STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 29. ledna 2004(1)
Věc C-127/02
Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
proti
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
[Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Nederlandse Raad van State (Nizozemsko)]
„Ochrana přírodních stanovišť – Volně žijící živočichové a planě rostoucí rostliny – Pojem plán nebo projekt“
I – Úvod
1. Tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce předložená Nederlandse Raad van State (Nizozemsko) se týká výkladu a použití článku 6 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin(2) (dále jen „směrnice o stanovištích“). Předmětem sporu je vydání koncesí pro mechanický lov srdcovky jedlé (Cerastoderma edule) v moři Waddenzee v Nizozemsku, tj. v oblasti, v níž byla vyhlášena ochrana ptáků v souladu s článkem 4 směrnice Rady 79/409/EHS ze dne 2. dubna 1979 o ochraně volně žijících ptáků(3) (dále jen „směrnice o ptácích“).
2. Raad van State se táže, zda vydávání ročních koncesí na lov srdcovky jedlé má být kvalifikováno jako schválení plánu nebo projektu. To by mělo za důsledek, že plány nebo projekty uvedené v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích by podléhaly schvalovacímu řízení. V rámci této hypotézy předkládající soud žádá o upřesnění podmínek použití tohoto ustanovení.
3. Za prvé žádá, aby byl upřesněn vztah mezi čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích a čl. 6 odst. 2 téže směrnice, který ukládá členským státům obecnou povinnost předcházet poškozování nebo významnému vyrušování druhů v lokalitách Natura 2000. Dále by rád zjistil, za jakých podmínek je nutné předpokládat, že určitý plán nebo projekt může mít významný vliv na takovouto lokalitu, a je tedy proto nutné přistoupit k odpovídajícímu posouzení s ohledem na cíle ochrany dotčené lokality. Dále klade otázku, zda příslušné orgány mohou plán nebo projekt schválit, neexistují‑li za jakéhokoliv předpokladu zjevné pochybnosti o neexistenci významných nepříznivých důsledků.
4. Raad van State se ptá, zda za předpokladu, že neexistuje plán nebo projekt ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích a použije se proto čl. 6 odst. 2 téže směrnice, je vydání povolení v souladu s požadavky tohoto ustanovení, neexistují‑li v žádném případě zjevné pochybnosti o neexistenci významných nepříznivých důsledků.
5. Raad van Staate se nakonec ptá, zda je čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o stanovištích přímo použitelný.
II – Právní rámec
6. Členské státy určí v souladu s článkem 4 směrnice o ptácích oblasti zvláštní ochrany ptačích druhů uvedených v příloze I této směrnice a pravidelně přilétajících migračních druhů, které v příloze nejsou uvedeny.
7. Článek 7 směrnice o stanovištích stanoví, že na tyto oblasti zvláštní ochrany se musí použít povinnosti stanovené v čl. 6 odst. 2, 3 a 4 této směrnice.
8. Článek 6 směrnice o stanovištích stanoví:
„1. Pro zvláštní oblasti ochrany stanoví členské státy nezbytná ochranná opatření zahrnující v případě potřeby odpovídající plány péče vypracované speciálně pro dané lokality nebo integrované do jiných plánů rozvoje a vhodná opatření právního, správního nebo smluvního charakteru, která odpovídají ekologickým požadavkům typů přírodních stanovišť uvedených v příloze I a druhů uvedených v příloze II, jež se na těchto lokalitách vyskytují.
2. Členské státy přijmou vhodná opatření, aby v oblastech zvláštní ochrany vyloučily poškozování přírodních stanovišť a stanovišť druhů a vyrušování druhů, pro něž jsou tato území určena, pokud by takové vyrušování mohlo být významné ve vztahu k cílům této směrnice.
3. Jakýkoli plán nebo projekt, který s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo není pro péči o ni nezbytný, avšak bude mít pravděpodobně na tuto lokalitu významný vliv, a to buď samostatně, nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty, podléhá odpovídajícímu posouzení jeho důsledků pro lokalitu z hlediska cílů její ochrany. S přihlédnutím k výsledkům uvedeného hodnocení důsledků pro lokalitu a s výhradou odstavce 4 schválí příslušné orgány příslušného státu tento plán nebo projekt teprve poté, co se ujistí, že nebude mít nepříznivý účinek na celistvost příslušné lokality, a co si v případě potřeby opatří stanovisko široké veřejnosti.
4. Pokud navzdory negativnímu výsledku posouzení důsledků pro lokalitu musí být určitý plán nebo projekt z naléhavých důvodů převažujícího veřejného zájmu, včetně důvodů sociálního a ekonomického charakteru, přesto uskutečněn a není‑li k dispozici žádné alternativní řešení, zajistí členský stát veškerá kompenzační opatření nezbytná pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě NATURA 2000. [...]“
III – Skutkové okolnosti, řízení a předběžné otázky
9. Moře Waddenzee je důležitým stanovištěm pro velký počet ptačích druhů. Z tohoto důvodu Nizozemské království vyhlásilo velkou část moře Waddenzee v Nizozemsku za zvláště chráněnou oblast ve smyslu směrnice o ptácích. V projednávaném případě jsou předmětem zvláštního zájmu zejména kajky (Somateria mollissima) a mořské straky (Haematopus ostralegus), protože mušle tvoří důležitou část jejich potravy. Oba druhy jsou na moři Waddenzee přítomny celý rok, přičemž jejich počet je nejvyšší v zimě v důsledku zimní migrace: v té době pobývá v moři Waddenzee přibližně 150 000 kajek a 200 000 mořských strak.
10. Mušle jsou v moři Waddenzee loveny již desítky let mechanickým způsobem, který je předmětem projednávaného případu. Za tímto účelem jsou používány nevody, tj. kovové sítě ve tvaru klece, které jsou vlečeny lodí po mořském dnu. Povrch mořského dna je seškrabován do klece do hloubky 4 až 5 cm pomocí kovové, metr široké desky. Těsně před jejím ostřím je umístěna hadice, z níž tryská silný proud vody, který rozmělňuje horní vrstvu mořského dna a do nevodu se tak dostává směs vody, písku, mušlí a jiných organismů. Vytříděný obsah je následně hydraulicky odsát do lodi.
11. Od roku 1975 podléhá lov mušlí v moři Waddenzee vydání koncese ve snaze zabránit nadměrnému výlovu. Právní předpisy v oblasti ochrany životního prostředí vyžadovaly nejdříve pouze povolení, které nebylo vázáno žádnou další podmínkou. Od roku 1998 podléhá tato činnost vydání koncese, kterou je nutné každý rok obnovit v souladu s článkem 12 Natuurbeschermingswet (zákon o ochraně přírody).
12. Na základě tohoto zákona Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (státní tajemník pro zemědělství, přírodní dědictví a rybolov) vydal v r. 1999 a 2000 družstvu Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA (dále jen „PO Kokkelvisserij“) koncesi pro mechanický lov srdcovky jedlé v moři Waddenzee, která byla vázána určitými podmínkami.
13. Kromě článku 12 zákona Natuurbeschermingswet se tyto koncese opírají o další ustanovení upravující lov srdcovky jedlé v moři Waddenzee. Podle Planologische Kernbeslissing Waddenzee (ústřední rozhodnutí o rozvoji moře Waddenzee) nebude možné vydat koncesi, pokud na základě nejspolehlivějších dostupných informací přetrvává zjevná pochybnost (v nizozemštině „duidelijke“) o neexistenci případných významných nepříznivých důsledků pro ekosystém.
14. Rozhodnutí vlády ze dne 21. ledna 1993, Structuurnota Zee‑ en kustvisserij „Vissen naar evenwicht“ (zpráva o rozvoji lovu ryb a mušlí na širém moři a lovu ryb a mušlí při pobřeží – „vyvážený lov“) obsahuje další směrné pokyny týkající se zejména lovu srdcovky jedlé v moři Waddenzee. V souladu s těmito pokyny jsou určité oblasti moře pro tuto činnost trvale uzavřeny; souhrnně lze konstatovat, že v letech chudých na potravu jsou na zajištění 60 % průměrné potravové potřeby těchto ptáků vyhrazeny srdcovky a slávky. Vzhledem k tomu, že vědci nevědí, zda vysoký úhyn kajek během zimního období 1999/2000 nebyl vyvolán případným nedostatkem mušlí, byla tato kvóta pro léta chudá na potravu zvýšena na 70 %. Pro pokrytí průměrné potravové potřeby ptáků není vyhrazeno 100 %, protože tyto potřeby mohou být uspokojeny také alternativními potravovými zdroji, např. telínkami, okrouhlenkami, mořskými kraby. Od roku 1997 je prováděna rozsáhlá studie účinků mechanického lovu a na základě jejích výsledků musí být určena budoucí politika.
15. Žalobci Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (dále jen „Waddenvereniging“) a Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (dále jen „Vogelbescherming“), dvě nevládní organizace zabývající se ochranou přírody, zpochybňují koncese vydané na rok 1999 a 2000.
16. Zastávají názor, že lov srdcovky jedlé by mohl ohrozit moře Waddenzee jako stanoviště, a to v těchto bodech:
– vliv na kvalitu sedimentu v důsledku zvíření naplavenin a ztráta jemných usazenin,
– narušení nebo zabránění regenerace lasturových útesů a mořské vegetace, jakož i
– úbytek zdrojů potravy pro ptáky v důsledku nadměrného výlovu.
17. Raad van State dospěl na základě dostupných informací a studií k závěru, že žalovaný při vydávání sporných povolení posoudil dostupné vědecké poznatky v souladu s nizozemským právem a přihlédl k nim. Zůstává ovšem stále řada bodů týkajících se účinků lovu mušlí, které je nutné vyjasnit, nicméně podle názoru předkládajícího soudu žalovaný dostatečně dodržel zásadu obezřetnosti tím, že omezil lov mušlí, a to zejména uzavřením rozsáhlých oblastí moře Waddenzee pro lov mušlí a stanovením kvót výlovu v závislosti na potravových potřebách ptáků.
18. Raad van State má nicméně určité pochybnosti, zda toto stanovisko odpovídá požadavkům směrnice o stanovištích a směrnice o ptácích. Z tohoto důvodu předkládá Soudnímu dvoru tyto předběžné otázky:
„1a) Je namístě vykládat pojmy „plán nebo projekt“ uvedené v čl. 6 odst. 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v tom smyslu, že se vztahují také na činnost vykonávanou již mnoho let, ale k níž je vydávána každý rok koncese na omezené období, přičemž tato koncese předpokládá pokaždé nové posouzení možnosti vykonávat tuto činnost a částí lokality, kde může být vykonávána?
b) V případě záporné odpovědi na první otázku písm. a), je namístě považovat dotčenou činnost za ‚plán nebo projekt‘, pokud se její intenzita v průběhu let zvýšila nebo pokud koncese mohou vést k takovému zvýšení?
