ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. ТАНЧЕВ
представено на 11 юни 2020 година(1)
Дело C‑303/19
Istituto Nazionale della Previdenza Sociale
срещу
VR
(Преюдициално запитване от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия)
„Преюдициално запитване — Директива 2003/109/ЕО — Права на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни — Член 11 — Право на равно третиране по отношение на социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила — Дерогиране — Национална правна уредба, която изключва непребиваващите членове на семейството на гражданите на трети страни за целите на определяне на правото на семейно обезщетение“
I. Въведение
1. С преюдициалното си запитване Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) иска насоки от Съда относно тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни(2).
2. Член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 предоставя на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни право на равно третиране с гражданите на приемащата държава членка по отношение на социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство. Основният възникващ в настоящото дело въпрос се отнася до това дали този член не допуска национална правна уредба, която, за разлика от предвиденото за гражданите на приемащата държава членка, изключва членовете на семейството на гражданите на трети страни, които не пребивават в тази държава, за целите на определяне на правото на семейно обезщетение. От Съда се иска също да реши дали изключенията от равното третиране, които държавите членки имат право да приемат на основание на член 11, параграфи 2 и 4 от Директива 2003/109, са приложими при обстоятелствата по настоящото дело.
3. Ето защо настоящото дело предоставя на Съда възможността да развие практиката си за правото на равно третиране по отношение на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни, предвидено в член 11 от Директива 2003/109, в светлината на решение от 24 април 2012 г., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).
4. Съдът разглежда настоящото дело успоредно с делото Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Семейни обезщетения за притежатели на единни разрешения) (C‑302/19), по което също представям заключение днес. В това дело запитващата юрисдикция поставя подобен въпрос относно тълкуването на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно единна процедура за кандидатстване на граждани на трети държави за единно разрешение за пребиваване и работа на територията на държава членка и относно общ набор от права за работници от трети държави, законно пребиваващи в държава членка(3), а именно дали същото изключение, приложимо за граждани на трети страни, чиито членове на семейството не пребивават в приемащата държава членка, е съвместимо с правото на равно третиране, предоставено на притежателите на единно разрешение съгласно тази директива.
5. Като цяло тези две дела поставят нови въпроси относно равното третиране на граждани на трети страни съгласно правото на Съюза и взаимодействието между Директиви 2003/109 и 2011/98 в това отношение. Ето защо сходното естество на възникващите в тези две дела въпроси ще ми позволи в някои аспекти да се позова на доводите, приведени в заключението по това успоредно дело с цел избягване на повторение.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
6. Член 2 от Директива 2003/109, озаглавен „Определения“, гласи:
„За целите на настоящата директива: […]
д) „член на семейството“ означава гражданин на трета страна, който пребивава в съответната държава членка съгласно Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 г. [относно] правото на събиране на семейството ((4)); […]“.
7. Член 11 от Директива 2003/109 е озаглавен „Равноправно третиране“ и гласи:
„1. Дългосрочно пребиваващият се ползва от равноправно третиране с гражданите на държавата членка по отношение на: […]
г) социалното осигуряване, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани в националното законодателство; […]
2. Относно разпоредбите на параграф 1, букви б), г), д), e) и ж) съответната държава членка може да сведе равноправното третиране до случаите, в които мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на дългосрочно пребиваващия или на членовете на неговото семейство, за придобиването на което той претендира, е на територията на държавата членка.
[…]
4. В областта на социалното подпомагане [и социалната закрила] държавите членки могат да сведат равноправното третиране до основните придобивки“.
2. Италианското право
8. Член 2 от Decreto legge 13 marzo 1988, n. 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Декрет-закон № 69 от 13 март 1988 г. за определяне на разпоредби относно социалната сигурност, за подобряване на управлението на пристанищните органи и други спешни мерки, преобразуван в Закон № 153 от 13 май 1988 г. (наричан по-нататък „Закон № 153/1988“) (GURI, бр. 143 от 20 юни 1988 г.), въвежда „assegno per il nucleo familiare“ (наричана по-нататък „добавката за семейно ядро“). Този член предвижда:
„1. По отношение на заетите лица, пенсионерите и получателите на социалноосигурителни плащания на основание трудова заетост […], семейните добавки, допълнителните семейни добавки и всички останали семейни обезщетения, независимо от наименованието им, […] се заменят, когато са налице условията, предвидени в настоящия член, с добавката за семейно ядро.
2. Добавката се разпределя в зависимост от броя на членовете и дохода на семейното ядро съгласно таблицата, приложена към настоящия декрет. Размерът на доходите, посочен в таблицата по-горе, се увеличава […] за семейните ядра, включващи лица, които поради болест или физическо или умствено увреждане се намират в пълна и постоянна невъзможност да упражняват платена трудова дейност, или, ако не са навършили пълнолетие, имат трайни затруднения да изпълняват задачите и функциите, характерни за възрастта им. Същите размери доходи се увеличават […], ако лицата, посочени в параграф 1, са овдовели, разведени, намират се в съдебна раздяла или не са сключвали брак. Считано от 1 юли 1994 г., когато семейното ядро, посочено в параграф 6, включва две или повече деца, месечната сума на полагаемата добавка се увеличава […] за всяко дете, с изключение на първото.
