuje pouze na podpory, které vstoupily v platnost či zůstaly v platnosti po 30. červnu 1998, musí být článek 6 regionálního zákona č. 68/1995 přezkoumán „na základě kritérií použitelných na zvýhodněné krátkodobé úvěry před 30. červnem 1998, kdy se stává použitelným nové sdělení [o provozních úvěrech]“. Komise tak pouze přebírá obsah připomínek předložených italskými orgány v dopise ze dne 30. června 1997 (viz napadené rozhodnutí, bod 36 odůvodnění).
96 V důsledku toho žalobce neprávem vytýká Komisi, že analyzovala připomínky předložené italskými orgány v rozporu s pravidly použitelnými z důvodů časové působnosti na provozní úvěry, když použila nová pravidla definovaná ve sdělení o provozních úvěrech, nebo že se v rámci této analýzy dopustila zneužití pravomoci.
2. Obsah pravidel použitelných z důvodů časové působnosti
97 Žalobce tvrdí, že napadené rozhodnutí bylo přijato v rozporu s pravidly použitelnými před vstupem nových pravidel definovaných ve sdělení o provozních úvěrech v platnost, neboť byla zohledněna sezónní povaha podpory, přičemž toto kritérium nebylo podle něj v předchozí praxi Komise bráno v úvahu.
98 V tomto ohledu je třeba uvést, že před definováním nových pravidel použitelných ode dne 30. června 1998 sdělení o provozních úvěrech uvádí, že Komise již několik let uplatňuje politiku spočívající v tom, že nemá námitky proti státním podporám poskytovaným ve formě zvýhodněného krátkodobého úvěru ve prospěch odvětví zemědělství. Toto sdělení tak uvádí, že „[j]edinými podmínkami stanovenými Komisí ohledně těchto podpor jsou následující podmínky: doba trvání půjčky je nejvýše jeden rok a současně půjčka není omezena na jediný produkt a jedinou operaci“, když současně uvádí, že „neexistuje omezení ohledně rozsahu podpory a [že] nic nebrání tomu, aby, pokud jde o individuálního příjemce, byl tento zvýhodněný úvěr každý rok obnoven“ (sdělení o provozních úvěrech, pátý pododstavec).
99 Nicméně, a na rozdíl od tvrzení žalobce, nemůže taková definice nebrat ohled na sezónní povahu dotčené podpory, jelikož taková povaha je vlastní samotné definici provozního úvěru, která nutně odkazuje na pojem „zemědělské úvěry“, a tedy na pojem „úvěr“, který má pokrýt vynaložení výdajů spojených s produkčním cyklem subjektem před získáním příjmů z téhož cyklu (viz rozhodnutí Komise ze dne 13. února 1998 o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, bod 2.8 odůvodnění in fine).
100 Sezónní povaha provozního úvěru vyplývá z dokumentu Komise nazvaného „Politika v oblasti hospodářské soutěže v zemědělství“, o kterém Sedmnáctá zpráva o politice hospodářské soutěže uvádí, že popisuje pokyny, které Komise respektuje při uplatňování pravidel hospodářské soutěže v zemědělství, což z nich činí referenční rámec známý členským státům, veřejným orgánům a dotčeným subjektům. Podle tohoto dokumentu jsou podpory poskytované ve formě provozních úvěrů považovány za neslučitelné se společným trhem, „jsou-li poskytnuty na dobu delší než hospodářský rok (dvanáct měsíců) na jediný produkt a na jedinou operaci“ (a contrario, podpory, které splňují obě tato kritéria, jsou považovány za slučitelné se společným trhem). Dokument dále uvádí, že stanovisko Komise je „odůvodněno skutečností, že zemědělská produkce má díky svým zvláštnostem spojeným s produkčními cykly zvláštní potřeby financování“.