2a) Pokud z odpovědi na první otázku vyplývá, že se jedná o ‚plán nebo projekt‘ ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích: je namístě považovat čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích za zvláštní podmínku pravidel uvedených v odstavci 2, nebo za ustanovení, které má odlišný dosah a je samostatné v tom smyslu, že například:
i) odstavec 2 se vztahuje na stávající použití a odstavec 3 na nové plány a projekty nebo že
ii) odstavec 2 se vztahuje na opatření týkající se péče a odstavec 3 na jiná opatření nebo že
iii) odstavec 3 se vztahuje na plány a projekty a odstavec 2 na jiné činnosti?
b) V případě, že je namístě považovat čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích za zpřesnění pravidel uvedených v odstavci 2, mohou se tyto odstavce použít kumulativně?
3a) Je namístě vykládat čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích v tom smyslu, že již existuje ‚plán nebo projekt‘, pokud daná činnost může ovlivnit dotčenou lokalitu (a že je třeba pak přistoupit k ‚odpovídajícímu posouzení‘ pro zjištění, zda jej ovlivňuje ‚významně‘), nebo z tohoto ustanovení vyplývá, že je namístě přistoupit k ‚odpovídajícímu posouzení‘ pouze tehdy, je‑li (dostatečně) pravděpodobné, že ‚plán nebo projekt‘ ovlivní lokalitu významně?
b) Na základě jakých kritérií je namístě posoudit, zda plán nebo projekt ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, který není přímo spojený s péčí o lokalitu nebo není nezbytný pro péči o lokalitu, může tuto lokalitu významně ovlivnit, ať už samostatně nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty?
4a) Na základě jakých kritérií je namístě v souvislosti s použitím článku 6 směrnice o stanovištích posoudit, zda se jedná o ‚vhodná opatření‘ ve smyslu odstavce 2 tohoto ustanovení, nebo o ‚odpovídající posouzení‘, s přihlédnutím také k ujištění vyžadovanému před schválením plánu nebo projektu ve smyslu odstavce 3?
b) Mají pojmy ‚vhodná opatření‘ a ‚odpovídající posouzení‘ samostatný význam, nebo je namístě je posoudit s přihlédnutím k čl. 174 odst. 2 ES, a zejména k zásadě obezřetnosti, kterou zmiňuje?
c) Pokud je namístě přihlédnout k zásadě obezřetnosti zmíněné v čl. 174 odst. 2 ES, znamená to, že daná činnost, v tomto případě lov srdcovky jedlé, může být povolena, pokud neexistuje žádná zjevná pochybnost o nepřítomnosti případných významných účinků, nebo může být povolena pouze, když neexistuje žádná pochybnost o nepřítomnosti takových účinků nebo když tato nepřítomnost může být s jistotou prokázána?
5) Má čl. 6 odst. 2 nebo odst. 3 směrnice o stanovištích přímý účinek v tom smyslu, že se ho jednotlivci mohou dovolávat před vnitrostátním soudcem a tento soudce, jak vyplývá mimo jiné z rozsudku Peterbroeck [...](4), musí zajistit právní ochranu vyplývající z tohoto přímého účinku pro subjekty s procesní způsobilostí?“
IV – Právní posouzení
A – K první otázce: pojmy plán nebo projekt
19. První otázkou písm. a) a b) Raad van State žádá o upřesnění pojmů plán nebo projekt. Odpověď na tuto otázku je výchozím bodem pro přezkum tohoto sporu. Pro stanovení, zda vydávání ročních koncesí pro lov mušlí má být kvalifikováno jako schválení plánu nebo projektu, je třeba použít čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
1. Argumenty účastníků řízení
20. Waddenvereniging, Vogelbescherming a v písemné části řízení i Komise zastávají názor, že každoroční rozhodování o lovu mušlí v moři Waddenzee má být kvalifikováno jako schvalování určitého plánu nebo projektu. Podle nich mají být pojmy plán nebo projekt vykládány v širokém smyslu. Zejména Vogelbescherming jde tak daleko, že tvrdí, že u každého povolení je třeba existenci plánu nebo projektu předpokládat, ale že by naopak nebylo možné vyloučit použití těchto pojmů z toho důvodu, že žádné schválení není požadováno. Podle názoru Komise je vždy třeba vycházet z předpokladu existence určitého plánu nebo projektu v případě, kdy povaha dané činnosti může významně ovlivnit určitou lokalitu.
21. Všichni tři účastníci řízení vycházejí ze skutečnosti, že každý rok je třeba opakovaně rozhodovat o lovu měkkýšů, kdy je v zásadě možné si také představit, že by povolení bylo zamítnuto. Tito tři účastníci řízení se domnívají, že pokyny Komise(5) výslovně odkazují na lov, a to i v případě, kdy žádné povolení v tomto ohledu není nutné. Účinky lovu měkkýšů by mohly být rozdílné v závislosti na mnoha faktorech, zejména na vývoji jejich populace.
22. Waddenvereniging a Vogelbescherming kromě jiného upozorňují, že výlovu 10 000 tun, poprvé stanovených v r. 1999, nebylo v předchozích letech nikdy dosaženo. Následně bylo údajně povoleno rozšíření lovu měkkýšů. Vogelbescherming navíc zmiňuje rozsudek Raad van State z roku 1998, v důsledku kterého byla v r. 1999 poprvé vydána koncese stejného typu, jako je ta, jež je předmětem sporu. V této souvislosti se Vogelbescherming odvolává na rozsudek Kraaijeveld a další(6) opírající se o směrnici o posuzování vlivů na životní prostředí(7), podle kterého je určujícím kritériem pro schválení projektu významnost jeho účinků na životní prostředí.
23. Nizozemská vláda je rovněž zastáncem širšího výkladu pojmů plán nebo projekt, ale ráda by – stejně jako PO Kokkelvisserij – omezila použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích na nové plány a projekty. Podle nizozemské vlády plány a projekty existující již v okamžiku vyhlášení oblasti zvláštní ochrany podléhají pouze čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. To by mělo platit pro činnosti jako je lov měkkýšů, který byl provozován již v minulosti, nezávisle na zjištění, zda musí být koncese každý rok obnovovány.
24. Nizozemská vláda zdůrazňuje, že lov měkkýšů nemá podle jejího názoru žádný vliv na oblast zvláštní ochrany, který by byl hodný pozornosti, a že moře Waddenzee bylo tudíž vyhlášeno chráněnou oblastí bez ohledu na lov měkkýšů. Dále vychází z předpokladu, že povolení rozšířit již existující plán nebo projekt – nebo existující činnost – by mohlo být předmětem nového plánu nebo nového projektu, který by měl být posuzován s ohledem na čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích s přihlédnutím k důsledkům stávající činnosti.
25. Pouze PO Kokkelvisserij zastává názor, že ani rozšíření stávající činnosti nezakládá nový projekt nebo nový plán. Dále tvrdí, že lov měkkýšů nebyl v žádném případě rozšířen jako takový, ale byl pouze každý rok přizpůsoben okolnostem. V období 1980 až 2000 bylo vyloveno 0 (1991 a 1996) až 9,3 (1998) milionů kilogramů srdcovky jedlé. 7 milionů kilogramů nebo více bylo vyloveno v letech 1980, 1983, 1984, 1988, 1998 a 1999, méně jak 2 miliony kilogramů v letech 1987, 1991, 1996 a 1997. Nelze zde proto hovořit o nárůstu. Výlovy byly naopak, podle názoru PO Kokkelvisserij, každý rok různé. Meziroční rozdíly jsou údajně dány pouze podmínkami, které v dané době převládaly, zejména vývojem populace. Co se týče biomasy, byly v letech 1984, 1985, 1986 a 1990 dosaženy hodnoty překračující 20 %, zatímco od té doby se maximální hodnoty pohybují kolem 10 %. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, že došlo dokonce k omezení lovu.
26. Komise v rámci ústní části řízení upozornila, že by bylo možné vypracovat plán péče ve smyslu čl. 6 odst. 1 směrnice o stanovištích, který by se plně nebo částečně zabýval lovem měkkýšů. Plán nebo projekt by existoval pouze v případě, že by určité opatření překračovalo rámec tohoto plánu péče vzhledem k tomu, že čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích výslovně stanoví, že bude uplatňován pouze na opatření, která s určitou lokalitou přímo nesouvisí nebo nejsou pro péči o ni nezbytná. Pokud by plán péče neexistoval, bylo by ostatně možné předpokládat existenci určitého plánu nebo projektu pouze v případě, že by se vydání roční koncese pro již vykonávanou činnost týkalo nových okolností, např. nových technologií nebo intenzifikace činnosti.
2. Zaujetí postoje
27. Článek 6 směrnice o stanovištích má zaručit zachování přírodního bohatství sítě Natura 2000 – jak stanovišť, tak i druhů v jednotlivých chráněných oblastech. Za tímto účelem odstavec 1 obsahuje ustanovení o přijetí ochranných opatření, tzn. pozitivních aktů. Odstavec 2 obecně požaduje, aby se vyloučilo poškozování nebo vyrušování, které by mohlo mít významný vliv.
28. Článek 6 odst. 3 a 4 směrnice o stanovištích obsahuje zvláštní předpisy týkající se plánů a projektů. Obecně vzato na základě odstavce 3 by mělo být určité opatření schváleno jen v případě, že nebude mít nepříznivý vliv na celistvost lokality Natura 2000. Aby bylo možno toto určit, musí být v daném případě provedeno posouzení dopadů příslušného opatření na lokalitu s ohledem na cíle ochrany této lokality. V souladu s odstavcem 4 jsou nepříznivé účinky na lokalitu za určitých okolností výjimečně přípustné, pokud jsou přijata vyrovnávací opatření. Není‑li odpovídající posouzení nutné, nevyplývá z čl. 6 odst. 3 a odst. 4 směrnice o stanovištích žádné další omezení plánu nebo projektu.
