Zaak T‑318/00

Freistaat Thüringen

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Staatssteun – Misbruik van steun – Risico van omzeiling van bevel tot terugvordering – Terugvordering van steun van vennootschappen die bedrijfsactiva van aanvankelijk begunstigde hebben overgenomen”

Samenvatting van het arrest

1.      Steunmaatregelen van de staten – Administratieve procedure – Mogelijkheid voor Commissie om beschikking te baseren op beschikbare informatie – Voorwaarde – Gebruik vooraf van bevoegdheid om betrokken lidstaat bevel te geven – Rechterlijke toetsing van vaststelling van feiten – Omvang

(Art. 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 5, lid 2, 6, lid 1, 10, lid 3, en 13, lid 1)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Steunmaatregelen goedgekeurd door Commissie – Misbruik door begunstigde – Beoordelingscriteria

(Art. 87 EG en 88, lid 2, EG; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, sub g)

3.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beroep op overheidsgarantie – Kwalificatie als steunmaatregel los van toekenning van garantie – Voorwaarde – Afstand van rechten door verstrekker van garantie waardoor schuld van begunstigde wordt verminderd

(Art. 87 EG)

4.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking van Commissie inzake staatssteun

(Art. 87 EG en 253 EG)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Draagwijdte van afwijking – Strikte uitlegging – Werkzaamheden van Treuhandanstalt – Begrip privatisering

(Art. 87, leden 1 en 2, sub c, EG)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Beschikking waarbij Commissie vaststelt dat individuele steunmaatregel die op grond van vooraf goedgekeurde algemene steunregeling is toegekend, onverenigbaar is met gemeenschappelijke markt – Motiveringsplicht – Omvang

(Art. 88, lid 3, EG)

7.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Feitelijke onjuistheid in overigens toereikende motivering van beschikking – Geen invloed op wettigheid van beschikking

(Art. 253 EG)

8.      Steunmaatregelen van de staten – Bestaande en nieuwe steunmaatregelen – Financiële bijstand gebruikt voor terugbetaling van door overheidsinstantie gegarandeerd krediet – Kwalificatie als nieuwe steun

(Art. 88 EG)

9.      Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Steun die oneigenlijk is gebruikt – Oneigenlijk gebruik dat Commissie bekend was – Terugvordering bij begunstigde van steun – Uitgesloten

(Art. 88, lid 2, EG)

10.    Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Werkingssfeer – Steun toegekend aan groep van ondernemingen die onderling activa overdragen – Terugvordering bij onderneming van groep die geen steun heeft ontvangen en geen voordeel heeft gehaald uit overdrachten – Uitgesloten

(Art. 88, lid 2, EG)

11.    Steunmaatregelen van de staten – Terugvordering van onwettige steun – Terugvordering bij onderneming die geen steun heeft ontvangen, maar van begunstigde activa heeft overgenomen en diens activiteit heeft voortgezet – Voorwaarde – Omzeiling van beschikking waarbij terugvordering wordt gelast – Beoordeling in concreet geval

(Art. 88, lid 2, EG)

1.      In het kader van de administratieve procedure inzake staatssteun is de Commissie bevoegd een beschikking te geven op grond van de beschikbare informatie wanneer een lidstaat niet aan zijn medewerkingsverplichting voldoet, en nalaat de informatie te verstrekken waarom de Commissie hem heeft verzocht met het oog op het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. Vóór de vaststelling van een dergelijke beschikking dient de Commissie evenwel een aantal procedureregels in acht te nemen. In het bijzonder dient zij de lidstaat te gelasten, haar binnen de door haar gestelde termijn alle documenten, inlichtingen en gegevens te verschaffen die nodig zijn om de steun op zijn verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt te onderzoeken. Alleen wanneer de lidstaat ondanks het bevel van de Commissie de gevraagde inlichtingen niet verstrekt, heeft de Commissie het recht de procedure te beëindigen en de beschikking betreffende de (on)verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt vast te stellen op basis van de haar ter beschikking staande gegevens. Deze regels zijn overgenomen en gepreciseerd in de artikelen 5, lid 2, 10, lid 3, en 13, lid 1, van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG.