101 Sezónní povaha dotčeného opatření je uvedena rovněž v sedmém pododstavci sdělení o provozních úvěrech v části uvádějící závěry, ke kterým Komise došla na závěr přezkumu této praxe, kde se uvádí, že „zemědělství ve Společenství může být z důvodů vlastních povaze tohoto odvětví a těchto souvisejících činností, zvláště sezónní povahy produkce a struktury zemědělských provozů, znevýhodněno ve srovnání se subjekty z jiných odvětví hospodářství, pokud jde o jeho potřeby z hlediska krátkodobých úvěrů a současně jeho možnost je financovat“.
102 Nutnost vyhovět zvláštním potřebám financování spojeným se sezónní povahou zemědělské produkce tak odůvodňuje dvě kritéria zavedená proto, aby bylo možné definovat slučitelnost provozních úvěrů s pravidly Smlouvy, a posouzení takových opatření může být provedeno pouze při zohlednění takového kritéria.
103 V tomto ohledu je třeba uvést, že definice předchozí praxe Komise provedená v bodě 53 druhém pododstavci odůvodnění napadeného rozhodnutí, podle kterého „[p]ravidla použitelná na zvýhodněné krátkodobé půjčky v zemědělství v době oznámení zakazovala poskytnutí půjčky na jediný produkt nebo na jedinou operaci a omezovala dobu trvání půjčky na dvanáct měsíců“, je doplněna bodem 54 prvním pododstavcem odůvodnění, který odkazuje nejen na dvě výše uvedená kritéria, ale také na sezónní povahu dotčeného opatření, když uvádí, že kritéria použitelná na oznámené opatření před vstupem nových pravidel definovaných sdělením o provozních úvěrech v platnost jsou následující: „půjčky musí mít ‚sezónní‘ povahu, musí být určeny k úhradě obecných nákladů (nákup surovin, placení pracovní síly atd.), půjčka nesmí být vázána na jediný produkt nebo na jedinou operaci a její doba trvání nesmí být delší než dvanáct měsíců“.
104 Žalobce nemůže být ostatně překvapen použitím kritéria sezónní povahy podpory, které je výslovně uvedeno v bodě 2.5 odůvodnění rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 88 odst. 2 ES, mezi „kritérii stanovenými praxí Komise v oblasti státních podpor ve formě provozních úvěrů před přijetím rámce zveřejněného v Úř. věst. C 44, 14. 2. 1996 [sdělení o provozních úvěrech]“, a ohledně kterého bod 2.6 odůvodnění uváděl, že existují pochybnosti, „pokud jde o možnosti považovat dotčené podpory za skutečné provozní úvěry (ve smyslu ‚zemědělských úvěrů‘)“.
105 V důsledku toho nelze vytýkat Komisi, že analyzovala připomínky předložené italskými orgány týkající se kvalifikace oznámeného opatření jako provozního úvěru v závislosti na jeho sezónní povaze.
3. Použití uvedených pravidel na projednávaný případ
106 Pokud jde o použití pravidel vztahujících se na provozní úvěry Komisí v napadeném rozhodnutí, stačí uvést, že žalobce nezpochybňuje, že dotčená podpora nemá sezónní povahu, ale omezuje se neprávem na tvrzení, že nutnost mít takovou povahu byla zakotvena až počínaje vstupem nových pravidel definovaných sdělením o provozních úvěrech v platnost.
107 Z žaloby zejména jasně vyplývá, že žalobce uznává, že dotčená podpora nemá sezónní povahu („je nepochybné, že podpora stanovená v článku 6 regionálního zákona č. 68/1995 […] se použije ve prospěch hospodářských subjektů a že se proto uplatní v okamžiku, který následuje poté, co zemědělec vynaložil produkční náklady“).
108 Je třeba ostatně uvést, že žalobce nezpochybňuje, že kritérium týkající se doby trvání půjčky (jejíž doba trvání musí být omezena na dvanáct měsíců, i když úvěr může být každý rok obnoven) nebylo v projednávané věci splněno vzhledem k tomu, že doba splacení půjčky byla třicet šest měsíců (nebo správněji, že „průměrná doba […] byla daleko kratší než třicet šest měsíců“, přičemž nelze vyloučit, že mohla být „delší než dvanáct měsíců“) (viz napadené rozhodnutí, bod 54 písm. b) odůvodnění a, odkazem, bod 32 odůvodnění).