29. Podmínky odpovídajícího posouzení jsou stanoveny v první větě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Pojmy plán nebo projekt slouží v rámci tohoto vícestupňového posuzování jako první filtr pro vyloučení opatření, která nemusí být podrobena odpovídajícímu posouzení. Dříve než bude nezbytné provést odpovídající posouzení, je třeba posoudit další omezující podmínky, a to přímý vztah k péči o lokalitu, o níž se zmiňuje Komise, a možnost významného vlivu na určitou lokalitu, která je uvedena v třetí předběžné otázce. Každé z těchto kritérií má svoji vlastní funkci a své vlastní odůvodnění. Při tomto postupu jsou pojmy plán nebo projekt především formální podmínkou pro použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Vzhledem ke struktuře první věty čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích jsou úvahy týkající se životního prostředí v podstatě namístě až pro následující dvě etapy posuzování.
30. Efektivní vyloučení neúmyslného poškozování lokalit Natura 2000 je možné za předpokladu, že veškerá opatření s potenciálně škodlivými důsledky budou, pokud možno, podrobena řízení uvedenému v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Pojmy plán nebo projekt je tudíž třeba vykládat ne v úzkém, ale v širokém slova smyslu. To je v souladu i se zněním ustanovení, které se téměř ve všech jazykových verzích(8) vztahuje výslovně na všechny plány nebo projekty(9).
31. V projednávaném případě můžeme ponechat stranou otázku, jak mají být pojmy plán nebo projekt podrobně definovány vzhledem k tomu, že – a to žádný účastník řízení nezpochybňuje – mechanický lov srdcovky jedlé byl hned při svém zahájení uznán jako plán nebo projekt. V důsledku jeho rozsáhlých účinků na horní vrstvu mořského dna ho lze v podstatě přirovnat z hlediska ochrany přírody k těžbě nerostného bohatství. V tomto ohledu by měl být tedy považován za jiný zásah, a tudíž za projekt ve smyslu článku 1 odst. 2 směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí. Toto ustanovení definuje projekt jako provádění stavebních prací nebo vybudování jiných zařízení či děl nebo jako jiný zásah do přírodního prostředí nebo krajiny, včetně zásahů zahrnujících těžbu nerostného bohatství(10). Aniž bychom chtěli definitivně přenést toto pojetí projektu na směrnici o stanovištích, domníváme se, že v každém případě odpovídá a vyhovuje projednávanému případu. V dané věci lze ponechat stranou otázku, zda vydávání koncesí se týká jednoho nebo více projektů nebo dokonce plánu, který by koordinoval jednotlivé projekty. Z hlediska právních důsledků v tom není žádný rozdíl.
32. O existenci určitého plánu nebo projektu lze pochybovat vzhledem k tomu, že lov srdcovky jedlé je provozován v současné podobě již mnoho let. Nicméně ani pojem plán, ani pojem projekt by nezabránil, aby opatření obnovované v pravidelných intervalech nebylo vždy považováno za samostatný plán nebo projekt.
33. Zdá se, že nizozemské právo rovněž vychází z tohoto předpokladu. Lov měkkýšů nemůže být proto provozován bez vydávání ročních koncesí. Vyžaduje tudíž schválení příslušných orgánů. Schvalovací řízení týkající se plánů a projektů však vyplývá z čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Nicméně použitelnost čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích se nemůže zakládat pouze na skutečnosti, že Nizozemské království neposkytuje trvalé povolení, ale spíše na skutečnosti, že toto povolení každý rok obnovuje. Pokud by nutnost provést odpovídající posouzení závisela jedině na zjištění, zda vnitrostátní právo stanoví pro každé opatření časově neomezené povolení nebo povolení, které je nutné každý rok obnovovat, existovalo by pokušení vydávat na dobu neurčitou povolení, jež by mohla ovlivnit ochranu lokalit, a tak se vyhnout použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
34. Vyhnout se takto použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích by však bylo neslučitelné s právem Společenství. Směrnice o stanovištích stanoví stejně jako ostatní směrnice v oblasti životního prostředí, že některá opatření vyžadují úřední povolení(11). Zákonodárce tento bod následně upřesnil v rámci směrnice o posuzování vlivů na životní prostředí(12).
35. Vzhledem k tomu, že ve směrnici o stanovištích není stanoveno, které činnosti je třeba schválit, ani v jaké formě mají být schváleny, přísluší přijetí relevantních pravidel v prvé řadě členským státům. Při vymezování schvalovacích podmínek však musí brát v úvahu, že by mohly být ovlivněny lokality Natura 2000. Povolení na dobu určitou, která musí být pravidelně přezkoumávána, jsou vhodná především v případě, kdy nemohou být případné účinky posouzeny dostatečně přesně v rámci vydání prvního povolení a závisejí na proměnlivých okolnostech.
36. Zdá se, že lov srdcovky jedlé v moři Waddenzee je typickým příkladem činnosti, jejíž povolení musí být předmětem každoročního přezkumu. Nabídka srdcovky jedlé se každoročně mění podle klimatických podmínek. Nadměrný výlov nelze zřejmě vyloučit(13). Srdcovky jedlé jsou v zimě velmi důležitou potravou pro kajky a mořské straky. Z tohoto důvodu je nutné minimálně jednou ročně provádět kontrolu, která by nastolila rovnováhu mezi využíváním zásob měkkýšů a potravovými potřebami ptáků. Nizozemský postup spočívající v každoročním obnovování koncesí pro lov srdcovky jedlé tudíž splňuje požadavky čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
37. V zásadě však nezbytnost požadavku povolení není z hlediska ochrany životního prostředí podmínkou pro to, aby činnost podléhající povolení byla považována za plán nebo projekt. Pouze, když takový požadavek neexistuje, je namístě činnost za plán nebo projekt považovat, a to v případě, kdy se lze důvodně domnívat, že by činnost měla být jako plán nebo projekt kvalifikována.
38. Právě u opakovaných opatření nemá takovýto výklad pojmů plán a projekt za důsledek neúměrné zatížení. U opatření, jehož důsledky zůstávají každý rok stejné, lze snadno při následném posouzení a na základě posouzení z předchozích let zjistit, že není třeba očekávat významný vliv na lokalitu. Není‑li z důvodu proměnlivých podmínek možné odvolat se na posouzení z minulých let, nemůže být naopak vyloučena potřeba provést nové širší posouzení a je dokonce odůvodněné takovéto posouzení provést.
39. Na první otázku je tudíž třeba odpovědět v tom smyslu, že pojmy plán nebo projekt uvedené v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích se týkají i činnosti, která je provozována již mnoho let, ale pro kterou je každoročně vydávána časově omezená koncese.
40. S přihlédnutím k tomuto závěru není již nutné zaujímat postoj k první otázce písmeno b), zda je rozdíl, když se činnost zvyšuje nebo povolení upravuje i možnost jejího zvýšení. Nicméně je třeba upozornit, že rozšíření stávající činnosti, která musí být považována za plán nebo projekt, může být v zásadě kvalifikováno jako nový plán nebo nový projekt. Toto rozšíření by tudíž mělo být předmětem posouzení s cílem zjistit, zda může mít významný vliv na lokalitu Natura 2000, a to buď samostatně nebo v kombinaci s jinými plány nebo projekty (včetně stávající činnosti). Bude‑li to nutné, bude třeba přistoupit i k dalším fázím řízení upraveného v čl. 6 odst. 3 a odst. 4 směrnice o stanovištích.
B – K druhé otázce: vztah mezi odstavci 2 a 3 článku 6 směrnice o stanovištích
41. Druhá otázka se týká vztahu mezi odstavci 2 a 3 článku 6 směrnice o stanovištích. Raad van State se ptá, jak je třeba tato dvě ustanovení rozlišovat a zda přichází v úvahu jejich kumulativní použití. Navrhuje několik možných způsobů rozlišení, a to:
– odstavec 2 se týká stávající činnosti a odstavec 3 nových plánů nebo projektů,
– odstavec 2 se týká opatření spojených s péčí o lokality a odstavec 3 ostatních rozhodnutí nebo
– odstavec 3 se týká plánů nebo projektů a odstavec 2 ostatních činností.
1. Argumenty účastníků řízení
42. Vogelbescherming zastává názor, že tato ustanovení se jasně liší svojí povahou a dosahem. Článek 6 odst. 3 pak stanoví schvalovací řízení projektů v daném okamžiku, zatímco odstavec 2 zakládá trvalou povinnost přijímat pozitivní akty opatření s cílem vyloučit poškozování lokalit.
43. Vogelbescherming považuje jednotlivé možnosti výkladu Raad van State za nedostačující. První varianta by nastolila obtížné otázky ohledně toho, jak mají být mezi sebou rozlišeny nové plány a projekty a již existující plány a projekty. Druhá varianta by přehlížela skutečnost, že správní opatření by mohlo být různého typu a vztahoval by se na ně především čl. 6 odst. 1. Stejně tak se veškerá opatření nezbytná pro ochranu určité lokality nemohou opírat o čl. 6 odst. 3. Třetí varianta by byla správná v tom smyslu, že plány a projekty by podléhaly ustanovení čl. 6 odst. 3, nebyla by však zohledněna skutečnost, že čl. 6 odst. 2 se nemůže omezovat pouze na činnosti. Naopak i přirozený vývoj by mohl vést k povinnosti konat na základě čl. 6 odst. 2.
44. Podle názoru Vogelbescherming a Waddenvereniging by se oba odstavce mohly použít kumulativně například tehdy, když by bez ohledu na odpovídající posouzení projekt povolený na základě použití odstavce 3 měl následně nečekané nepříznivé účinky na určitou lokalitu a ty by vyžadovaly přijetí opatření na základě odstavce 2. Vogelbescherming se kromě toho domnívá, že nemá smysl použít současně odstavec 2 v souvislosti s povolením uděleným v souladu s odstavcem 3.
45. Podle názoru nizozemské vlády je cílem obou ustanovení ochrana dotčených lokalit v tom smyslu, že odstavec 2 se týká všech opatření, zatímco odstavec 3 se týká pouze nových plánů a projektů, které by mohly významně ovlivnit dotčené lokality. Pro ty byl výslovně stanoven zvláštní režim. Kumulativní použití obou ustanovení nicméně není relevantní.
46. PO Kokkelvisserij se odvolává především na úvahy, které Komise uvedla ve svých pokynech(14). Dochází tedy k závěru, že plány nebo projekty musí být hodnoceny dle odstavce 3, zatímco ostatní opatření musí být posuzována dle odstavce 2. Ačkoliv se obě ustanovení týkají cílů ochrany dotčené lokality, jejich kumulativní použití není možné.
47. Konečně Komise zastává názor, že odstavec 3 má svůj vlastní význam vzhledem k tomu, že se týká plánů a projektů, zatímco odstavec 2 stanoví obecnou povinnost vyloučit poškozování a významné vyrušování. Odstavec 2 se vztahuje na činnosti nevyžadující předběžné povolení. Odstavec 3 není v porovnání s odstavcem 2 v žádném případě zvláštním pravidlem.