[…]
6. Семейното ядро е съставено от съпрузите, с изключение на съдебно и действително разделения съпруг, децата и приравнените на тях […] ненавършили 18 години, или без ограничение във възрастта лица, които поради болест или физическо или умствено увреждане се намират в пълна и постоянна невъзможност да упражняват платена трудова дейност. […]
6-bis. Не са част от семейното ядро, посочено в параграф 6, съпругът, децата и приравнените на тях на чужденец, които не пребивават на територията на страната, освен ако държавата, чийто гражданин е чужденецът, прилага реципрочност по отношение на италианските граждани или е сключена международна конвенция в областта на третирането на семействата. Установяването на държавите, за които се прилага принцип на реципрочност, се извършва от Министерството на труда и социалната сигурност, след изслушване на министъра на външните работи. […]“.
9. Директива 2003/109 е транспонирана в италианското право с Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Законодателен декрет № 3 от 8 януари 2007 г. за изпълнение на Директива 2003/109/ЕО (GURI, бр. 24 от 30 януари 2007 г.). Този декрет включва разпоредбите на Директивата в разпоредбите на Decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Законодателен декрет № 286 от 25 юли 1998 г. относно консолидиран текст на разпоредбите, уреждащи имиграцията и норми за положението на чужденците, наричан по-нататък „Законодателен декрет № 286/1998“) (редовна притурка на GURI, бр. 191 от 18 август 1998 г.).
10. Член 9, параграф 1 от Законодателен декрет № 286/1998 гласи:
„Чужденец, притежаващ валидно разрешение за пребиваване от поне пет години, който докаже, че разполага с доход, не по-нисък от годишния размер на социалната помощ, а ако е подадена молба за членовете на семейството му, с достатъчен доход […] и подходящо жилище, отговарящи на минималните изисквания, предвидени в съответните разпоредби от националното право, може да поиска от началника на полицията да издаде на него и членовете на семейството му разрешение за дългосрочно пребиваване в [Европейския съюз] […]“.
11. Член 9, параграф 12 от Законодателен декрет № 286/1998 гласи:
„Отделно от разпоредбите, предвидени за законно пребиваващия на територията на Италия чужденец, притежателят на разрешение за дългосрочно пребиваване в [Европейския съюз] може: […]
c) да получава социално подпомагане, социалноосигурителни обезщетения, здравни помощи, помощи за обучение и социални помощи и помощи за достъп до стоки и услуги на разположение на обществеността, включително и достъп до процедурата за предоставяне на жилища от публичния жилищен фонд, освен ако не е предвидено друго и при условие че бъде доказано действителното пребиваване на чужденеца на територията на страната […]“.
III. Фактически обстоятелства, производство и преюдициален въпрос
12. Съгласно акта за преюдициално запитване VR е нает на работа в Италия гражданин на трета страна. Той притежава разрешение за дългосрочно пребиваване на основание на Законодателен декрет № 286/1998, с който се транспонира Директива 2003/109. В периода от септември 2011 г. до април 2014 г. съпругата и петте деца на VR са напуснали Италия и са се върнали в страната си на произход (Пакистан).
13. За посочения период Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Национален осигурителен институт, Италия, наричан по-нататък „INPS“) отказва да изплати на VR добавката за семейно ядро, с мотива че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 изключва за целите на изчисляването на тази добавка членовете на семейството, които са граждани на трета страна и не пребивават в Италия.
14. VR подава жалба срещу INPS и своя работодател пред Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (Съд по трудови дела Бреша, Италия), в която твърди, че отказът на INPS да му изплати добавката за семейно ядро представлява дискриминация. Този съд се произнася в полза на VR, като установява, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 противоречи на член 11 от Директива 2003/109, тъй като третира дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни по-неблагоприятно от гражданите на приемащата държава членка.
15. INPS подава въззивна жалба срещу това решение пред Corte d’appello di Brescia (Апелативен съд Бреша, Италия). Този съд потвърждава въпросното решение.
16. INPS подава касационна жалба за отмяна на въззивното решение.
17. Според запитващата юрисдикция добавката за семейно ядро е парична добавка, налична по-специално за всички работещи в Италия лица, при условие че са част от семейно ядро, чиито доходи не надвишават определен праг. Размерът на тази добавка се изчислява пропорционално на броя на членовете на семейното ядро, броя на децата и доходите на ядрото. За наетите лица добавката се изплаща от работодателя заедно със заплатата като процент от брутното възнаграждение на работника, а INPS впоследствие извършва окончателно уравняване между изплатените от работодателя добавки и дължимите от него социални осигуровки. Запитващата юрисдикция приема, че тъй като в практиката си все пак определя естеството на тази добавка като свързана със социалната сигурност и социалното подпомагане, тя попада в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
18. Запитващата юрисдикция по-специално отбелязва, че членовете на семейното ядро са от основно значение за структурата на добавката и се считат по същество за нейни ползватели. Затова тази юрисдикция иска да се установи дали член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 не допуска национална правна уредба като член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988, съгласно която членовете на семействата на граждани на трети страни, но не и тези на италиански граждани, са изключени от семейното ядро, когато не пребивават в Италия и няма условия за реципрочност със страната им на произход, като се имат предвид съображение 4 и член 2, буква д) от Директива 2003/109, предвиждащи съответно че целта на Директивата е интегрирането на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни в държавите членки и че член на семейството означава „гражданин на трета страна, който пребивава в съответната държава членка“.
19. При тези обстоятелства Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд) решава да спре главното производство и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 11, параграф 1, буква д) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 г., както и принципът за равно третиране между дългосрочно пребиваващи и граждани на държавата да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която, обратно на предвиденото за граждани на държавата членка, при преброяване на членовете на семейното ядро за изчисляване на добавките за семейно ядро се изключват членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ работник с произход от трета страна, когато те пребивават в третата страна на произхода си?“.
20. Писмени становища пред Съда представят INPS, VR, италианското правителство и Европейската комисия. Тези страни участват и в проведеното на 27 февруари 2020 г. съдебно заседание.