109 Komisi proto nelze vytýkat, že se domnívala, že v projednávané věci provozní úvěry neměly sezónní povahu.
110 Ze výše uvedeného vyplývá, že druhý žalobní důvod musí být zamítnut v plném rozsahu.
K třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení článku 87 ES, ze zneužití pravomoci a z porušení článku 253 ES z důvodu nedostatku odůvodnění
111 Tento žalobní důvod zahrnuje tři druhy argumentů: argumenty týkající se pojmu „podpora vývozu“, argumenty, které se týkají pojmů „podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích“ a „podpora zaměstnanosti“, a argumenty, které se týkají pojmu „provozní podpora poskytnutá k uhrazení dluhů z minulosti“.
1. K výtkám týkajícím se pojmu „podpora vývozu“
– Argumenty účastníků řízení
112 Žalobce kritizuje napadené rozhodnutí v části, v níž toto rozhodnutí dospívá k závěru, že dotčená podpora musí být kvalifikována jako „podpora vývozu“. Podle žalobce však Komise dospívá k tomuto závěru nikoliv přezkumem dotčené podpory s přihlédnutím k zásadám obsaženým v článku 87 ES, ale vyloučením na základě zbytkového kritéria, které nemá žádný základ v právní úpravě použitelné na státní podpory. Napadené rozhodnutí navíc odůvodňuje kvalifikaci jako „podpora vývozu“ nedostatkem důkazů přičítaným italským orgánům, pokud jde o dopad vývozu z Itálie na vývoz ze Sicílie. Žalobce tak má za to, že Komise porušila článek 87 ES a dopustila se zneužití pravomoci, protože je její věcí prokázat, že dotčená podpora narušuje hospodářskou soutěž na společném trhu.
113 Tento způsob jednání se odráží rovněž v odůvodnění. Judikatura Soudního dvora totiž zakotvuje zásadu, podle které rozhodnutí, které neobsahuje údaje ohledně situace na relevantním trhu, podílech na trhu podniku, kterému byla poskytnuta podpora, obchodu týkajícího se relevantních produktů mezi členskými státy a vývozu příjemců podpory, nesplňuje minimální požadavky na odůvodnění (výše uvedené rozsudky Francie v. Komise a CIRFS a další v. Komise). V tomto ohledu žalobce uvádí, že údaje uvedené v bodě 41 odůvodnění napadeného rozhodnutí týkající se vývozu italských citrusů, ovoce a zeleniny neuvádějí procento produktů pocházejících ze Sicílie, takže údajný dopad státní podpory na obchod Společenství je prokázán na základě „nedostatku informací“, ledaže italské orgány prokáží opak.
114 Komise uvádí, že i kdyby byly výtky žalobce opodstatněné, nemohly by vést ke zrušení napadeného rozhodnutí, neboť odkazují na část odůvodnění, která nemá na základě výslovné zmínky samotného rozhodnutí žádný vliv na výrok (viz napadené rozhodnutí, bod 55 odůvodnění).
– Závěry Soudu
115 Argumentace žalobce, podle které napadené rozhodnutí dospělo k závěru, že dotčená podpora musí být kvalifikována jako podpora vývozu, není skutkově podložená, jelikož z napadeného rozhodnutí výslovně vyplývá, že ačkoli taková kvalifikace byla původně zamýšlena, nakonec od ní bylo upuštěno.
116 Bod 55 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že v odpověď na připomínky italských orgánů, které zpochybňovaly, že oznámené opatření může být kvalifikováno jako podpora vývozu, vzala Komise na vědomí skutečnost, že „prodej mimo regionální území nemusí nutně a výlučně znamenat vývoz mimo italské území, a v důsledku toho v kontextu tohoto rozhodnutí nebude již pokračovat ve zvláštním přezkumu podpory v závislosti na této kvalifikaci“.