2. Zaujetí postoje
48. Rozsah působnosti odstavců 2 a 3 článku 6 směrnice o stanovištích vyplývá z jejich znění. Odstavec 2 se vztahuje na poškozování a vyrušování, zatímco odstavec 3 se týká plánů a projektů. Překrývání rozsahu působnosti obou odstavců není tudíž vyloučeno.
49. Nicméně odstavec 3 – v případě potřeby v kombinaci s odstavcem 4 – by mohl obsahovat i zvláštní taxativní pravidlo pro plány a projekty, které by vylučovalo použití čl. 6 odst. 2. V důsledku toho by na plány a projekty schválené ve smyslu čl. 6 odst. 3 nebo odst. 4 nemohly být uplatněny další podmínky z důvodu nepříznivých účinků na chráněné lokality.
50. Zdá se, že závažný argument proti uplatnění čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích na plány a projekty poskytuje čl. 6 odst. 4. Pokud by čl. 6 odst. 2 byl použitelný pro plány a projekty, které byly schváleny na základě tohoto ustanovení přesto, že mají negativní účinky na chráněné lokality, nemělo by toto výjimečné povolení praktický účinek. Členské státy by měly být obvykle povinny vyloučit tyto plány a projekty vzhledem k tomu, že by vedly k poškozování chráněných lokalit. Z toho je tedy třeba vyvodit, že v takové situaci nelze čl. 6 odst. 2 použít. Pokud bychom vnímali odstavce 3 a 4 článku 6 jako složky vytvářející jednotný systém pro schvalování plánů a projektů, bylo by v případě povolení uděleného na základě čl. 6 odst. 3 logické vyloučit i použití čl. 6 odst. 2.
51. V případě, že by na plány a projekty byl uplatněn výhradně čl. 6 odst. 3 a odst. 4 směrnice o stanovištích, iniciátoři plánů a projektů i příslušné orgány by získali mnohem vyšší právní jistotu. V případě nových plánů a projektů by definitivní povolení zaručovalo, že úvahy o ochraně určité lokality by již nemohly ovlivnit realizaci dotčeného projektu. Stejně tak by neměla být z důvodu nepříznivých účinků na chráněné lokality zpochybněna existence dřívějších povolení plánů a projektů, která nebyla vydána na základě čl. 6 odst. 3.
52. Nicméně systematika článku 6 neukládá takové výhradní použití čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. V každém případě běžné schvalovací řízení doprovázené odpovídajícím posouzením a udělování výjimečného povolení jsou uvedeny v různých odstavcích.
53. Navíc plány a projekty schválené na základě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích se zásadně liší od plánů a projektů, které musí být schváleny jedině jako výjimka na základě čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích. Běžné povolení vychází z předpokladu, že plán nebo projekt nemá vliv na celistvost chráněných lokalit, zatímco výjimečné povolení naopak takový vliv na chráněné lokality předpokládá.
54. V důsledku toho i po skončení běžného schvalovacího řízení dle čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích platí obecná povinnost stanovená v čl. 6 odst. 2, tzn. vyloučit poškozování a významná vyrušování spojená s realizací určitého plánu nebo projektu.
55. To odpovídá zvláštní funkci čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích ve srovnání s čl. 6 odst. 2. Odstavec 3 zakládá především schvalovací řízení, které využívá možnosti posoudit účinky plánu nebo projektu ve světle cílů ochrany dotčené chráněné lokality dříve, než by se případně projevily nepříznivé účinky v této chráněné lokalitě. Předběžná kontrola nicméně nebrání uplatnění obecné normy týkající se ochrany uvedené v čl. 6 odst. 2.
56. Jsou-li po schvalovacím řízení ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích uplatněna ustanovení tohoto předpisu, není již následně nutné přijímat opatření na základě odstavce 2. Ideální odpovídající posouzení by totiž umožnilo přesně identifikovat veškeré pozdější případné účinky na lokalitu. Povolení by tudíž bylo uděleno pouze v případě, že by plán nebo projekt neměl nepříznivý vliv na celistvost dané lokality. Tím by se mělo za účelem zajišťování soudržné úrovně ochrany zároveň i vyloučit poškozování a vyrušování, které by mohlo mít významný vliv z hlediska cílů této směrnice. Tím by se zároveň zaručila praktická účinnost povolení uděleného na základě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích vzhledem k tomu, že účinky výslovně povolené tímto ustanovením nemohou zakládat porušení čl. 6 odst. 2.
57. Z článku 6 odst. 2 směrnice o stanovištích by nicméně vyplývaly praktické důsledky ve vztahu ke schváleným projektům a plánům, pokud by tyto plány a projekty vedly k poškozování nebo významnému vyrušování bez ohledu na odpovídající posouzení. V takovém případě by byl členský stát povinen přijmout kompenzační opatření bez ohledu na to, že byla opatření předtím schválena.
58. Tato povinnost je namístě vzhledem k tomu, že v opačném případě by se situace stanovišť a druhů v lokalitách Natura 2000 mohla nenávratně zhoršit. Odůvodňuje ji, alespoň v případě nových plánů a projektů, i skutečnost, že se členské země v těchto případech spokojily buď s nedostatečným odpovídajícím posouzením, nebo s vědeckou nejistotou, pokud jde o účinky dotyčných opatření. Není však rovněž přijatelné, aby se situace stanovišť a druhů zhoršovala v důsledku starých plánů a projektů, na které nebyl čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích z časových důvodů uplatněn.
59. Trvalé používání čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích by bylo mimoto v souladu s rozsudkem Soudního dvora ve věci Komise v. Irsko(15). V této věci Soudní dvůr konstatoval, že Irsko nesplnilo povinnosti, které pro něj vyplývaly z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích v případě Owenduff‑Nephin Beg Complex. V této věci šlo o nadměrnou pastvu mající za následek erozi a ústup vřesovišť a o opětovné vysazení jehličnanů. V daném kontextu se Soudní dvůr nezabýval otázkou, zda existují plány nebo projekty, které vyžadují uplatnění čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích , což by případně vyloučilo použití čl. 6 odst. 2.
60. Na druhou otázku je tudíž třeba odpovědět v tom smyslu, že čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích upravuje řízení týkající se schvalování plánů a projektů, které nemají vliv na celistvost chráněných lokalit, zatímco čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích stanoví, bez ohledu na schvalování plánů a projektů, trvalé povinnosti mající za cíl vyloučení poškozování a vyrušování, které by mohlo mít významný vliv ve vztahu k cílům směrnice.
C – K třetí otázce: možnost významného vlivu
61. Položením třetí otázky se Raad van State snaží upřesnit dvě podmínky odpovídajícího posouzení stanoveného v první větě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Jednak se ptá, jaká kritéria mají být stanovena, pokud jde o pravděpodobnost, že dojde k významnému nepříznivému vlivu na lokalitu, a jednak se snaží zjistit, od kterého okamžiku je třeba určit, že případný nepříznivý vliv je významný.
62. Nejdříve je třeba upozornit, že možnost významného nepříznivého vlivu na určitou lokalitu je především odbornou otázkou týkající se ochrany životního prostředí, na níž je třeba odpovědět s přihlédnutím k okolnostem každého jednotlivého případu. Soudní dvůr může nicméně poskytnout obecné pokyny.
1. K možnosti vlivu na lokalitu
a) Argumenty účastníků řízení
63. Waddenvereniging se domnívá, že odpovídající posouzení je nutné provést vždy, když nelze jasně vyloučit nepřítomnost významného vlivu.
64. Vogelbescherming odmítá omezit odpovídající posouzení na případy, kdy vznik významného vlivu je dostatečně pravděpodobný – naopak by mělo stačit, že takový vliv může vzniknout. A právě odpovídající posouzení v pravém slova smyslu by mohlo určit pravděpodobnost takového vlivu.
65. Vogelbescherming vnímá otázku položenou Raad van State v tom smyslu, že se ptá, zda již v této fázi uplatnění čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích lze přihlédnout k možnosti přijmout opatření na omezení škody. Takováto opatření však mohou být účinně přijata pouze na základě odpovídajícího posouzení. V projednávané věci již otázky položené v souvislosti s probíhající studií poukazovaly na to, že lov srdcovky jedlé by mohl lokalitu významně ovlivnit.
66. Komise vychází z předpokladu, že kromě skutečnosti, že plán nebo projekt je v zásadě způsobilý ovlivnit určitou lokalitu, vznik významného vlivu musí být rovněž dostatečně pravděpodobný. Tento bod by měl být posouzen v rámci prozatímního hodnocení. Dle zásady obezřetnosti by pochybnost o nepřítomnosti takových vlivů měla nicméně stačit k založení povinnosti provést odpovídající posouzení .
67. Nizozemská vláda zastává názor, že odpovídající posouzení je nutné pouze v případě, kdy významný vliv je dostatečně pravděpodobný. Tento bod by měl být posouzen v rámci předběžného hodnocení.
68. PO Kokkelvisserij se rovněž domnívá, že odpovídající posouzení je nutné pouze v případě, kdy lze předpokládat, že plán nebo projekt bude mít ve svém důsledku významný vliv na lokalitu.
b) Zaujetí postoje
69. Pokud jde o stupeň pravděpodobnosti významného vlivu, není znění jednotlivých jazykových verzí jednoznačné. Zdá se, že nejširší pojetí má německá verze, protože používá konjunktiv („könnte“). To znamená, že kritériem je pouhá možnost určitého vlivu. Anglická verze používá naopak užší pojetí („likely“), což by označovalo vysokou pravděpodobnost. Ostatní jazykové verze se nacházejí, jak se zdá, někde uprostřed. Ze znění směrnice tudíž vyplývá, že není nutné, aby vliv s určitostí vznikl, ale nutný stupeň pravděpodobnosti zůstává nejasný.
70. Vzhledem k tomu, že běžné schvalovací řízení musí vyloučit vliv plánů a projektů na chráněné lokality, nesmí být požadavky týkající se stupně pravděpodobnosti příliš striktní. Pokud by bylo vyloučeno odpovídající posouzení u plánů nebo projektů, u nichž je pravděpodobnost významného vlivu na lokalitu například pouze 10 %, tak ze statistického hlediska by každé desáté opatření, které se nachází těsně pod touto hranicí, mělo významné nepříznivé účinky. Veškerá tato opatření by nicméně mohla být schválena bez dalších omezení. V důsledku takto kvantifikovaného kritéria pravděpodobnosti by bylo namístě se obávat plíživého zhoršování stavu lokalit Natura 2000. Dále je třeba si uvědomit, že odpovídající posouzení se má snažit právě o stanovení pravděpodobnosti nepříznivých účinků. Je‑li pravděpodobnost některých účinků nejasná, vypovídá to spíše ve prospěch odpovídajícího posouzení než proti němu.
