Rechtssache T-318/00
Freistaat Thüringen
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften
„Staatliche Beihilfen – Missbräuchliche Anwendung von Beihilfen – Gefahr einer Umgehung der Rückforderungsanordnung – Rückforderung der Beihilfen von den Gesellschaften, die die Betriebsmittel des Erstempfängers erworben haben“
Leitsätze des Urteils
1. Staatliche Beihilfen – Verwaltungsverfahren – Befugnis der Kommission, ihre Entscheidung auf die verfügbaren Informationen zu stützen – Voraussetzung – Vorheriger Gebrauch der Anordnungsbefugnis gegenüber dem betreffenden Mitgliedstaat – Gerichtliche Überprüfung der Sachverhaltsfeststellung – Umfang
(Artikel 88 Absatz 2 EG; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, Artikel 5 Absatz 2, Artikel 6 Absatz 1, Artikel 10 Absatz 3 und Artikel 13 Absatz 1)
2. Staatliche Beihilfen – Von der Kommission genehmigte Beihilfen – Missbräuchliche Verwendung durch den Empfänger – Beurteilungskriterien
(Artikel 87 EG und 88 Absatz 2 EG; Verordnung Nr. 659/1999 des Rates, Artikel 1 Buchstabe g)
3. Staatliche Beihilfen – Begriff – Inanspruchnahme einer staatlichen Bürgschaft – Qualifizierung als von der Gewährung der Bürgschaft getrennte Beihilfe – Voraussetzung – Verzicht des Bürgen auf seine Ansprüche und dadurch bedingte Verringerung der Schuld des Empfängers
(Artikel 87 EG)
4. Handlungen der Organe – Begründungspflicht – Umfang – Entscheidung der Kommission über staatliche Beihilfen
(Artikel 87 EG und 253 EG)
5. Staatliche Beihilfen – Verbot – Ausnahmen – Tragweite der Ausnahme – Enge Auslegung – Tätigkeit der Treuhandanstalt – Begriff der Privatisierung
(Artikel 87 Absätze 1 und 2 Buchstabe c EG)
6. Staatliche Beihilfen – Entscheidung der Kommission, mit der die Unvereinbarkeit einer Einzelbeihilfe, die aufgrund einer zuvor genehmigten allgemeinen Beihilferegelung gewährt wurde, mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird – Begründungspflicht – Umfang
(Artikel 88 Absatz 3 EG)
7. Handlungen der Organe – Begründung – Sachlicher Irrtum in der im Übrigen hinreichenden Begründung einer Entscheidung – Keine Auswirkung auf die Rechtmäßigkeit der Entscheidung
(Artikel 253 EG)
8. Staatliche Beihilfen – Bestehende und neue Beihilfen – Finanzhilfe, die für die Rückzahlung eines von einer staatlichen Stelle verbürgten Kredits verwendet wird – Qualifizierung als neue Beihilfe
(Artikel 88 EG)
9. Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Fehlgeleitete Beihilfe – Der Kommission bekannte Fehlleitung – Rückforderung vom Beihilfeempfänger – Ausschluss
(Artikel 88 Absatz 2 EG)
10. Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Anwendungsbereich – Beihilfe, die einer Unternehmensgruppe gewährt wird, in der intern Vermögenswerte übertragen werden – Rückforderung von einem Unternehmen der Gruppe, das nicht Empfänger der Beihilfe ist und keinen Vorteil von den Übertragungen hatte – Ausschluss
(Artikel 88 Absatz 2 EG)
11. Staatliche Beihilfen – Rückforderung einer rechtswidrigen Beihilfe – Rückforderung von einem Unternehmen, das nicht Empfänger der Beihilfe ist, jedoch Vermögenswerte des Empfängers erworben hat und dessen Tätigkeit fortführt – Voraussetzung – Umgehung der Entscheidung, mit der die Rückforderung angeordnet wird – Einzelfallbeurteilung
(Artikel 88 Absatz 2 EG)
1. Im Verwaltungsverfahren in Beihilfesachen darf die Kommission eine Entscheidung auf der Grundlage der verfügbaren Informationen erlassen, wenn sie sich einem Mitgliedstaat gegenübersieht, der seiner Mitwirkungspflicht nicht genügt und ihr die Informationen, die sie von ihm verlangt hat, um die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen, nicht vorlegt. Bevor die Kommission eine solche Entscheidung trifft, muss sie jedoch bestimmte Verfahrenserfordernisse beachten. Insbesondere muss sie dem Mitgliedstaat aufgeben, ihr innerhalb der von ihr gesetzten Frist alle Unterlagen, Informationen und Daten vorzulegen, die notwendig sind, um die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt zu prüfen. Nur wenn der Mitgliedstaat trotz der Anordnung der Kommission die verlangten Auskünfte nicht erteilt, ist die Kommission befugt, das Verfahren abzuschließen und die Entscheidung, mit der die Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Gemeinsamen Markt festgestellt wird, auf der Grundlage der ihr vorliegenden Informationen zu erlassen. Diese Erfordernisse sind in die Artikel 5 Absatz 2, 10 Absatz 3 und 13 Absatz 1 der Verordnung Nr. 659/1999 über die Anwendung von Artikel 88 EG übernommen und dort konkretisiert worden.