117 Je ovšem pravda, že poté, co bod 55 odůvodnění uvádí, že od kvalifikace jako podpory vývozu bylo upuštěno, tentýž bod odůvodnění dále stanoví: „Nicméně, s přihlédnutím k tomu, že se zdá, že metoda výpočtu podpory (viz bod 23 odůvodnění), jak poznamenala Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, odpovídá metodě výpočtu podpory vývozu, a s přihlédnutím k tomu, že vnitrostátní orgány založily své připomínky na doslovném výkladu článku 6 regionálního zákona č. 68/95, aniž by poskytly listinné důkazy o údajích týkajících se například vývozu mimo regionální území do Itálie, jakož i mimo italské území, Komise tak nemůže vyloučit, že podpora představuje rovněž podporu vývozu.“ Nicméně taková připomínka, která uvádí pouze zjevnou skutečnost – to, že Komise upouští od šetření, ovšem neznamená, že podpora nebude moci být případně kvalifikována jako podpora vývozu, pokud se to prokáže –, nijak neumožňuje učinit závěr, jak činí žalobce, že napadené rozhodnutí dospívá k závěru, že dotčená podpora musí být kvalifikována jako podpora vývozu.
118 Je proto třeba zamítnout výtky týkající se pojmu „podpora vývozu“ bez jakéhokoliv dalšího přezkumu, protože Komise v napadeném rozhodnutí výslovně upustila od přijetí takové kvalifikace.
2. K výtkám týkajícím se pojmů „podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích“ a „podpora zaměstnanosti“
– Argumenty účastníků řízení
119 Žalobce tvrdí, že odkazy učiněné napadeným rozhodnutím na pojmy „podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích“ a „podpora zaměstnanosti“ nejsou relevantní. Italské orgány nikdy netvrdily, že by dotčená podpora mohla být kvalifikována jinak než jako podpora pro zvýhodněné krátkodobé půjčky v zemědělském odvětví („provozní úvěr“), a nemusely předložit důkazy prokazující, že podpora má odlišnou povahu. Zejména odkaz učiněný článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 na zachování úrovní zaměstnanosti nepřiznává dotčené podpoře povahu podpory zaměstnanosti, ale spíše odůvodňuje význam podpory ze sociálního hlediska.
120 Komise má za to, že napadené rozhodnutí není v tomto ohledu stiženo žádnou vadou, jelikož vylučuje slučitelnost dotčené podpory se společným trhem s přihlédnutím k pravidlům použitelným na podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích a na podpory zaměstnanosti.
– Závěry Soudu
121 Je třeba uvést, že argumenty předložené v tomto ohledu žalobcem nejsou účinné, jelikož se žalobce omezuje na tvrzení, že odkazy na pojmy „podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích“ a „podpora zaměstnanosti“ jsou zcela irelevantní, což je přesně závěr, ke kterému dospívá napadené rozhodnutí.
122 Ačkoli bod 56 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že se italské orgány nedovolaly možnosti, že by podpora stanovená článkem 6 regionálního zákona č. 68/95 splňovala podmínky stanovené pokyny Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích použitelnými v této oblasti (Úř. věst. C 283, 19. 9. 1997, s. 2), a připomíná obsah těchto podmínek, činí tak proto, aby dospěl k závěru, že „vnitrostátní orgány neposkytly žádný důkaz ohledně souladu dotčeného opatření s výše uvedenými kritérii a v tomto ohledu nevyplývá žádný důkazní materiál z informací sdělených italskými orgány“.