71. Možnost vyloučit nebo omezit účinky nesmí hrát v zásadě žádnou úlohu při hodnocení nutnosti provést odpovídající posouzení. Lze pochybovat, že by taková opatření mohla být realizována s dostatečnou přesností bez vědeckého opodstatnění konkrétní studie vlivů.
72. Na druhé straně by bylo neúměrné odůvodňovat provedení odpovídajícího posouzení jakýmkoliv možným představitelným účinkem. Je možné nepřihlížet k účinkům, které jsou vzdáleny cílům ochrany lokality. To je však možné posoudit a řešit pouze případ od případu.
73. Kritériem v této souvislosti musí být existence nebo neexistence důvodných pochybností o nepřítomnosti významného vlivu. Při vyhodnocování pochybností je třeba přihlédnout jednak k pravděpodobnosti poškození, jednak i k rozsahu a druhu poškození. Pochybnosti o nepřítomnosti nevratných účinků nebo účinků na zvláště vzácná stanoviště nebo druhy musí mít zásadně větší váhu než pochybnosti o nepřítomnosti vratných nebo dočasných účinků nebo pochybnosti o nepřítomnosti vlivu na poměrně běžné druhy a stanoviště.
74. Odpovídající posouzení je tudíž nutné, existují-li důvodné pochybnosti o nepřítomnosti významného vlivu.
2. K otázce významnosti vlivu
a) Argumenty účastníků řízení
75. Waddenvereniging navrhuje různá kritéria pro stanovení významnosti vlivu. Důsledky podobných projektů pro jiné lokality a pro vývoj populace, v projednávaném případě snížení počtu kajek, by mohly posloužit jako určité vodítko. Naopak se nemůže přihlížet k velikosti lokality a projektu, protože určité části chráněných lokalit by tak de facto mohly ztratit svůj status chráněné oblasti.
76. Vogelbescherming navrhuje pro posuzování tyto etapy:
– Lze předpokládat určité účinky?
– Nepřekrývá se území dotčené plánem nebo projektem s územím lokality, na němž se vyskytují přírodní stanoviště nebo chráněné druhy?
– Jsou-li splněny obě předchozí podmínky, je třeba si položit otázku, zda existuje i minimální nebezpečí nepříznivého vlivu na celistvost lokality.
77. Komise vyžaduje objektivní výklad, při němž by však mělo být přihlédnuto ke zvláštním vlastnostem dotčené lokality. Vliv na lokalitu je významný zejména tehdy, když:
– znemožňuje nebo činí nepravděpodobným zavedení cílů ochrany, nebo
– by byla nevratně zničena životně důležitá část ekosystému, který je pro danou lokalitu charakteristický a je zásadní podmínkou její celistvosti a soudržnosti sítě Natura 2000.
78. Nizozemská vláda by rovněž chtěla vyloučit jednostranné nebo nepodložené posuzování významnosti vlivu a očekává, že bude přihlíženo nejen k charakteristikám dotčené lokality, ale i ke kumulativním důsledkům v návaznosti na jiné plány a projekty.
79. PO Kokkelvisserij se odvolává na pokyny(16) Komise a na nepříznivé účinky, které byly předmětem rozsudku o Marismas de Santoña(17). Podle tohoto rozsudku musí být účinky citelné, poměrně závažné, nenapravitelné nebo obtížně napravitelné. Vzhledem ke složitosti hodnocení v ekologické oblasti PO Kokkelvisserij odmítá taxativní výčet kritérií. Nicméně soudí, že je v každém případě nutné přihlédnout k povaze a rozloze lokality, jakož i k reálným nebo předvídatelným účinkům plánu nebo projektu, zejména k tomu, zda tyto účinky jsou strukturální nebo dočasné, tzn. takové, že by bylo možné je přírodními prostředky vyloučit. Mělo by se rovněž přihlížet k cílům ochrany lokality, jakož i k jiným charakteristikám nebo důsledkům pro životní prostředí.
b) Zaujetí postoje
80. Omezení odpovídajícího posouzení na plány a projekty, které by pravděpodobně mohly významně ovlivnit chráněnou lokalitu, vyloučí provádění zbytečných odpovídajících posouzení. Tento požadavek musí být předmětem zběžného posouzení v rámci předběžného posouzení, aniž by se předjímalo samotné odpovídající posouzení.
81. Pojem významný vliv naznačuje, že existují dva srovnávané parametry, v projednávaném případě označuje vztah mezi některými nepříznivými účinky na chráněnou lokalitu. Chráněná lokalita je definována cíli své ochrany. Závažnost nepříznivých účinků vyplývá z rozsahu a druhu možného poškození. V této souvislosti je důležitá nejen vratnost nebo kompenzace účinků, ale i vzácnost dotčených stanovišť nebo druhů.
82. Z účastníků řízení se pouze Komise snaží přesně určit práh pro stanovení významnosti vlivu. Jí navrhovaná kritéria – zmaření cílů ochrany nebo zničení podstatných částí lokality – však staví tento práh velmi vysoko.
83. Během ústní části řízení Vogelbescherming a Waddenvereniging právem upozornily na skutečnost, že toto kritérium nezohledňuje judikaturu Soudního dvora týkající se především směrnice o ptácích. Z rozsudku ve věci hrází u Leybuchtu vyplývá, že jakékoliv zmenšení chráněné lokality, např. výstavbou silnice(18), musí být přirovnáno minimálně k významnému vlivu(19). V rozsudku týkajícím se Marismas de Santoña Soudní dvůr uznal, že i projekty týkající se akvakultury(20) a vypouštění odpadních vod(21) významně ovlivňují lokalitu, aniž by přitom zkoumal kumulativní účinky. Nelze se však domnívat, že by tyto zásahy samy o sobě mohly zmařit cíle ochrany chráněných lokalit nebo zničit podstatné části těchto lokalit.
84. S Komisí je však třeba souhlasit, když se odvolává na cíle ochrany určité lokality. Tyto cíle určují její důležitost v rámci sítě Natura 2000. Každý z těchto cílů je tudíž pro síť relevantní. Připustíme‑li, že plány a projekty ovlivňují lokalitu tím, že činí dosažení cílů obtížnějším, avšak nikoli nemožným nebo nepravděpodobným, mohla by se situace druhů a stanovišť v lokalitách Natura 2000 v důsledku těchto plánů a projektů zhoršit. Nebylo by dokonce ani možné přesněji předjímat rozsah tohoto zhoršení vzhledem k tomu, že by nebylo provedeno odpovídající posouzení. Toto poškození by nebylo kompenzováno, protože by nebyl použit čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích.
85. V zásadě tedy vše, co ohrožuje cíle ochrany musí být považováno za významný vliv na celistvost dotčené lokality. Významný vliv ve smyslu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích nemají jedině nepříznivé účinky, které nemají dopad na cíle ochrany.
86. Na tuto část třetí otázky je tudíž třeba odpovědět v tom smyslu, že vše, co má vliv na cíle ochrany dotčené lokality, má významný vliv na dotčenou lokalitu.
D – Ke čtvrté otázce: odpovídající posouzení/ vhodná opatření
87. Svou čtvrtou otázkou se Raad van State snaží získat potřebná upřesnění, aby mohl stanovit, zda v projednávaném případě příslušné orgány provedly odpovídající posouzení a vyvodily z něho potřebné závěry nebo přijaly vhodná opatření ve snaze vyloučit poškozování a vyrušování.
1. K odpovídajícímu posouzení
88. Pokud jde o odpovídající posouzení, čtvrtá otázka se týká jednak obecně kritérií odpovídajícího posouzení, a jednak konkrétně problému určit, zda je odůvodněné zamítnout vydání koncese pro lov měkkýšů pouze v případě, kdy existuje „zjevná pochybnost“ o nepřítomnosti významného vlivu. V tomto kontextu se Raad van State ptá, zda je nutné přihlížet k zásadě obezřetnosti.
a) Argumenty účastníků řízení
i) Obecně
89. PO Kokkelvisserij navrhuje odvodit kritéria odpovídajícího posouzení z odstavců 2 a 3 článku 2 směrnice o stanovištích, které stanoví, že je třeba jednak zajistit zachování nebo obnovu příznivého stavu z hlediska ochrany přírodních stanovišť, druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin v zájmu Společenství, jednak brát v úvahu hospodářské, sociální a kulturní požadavky a regionální a místní charakteristiky.
90. Ostatní účastníci řízení naopak souhlasně tvrdí, že předmětem odpovídajícího posouzení musí být důsledky plánů nebo projektů pro cíle ochrany dotčené lokality. Pro tento účel navrhují více či méně podrobně popsané metody.
ii) K zásadě obezřetnosti
91. Waddenvereniging, Komise, nizozemská vláda a PO Kokkelvisserij zastávají názor, že při výkladu čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích je třeba přihlížet k zásadě obezřetnosti stanovené v čl. 174 odst. 2 ES. Vogelbescherming se domnívá, že čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích konkretizuje zásadu obezřetnosti dostatečně jasně, a je tudíž zbytečné odkazovat na článek 174 odst. 2 ES.
iii) K pochybnostem o nepřítomnosti nepříznivých účinků
92. Komise se odvolává na anglické a francouzské znění druhé věty čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, která stanoví, že příslušné orgány musí mít jistotu, že celistvost lokality nebude ovlivněna. Vyvozuje z toho, stejně jako Vogelbescherming a Waddenvereniging, že nesmí existovat žádná pochybnost o nepravděpodobnosti takových účinků.
93. Nizozemská vláda zastává názor, že kritérium týkající se zjevné pochybnosti musí být uplatněno na čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích. V případě použití první věty odstavce 3 je pro provedení odpovídajícího posouzení přítomnost zjevné pochybnosti nezbytná. V případě použití druhé věty odstavce 3 musí být povolení možné, i když neexistuje absolutní jistota, ale pouze vysoký stupeň jistoty, že mohou být nepříznivé účinky vyloučeny. Nizozemská vláda se domnívá, že absolutní jistoty lze dosáhnout jen výjimečně. Zamítnout schválení určitého plánu nebo projektu je tudíž možné pouze v případě, že zjevné pochybnosti přetrvávají i po provedení odpovídajícího posouzení.