Dienaangaande, nu de lidstaat en de andere belanghebbenden bij wege van de beschikking om de formele onderzoeksprocedure van artikel 6, lid 1, van de verordening in te leiden en de publicatie daarvan in het Publicatieblad van de Europese Unie in kennis zijn gesteld van de feiten waarop de Commissie voornemens is haar eindbeschikking te baseren, dienen deze belanghebbenden, zo zij van mening zijn dat bepaalde feiten in het besluit tot inleiding van de formele onderzoeksprocedure onjuist zijn, dit tijdens de administratieve procedure aan de Commissie mede te delen; zoniet kunnen zij deze feiten niet meer betwisten tijdens de contentieuze procedure. Daarentegen heeft de Commissie het recht zich te baseren op de – eventueel zelfs onjuiste – feitelijke gegevens waarover zij ten tijde van de vaststelling van de eindbeschikking beschikt, voorzover deze door de betrokkenen onweersproken zijn en de Commissie de lidstaat heeft gelast de nodige informatie te verstrekken met betrekking tot die feitelijke gegevens. Indien de Commissie daarentegen de lidstaat niet gelast om haar informatie te verstrekken betreffende de feiten die zij in aanmerking wenst te nemen, kan zij eventuele feitelijke vergissingen later niet rechtvaardigen met de stelling dat zij bij de vaststelling van de beschikking waarmee de formele onderzoeksprocedure wordt afgesloten, het recht had alleen de haar destijds ter beschikking staande informatie in aanmerking te nemen.

De Commissie ontsnapt evenwel niet aan iedere rechterlijke toetsing van de vaststelling van de feiten. Indien de lidstaat volledig heeft voldaan aan zijn verplichting om alle door de Commissie gevraagde informatie te verstrekken, zal het voor hem immers bijzonder gemakkelijk zijn aan de hand van de door hem in het kader van de procedure verstrekte informatie aan te tonen, dat eventuele feitelijke vergissingen in de bestreden beschikking niet aan hem toe te rekenen zijn. Wanneer de Commissie een beschikking op de beschikbare informatie betreffende bepaalde feitelijke gegevens baseert, zonder daarbij de in de rechtspraak erkende en in verordening nr. 659/1999 neergelegde procedurevoorschriften na te leven, kan het Gerecht bovendien onderzoeken of de inaanmerkingneming van die feitelijke elementen aanleiding kon geven tot een beoordelingsfout die de onwettigheid van de bestreden beschikking meebrengt.

(cf. punten 73, 88‑89)

2.      Uit artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG en artikel 1, sub g, van verordening nr. 659/1999 betreffende de toepassing van artikel 88 EG volgt dat de Commissie, ten bewijze van het misbruik van een conform een goedgekeurde steunregeling toegekende steunmaatregel, moet aantonen dat bij het gebruik van die steun inbreuk is gemaakt op die regeling, zoals deze door de Commissie is goedgekeurd, met andere woorden, dat inbreuk is gemaakt op de nationale voorschriften betreffende die regeling of op de bijkomende voorwaarden waarmee de lidstaat heeft ingestemd in het kader van de goedkeuring van de regeling door de Commissie.

In dat verband volstaat de niet-nakoming van een bijkomende voorwaarde die door de steunverstrekker eenzijdig is opgelegd, zonder dat deze voorwaarde uitdrukkelijk is neergelegd in de nationale voorschriften betreffende die regeling, zoals zij door de Commissie zijn goedgekeurd, op zichzelf niet om te kunnen spreken van misbruik van steun in de zin van artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG.

(cf. punten 113‑114, 144‑145, 149)

3.      Zowel het bestaan als de omvang van een staatssteun moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden op het tijdstip van de toekenning ervan. Dat op een overheidsgarantie een beroep wordt gedaan wanneer de begunstigde onderneming in gebreke blijft, wijzigt, wat artikel 87 EG betreft, de aard van deze garantie dus niet en doet geen nieuwe steun ontstaan.