123 Stejně tak, ačkoli bod 58 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí, že připomínky předložené italskými orgány „obecně odkazují“ na souvislost mezi opatřením a zachováním úrovně zaměstnanosti, ihned poté uvádí, že nebyl předložen žádný důkaz, pokud jde o to, zda dotčená podpora respektuje ducha a znění pokynů pro podpory zaměstnanosti (Úř. věst. C 334, 12. 12. 1995, s. 4). Rozhodnutí zejména uvádí, že jestliže čl. 6 odst. 4 regionálního zákona č. 68/95 stanoví zrušení a navrácení podpory v případě, že příjemci nesplní povinnost zachovat úroveň nezaměstnanosti, nezdá se, že uvedená podpora respektuje podmínky stanovené pokyny Společenství pro podpory zaměstnanosti, jelikož není uvedena ani specificky pojata jako podpora na ochranu zaměstnanosti, její výše nesouvisí s počtem pracovníků a její forma nezávisí na mzdových nákladech. Rozhodnutí tedy dospívá k závěru, že i když dotčená podpora může nepřímo přispět k zachování zaměstnanosti, jako je tomu v případě mnoha jiných kategorií podpor, nemůže být nicméně považována za podporu zaměstnanosti ve smyslu pokynů použitelných v dané oblasti.
124 V důsledku toho musí být výtky týkající se pojmů „podpora na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích“ a „podpora zaměstnanosti“ zamítnuty.
3. K výtce týkající se pojmu „provozní podpora poskytnutá k uhrazení dluhů z minulosti“
– Argumenty účastníků řízení
125 Žalobce kritizuje tvrzení obsažené v bodě 59 odůvodnění napadeného rozhodnutí, který kvalifikuje dotčenou podporu jako „provozní podporu poskytnutou k uhrazení dluhů z minulosti“, aniž by přezkoumal odůvodnění předložená vnitrostátními orgány, pokud jde o skutečnost, že úrokové sazby uplatňované sicilskými bankami jsou jasně vyšší než sazby uplatňované ve zbytku Itálie. Podotýká rovněž, že když Komise kvalifikovala dotčenou podporu jako provozní podporu neslučitelnou s pravidly společného trhu, neposoudila otázku, zda může být tato podpora kvalifikována jako „podpora vývozu“ – přičemž tato kvalifikace, pokud by o ní včas vnitrostátní orgány věděly a i když by byla v meritu věci nesprávná, by v každém případě umožnila, aby se na dotčenou podporu vztahovaly výjimky uvedené v čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) ES. Mimoto žalobce tvrdí, že Komise žádným způsobem neodůvodňuje kvalifikaci podpory jako provozní podpory a napadené rozhodnutí je stiženo nedostatkem odůvodnění.
126 Komise tuto argumentaci zpochybňuje a připomíná, že dotčená podpora byla kvalifikována jako podpora poskytnutá za účelem uhrazení dluhů z minulosti samotnými italskými orgány. Navíc uvádí, že její povaha provozní podpory nebyla nikdy zpochybněna a je řádně odůvodněna bodem 59 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Komise rovněž podotýká, že na takové opatření se nemůže v projednávané věci vztahovat schválení podpory jako provozních úvěrů, přičemž existence odlišných úrokových sazeb mezi Sicílií a zbytkem Itálie není v tomto ohledu relevantní, protože tento parametr není požadován pravidly použitelnými na uvedené provozní úvěry.
– Závěry Soudu
127 Podle bodu 59 odůvodnění napadeného rozhodnutí podpora upravená článkem 6 regionálního zákona č. 68/1995, „která není zjevně podporou ve prospěch investic, nesplňuje ani podmínky stanovené pro zvýhodněné krátkodobé úvěry, ani podmínky v oblasti záchrany a restrukturalizace podniků v obtížích, ani podmínky týkající se podpor zaměstnanosti, ani žádnou z podmínek pro výjimku stanovených jinými právními předpisy“ a je „pouhou provozní podporou poskytnutou k uhrazení dluhů z minulosti, jejíž účinek končí s ukončením platby podpory“.