94. PO Kokkelvisserij zastává názor, že zásada obezřetnosti by byla příliš široká, pokud by povolení mělo být zamítnuto vždy, když existuje určitá pochybnost o nepřítomnosti účinků. V této souvislosti se odvolává na zásadu proporcionality a navrhuje, aby v případě vědecké nejistoty byla přijata vhodná opatření, která obvykle nemohou vyloučit veškerá nebezpečí.
b) Zaujetí postoje
i) K odpovídajícímu posouzení
95. Nejdříve je třeba upozornit na to, že směrnice o stanovištích nestanoví žádnou metodu provádění odpovídajícího posouzení. V této souvislosti by mohlo být užitečné vycházet z relevantních dokumentů Komise(22), i když nejsou právně závazné. Soudní dvůr nemůže v žádném případě abstraktně vypracovat určitou metodu pro odpovídající posouzení. Je však možné odvodit některé rámcové podmínky ze směrnice.
96. Většina jazykových verzí a rovněž desátý bod odůvodnění v německé verzi výslovně požaduje provedení odpovídajícího posouzení. Ze znění čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích kromě jiného vyplývá, jak správně uvádí Komise, že odpovídající posouzení musí být provedeno před schválením plánu nebo projektu a musí přihlížet ke kumulativním účinkům vyplývajícím z kombinace s jinými plány nebo projekty.
97. V rámci tohoto posouzení musí být nutně provedeno porovnání všech nepříznivých účinků vyplývajících z plánu nebo projektu s cíli ochrany lokality. Za tímto účelem je třeba identifikovat jak účinky, tak cíle ochrany. Cíle ochrany mohou být odvozeny ze stavu, který v lokalitě převládá. Nicméně často bude obtížné určit vyčerpávajícím způsobem veškeré nepříznivé účinky. V mnoha oblastech existuje značná vědecká nejistota ohledně souvislostí mezi příčinou a důsledkem. Pokud se ani po využití všech vědeckých prostředků a zdrojů nepodaří získat jistotu, bude nutné pracovat i na základě výpočtů pravděpodobnosti a odhadů. To bude potřeba uvést a odůvodnit.
98. Na základě odpovídajícího posouzení je třeba formulovat odůvodněné rozhodnutí k otázce, zda bude či nebude nepříznivě ovlivněna celistvost dotčené lokality. Zároveň je třeba uvést oblasti, kde nelze s jistotou určit přítomnost nebo nepřítomnost nepříznivých účinků, a závěry, které z toho byly vyvozeny.
ii) K zohlednění zásady obezřetnosti a pochybnostem přijatelným pro schválení plánů nebo projektů
99. Pokud jde o schvalovací rozhodnutí, německé znění druhé věty čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích stanoví, že toto rozhodnutí může být přijato pouze tehdy, když příslušné orgány s přihlédnutím k závěrům odpovídajícího posouzení vlivů zjistily, že celistvost dotčené lokality nebude ovlivněna. Znění ostatních jazykových verzí se neomezují, jak správně zdůraznila Komise, na pouhá „zjištění“ a požadují, aby příslušné orgány získaly v tomto bodu jistotu. Je tudíž nutno vyvodit závěr, že schválení, které v německé verzi závisí na zjištění, smí být vydáno pouze v případě, že příslušný orgán, s přihlédnutím k odpovídajícímu posouzení vlivů na lokalitu, má jistotu, že nebude ovlivněna(23) celistvost dotčené lokality. Pro přijetí rozhodnutí není tudíž určujícím faktorem, zda lze prokázat takový vliv, ale je naopak důležité, aby orgán vydávající povolení prokázal nepřítomnost takovéhoto vlivu.
100. Tato právní úprava konkretizuje zásadu obezřetnosti stanovenou v čl. 174 odst. 2 ES pro oblast ochrany lokalit v rámci Natura 2000. Zásada obezřetnosti není v právu Společenství definována. Judikatura se jí zabývá především v té míře, v jaké je možné přijmout ochranná opatření v případě nejistoty ohledně přítomnosti a rozsahu nebezpečí, aniž by bylo nutné vyčkat, až reálnost a závažnost tohoto nebezpečí bude plně prokázána(24). Určující je tudíž právě aspekt vědecké nejistoty(25). V každém individuálním případě je však nutné, aby byly zásahy spojené s ochrannými opatřeními přiměřené předpokládaným nebezpečím. Komise ve své zprávě o uplatňování zásady obezřetnosti uvádí, že stanovit, co je pro společnost „přijatelnou“ mírou nebezpečí, je svrchovaně politické rozhodnutí(26). Odpovědnost za toto rozhodnutí lze přijmout pouze za předpokladu, že před jeho přijetím bude vědecká nejistota snížena na minimum díky použití nejlepších dostupných vědeckých prostředků.
101. Rozsudky Soudního dvora se tudíž netýkaly abstraktního „porušení“ zásady obezřetnosti, ale uplatnění ustanovení, která tuto zásadu v určitých oblastech konkretizují(27). Tato ustanovení obvykle jednak stanoví potřebu podrobného vědeckého posouzení, jednak určují přijatelnou míru nebezpečí nadále přetrvávajícího po tomto posouzení, to znamená rozsah mezí volného uvážení příslušného orgánu.
102. Článek 6 odst. 3 směrnice o stanovištích představuje takovéto pravidlo. V prvé řadě je stanoveno využití nejlepších dostupných vědeckých prostředků ve snaze vyloučit vliv plánů a projektů na celistvost lokalit Natura 2000. Za tímto účelem se nejdříve provede předběžné posouzení, zda lze předpokládat významný vliv na lokalitu, a následně se v případě potřeby provede odpovídající posouzení. Míra nebezpečí, která je pro dotčenou lokalitu po provedení odpovídajícího posouzení ještě přijatelná, je stanovena v druhé větě odstavce 3. Podle tohoto ustanovení mohou příslušné orgány vydat povolení pouze v případě, kdy mají jistotu, že celistvost dotčené lokality nebude ovlivněna. Zbývající nebezpečí proto nemohou tuto jistotu zpochybnit.
103. Vyžadovat jistotu, že celistvost lokality nebude nepříznivě ovlivněna dříve, než příslušný orgán bude moci schválit určitý plán nebo projekt, však může být v rozporu se zásadou proporcionality, na kterou se odvolává PO Kokkelvisserij.
104. Podle ustálené judikatury Soudního dvora patří zásada proporcionality k hlavním zásadám práva Společenství. Určité opatření je přiměřené pouze v případě, že nemá nadměrně nepříznivé účinky ve vztahu ke stanoveným cílům(28). K této zásadě je třeba přihlížet při výkladu práva Společenství(29).
105. Schvalovací kritérium uvedené ve druhé větě čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích je schopné vyloučit nepříznivý vliv na lokality. Jiný, méně striktní prostředek umožňující dosáhnout tohoto cíle se srovnatelnou jistotou není k dispozici. Pochybnosti se mohou týkat pouze vztahu mezi schvalovacím kritériem a ochranou lokality, kterou by bylo možné takto zajistit.
106. Je však namístě vyloučit nepřiměřené výsledky v rámci výjimečného povolení stanoveného v čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích. Podle tohoto ustanovení mohou být plány a projekty výjimečně přijaty bez ohledu na negativní výsledek odpovídajícího posouzení, pokud existují naléhavé důvody převažujícího veřejného zájmu, není k dispozici jiné alternativní řešení a byla přijata veškerá vyrovnávací opatření pro zajištění ochrany celkové soudržnosti sítě Natura 2000. V čl. 6 odst. 3 a odst. 4 směrnice o stanovištích tak zákonodárce Společenství sám nastolil rovnováhu mezi ochranou přírody a ostatními zájmy. Nelze tudíž konstatovat, že je porušena zásada proporcionality.
107. Nutnou jistotu však nelze chápat jako jistotu absolutní vzhledem k tomu, že absolutní jistota prakticky neexistuje. Ze znění druhé věty čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích spíše vyplývá, že příslušný orgán musí přijmout rozhodnutí na základě zhodnocení všech relevantních informací, které jsou uvedeny zejména v odpovídajícím posouzení. Výsledek tohoto hodnocení je nutně subjektivní. Příslušný orgán tudíž může, ze svého pohledu, získat jistotu, že lokalita nebude ovlivněna, i když v žádném případě neexistuje, objektivně vzato, absolutní jistota.
108. Takový výsledek hodnocení lze obhájit pouze za předpokladu, že minimálně přesvědčení příslušného orgánu není doprovázeno žádnou pochybností pokud jde o nepřítomnost nepříznivých účinků na celistvost dotčené lokality. Stejně jako v případě předběžného hodnocení možnosti významného vlivu na lokality v souladu se zněním první věty čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, i zde je třeba přihlédnout jak k pravděpodobnosti vzniku škody, tak i k druhu a rozsahu předpokládané škody(30). Určitou váhu mohou mít i opatření zaměřená na snížení nebo odvrácení škody. V případě vědecké nejistoty lze získat nové poznatky o účincích díky vědeckému pozorování a na jejich základě řídit realizaci plánu nebo projektu.
109. V každém případě rozhodující úvahy musí být uvedeny v povolení. Úvahy je možné přezkoumat, a to minimálně v případě, kdy schvalující orgán překročil svoje meze volného uvážení. Šlo by zejména o případ, kdy jsou bez přesvědčivých vědeckých argumentů zpochybňována zjištění odpovídajícího posouzení, která se týkají případných nepříznivých účinků(31).
110. Lze pochybovat o tom, zda nizozemské pravidlo týkající se nutnosti existence zjevné pochybnosti, odpovídá takto definované přijatelné míře nebezpečí. Toto pravidlo kvalifikuje jako přijatelné takové nebezpečí nepříznivých účinků, které může vyvolat pochybnosti, které jsou důvodné, ale ne zjevné. Tyto důvodné pochybnosti by však byly v rozporu s jistotou nezbytnou z hlediska práva Společenství, že celistvost lokality nebude ovlivněna. Úvahy Raad van State týkající se současných vědeckých poznatků potvrzují toto hodnocení. Raad van State se odvolává na znalecký posudek obsahující závěr, že v poznatcích existují mezery a že většina dostupných a používaných výsledků zkoumání neukazuje jednoznačně na významné škodlivé (nevratné) důsledky pro ekosystém. Toto tvrzení však pouze znamená, že nelze s jistotou zjistit existenci škodlivých důsledků, a nikoli, že tyto důsledky s jistotou neexistují.