Da die Mitgliedstaaten und die übrigen Beteiligten durch die in Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung vorgesehene Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens und ihre Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Union über die Tatsachen unterrichtet werden, auf die die Kommission ihre abschließende Entscheidung zu stützen beabsichtigt, müssen dabei diese Beteiligten, wenn sie bestimmte Tatsachen in der Entscheidung über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens für unzutreffend halten, dies der Kommission im Verwaltungsverfahren mitteilen, da sie die betreffenden Tatsachen andernfalls nicht mehr im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens angreifen können. Die Kommission darf sich jedoch, wenn die betreffenden Beteiligten keine gegenteiligen Informationen vorlegen, auf die – auch unzutreffenden – Tatsachen stützen, die ihr zum Zeitpunkt des Erlasses der abschließenden Entscheidung vorliegen, sofern die fraglichen Tatsachen Gegenstand einer an den Mitgliedstaat gerichteten Anordnung der Kommission waren, ihr die erforderlichen Informationen vorzulegen. Gibt die Kommission dem Mitgliedstaat dagegen nicht auf, ihr Informationen zu den Tatsachen, die sie zu berücksichtigen beabsichtigt, zu übermitteln, so kann sie anschließend etwaige fehlerhafte Sachverhaltsfeststellungen nicht damit rechtfertigen, dass sie befugt gewesen sei, bei Erlass der das förmliche Prüfverfahren abschließenden Entscheidung nur jene Informationen zu berücksichtigen, die ihr zu diesem Zeitpunkt vorlagen.
Die Kommission ist jedoch nicht jeder gerichtlichen Kontrolle der Sachverhaltsfeststellung entzogen. Ist der Mitgliedstaat nämlich seiner Verpflichtung, alle von der Kommission verlangten Informationen zu übermitteln, in vollem Umfang nachgekommen, so wird es ihm besonders leicht fallen, mit Hilfe der von ihm im Verfahren übermittelten Informationen nachzuweisen, dass etwaige fehlerhafte Sachverhaltsfeststellungen in der angefochtenen Entscheidung nicht ihm zuzurechnen sind. Zudem kann das Gericht, wenn die Kommission eine Entscheidung hinsichtlich bestimmter Tatsachen auf die verfügbaren Informationen stützt, ohne dabei die von der Rechtsprechung aufgestellten und in die Verordnung Nr. 659/999 übernommenen Verfahrenserfordernisse zu beachten, die Frage prüfen, ob die Berücksichtigung dieser Tatsachen geeignet war, zu einem Beurteilungsfehler zu führen, der die angefochtene Entscheidung rechtswidrig macht.
(vgl. Randnrn. 73, 88-89)
2. Aus Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG und Artikel 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 659/1999 über die Anwendung von Artikel 88 EG folgt, dass die Kommission, um nachzuweisen, dass eine aufgrund einer genehmigten Beihilferegelung gewährte Beihilfe missbräuchlich angewandt wurde, dartun muss, dass die Beihilfe unter Verstoß gegen diese Regelung, so wie die Kommission sie genehmigt hat, verwendet wurde, d. h. unter Verstoß gegen die nationalen Bestimmungen dieser Regelung oder die zusätzlichen Bedingungen, die der Mitgliedstaat im Rahmen der Genehmigung der Regelung durch die Kommission akzeptiert hat.
Der Verstoß gegen eine einfache zusätzliche Bedingung, die der Beihilfegeber einseitig aufgestellt hat, ohne dass diese Bedingung ausdrücklich in von der Kommission genehmigten nationalen Bestimmungen dieser Regelung vorgesehen wäre, genügt nicht, um den Tatbestand einer missbräuchlichen Verwendung der Beihilfe im Sinne von Artikel 88 Absatz 2 Unterabsatz 1 EG zu erfüllen.