In bepaalde gevallen kan evenwel sprake zijn van steun, wanneer de verstrekker van een overheidsgarantie, nadat een beroep op de garantie is gedaan, eenzijdig afstand doet van zijn rechten ten aanzien van de begunstigde. Dit is inzonderheid het geval wanneer de verstrekker van de overheidsgarantie niet handelt als een rationeel deelnemer aan het economische verkeer, die gebruik maakt van alle mogelijkheden om terugbetaling te verkrijgen van het bedrag dat hij op grond van de garantie heeft moeten betalen. Indien blijkt dat de afstand van een aanvankelijk door een kredietgarantie gedekte schuldvordering, na de nakoming van die garantie, definitief is, zodat de schuld van de begunstigde rechtstreeks wordt verminderd, kan die afstand bovendien in beginsel een afzonderlijke steunmaatregel vormen, voorzover hij een bijkomend economisch voordeel verschaft ten opzichte van de kredietgarantie en de uitvoering daarvan.

(cf. punten 125‑126)

4.      De door artikel 253 EG verlangde motivering dient de redenering van de communautaire instantie duidelijk en ondubbelzinnig te doen uitkomen in de handeling zelf, zodat de belanghebbenden kennis kunnen nemen van de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel, teneinde hun rechten te verdedigen, en de gemeenschapsrechter zijn toezicht kan uitoefenen. Ter zake van een beschikking van de Commissie inzake staatssteun moeten de aan de motivering te stellen eisen met name worden beoordeeld aan de hand van het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de bestreden handeling worden geraakt in de zin van artikel 230 EG, bij een verklaring kunnen hebben. Voor het vereiste om een dergelijke beschikking met redenen te omkleden kan derhalve niet bepalend zijn het belang dat uitsluitend de lidstaat tot dewelke de beschikking is gericht, bij die informatie heeft, aangezien dat belang beperkt kan zijn om bijzondere redenen die verband houden met het feit of de lidstaat al dan niet bepaalde aspecten, feitelijk of rechtens, tijdens de administratieve procedure heeft betwist; bedoeld vereiste geldt integendeel ten aanzien van alle aan de beschikking ten grondslag liggende overwegingen, feitelijk en rechtens.

(cf. punten 127, 156)

5.      Het rechtskader dat van toepassing is op de transacties van de Treuhandanstalt, zoals dit door de Commissie is vastgesteld, bevat een aantal uitzonderingen op het in artikel 87, lid 1, EG neergelegde algemene beginsel van de onverenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt. Met de vaststelling van deze uitzonderingen beoogde de Commissie de taak van de Treuhandanstalt, een orgaan dat uniek in zijn soort is, te vergemakkelijken, namelijk het herstructureren van de ondernemingen van de voormalige Duitse Democratische Republiek en het veiligstellen van hun overgang van een planeconomie naar een markteconomie.

Hieruit volgt dat het begrip „privatisering”, als voorwaarde voor de toepassing van een regeling die afwijkt van het in artikel 87, lid 1, EG neergelegde algemene beginsel van de onverenigbaarheid van staatssteun met de gemeenschappelijke markt, in het kader van de Treuhandanstalt-regelingen restrictief moet worden uitgelegd. In het kader van een dergelijke uitlegging kan er van een privatisering in de zin van de bedoelde regelingen in beginsel slechts sprake zijn indien een particuliere investeerder een aandeel in het kapitaal van een bestaand overheidsbedrijf verwerft dat hem de zeggenschap over die onderneming kan verlenen.

De oprichting van een nieuwe onderneming met een nieuwe handelsactiviteit in de vorm van een joint venture tussen een onderneming uit de voormalige Duitse Democratische Republiek en een onderneming uit de Bondsrepubliek Duitsland kan dus niet worden aangemerkt als een privatisering in de zin van de hiervoor bedoelde Treuhandanstalt-regelingen. In tegenstelling tot de privatisering in de zin van die regelingen, die de overgang beoogt van een onderneming van een planeconomie naar een markteconomie, maakt de oprichting van een nieuwe onderneming de ontwikkeling mogelijk van een nieuw ondernemingsproject met nieuwe middelen en een nieuwe commerciële activiteit.