IV. Кратко изложение на становищата на страните
21. Според INPS отговорът на поставения въпрос следва да бъде отрицателен. Той поддържа, че по отношение на третите страни е трудно да се провери както дали там не се изплащат други семейни обезщетения за същите членове на семейството, така и дали не са настъпили промени в семейното положение, които биха могли да се отразят върху правото на получаване на добавката за семейно ядро. С оглед на това INPS счита, че изключването на непребиваващи в Италия членове на семейството което е предвидено в член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 и което е приложимо само за граждани на трети страни без сключено с Италия международно споразумение, обхващащо семейните обезщетения или предвиждащо реципрочно третиране за италианските граждани, но не и за италиански граждани или за граждани на Съюза е пропорционално и разумно, тъй като цели да предотврати отклоняването на добавката от предназначението ѝ ефективно да подкрепя домакинството. В това законодателство се правело разграничение и между положения, които били обективно различни помежду си, предвид това че гражданите на държава членка имали постоянна и изначална връзка с тази държава, докато гражданите на трета страна имали придобита и обикновено временна връзка с нея.
22. INPS твърди, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 е в съответствие с член 11, параграф 1, буква г) и параграф 2 във връзка с член 2, буква д) от Директива 2003/109. Според INPS не е достатъчно дългосрочно пребиваващият гражданин на трета страна да пребивава в Италия, тъй като получатели на добавката за семейно ядро са членовете на семейството и те следователно трябва да пребивават на територията ѝ. В съдебното заседание INPS подчертава, че членовете на семейството, които не пребивават в приемащата държава членка, не попадат в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, тъй като са изключени от определението за член на семейството по член 2, буква д) от тази директива, и че член 11, параграф 2 от същата директива допуска предоставянето на обезщетения да бъде ограничено само до тези членове на семейството, които пребивават в приемащата държава членка.
23. Според INPS съвместимостта на член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 с член 11 от Директива 2003/109 не се засяга от факта, че добавката за семейно ядро има функция на социално подпомагане. Според него тази добавка не може да се квалифицира като основна придобивка по смисъла на член 11, параграф 4 от тази директива, разглеждан във връзка със съображение 13 от нея, тъй като се финансира от вноски, заплащани от работодателите и работниците, и тъй като не е предназначена да отговори на нужди, чието задоволяване е цел на основните придобивки(5). Той също твърди, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 не предвижда изключение от равното третиране, тъй като не поставя под въпрос правото на добавката, а само размера ѝ, и че е в съответствие с целта на Директива 2003/109 за насърчаване на интегрирането на гражданите на трети страни в държавите членки.
24. VR твърди, че член 11, параграф 1, буква г) и параграф 2 от Директива 2003/109 не допуска национална правна уредба като разглежданата. Според VR член 2 от Закон № 153/1988 допуска работещите в Италия лица, за които се прилага системата на възнаграждения и вноски съгласно италианското право, да станат обект, що се отнася до добавката за семейно ядро, на разлика в третирането на основание на националност: работниците от трети страни, за разлика от италианските работници, не можели да включат в своето семейно ядро пребиваващите в чужбина членове на семейството си с цел получаване на право на тази добавка и изчисляване на нейния размер. След като вземала предвид пребиваващите в чужбина членове на семейство, които били италиански граждани, Италия трябвало съгласно член 11 от Директива 2003/109 да прави същото и за тези, които били граждани на трети страни. Обратното противоречало на посочените в съображение 4 от тази директива цели за равнопоставеност и социално единство.
25. Според VR определението за член на семейството по член 2, буква д) от Директива 2003/109 не е релевантно за настоящото дело и не може да бъде използвано за тълкуването на член 11, параграф 2 от Директивата, тъй като би довело до лишаване от съдържание на този член. VR твърди, че въз основа на практиката на Съда(6) разпоредба като член 9, параграф 12 от Законодателен декрет № 286/1998, запазващ като цяло („освен ако не е предвидено друго“) правна уредба, предхождаща Директива 2003/109, не представлява изключение по член 11, параграф 2 от нея, тъй като не е посочена изрично разпоредбата, от която се прави изключение. Както подчертава VR в съдебното заседание, член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 не се прилага по отношение на добавката за семейно ядро, тъй като правото на тази добавка не е конкретно за член на семейството, за когото добавките може да се претендират по смисъла на тази разпоредба. VR добавя, че контролът върху добавките във връзка с пребиваващите в чужбина членове на семейството е различен от равното третиране и при всички положения не зависи от това дали става въпрос за членове на семейство на италиански граждани или за тези на пребиваващи в Италия граждани на трети страни.
26. Според италианското правителство член 11, параграф 1, буква г), разглеждан във връзка с член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 и с принципа на равно третиране, допуска национална правна уредба като разглежданата. Това правителство счита, че в светлината на решение по дело Martinez Silva(7) добавката за семейно ядро попада в категорията на социалната сигурност, а не на социалното подпомагане или социалната закрила, съгласно член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109. Италианското правителство поддържа, че на основание на определението за член на семейството по член 2, буква д) от Директива 2003/109 членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна трябва да бъдат взети предвид за правото на социалноосигурителни обезщетения само ако пребивават с него в приемащата държава членка. Италианското правителство твърди, че изключването на непребиваващите в страната членове на семейството по член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 е обосновано с цел предотвратяване на практики на злоупотреба, като например „forum shopping“ в областта на социалната сигурност. Според него тази правна уредба е и пропорционална, тъй като засяга размера, а не правото на добавката, и е в съответствие с целта на Директива 2003/109 да интегрира дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни в държавите членки, както се посочва в съображение 4 от тази директива.
