CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 29 de Janeiro de 2004 (1)

Processo C‑127/02

Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee

e

Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels

contra

Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeher en Visserij

(pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Raad van State)

«Preservação dos habitats naturais – Fauna e flora selvagens – Conceito de ‘plano’ ou de ‘projecto’»

Índice

I – Introdução

II – Quadro jurídico

III – Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

IV – Apreciação jurídica

A – Quanto à questão 1: conceito de «planos ou projectos»

1. Alegações das partes

2. Parecer

B – Quanto à questão 2: relação entre o n.° 2 e o n.° 3 do artigo 6.° da directiva habitats

1. Alegações das partes

2. Parecer

C – Quanto à questão 3: possibilidade de existência de uma afectação significativa

1. Quanto à possibilidade de afectação

a) Alegações das partes

b) Parecer

2. Quanto ao carácter significativo dos efeitos

a) Alegações das partes

b) Parecer

D – Quanto à questão 4: avaliação das incidências/medidas adequadas

1. Quanto à avaliação das incidências

a) Alegações das partes

i) Em geral

ii) Quanto ao princípio da precaução

iii) Quanto às dúvidas relativamente à inexistência de efeitos

b) Parecer

i) Quanto à avaliação das incidências

ii) Quanto à tomada em consideração do princípio da precaução e quanto às dúvidas admissíveis na autorização de planos e projectos

2. Quanto ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats

a) Alegações das partes

b) Parecer

E – Quanto à questão 5: aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.os 2 e 3, da directiva habitats

1. Alegações das partes

2. Parecer

a) Quanto à aplicabilidade directa

b) Quanto à possibilidade de os particulares invocarem o artigo 6.°, n.os 2 e 3, da directiva habitats

c) Quanto à afectação de terceiros através da aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.os 2 e 3, da directiva habitats

V – Conclusão

I – Introdução

1.       Neste pedido de decisão prejudicial do Raad van State neerlandês está em causa a interpretação e aplicação do artigo 6.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens  (2) (a seguir «directiva habitats»). O objecto do litígio é a concessão de licenças para a pesca mecânica de berbigão (Cerastoderma edule) no Waddenzee neerlandês (mar dos Wadden), que são uma zona de protecção especial de aves, nos termos do artigo 4.° da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens  (3) (a seguir «directiva aves»).

2.       O Raad van State pretende saber se o licenciamento anual da pesca de berbigão deve ser considerado como a aprovação de um plano ou projecto. Tal teria como consequência que seria aplicável o processo de autorização de planos ou projectos, previsto no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. Sendo esse o caso, o Raad van State solicita esclarecimentos sobre a aplicação desta disposição.

3.       Em primeiro lugar, solicita uma clarificação da relação entre o artigo 6.°, n.° 3, e o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, o qual estabelece uma obrigação geral para os Estados‑Membros de evitarem a deterioração ou perturbações significativas dos sítios da rede Natura 2000. Além disso, pretende saber em que condições se pode considerar que um plano ou projecto pode afectar de forma significativa o sítio em causa, devendo ser feita uma avaliação da sua compatibilidade com os objectivos de manutenção do sítio. Coloca igualmente a questão de saber se a autoridade competente pode autorizar um plano ou projecto se não houver dúvidas manifestas quanto à ausência de efeitos significativos.

4.       No caso de não existir um plano ou projecto na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats e, assim, de ser aplicável o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, o Raad van State coloca a questão de saber se corresponde às exigências desta última disposição conceder uma autorização desde que não haja dúvidas manifestas quanto à ausência de efeitos significativos.

5.       Por fim, o Raad van State pretende saber se os n.^os 2 e 3 do artigo 6.° da directiva habitats têm efeito directo.

II – Quadro jurídico

6.       Nos termos do artigo 4.° da directiva aves, os Estados‑Membros classificarão zonas de protecção especial para as espécies de aves referidas no anexo I da directiva e também para as aí não referidas que sejam aves migratórias cuja ocorrência seja regular.

7.       O artigo 7.° da directiva habitats prevê que nestas zonas especiais são aplicáveis as obrigações estabelecidas no artigo 6.°, n.^os 2, 3 e 4.