(cf. punten 176‑177)

6.      De Commissie mag de motivering van een beschikking waarbij de onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt wordt vastgesteld van steun die is toegekend op grond van een door de Commissie goedgekeurde algemene steunregeling, beperken tot de vaststelling dat de steun niet voldoet aan de bij de goedkeuring van de steunregeling gestelde voorwaarden, wanneer in de loop van de administratieve procedure geen – door de betrokken lidstaat te bewijzen – preciseringen zijn aangevoerd ten bewijze dat er geen sprake was van een steunmaatregel dan wel dat die steunmaatregel hoe dan ook met de gemeenschappelijke markt verenigbaar was, en daarvan geen misbruik was gemaakt.

(cf. punt 180)

7.      Zelfs indien een overweging van een bestreden handeling een feitelijk onjuist gegeven bevat, kan dit gebrek niet tot nietigverklaring van die handeling leiden, indien de andere overwegingen van de bestreden beschikking een motivering verschaffen waaruit blijkt dat zij gerechtvaardigd is.

(cf. punt 191)

8.      Het loutere feit dat door een overheidsinstantie aan een onderneming toegekende financiële bijstand voor de terugbetaling van een door die instantie gegarandeerd krediet heeft gediend, kan niet leiden tot de conclusie dat er sprake is van een tussenkomst op grond van die garantie en niet van een nieuwe steunmaatregel.

(cf. punten 247, 281)

9.      De Commissie heeft niet het recht te verlangen dat onwettige steun van de begunstigde onderneming wordt teruggevorderd, wanneer zij ten tijde van de vaststelling van een daartoe strekkende beschikking weet of moet weten dat die onderneming niet van die steun heeft geprofiteerd.

Bijgevolg voldoet een beschikking tot terugvordering van steun bij de begunstigde onderneming niet aan de beginselen inzake de terugvordering van onwettige staatssteun, wanneer de Commissie, althans bij de vaststelling ervan, over een geheel van bruikbare en onderling overeenstemmende aanwijzingen beschikte, waaruit bleek dat die onderneming van een groot gedeelte van de steun niet het feitelijk genot heeft gehad ingevolge het oneigenlijk gebruik ervan, en dat op basis van die aanwijzingen – zij het bij benadering – de omvang van het oneigenlijk gebruik kon worden bepaald. De Commissie kan zich ter rechtvaardiging van haar beschikking niet verschuilen achter het feit dat de autoriteiten van de betrokken lidstaat haar geen precieze gegevens hebben verstrekt over het gedeelte van de steun dat oneigenlijk is gebruikt, aangezien zij geen gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheden om die gegevens te verkrijgen.

(cf. punten 321‑323)

10.    Een onderneming die behoort tot een groep van verbonden ondernemingen waarin interne mechanismen van activaoverdracht bestaan, kan, hoewel zij er niet de begunstigde van was, niet worden verplicht tot terugbetaling van onwettige staatssteun op grond dat zij, wegens het feit dat zij tot bedoelde groep behoorde, in feite ervan heeft geprofiteerd, aangezien vaststaat dat bedoelde overdrachtsmechanismen alleen in haar nadeel en niet in haar voordeel hebben gewerkt.

(cf. punt 324)

11.    Dat een onderneming een gedeelte van de activa van de begunstigde van een onwettige steunmaatregel heeft overgenomen en diens activiteit voortzet, is niet noodzakelijkerwijs voldoende om te besluiten dat er sprake is van een manoeuvre ter omzeiling van de gevolgen van een beschikking van de Commissie tot terugvordering van die steun. Om te bepalen of inderdaad omzeiling heeft plaatsgevonden, moet immers rekening worden gehouden met elementen zoals de voorwaarden van bedoelde overname, en in het bijzonder de prijs die feitelijk is betaald, het behoud van een aantal activa in het vermogen van de begunstigde en de economische logica van de verrichting.

(cf. punten 326‑343)