27. Както подчертава италианското правителство в съдебното заседание, член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 не се прилага по отношение на добавката за семейно ядро, тъй като тя се дължи на имащия право на нея дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, за разлика от обезщетенията, които се дължат на членовете на семействата посредством връзката им с този пребиваващ, като например обезщетенията поради болест или майчинство. Затова било ирелевантно дали Италия е заявила ясно, че възнамерява да се ползва от възможността да предвиди изключения по член 11, параграф 2 от Директива 2003/109. Освен това според италианското правителство решението по дело Kamberaj(8) не е релевантно в случая, тъй като Съдът е приел, че изрична декларация за дерогиране се изисква за член 11, параграф 4 от Директива 2003/109, докато няма необходимост от такава декларация съгласно член 11, параграф 2 от нея. Нямало основание да се приеме и че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 предвижда изключение, тъй като тази правна уредба съществувала петнадесет години преди приемането на Директива 2003/109, поради което нямало задължение от страна на Италия изрично да декларира намерението си да въведе такова изключение и тя не била въвела такова в транспониращия Директивата Законодателен декрет № 286/1998.
28. Комисията предлага на преюдициалния въпрос да се отговори в смисъл, че при липсата на ясно изразено намерение на държавата членка да се позове на изключение по член 11, параграф 2 от Директива 2003/109, член 11, параграф 1, буква г) от тази директива следва да се тълкува като недопускаща национална правна уредба като разглежданата. Комисията твърди, че въз основа на практиката на Съда(9) Италия не е заявила ясно намерение да предвиди изключение на основание на член 11, параграф 2 от Директива 2003/109. Според Комисията член 9, параграф 12 от Законодателен декрет № 286/1998 не посочва изискване за пребиваване на членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, като текстът „освен ако не е предвидено друго“ в тази разпоредба не може да се разглежда като изрично заявяване на намерение да се предвиди изключение.
29. Комисията подчертава в съдебното заседание значението, което има изричното заявяване от държава членка на намерението ѝ да предвиди изключение, особено по причини на прозрачност във връзка със субектите, по отношение на които се прилага това изключение, и на изпълнение на ролята ѝ като пазител на Договорите. Освен това според Комисията член 2, буква д) от Директива 2003/109 служи само да се определи какво се разбира под членове на семейството на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, когато в разпоредбите ѝ се използва този термин, и не изключва от обхвата на член 11 от нея членовете на семейството, които не пребивават с дългосрочно пребиваващия в приемащата държава членка гражданин на трета страна, тъй като в противен случай предвиждането на изключение в член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 щяло да стане излишно.
V. Анализ
30. Със своя въпрос запитващата юрисдикция по Същество иска от Съда да се произнесе дали принципът на равно третиране за дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни, закрепен в член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 по отношение на социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила съгласно определеното в националното право, трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба като член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988, изключваща членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна, но не и тези на гражданин на приемащата държава членка, когато те не пребивават в тази държава, за целите на определяне на правото на семейно обезщетение на този гражданин на трета страна.
31. Видно от акта за преюдициално запитване, отправеният по настоящото дело въпрос произтича от факта, че съгласно цитирания в точка 8 от настоящото заключение член 2 от Закон № 153/1988 семейното ядро, на основата на което се определя добавката за семейното ядро, се състои от всички лица, имащи конкретна семейна връзка с работник в Италия, без оглед на това дали тези членове на семейството му пребивават в Италия или другаде по света. Съгласно член 2, параграф 6-bis от този закон обаче при лицата, които работят в Италия и са граждани на трети страни, семейното ядро е съставено само от пребиваващите в Италия членове на семейството, но не и от пребиваващите в чужбина (освен ако няма реципрочно третиране или конкретно споразумение)(10).
32. Бих искал да отбележа, че поставеният в настоящото дело въпрос досега не е бил разглеждан от Съда. За да му се даде отговор, първо е необходимо да се изложат някои предварителни бележки относно Директива 2003/109 и правото на Съюза в областта на законната миграция, както и относно решение от 24 април 2012 г., Kamberaj(11) (раздел A). След това ще се спра на тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 (раздел Б). Накрая ще разгледам възможното прилагане на изключенията от равното третиране по член 11, параграфи 2 и 4 от Директива 2003/109 (раздел В).
33. Въз основа на този анализ стигам до заключението, че член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство.
1. Предварителни бележки
1. Директива 2003/109 и правото на Съюза в областта на законната миграция
34. Следва да се има предвид, че Директива 2003/109 е ключов правен инструмент в рамките на т.нар. право на Съюза в областта на законната миграция, което е част от обща имиграционна политика на Съюза в областта на свободата, сигурността и правосъдието(12). Правото на Съюза в областта на законната миграция включва набор от директиви, които като цяло уреждат условията за влизане и пребиваване на категории граждани на трети страни и правата им след приемане в държавата членка(13). Разпоредбите относно равното третиране са значим елемент от тези директиви и насърчават една от основните цели на имиграционната политика на Съюза, която е да гарантира справедливо третиране на гражданите на трети страни, пребиваващи законно в държавите членки(14).
35. В този контекст Директива 2003/109 определя условия за предоставяне и отменяне на статут на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни, както и свързаните с него права, успоредно с условията за упражняване на правото на пребиваване в други държави членки на дългосрочно пребиваващите, ползващи се с този статут(15). Всъщност тази директива предвижда в полза на гражданите на трети страни, които пребивават законно в Съюза в продължение най-малко на 5 години, специален правен статут — статут на дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна(16), който представлява най-високата степен, която гражданин на трета страна може да достигне при липсата на гражданство на приемащата държава членка(17).