111. Souhrnně lze říci, že na čtvrtou otázku – v části týkající se čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích – je třeba odpovědět v tom smyslu, že odpovídající posouzení musí:
– předcházet schválení plánu nebo projektu,
– přihlížet ke kumulativním účinkům a
– doložit veškeré nepříznivé účinky mající vliv na cíle ochrany.
Příslušné orgány schválí plán nebo projekt pouze v případě, že po zvážení veškerých relevantních informací, zejména odpovídajícího posouzení, získají jistotu, že celistvost dotčené lokality nebude nepříznivě ovlivněna. To předpokládá, že příslušný orgán je přesvědčen, že neexistuje žádná důvodná pochybnost ohledně nepřítomnosti takovýchto nepříznivých účinků.
2. K čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích
112. Čtvrtá otázka se netýká pouze výkladu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, ale i případného uplatnění čl. 6 odst. 2, k němuž by se v projednávaném případu přihlédlo, pokud by udělování roční koncese pro lov srdcovky jedlé nebylo kvalifikováno jako plán nebo projekt.
a) Argumenty účastníků řízení
113. Pokud jde o „vhodná opatření“ ve smyslu čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích, nizozemská vláda, PO Kokkelvisserij a Vogelbescherming vycházejí ze zásady, že je nutné přihlížet jednak k potřebám dané lokality, jednak k hospodářským, sociálním a kulturním požadavkům a k regionálním a místním charakteristikám v souladu s čl. 2 odst. 3 směrnice o stanovištích.
114. Nizozemská vláda zastává názor, že i při uplatnění čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích je pro přijetí opatření zaměřených na odvrácení škody nutná přítomnost zjevných pochybností o nepřítomnosti škodlivých účinků.
115. Komise zdůrazňuje, že čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích vyžaduje přijetí preventivních opatření, která by vyloučila poškozování a významné vyrušování.
b) Zaujetí postoje
116. Na část čtvrté otázky týkající se čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích není dle mého názoru nutné odpovídat. V okamžiku schvalování plánu nebo projektu nemá toto ustanovení ve spojení s čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích vlastní funkci(32). Pokud by však Soudní dvůr došel k závěru, že roční koncese pro lov měkkýšů nemá být posuzována jako plán nebo projekt, vyvstala by otázka, jaké požadavky vyplývají z čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích ohledně udělování této koncese.
117. V této souvislosti je třeba připomenout, že v případě schvalování plánu nebo projektu musí ujištění se, o němž se zmiňuje druhá věta čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, že celistvost lokality nebude ovlivněna, rovněž vyloučit poškozování a významné vyrušování dle čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích(33). Stejně tak si lze jen obtížně představit, že by opatření ovlivňující celistvost lokality Natura 2000 nemělo být zároveň považováno za poškozování nebo významné vyrušování. Kritérium věcné ochrany stanovené v čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích je tedy stejné. Vhodná opatření uvedená v čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích musí proto zaručit, že celistvost lokality Natura 2000 nebude nepříznivě ovlivněna.
118. Tato povinnost má trvalou platnost, a to i v případě přijímání rozhodnutí o povolení určité činnosti, která nemusí být posuzována jako plán nebo projekt. Na rozdíl od čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích neobsahuje však odstavec 2 žádný zvláštní předpis, pokud jde o konkretizaci způsobu této ochrany lokality v rámci schvalovacího řízení. Příslušné orgány mohou tudíž pro zajištění tohoto cíle ochrany přijmout i jiná opatření než ta, která jsou uvedena v čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích. Účinnost těchto opatření však nemůže být nižší, než účinnost schvalovacího řízení stanoveného v čl. 6 odst. 3. Tato míra ochrany by nebyla zaručena, pokud by bylo vydáno povolení i v případě, kdy existují důvodné pochybnosti o nepřítomnosti nepříznivých účinků na celistvost dotčené lokality.
119. Pro úplnost je třeba upozornit na skutečnost, že v některých případech by bylo třeba použít kritéria uvedená v čl. 6 odst. 4 směrnice o stanovištích při výjimečném schvalování projektů, které by mohly mít nepříznivé účinky na celistvost lokality. Tímto způsobem by bylo možné v souladu s čl. 2 odst. 3 směrnice o stanovištích vzít v potaz hospodářské, sociální a kulturní požadavky, regionální a místní charakteristiky a zároveň zásadu proporcionality.
120. Na tuto část čtvrté otázky je tudíž třeba odpovědět v tom smyslu, že při uplatnění čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích na povolení určité činnosti musí toto povolení věcně zaručit stejnou míru ochrany jako povolení vydané na základě uplatnění čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích.
E – K páté otázce: přímá použitelnost čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích
121. Raad van State se nakonec ptá, zda čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o stanovištích má v případě svého neprovedení do nizozemského práva přímý účinek v tom smyslu, že se ho jednotlivci mohou dovolávat před vnitrostátním soudem a tento soud jim musí zajistit právní ochranu.
1. Argumenty účastníků řízení
122. Waddenvereniging a Vogelbescherming zastávají názor, že odstavce 2 a 3 článku 6 směrnice o stanovištích jsou dostatečně jasné a nepodmíněné, aby mohly být přímo použitelné.
123. Vogelbescherming navíc upozorňuje, že samotný Raad van State tím, že se odvolává na rozsudky WWF a další(34) a Linster(35), vychází ze zásady přímé použitelnosti čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. V každém případě by bylo možné na základě těchto rozsudků určit porušení mezí volného uvážení členských států.
124. Nizozemská vláda je rovněž názoru, že obě ustanovení mohou minimálně zakládat dostatečně jasnou povinnost v případech, kdy bylo dosaženo meze volného uvážení přiznané členským státům. Nicméně ponechává rozhodnutí na Soudním dvoru.
125. Komise považuje přímou použitelnost čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích za nepravděpodobnou vzhledem k tomu, že by tím bylo rozhodnutí o tom, která opatření mají být přijata, ponecháno členským státům. Oproti tomu čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích je dostatečně jasný a rovněž nepodmíněný, v každém případě tehdy, kdy je již vyhlášena oblast zvláštní ochrany.
126. PO Kokkelvisserij se domnívá, že obě ustanovení nejsou přímo použitelná. Vyplývá to ze skutečnosti, že Komise dosud nevypracovala seznam lokalit významných pro Společenství, jak to stanoví článek 4 odst. 2 směrnice o stanovištích. Kromě toho obě ustanovení členským státům přiznávají meze volného uvážení a nejsou dostatečně jasná. Ostatně v projednávaném případě nejde o použití sporných ustanovení z titulu práva na odpor, ale spíše o skutečnost, že tato ustanovení zakládají určitá práva. Konečně během ústní části řízení PO Kokkelvisserij zastávalo názor, že přímé použití by nevyhnutelně vedlo k horizontálnímu použití na úkor třetích osob.
2. Zaujetí postoje
127. Otázka položená Raad van State vyžaduje přezkum tří aspektů. Je třeba upřesnit, zda čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích splňuje požadavky přímé použitelnosti, upřesnit, kdo a za jakých podmínek se v členských zemích může těchto ustanovení dovolávat, a posoudit, zda nepřímé zatížení lovců měkkýšů brání přímé použitelnosti.
a) K přímé použitelnosti
128. Podle ustálené judikatury je ustanovení směrnice po uplynutí lhůty stanovené pro jeho provedení do vnitrostátního práva přímo použitelné, pokud je z hlediska svého obsahu nepodmíněné a dostatečně přesné(36).
129. V souladu s článkem 23 směrnice o stanovištích měly členské státy provést tuto směrnici do dvou let od jejího oznámení. Směrnice byla oznámena 5. června 1992, a lhůta stanovená pro její provedení tak uplynula 5. června 1994(37).
130. Obě ustanovení nejsou podmíněná, alespoň pokud jde o moře Waddenzee. Na rozdíl od postoje, který zastává PO Kokkelvisserij, neexistence seznamu lokalit významných pro Společenství ve smyslu čl. 4 odst. 2 směrnice o stanovištích není v projednávaném případě relevantní. Na základě článku 7 směrnice o stanovištích se totiž na moře Waddenzee, jako na oblast zvláštní ochrany ve smyslu směrnice o ptácích, použije čl. 6 odst. 2 až 4 směrnice o stanovištích bez ohledu na to, zda byl tento seznam vypracován, či nikoli(38).
131. Co se týče přesnosti ustanovení, čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích upravuje soubor předpisů složený z několika etap, které pro každou etapu jasně stanoví požadavky a právní důsledky. Vzhledem k výše uvedeným mezím volného uvážení schvalovacích orgánů může být toto ustanovení použito přímo.
132. Kromě toho čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích rovněž obsahuje jasně stanovené podmínky, jmenovitě poškozování nebo významné rušivé zásahy v lokalitách. Kromě toho existují meze volného uvážení pokud, jde o opatření k vyloučení takovýchto účinků.
133. Tyto meze volného uvážení by mohly bránit přímému použití(39). Tento závěr podporuje dle názoru Komise i rozsudek Soudního dvora týkající se článku 4 směrnice 75/442/EHS o odpadech(40). Toto ustanovení je formulováno stejně obecně jako čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích. Soudní dvůr prohlásil, že článek 4 směrnice 75/442 má programový charakter a stanoví cíle, které musí členské státy dodržovat při plnění jiných přesněji stanovených povinností, jež jim směrnice ukládá. Toto ustanovení vymezuje rámec, v němž musí probíhat činnost členských států v oblasti nakládání s odpady, a neukládá samo o sobě přijetí konkrétních opatření nebo použití určité metody likvidace odpadu(41).
134. Z podrobnějšího přezkumu však vyplývá, že článek 4 směrnice 75/442 a čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích jsou porovnatelné jen stěží. Článek 6 odst. 2 nestanoví cíle směrnice o stanovištích a toto ustanovení také není konkretizováno dalšími ustanoveními.
135. Přesvědčivější je srovnání s rozsudky, v nichž Soudní dvůr uznal přímou použitelnost bez ohledu na meze volného uvážení členských států. V rozsudku WWF a další Soudní dvůr prohlásil, že občané se mohou před vnitrostátními soudy dovolávat i skutečnosti, že vnitrostátní zákonodárce překročil při provádění směrnice rámec mezí volného uvážení, kterou mu přiznává právo Společenství(42). V opačném případě by byl zpochybněn závazný účinek směrnice.