(vgl. Randnrn. 113-114, 144-145, 149)
3. Sowohl das Bestehen als auch der Umfang einer Beihilfe müssen unter Berücksichtigung der Lage zum Zeitpunkt ihrer Gewährung beurteilt werden. Dass eine staatliche Bürgschaft bei Ausfall des begünstigten Unternehmens in Anspruch genommen wird, ändert daher nichts am Wesen dieser Bürgschaft im Hinblick auf Artikel 87 EG und führt nicht zu einer neuen Beihilfe.
In bestimmten Fällen kann jedoch der einseitige Verzicht eines staatlichen Bürgen auf die Ansprüche, die er nach der Inanspruchnahme der Bürgschaft gegen den Begünstigten hat, eine Beihilfe darstellen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn sich der staatliche Bürge nicht wie ein rationaler Wirtschaftsteilnehmer verhält, indem er alle Schritte, die möglich sind, unternimmt, um den Betrag, den er aufgrund der Bürgschaft zahlen musste, zurückzuerhalten. Außerdem kann, wenn sich der Verzicht auf eine ursprünglich durch eine Kreditbürgschaft gesicherte Forderung nach Eintritt in die Bürgschaft als endgültig erweist und damit zu einer direkten Verringerung der Verschuldung des Begünstigten führt, dieser Verzicht grundsätzlich eine gesonderte Beihilfe darstellen, soweit er im Verhältnis zur Kreditbürgschaft und zum Eintritt in diese Bürgschaft einen zusätzlichen wirtschaftlichen Vorteil verschafft.
(vgl. Randnrn. 125-126)
4. Die nach Artikel 253 EG vorgeschriebene Begründung muss die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde im Rechtsakt selbst so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr zur Wahrung ihrer Rechte die Gründe für die erlassene Maßnahme entnehmen können und das Gemeinschaftsgericht seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann.
Bei Entscheidungen der Kommission über staatliche Beihilfen ist das Begründungserfordernis insbesondere nach dem Interesse zu beurteilen, das die Adressaten oder andere von dem Rechtsakt unmittelbar und individuell im Sinne von Artikel 230 EG betroffene Personen an Erläuterungen haben können. Es zeigt sich also, dass das Erfordernis, eine Entscheidung über staatliche Beihilfen zu begründen, nicht nur nach dem Interesse an Informationen bestimmt werden kann, das der Mitgliedstaat hat, an den diese Entscheidung gerichtet ist, da dieses Interesse aus besonderen Gründen, je nachdem, ob er im Verwaltungsverfahren bestimmte rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte angegriffen hat oder nicht, gering sein kann; das Erfordernis erstreckt sich jedoch auf sämtliche tatsächlichen oder rechtlichen Erwägungen, die die Grundlage der Entscheidung bilden.
(vgl. Randnrn. 127, 156)
5. Der von der Kommission geschaffene rechtliche Rahmen für die Tätigkeit der Treuhandanstalt besteht in einer Reihe von Ausnahmen von dem in Artikel 87 Absatz 1 EG niedergelegten allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt. Mit diesen Ausnahmen wollte die Kommission die Aufgabe der Treuhandanstalt – einer ihrem Wesen nach einzigartigen Einrichtung – erleichtern, die darin bestand, die Unternehmen der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik umzustrukturieren und für ihren Übergang von einer Planwirtschaft zu einer Marktwirtschaft zu sorgen.
Folglich ist der Begriff Privatisierung als Voraussetzung für die Anwendung einer Regelung, die von dem in Artikel 87 Absatz 1 EG niedergelegten allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt abweicht, im Rahmen der Beihilferegelungen der Treuhandanstalt eng auszulegen. Im Rahmen einer solchen Auslegung kann vom Vorliegen einer Privatisierung im Sinne dieser Regelungen grundsätzlich nur ausgegangen werden, wenn ein privater Investor einen Kapitalanteil an einem bereits existierenden öffentlichen Unternehmen erwirbt, der ihm die Kontrolle über dieses Unternehmen verschaffen kann.
Die Errichtung eines neuen Unternehmens mit einer neuen Geschäftstätigkeit, und zwar in der Form eines Joint Ventures zwischen einem Unternehmen der früheren Deutschen Demokratischen Republik und einem Unternehmen der Bundesrepublik Deutschland, kann daher nicht als Privatisierung im Sinne der genannten Treuhandregime eingestuft werden. Anders als die Privatisierung im Sinne dieser Regelungen, bei der es um den Übergang eines Unternehmens von einer Planwirtschaft zu einer Marktwirtschaft geht, ermöglicht die Gründung eines neuen Unternehmens nämlich, ein Unternehmensvorhaben mit neuen Mitteln und einer neuen Geschäftstätigkeit neu zu entwickeln.