36. Както Съдът е признал, основната цел на Директива 2003/109, видно от съображения 4, 6 и 12 от нея, е интеграцията на гражданите на трети страни, които са трайно установени в държавите членки(18). Също така, както следва и от съображение 2 от Директива 2003/109, тя цели чрез предоставянето на статут на дългосрочно пребиваващи на посочените граждани на трети страни да сближи правния статут на последните с този на гражданите на държавите членки(19). За целта Директива 2003/109 въвежда равно третиране между тези граждани на трети страни и гражданите на държавите членки в широк спектър от икономически и социални области(20).
37. За тази цел член 11, параграф 1 от Директива 2003/109 предвижда, че дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни се ползват от равно третиране с гражданите на приемащата държава членка в определени области, в това число социалната сигурност, обезщетенията в областта на социалната сигурност и социалната закрила, както са определени в националното право съгласно буква г), при условията на изключенията, които държавите членки може да установят съгласно член 11, параграфи 2, 3 и 4 от тази директива. Това по същество означава, че съгласно член 11 от Директива 2003/109 държавите членки трябва да гарантират, че дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни принципно биват третирани по същия начин като гражданите на приемащата държава членка в сходно положение с оглед на предоставянето на такива обезщетения.
2. По решението от 24 април 2012 г. по дело Kamberaj
38. Следва да се отбележи, че решението от 24 април 2012 г. по дело Kamberaj(21) е релевантно за настоящия случай, макар в него Съдът да е разгледал различни въпроси. То се основава на отправено от италиански съд преюдициално запитване и представлява първата възможност за Съда да тълкува член 11 от Директива 2003/109.
39. В посоченото решение(22) Съдът приема, че член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 не допуска национална правна уредба, която предвижда разлика в третирането между дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни и граждани на приемащата държава членка при отпускане на жилищна помощ, ако тази помощ попада в приложното поле на посочената разпоредба и не се прилага изключение по член 11, параграф 4 от същата директива. Съдът по-специално приема, че въпреки препращането към националното право в член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 държавите членки не могат да застрашат полезното действие на тази директива и трябва да вземат предвид целта за интегриране, както и Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), и по-специално член 34 от нея, който се отнася до социалната сигурност и социалното подпомагане, когато определят мерките, подчинени на изискването за равно третиране съгласно тази разпоредба(23).
40. Съдът по-нататък приема, че след като правото на равно третиране за дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни по член 11, параграф 1 от Директива 2003/109 представлява общото правило, то изключението по член 11, параграф 4 от тази директива относно социалното подпомагане и социалната закрила трябва да се тълкува стриктно и да се прилага само ако държавите членки ясно са изявили волята си да се възползват от него(24). Във връзка с това Съдът подчертава, че член 11, параграф 4 от Директива 2003/109 не допуска изключения от равното третиране по отношение на социалноосигурителните обезщетения, както са определени от националното право. Той пояснява също, че понятието „основни придобивки“ съгласно тази разпоредба се отнася до обезщетенията за социално подпомагане и социална закрила, които се предоставят от органите на публичната власт и допринасят за задоволяване на насъщните нужди на човека, и че разглежданото обезщетение ако отговаря на предвидената в член 34 от Хартата цел не може съгласно правото на Съюза да не се счита за спадащо към основните придобивки(25).
41. Ето защо от решението по дело Kamberaj следва, че в обстоятелства, при които национална правна уредба води до разлика в третирането между дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни и граждани на приемащата държава членка по отношение на предоставянето на обезщетения, попадащи в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, и няма приложимо за целта изключение, предоставеното на тези граждани на трети страни право на равно третиране по тази разпоредба трябва да бъде спазено. Във въпросното решение следователно се подкрепя становището, че национална правна уредба като разглежданата противоречи на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109. Ще се върна на това решение на по-късен етап в анализа си (вж. точки 45, 64, 67 и 68 от настоящото заключение).
2. По тълкуването на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109
1. Общи съображения
42. В самото начало следва да се отбележи, че, както посочвам в точки 39 и 40 от заключението ми по дело C‑302/19, което се отнася до Директива 2011/98, Директива 2003/109 не хармонизира законодателството на държавите членки в областта на социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила, а по принцип всяка държава членка следва да установи условията, отнасящи се по-специално до правото на обезщетения в тези области.
43. От това следва, че Директива 2003/109 не възпрепятства държава членка например да изключи от изплащането на семейните обезщетения работници, чиито членове на семейството пребивават в трети страни, или да изключи тези членове на семейството му от основата за изчисляване на размера на такива обезщетения. Член 11, параграф 1, буква г) от посочената директива изисква обаче държавите членки да гарантират, че дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни се ползват от равно третиране с гражданите на приемащата държава членка по отношение на социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила. Ето защо, ако законодателството на приемащата държава членка (в случая Италия) предоставя семейно обезщетение на своите граждани, без да взема предвид местопребиваването на членовете на техните семейства, същото третиране по принцип трябва да получат и дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни. Следователно ми се струва, че изключването на непребиваващите в страната членове на семейството на такива граждани на трети страни съгласно разглежданата национална правна уредба не е в съответствие с въпросната разпоредба поради следните причини.
44. Първо, дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна като VR безспорно попада в приложното поле по отношение на лицата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 и следователно има право на равно третиране съгласно тази разпоредба. Както се посочва в акта за преюдициално запитване, VR е нает на работа в Италия гражданин на трета страна и притежава разрешение за дългосрочно пребиваване съгласно транспониращата Директива 2003/109 италианска правна уредба.