128 V bodě 60 odůvodnění napadené rozhodnutí připomíná, že v oblasti zemědělství bylo ustálenou praxí Komise zakazovat poskytování provozních podpor ve všech regionech, i v těch, na které se vztahují ustanovení čl. 87 odst. 3 písm. a) ES, protože tyto podpory mohou jako takové zasahovat do mechanismů společných organizací trhů, které mají přednost před pravidly v oblasti hospodářské soutěže definovanými Smlouvou.
129 Po tomto vysvětlení napadené rozhodnutí v bodě 61 odůvodnění uvádí, že jelikož „připomínky předložené italskými orgány potvrzují, že cílem dotčeného opatření je snížit zadlužení příjemců a že, pokud jde o tyto příjemce, neexistuje žádné protiplnění, které by mohlo usnadňovat rozvoj některých hospodářských činností nebo některých regionů“, na toto opatření se nemůže vztahovat žádná z výjimek stanovených čl. 87 odst. 3 písm. a) a c) ES, a je tedy neslučitelné se společným trhem.
130 V tomto ohledu je třeba připomenout, že na základě ustálené judikatury provozní podpory, a sice podpory, které směřují k osvobození podniku od nákladů, které by obvykle musel vynaložit v rámci běžného řízení nebo běžných činností, v zásadě nespadají do působnosti čl. 87 odst. 3 ES. Podle judikatury totiž takové podpory v zásadě narušují podmínky hospodářské soutěže v odvětvích, ve kterých jsou poskytnuty, aniž by však mohly svou povahou dosáhnout některého z cílů uvedených v ustanoveních o výjimkách stanovených Smlouvou o ES (rozsudky Soudního dvora ze dne 6. listopadu 1990, Itálie v. Komise, C‑86/89, Recueil, s. I‑3891, bod 18, a ze dne 14. února 1990, Francie v. Komise, C‑301/87, Recueil, s. I‑307, bod 50; rozsudek Soudu ze dne 8. června 1995, Siemens v. Komise, T‑459/93, Recueil, s. II‑1675, bod 48).
131 V projednávané věci žalobce neuvádí žádnou skutečnost, která by vyvracela tvrzení Komise, podle kterého poskytnutí podpory za účelem uhrazení dluhů z minulosti snížením stavu zadlužení jejích příjemců představuje provozní podporu neslučitelnou s pravidly Smlouvy týkajícími se státních podpor. V tomto ohledu nepředstavuje existence odlišných úrokových sazeb mezi Sicílií a zbytkem Itálie odůvodnění, které by mohlo takovou podporu učinit slučitelnou s výše uvedenými pravidly, jelikož čl. 87 odst. 3 ES tento typ výjimky neobsahuje.
132 V důsledku toho musí být výtka týkající se pojmu „provozní podpora poskytnutá k uhrazení dluhů z minulosti“ zamítnuta.
133 Ze výše uvedeného vyplývá, že třetí žalobní důvod musí být zamítnut v plném rozsahu.
Ke čtvrtému žalobnímu důvodu, vycházejícímu z porušení podstatných procesních náležitostí a z nedodržení přiměřených lhůt pro ukončení řízení podle článku 87 ES
Argumenty účastníků řízení
134 Žalobce tvrdí, že Komise neukončila správní řízení v přiměřené lhůtě, jelikož režim podpory stanovený regionálním zákonem č. 68/95 byl oznámen dne 8. srpna 1995 a mezi rozhodnutím ze dne 13. února 1998 o zahájení řízení podle čl. 88 odst. 2 ES a konečným rozhodnutím ze dne 22. prosince 1999 uplynuly prakticky dva roky.
135 Komise takovou argumentaci zpochybňuje a především uvádí, že lhůta 30 měsíců, která uplynula mezi oznámením režimu podpory stanoveného regionálním zákonem č. 68/95 a zahájením formálního vyšetřovacího řízení, a lhůta 22 měsíců uvedeného formálního vyšetřovacího řízení byly zaviněny především italskými orgány. Komise mimoto uvádí, že lhůta 22 měsíců nemůže být považována za nadměrnou s přihlédnutím k čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999, ze kterého vyplývá, že lhůta 18 měsíců stanovená tímto ustanovením není kogentní a že doba mírně překračující tuto lhůtu je přijatelná.