(vgl. Randnrn. 176-177)
6. In der Begründung einer Entscheidung, mit der festgestellt wird, dass eine staatliche Beihilfe, die aufgrund einer von der Kommission genehmigten allgemeinen Beihilferegelung gewährt wurde, mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, kann sich die Kommission darauf beschränken, dass die Beihilfe nicht den bei der Genehmigung der Beihilferegelung aufgestellten Bedingungen entspreche, wenn im Verwaltungsverfahren keine – vom betreffenden Mitgliedstaat zu beweisenden – Angaben gemacht werden, die belegen sollen, dass es sich nicht um eine Beihilfe handelte oder dass diese Beihilfe jedenfalls mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar war und nicht missbräuchlich angewandt worden war.
(vgl. Randnr. 180)
7. Auch dann, wenn eine Begründungserwägung der streitigen Handlung einen tatsächlichen Fehler enthält, kann dieser Fehler nicht zur Nichtigerklärung dieser Handlung führen, wenn die übrigen Erwägungen der angefochtenen Entscheidung Gründe enthalten, die geeignet sind, die Begründetheit der Entscheidung zu belegen.
(vgl. Randnr. 191)
8. Die bloße Tatsache, dass eine einem Unternehmen von einer staatlichen Stelle gewährte Finanzhilfe der Rückzahlung eines von dieser Stelle verbürgten Kredits gedient hat, lässt nicht den Schluss zu, dass es sich um einen Eintritt in diese Bürgschaft und nicht um eine neue Beihilfe handelt.
(vgl. Randnrn. 247, 281)
9. Die Kommission darf nicht verlangen, dass eine rechtswidrige staatliche Beihilfe von dem Unternehmen zurückgefordert wird, das ihr Empfänger ist, wenn sie beim Erlass einer entsprechenden Entscheidung weiß oder wissen müsste, dass die Beihilfe diesem Unternehmen nicht zugute gekommen ist.
Eine Entscheidung, mit der angeordnet wird, eine Beihilfe von dem Unternehmen zurückzufordern, das ihr Empfänger ist, steht insoweit nicht mit den Grundsätzen der Rückforderung rechtswidriger staatlicher Beihilfen im Einklang, wenn die Kommission zumindest zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung über ein Bündel aussagekräftiger und übereinstimmender Hinweise verfügte, aus denen hervorging, dass dieses Unternehmen von einem Großteil der Beihilfe aufgrund ihrer Fehlleitung keinen tatsächlichen Nutzen hatte, und wenn diese Hinweise es ermöglichten, den Umfang der Fehlleitung zumindest ungefähr zu bestimmen. Die Kommission darf sich zur Rechtfertigung ihrer Entscheidung nicht hinter dem Umstand verschanzen, dass die Behörden des betreffenden Mitgliedstaats ihr gegenüber keine genauen Angaben zu dem fehlgeleiteten Teil der Beihilfe gemacht haben, wenn sie nicht Gebrauch von ihren Befugnissen gemacht hat, um sich diese Informationen mitteilen zu lassen.
(vgl. Randnrn. 321-323)
10. Ein Unternehmen, das einem Unternehmensverbund mit internen Mechanismen der Übertragung von Vermögenswerten angehört, kann nicht verpflichtet sein, eine rechtswidrige staatliche Beihilfe zurückzuzahlen, obwohl es nicht ihr Empfänger war, weil es aufgrund seiner Zugehörigkeit zur Gruppe den tatsächlichen Nutzen von der Beihilfe gehabt habe, wenn feststeht, dass die betreffenden Übertragungsmechanismen nur zum Nachteil des Unternehmens und nicht zu seinem Vorteil angewandt wurden.
(vgl. Randnr. 324)
11. Dass ein Unternehmen einen Teil der Vermögenswerte des Empfängers einer rechtswidrigen Beihilfe erworben hat und dessen Geschäftstätigkeit fortführt, genügt nicht zwangsläufig, um auf eine Transaktion zur Umgehung der Folgen einer Entscheidung der Kommission zu schließen, mit der die Rückforderung dieser Beihilfe angeordnet wird. Um festzustellen, ob tatsächlich eine Umgehung stattgefunden hat, sind nämlich Umstände wie die Modalitäten des Erwerbs zu berücksichtigen, insbesondere der tatsächlich gezahlte Preis, der Verbleib einer gewissen Zahl von Vermögenswerten im Vermögen des Empfängers und die wirtschaftliche Logik der Transaktion.
(vgl. Randnrn. 326-343)