45. Второ, няма съмнение, както посочва запитващата юрисдикция, че добавката за семейно ядро попада в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, който се отнася до социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила, така както са дефинирани от националното право. В становищата си INPS и италианското правителство твърдят, че тази добавка попада в категорията на социалната сигурност, а не в тези на социалното подпомагане или социалната закрила по посочената разпоредба. Съгласно решение по дело Kamberaj(26) запитващата юрисдикция следва да прецени дали това е така. При все това ще отбележа, че тази добавка както подробно изяснявам в точка 42 от заключението ми по дело C‑302/19 се квалифицира като социалноосигурително обезщетение, спадащо към семейните обезщетения по член 3 от Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност(27), за целите на член 12, параграф 1, буква д) от Директива 2011/98.
46. Трето, няма спор, че по отношение на правото на получаване на добавката за семейно ядро разглежданата национална правна уредба третира дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни по-неблагоприятно, отколкото гражданите на приемащата държава членка, както и че това е забранено от член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109. Очевидно е, че член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988 въвежда схема за гражданите на трети страни (освен ако няма реципрочно третиране или конкретно споразумение), различна от общата схема, приложима за италианските граждани, на които добавката се полага независимо от местопребиваването на членовете на семействата им. Съгласно тази правна уредба гражданите на трети страни, за разлика от италианските граждани, не могат да включат непребиваващите в Италия членове на семействата си в състава на семейното ядро за целите на определяне на правото на тази добавка. В резултат на това добавката, която гражданин на трета страна може да получи, намалява по размер или изцяло отпада в зависимост от това колко от членовете на семейството му пребивават в Италия, докато за добавката, която се предоставя на гражданите на приемащата държава членка, се вземат предвид всички членове на семействата им, дори и те да не пребивават в Италия.
47. Ето защо, противно на становищата на INPS и италианското правителство и както посочва VR, подобна национална правна уредба следва да се счита за засягаща правото на гражданин на трета страна на добавката за семейно ядро, а не само размера ѝ, тъй като тази правна уредба практически лишава въпросните граждани от правото им на добавката за относимите периоди от време, когато никой от членовете на техните семейства не пребивава в Италия, както е онагледено с обстоятелствата по настоящото дело.
48. Следва да се добави, че доколкото INPS отрича за съществуването на дискриминация, основана на разлика между положението на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни и това на гражданите на приемащата държава членка поради съответните техни връзки с тази държава, подобен довод не може да бъде приет, тъй като с член 11 от Директива 2003/109 законодателят на Съюза е предоставил право на равно третиране на такива граждани на трети страни. Това важи и за приведените от INPS и италианското правителство доводи относно затрудненията при контрола върху добавките с цел предотвратяване на практиките на злоупотреба в областта на социалната сигурност и запазване на функцията на добавката за семейно ядро, тъй като, както VR посочва, същото се отнася и до пребиваващите в чужбина членове на семействата на италианските граждани, а Директива 2003/109 налага равно третиране.
49. Следователно, въз основа на изложените съображения са налице сериозни индикации, че на поставения въпрос следва да се даде утвърдителен отговор (в случай че, както отбелязах в точки от 63 до 68 от настоящото заключение, не са приложими изключения по член 11, параграфи 2 и 4 от Директива 2003/109). При все това, с оглед на някои изтъкнати от запитващата юрисдикция фактори и някои приведени от INPS и италианското правителство доводи, в настоящото дело се повдигат сложни въпроси за това как трябва да се тълкува член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109 във връзка с национална правна уредба при тези обстоятелства. Сложните аспекти на настоящото дело произтичат по-специално от естеството на разглежданото обезщетение и от факта, че някои разпоредби на Директива 2003/109 биха могли да се тълкуват като изключващи пребиваващите извън приемащата държава членка членове на семействата на гражданите на трети страни от обхвата на тази директива.
2. Допълнителни съображения с оглед на положението в главното производство
50. В самото начало следва да отбележа, че споделям становището на VR и Комисията, съгласно което разпоредбите на член 11 от Директива 2003/109 относно равното третиране се прилагат по отношение на национална правна уредба като разглежданата.
51. Първо, не съм убеден от приведените от INPS доводи, че за целите на Директива 2003/109 не е достатъчно дългосрочно пребиваващият гражданин на трета страна да пребивава в приемащата държава членка, тъй като ползватели на добавката за семейно ядро са членовете на семейството и поради това те трябва да пребивават в тази държава.
52. Както отбелязвам в точки 50 и 51 от заключението ми по дело C‑302/19, следва да се припомни, че според запитващата юрисдикция, INPS, VR и италианското правителство добавката за семейно ядро се предоставя на всички работещи в Италия лица, при условие че са част от семейно ядро, чиито доходи не надвишават определен праг. Освен това тя се изплаща от работодателя и се финансира по основана на вноски схема. Ето защо следва да се приеме, че правото на тази добавка е обвързано с положението на дългосрочно пребиваващия работник от трета страна и попада в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
53. Признавам, че както отбелязват запитващата юрисдикция, INPS и италианското правителство ползватели на добавката за семейното ядро са членовете на семейството на дългосрочно пребиваващия гражданин на трета страна. Всъщност с оглед на естеството си семейните обезщетения по принцип са предназначени да подпомагат семействата(28). Съгласно представените пред Съда сведения обаче, макар членовете на семейството да са предварително условие за тази добавка и да се ползват от нея, право на нея принципно се дава на дългосрочно пребиваващия работник от трета страна, а не на членовете на семейството му. На това основание такъв работник има право на равно третиране с оглед на условията, налагани на гражданите на приемащата държава членка за правото на въпросната добавка по член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
54. Второ, струва ми се, че определението за член на семейството по член 2, буква д) от Директива 2003/109 не изключва членовете на семейството, които не пребивават с дългосрочно пребиваващия гражданин на трета страна в приемащата държава членка, от обхвата на член 11 от тази директива. Както бе посочено в точка 6 от настоящото заключение, тази разпоредба предвижда, че за целите на директивата „член на семейството означава гражданин на трета страна, който пребивава в съответната държава членка съгласно [Директива 2003/86] за правото на събиране на семейството“. Определението за член на семейството по член 2, буква д) от Директива 2003/109 се използва по специфичен начин в тази директива и основно се свързва с пребиваването във втората държава членка на основание на член 16 от тази директива(29), както е видно от съображение 20 от нея(30). По този начин, както Комисията посочва, макар член 2, буква д) от Директива 2003/109 да определя смисъла на членовете на семейството при използването на този термин в разпоредбите на директивата, от нищо не личи, че той ограничава правото на равно третиране за дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни съгласно член 11 от нея при обстоятелствата по настоящото дело.