Závěry Soudu
136 Je třeba připomenout, že dodržování přiměřené lhůty pro přijetí rozhodnutí na konci správních řízení Komisí v oblasti politiky hospodářské soutěže představuje uplatnění zásady řádné správy (viz v oblasti státních podpor rozsudek Soudního dvora ze dne 11. prosince 1973, Lorenz, 120/73, Recueil, s. 1471, bod 4; ze dne 24. listopadu 1987, RSV v. Komise, 223/85, Recueil, s. 4617, body 12 až 17; v oblasti zamítnutí stížností rozsudek Soudního dvora ze dne 18. března 1997, Guérin automobiles v. Komise, C‑282/95 P, Recueil, s. I‑1503, body 37 a 38). Přiměřená povaha délky trvání takového správního řízení musí být posouzena podle zvláštních okolností každé věci, a zvláště podle kontextu této věci, jednotlivých fází řízení, které Komise musí dodržovat, a složitosti věci, jakož i podle významu věci pro jednotlivé zúčastněné strany (viz v oblasti hospodářské soutěže rozsudek Soudu ze dne 22. října 1997, SCK a FNK v. Komise, T‑213/95 a T‑18/96, Recueil, s. II‑1739, bod 57).
137 V projednávané věci však žalobce pouze uvádí, že režim podpor stanovený regionálním zákonem č. 68/95 byl oznámen dne 8. srpna 1995, rozhodnutí zahájit vyšetřovací řízení podle čl. 88 odst. 2 ES bylo přijato dne 13. února 1998, konečné rozhodnutí bylo vydáno dne 22. prosince 1999 a že tyto lhůty nejsou přiměřené, aniž by uváděl jakékoliv odůvodnění.
138 V tomto ohledu je třeba připomenout, že lhůta třiceti měsíců mezi oznámením režimu podpor a zahájením formálního vyšetřovacího řízení byla zaviněna především italskými orgány, které odpovídaly na žádosti o informace Komise částečně či neúplně, jak je uvedeno v bodě 3 odůvodnění napadeného rozhodnutí, aniž by to bylo žalobcem zpochybněno. Komise nemůže za tuto lhůtu nést odpovědnost.
139 Pokud jde o lhůtu dvaceti dvou měsíců mezi zahájením formálního vyšetřovacího řízení a konečným rozhodnutím, vyplývá z čl. 7 odst. 6 nařízení č. 659/1999, které vystoupilo v platnost dne 16. dubna 1999, že „Komise vyvine nejvyšší úsilí, aby přijala rozhodnutí ve lhůtě 18 měsíců od zahájení řízení“. Lhůta dvaceti dvou měsíců tak nemůže být nepřiměřená pouze na základě skutečnosti, že překračuje tuto lhůtu osmnácti měsíců, která byť představuje cíl, který je třeba respektovat, přesto není lhůtou kogentní. Navíc žalobce nezpochybňuje, že období relativní nečinnosti v rámci formálního vyšetřovacího řízení bylo zaviněno italskými orgány, po kterých byly – neúspěšně – požadovány podrobnosti, zejména pokud jde o případnou kvalifikaci podpory jako podpory vývozu.
140 Čtvrtý žalobní důvod musí být proto zamítnut.
141 V důsledku toho musí být žaloba zamítnuta v plném rozsahu.
K nákladům řízení
142 Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu Soudu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a žalobce neměl ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedenému uložit náhradu nákladů řízení.
Z těchto důvodů
SOUD (pátý rozšířený senát)
rozhodl takto:
1) Žaloba se zamítá.
2) Žalobce ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Komisí.
García-Valdecasas Lindh Cooke
Meij Legal
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 27. listopadu 2003.
Podpisy.