136. Provedení čl. 6 odst. 2 směrnice o stanovištích jistě nutně nevyžaduje přijetí legislativních opatření. Soudy však mohou nicméně určit, zda byly při výběru vhodných opatření tyto meze volného uvážení překročeny, či nikoli. Především v případě, kdy nebylo přijato žádné opatření, které by vyloučilo poškozování nebo bezprostředně hrozící významné vyrušování, nebo v případě, kdy bez ohledu na zjevnou neúčinnost přijatých opatření nebylo přijato žádné další opatření, by mělo být relativně jednoduché zjistit zneužití mezí volného uvážení.
137. Článek 6 odst. 2 směrnice o stanovištích lze tudíž použít přímo tehdy, když je namítáno zneužití mezí volného uvážení.
b) K otázce, zda se jednotlivci mohou dovolávat čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích
138. Přímá použitelnost nějakého ustanovení práva Společenství nutně neznamená, že každý jednotlivec se může obracet na soudy, není‑li toto ustanovení dodržováno. V projednávaném případě vzniká otázka, zda a za jakých podmínek se jednotlivci – nebo nevládní organizace – mohou dovolávat ustanovení týkajících se ochrany přírodních stanovišť a druhů.
139. Podle ustálené judikatury Soudního dvora je možné se ve všech případech, kdy se ustanovení určité směrnice zdají být obsahově nepodmíněná a dostatečně přesná, těchto ustanovení dovolávat proti jakémukoliv vnitrostátnímu opatření, které není v souladu se směrnicí, za předpokladu, že nebyla ve stanovené lhůtě přijata prováděcí opatření, nebo v případě, kdy stanoví práva, která jednotlivci mohou uplatnit vůči státu(43).
140. Soudní dvůr proto u přímo použitelných ustanovení směrnice rozlišuje, zda jde o možnost odporu nebo o založení určitého práva. Zatímco možnost odporu lze uplatnit proti konfliktnímu vnitrostátnímu ustanovení, práva musí být zakotvena v příslušném ustanovení(44).
141. Co se týče aspektu práva na odpor, možnost dovolávat se ho vyplývá ze zásahu (který je v rozporu s právem Společenství), jemuž je nutné odporovat. Stanoví‑li vnitrostátní právo možnost podání žaloby proti tomuto zásahu, je v takové situaci třeba přihlédnout ke všem relevantním a přímo použitelným ustanovením směrnice. Z tohoto hlediska se tudíž jednotlivci mohou dovolávat čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích, pokud mají možnost využít prostředků právní ochrany proti opatřením porušujícím dotčená ustanovení(45).
142. V případě, kdy přímo použitelná ustanovení směrnice zakládají určitá práva, vnitrostátní právo musí při stanovení možné právní ochrany dodržovat minimální zásady práva Společenství. Z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že v případě neexistence právní úpravy Společenství v dané oblasti je na každém členském státu, aby ve svém vnitrostátním právním řádu upravil podrobná procesní pravidla týkající se žalob na ochranu práv, která subjekty s procesní způsobilostí odvozují z přímého účinku práva Společenství, za předpokladu, že tyto podmínky budou stejně příznivé jako ty, které se vztahují na podobné žaloby vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti) a nebudou prakticky znemožňovat nebo příliš znesnadňovat výkon práv přiznaných právním řádem Společenství (zásada efektivity)(46).
143. V projednávaném případě však neexistuje žádný poznatek, který by dokládal, že jde o založení práv jednotlivce. Cílem ochrany stanovené v čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích je ochrana stanovišť a druhů v lokalitách, které jsou součástí Natura 2000. Na rozdíl od právní úpravy týkající se kvality ovzduší a vod(47) je ochrana společného přírodního dědictví předmětem zvláštního zájmu(48), ale nezakládá žádné právo ve prospěch jednotlivců. Osobní zájmy jednotlivců lze hájit pouze nepřímo jako svého druhu vedlejší zájmy.
144. Na pátou otázku je tudíž třeba odpovědět v tom smyslu, že jednotlivci se mohou dovolávat čl. 6 odst. 2 a odst. 3 směrnice o stanovištích, pokud jim vnitrostátní právo poskytuje možnost právní ochrany proti opatřením porušujícím dotčená ustanovení.
c) K zatížení třetích osob vyplývajícímu z přímého použití čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o stanovištích
145. Nevýhody pro lov měkkýšů uváděné PO Kokkelvisserij by v projednávaném případě mohly bránit přímému použití čl. 6 odst. 2 a 3 směrnice o stanovištích.
146. Z judikatury totiž vyplývá, že neprovedené směrnice nemohou zakládat povinnosti jednotlivců vůči jiným jednotlivcům, ani vůči samotnému členskému státu(49). Tato judikatura se opírá o skutečnost, že v souladu s článkem 249 ES se směrnice týkají pouze členských států, jimž jsou určeny, ale ne jednotlivců. Bylo by možné ji chápat v tom smyslu, že je nutné vyloučit jakékoliv zatížení občanů vyplývající ze směrnic s přímým účinkem.
147. V této souvislosti je třeba nejdříve konstatovat, že ustanovení vnitrostátního práva musí být v rámci možností vykládána v každém případě tak, aby byly dosaženy cíle práva Společenství a zejména cíle použitelných ustanovení směrnic(50). Raad van State sám tvrdí, že takový směrnici odpovídající výklad článku 12 Natuurbeschermingswet je možný. Jakékoliv případně existující meze volného uvážení by měly být rovněž uplatněny v tomto smyslu.
148. Navíc z hlubší analýzy vyplývá, že judikatura se nutně nestaví proti jakémukoliv zatížení občanů vyplývajícímu z přímého použití směrnic. Rozsudky zamítající přímé použití se týkaly jednak uplatnění směrnic na občanskoprávní vztahy mezi občany(51), jednak povinností občanů vůči státu zejména v oblasti trestního práva(52). Z rozsudku Busseni(53), který se týkal pořadí pohledávky Společenství v případě prohlášení konkurzu, kromě jiného vyplývá, že směrnice s přímým účinkem nemohou zpochybnit nabytá práva.
149. Požaduje-li se však pro výkon určité činnosti předběžné povolení, nezakládá přímé použití ustanovení směrnice při rozhodování o vydání tohoto povolení přímou povinnost jednotlivců a neovlivňuje nabytá práva. Brání naopak pouze tomu, aby byla jednotlivci udělena výhoda předpokládající, že stát rozhodne v jeho prospěch. Takové rozhodnutí by vycházelo z ustanovení vnitrostátního práva, která by byla v rozporu s požadavky směrnice. Tímto rozhodnutím by stát porušil povinnosti, které pro něj vyplývají ze směrnice. Členské státy však nemohou přijmout rozhodnutí, které by zvýhodňovalo jednotlivce a zároveň by porušovalo právo Společenství. Příslušná ustanovení vnitrostátního práva zakládající tuto výhodu musí být buď vykládána a používána v souladu se směrnicí, nebo se nesmí používat, není‑li je možno vykládat v souladu se směrnicí. Dokud nejsou zasaženy právní situace chráněné právem Společenství, nebrání toto nepřímé zatížení občanů tomu, aby byly státní orgány vázány směrnicemi s přímým účinkem.
150. Tento názor se může opřít o další případy, kdy Soudní dvůr připustil nepřímé zatížení jednotlivců v důsledku přímého použití směrnic(54). Soudní dvůr nedávno tento názor potvrdil, když prohlásil, že pouhé nepříznivé účinky na práva třetích osob, i když jsou tyto účinky jisté, nejsou důvodem k tomu, aby bylo jednotlivcům upíráno právo dovolávat se ustanovení směrnice proti příslušnému členskému státu(55).
151. Souhrnně lze říci, že na pátou otázku je třeba odpovědět v tom smyslu, že se jednotlivci mohou dovolávat čl. 6 odst. 3 směrnice o stanovištích, pokud jim vnitrostátní právo poskytuje možnost právní ochrany proti opatřením, která porušují toto ustanovení. Za stejných podmínek se mohou dovolávat čl. 6 odst. 2 této směrnice, pokud uplatňují zneužití mezí volného uvážení. Nepřímé zatížení občanů, které nemá vliv na právní situaci chráněnou právem Společenství, nebrání tomu, aby byly vnitrostátní orgány (vertikálně) vázány směrnicemi s přímým účinkem.
V – Závěry
152. Navrhujeme odpovědět na předběžné otázky položené Nederlandse Raad van State takto:
„1) Pojmy plán a projekt uvedené v čl. 6 odst. 3 směrnice Rady 92/43/EHS ze dne 21. května 1992 o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin se týkají i činnosti vykonávané mnoho let, pro kterou se však obvykle vydává každý rok koncese na omezenou dobu.
2) Článek 6 odst. 3 směrnice 92/43 upravuje řízení týkající se schvalování plánů a projektů, které neovlivňují celistvost chráněných lokalit, zatímco čl. 6 odst. 2 této směrnice stanoví bez ohledu na schválení plánů a projektů trvalé povinnosti, jež mají vyloučit poškozování a vyrušování, která by mohla mít významný vliv ve vztahu k cílům směrnice.
3) Odpovídající posouzení je vždy nutné v případě, kdy existují důvodné pochybnosti o nepřítomnosti významných nepříznivých účinků. Vše, co má vliv na cíle ochrany dotčené lokality, má významný účinek na lokalitu.
4) Odpovídající posouzení musí:
– předcházet schválení plánu nebo projektu,
– přihlížet ke kumulativním účinkům a
– doložit veškeré nepříznivé účinky ovlivňující cíle ochrany.
Příslušné orgány schválí plán nebo projekt pouze v případě, že po zvážení veškerých relevantních informací, zejména odpovídajícího posouzení, získají jistotu, že celistvost dotčené lokality nebude nepříznivě ovlivněna. To předpokládá, že příslušné orgány jsou přesvědčeny, že neexistuje žádná důvodná pochybnost ohledně nepřítomnosti takovýchto nepříznivých účinků.
Při uplatnění čl. 6 odst. 2 směrnice 92/43 na povolení určité činnosti musí toto povolení věcně zaručit stejnou míru ochrany jako povolení vydané na základě uplatnění čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43.
5) Jednotlivci se mohou dovolávat čl. 6 odst. 3 směrnice 92/43, pokud jim vnitrostátní právo poskytuje možnost právní ochrany proti opatřením porušujícím dotčená ustanovení. Za stejných podmínek se mohou dovolávat čl. 6 odst. 2 této směrnice, pokud uplatní zneužití mezí volného uvážení. Nepřímé zatížení občanů, které nemá vliv na právní situaci chráněnou právem Společenství, nebrání tomu, aby byly vnitrostátní orgány (vertikálně) vázány směrnicemi s přímým účinkem.“