55. Този подход по-специално е в съответствие с член 11, параграф 2 от Директива 2003/109, съгласно който държава членка може да сведе равноправното третиране по отношение по-специално на социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила до случаите, в които мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на членовете на семейството, за които се претендира добавката, е на нейната територия. Според мен би било нелогично член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 да предвижда такова изключение, ако непребиваващите на територията на съответната държава членка членове на семейството в никакъв случай не се считат за членове на семейството по смисъла на член 2, буква д) от тази директива.
56. Този подход е в съответствие и с подготвителните работи за приемане на Директива 2003/109. От представените от някои институции документи по-специално е видно, че определението за член на семейството по тази директива първоначално е свързано с определени пребиваващи в приемащата държава членка лица и е съобразено с текста на приетата по-късно Директива 2003/86 относно събирането на семейството(31). Това определение в крайна сметка е съкратено до варианта, съдържащ се в член 2, буква д) от Директива 2003/109(32). Споменатите документи обаче не дават основание да се приеме, че въпросното определение е имало за цел да окаже въздействие върху правото на равно третиране на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни по тази директива. Всъщност, въпреки факта, че предоставянето на обезщетения на лица в чужбина е обсъждано в процеса на вземане на решения(33) и е имало предложение за въвеждане на изключение от правото на равно третиране, когато държава членка предоставя права на свои граждани, пребиваващи на територията ѝ(34), подобни разпоредби не са били приети в Директива 2003/109.
57. Освен това с оглед на контекста на Директива 2003/109 следва да се отбележи, че в определението за член на семейството, съдържащо се в други директиви от правото на Съюза в областта на законната миграция, не се прави конкретно позоваване на тяхното пребиваване в съответната държава членка и с този термин се обозначават гражданите на трети страни съгласно определеното(35), или посоченото(36), в член 4, параграф 1 от Директива 2003/86, в който се изброяват лицата, за които държавите членки трябва да разрешат събирането на семейството, в това число съпруга(та) и ненавършилите пълнолетие деца на гражданина на трета страна.
58. Накрая, не ми се струват убедителни и доводите на INPS и италианското правителство, че национална правна уредба като разглежданата е в съответствие с целта на Директива 2003/109 за насърчаване на интегрирането на дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни в държавите членки. Както отбелязах в точка 36 от настоящото заключение, Съдът отдава значимост на факта, че целта на Директива 2003/109 за интегриране се осъществява чрез гарантиране на равно третиране за дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни съгласно член 11 от тази директива. В съответствие с това, при обстоятелствата по настоящото дело, при които такъв гражданин на трета страна се намира в положение, сходно с това на гражданин на приемащата държава членка, според мен е изцяло в съответствие с целите за интегриране и равно третиране, преследвани с Директива 2003/109 този гражданин да се ползва от равно третиране с оглед на правото на добавката за семейно ядро съгласно член 11, параграф 1, буква г) от нея.
3. Възможност за прилагане на член 11, параграфи 2 и 4 от Директива 2003/109
59. Следва да се припомни цитираният в точка 7 от настоящото заключение член 11, параграф 2 от Директива 2003/109, който предвижда, че относно някои посочени в член 11, параграф 1 от същата директива области сред които по-специално социалната сигурност, социалното подпомагане и социалната закрила, както са определени съгласно националното право по буква г) държава членка „може да сведе равноправното третиране до случаите, в които мястото на регистриране или обичайно местопребиваване на дългосрочно пребиваващия или на членовете на неговото семейство, за придобиването на което той претендира, е на територията на държавата членка“.
60. В това отношение следва да се отбележи, че член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 предвижда хоризонтално изключение от равното третиране в няколко области, което не се среща в други директиви от правото на Съюза в областта на законната миграция(37). Както се посочва в литературата, тази разпоредба има за цел да предотврати износа на обезщетения в обхванати от член 11 от Директива 2003/109 области, в това число семейните обезщетения, за дългосрочно пребиваващите граждани на трети страни и членовете на семействата, живеещи в чужбина(38). За целите на прилагането на член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 обстоятелствата по настоящото дело насочват вниманието към два основни аспекта.
61. Първо, следва да се отбележи, че от текста на член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 не става ясно дали същият се отнася до семейни обезщетения като добавката за семейно ядро, която се предоставя на работника в полза на цялото му семейство, или както VR и италианското правителство твърдят се отнася само до обезщетения, за които се подава заявление при наличие на определени обстоятелства за един или повече членове на семейството. Подготвителните работи за приемане на Директива 2003/109, изглежда, също не дават много насоки в това отношение(39).
62. Склонен съм да приема, че изключението по член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 е приложимо както по отношение на осигурителни плащания в полза на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни, така и по отношение на такива в полза на членовете на техните семейства. Това е така по-специално тъй като член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 се позовава на „разпоредбите на параграф 1, букв[а] […] г)“, без да поставя каквото и да било условие, което означава, че ако дадена добавка попада в обхвата на член 11, параграф 1, буква г) от тази директива, тя следва да попада и в обхвата на член 11, параграф 2 от нея. На това основание следва да се приеме, че изключението обхваща и семейна добавка като добавката за семейно ядро.
63. Второ, трябва да се разгледа дали Италия обосновано е ограничила равното третиране по член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109, като е приложила изключението по член 11, параграф 2 от нея.
64. Следва да се отбележи, че противно на приведените от италианското правителство доводи, от практиката на Съда, изглежда, ясно произтича, че държава членка може да се позове на изключението в член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 само ако ясно е заявила намерението си да направи това. Както посочих в точки 39 и 40 от настоящото заключение, макар в решението по дело Kamberaj(40) да се разглежда изключението по член 11, параграф 4 от Директива 2003/109, което е предмет на въпросното производство, от нищо не следва, че констатациите на Съда в това отношение са били ограничени до тази разпоредба и не могат да бъдат приложени и по отношение на член 11, параграф 2 от Директива 2003/109, особено след като той явно също представлява изключение от общото правило за равно третиране по член 11, параграф 1 от Директива 2003/109. Освен това, както отбелязвам в точка 37 от заключението ми по дело C‑302/19, Съдът се е позовал на констатациите си в решение Kamberaj, за да установи в решение Martinez Silva(41), че точно както при Директива 2003/109, държавите членки могат да се позовават на изключенията от равното третиране по Директива 2011/98, стига ясно да са заявили намерението си да направят това.
65. В настоящото дело от представените пред Съда сведения е видно, че както потвърждава италианското правителство в съдебното заседание (вж. т. 27 от настоящото заключение), Италия не е заявила намерението си да се позове на изключението по член 11, параграф 2 от Директива 2003/109. Така разпоредбите относно добавката за семейно ядро, предвидени в член 2, параграф 6-bis от Закон № 153/1988, приети много години, преди Директива 2003/109 да бъде транспонирана в националното право със Законодателен декрет № 286/1998, не могат да се разглеждат като въвеждащи ограничения върху равното третиране, които държавите членки имат възможност да установят на основание член 11, параграф 2 от тази директива.
66. Освен това, видно от точка 11 от настоящото заключение, член 9, параграф 12 от Законодателен декрет № 286/1998 се ограничава до предоставянето на достъп до социално подпомагане и социалноосигурителни обезщетения за дългосрочно пребиваващ гражданин на трета страна под условието на настоящото му пребиваване на територията на страната и „освен ако не е предвидено друго“. В тази разпоредба не се споменава за местопребиваването на членовете на семействата на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни, като текстът „освен ако не е предвидено друго“ според мен не може да се разглежда като ясно заявяване на намерение на държавата членка да се възползва от възможността да предвиди изключение, след като въпросният текст не конкретизира разпоредбата, от която се прави изключение. При това положение следва да се приеме, че Италия не може да се позове на член 11, параграф 2 от Директива 2003/109 при обстоятелствата по настоящото дело.
67. Подобни изводи според мен могат да бъдат направени по отношение на възможното прилагане на изключение по член 11, параграф 4 от Директива 2003/109 в този случай. Следва по-специално да се отбележи, че както е установил Съдът в решение Kamberaj(42) (вж. т. 40 от настоящото заключение), това изключение позволява на държавите членки да ограничат равното третиране по отношение на социалното подпомагане и социалната закрила до основни придобивки, представляващи обезщетения, предоставяни от органите на публичната власт, които допринасят за задоволяване на насъщните нужди на човека. Това изключение обаче не се прилага за социалноосигурителните обезщетения, както са определени в националното право.
68. Ето защо от решение Kamberaj следва, че доколкото запитващата юрисдикция приеме добавката за семейно ядро като обезщетение в областта на социалното подпомагане или социалната закрила, а не като част от основни придобивки по смисъла на член 11, параграф 4 от Директива 2003/109, член 11, параграф 1, буква г) от нея също не допуска разглежданата национална правна уредба, тъй като от представените пред Съда сведения е видно, че Италия не е заявила намерението си да се позове на това изключение (вж. т. 27 от настоящото заключение).
69. С оглед на всички изложени по-горе съображения според мен национална правна уредба като разглежданата, която изключва членовете на семействата на дългосрочно пребиваващи граждани на трети страни, но не и тези на гражданите на приемащата държава членка, когато те не пребивават в тази държава, за целите на определяне на правото на семейно обезщетение, не е в съответствие с член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109.
VI. Заключение
70. С оглед на изложеното предлагам на Съда да отговори на отправения от Corte suprema di cassazione (Върховен касационен съд, Италия) въпрос по следния начин:
„Член 11, параграф 1, буква г) от Директива 2003/109/ЕО на Съвета от 25 ноември 2003 година относно статута на дългосрочно пребиваващи граждани от трети страни следва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка като разглежданата в главното производство, съгласно която, обратно на предвиденото за граждани на държавата членка, при преброяване на членовете на семейното ядро за изчисляване на добавката за семейно ядро се изключват членовете на семейството на дългосрочно пребиваващ работник, който е гражданин на трета страна, когато те не пребивават на територията на тази държава членка“.