8.       O artigo 6.° da directiva habitats estabelece o seguinte:

«1.    Em relação às zonas especiais de conservação, os Estados‑Membros fixarão as medidas de conservação necessárias, que poderão eventualmente implicar planos de gestão adequados, específicos ou integrados noutros planos de ordenação, e as medidas regulamentares, administrativas ou contratuais adequadas que satisfaçam as exigências ecológicas dos tipos de habitats naturais do anexo I e das espécies do anexo II presentes nos sítios.

2.      Os Estados‑Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.

3.      Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.° 4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.

4.      Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado‑Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. [...]»

III – Matéria de facto, tramitação processual e questões prejudiciais

9.       O mar dos Wadden é um habitat muito importante para muitas espécies de aves. Por isso, os Países Baixos classificaram a maior parte do mar dos Wadden como zona de protecção especial, na acepção da directiva aves. Aí são de especial interesse os êideres (Somateria mollissima) e o ostraceiro (Haematopus ostralegus), pois os moluscos são uma parte importante da alimentação das aves. Ambas as espécies estão presentes durante todo o ano no mar dos Wadden, mas, devido às migrações de Inverno, o seu número é maior durante esta estação: cerca de 150 000 êideres e cerca de 200 000 ostraceiros estão presentes no mar dos Wadden nessa estação.

10.     Há várias décadas que é pescado berbigão no mar dos Wadden com os meios mecânicos aqui em causa. Para esse efeito, utilizam‑se «kurren», gaiolas metálicas que são lançadas de um barco para a água. Graças a uma prancha metálica com um metro de largura, a gaiola arrasta 4 a 5 cm da camada mais superficial do fundo do mar. Directamente diante da prancha metálica está fixada uma mangueira, da qual sai um potente jacto de água. Este jacto pulveriza a referida camada, de forma que é empurrada para a gaiola uma mistura de água, areia, moluscos e outros organismos. O conteúdo recolhido na gaiola é depois sugado hidraulicamente para bordo.

11.     Desde 1975 a pesca de berbigão no mar dos Wadden está submetida a licenciamento para evitar o excesso de pesca. Inicialmente era apenas necessário, em aplicação da legislação em matéria de protecção da natureza, uma autorização que não estava sujeita a quaisquer outras condições. Desde 1998 esta actividade está submetida a uma licença que tem de ser renovada anualmente de acordo com o artigo 12.° da Natuurbeschermingswet (lei do ambiente).

12.     Com este fundamento legislativo, o Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (secretário de Estado da Agricultura, do Património Natural e das Pescas), concedeu nos anos de 1999 e de 2000, à Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (cooperativa dos pescadores neerlandeses de berbigão, a seguir «PO Kokkelvisserij»), uma licença condicionada para a pesca mecânica de berbigão no mar dos Wadden.

13.     Estas licenças têm como fundamento legislativo, além do artigo 12.° da lei do ambiente, outros regulamentos relativos à pesca de berbigão no mar dos Wadden. Nos termos da decisão de base em matéria de ordenamento do território para o mar dos Wadden («Planologische Kernbeslissing Waddenzee», a seguir «PKB‑Waddenzee»), não pode ser concedida uma licença se, de acordo com as melhores informações disponíveis, existirem dúvidas manifestas (em neerlandês: «duidelijke») sobre a inexistência de eventuais consequências negativas significativas para o ecossistema.

14.     A decisão do governo de 21 de Janeiro de 1993, «Structuurnota Zee‑ en Kustvisserij – Vissen naar evenwicht» (memorando estrutural sobre a pesca em alto mar e a pesca costeira – «Pesca em equilíbrio», a seguir «Stuctuurnota»), contém outras orientações, nomeadamente sobre a pesca de berbigão no mar dos Wadden. Algumas zonas do mar dos Wadden estão a longo prazo interditas à pesca; no conjunto, são reservados às aves, nos anos de escassez alimentar, 60% das suas necessidades médias de alimentação em berbigão e mexilhão. Devido à falta de certezas científicas sobre se a eventual escassez de moluscos esteve na origem da morte em massa de êideres no Inverno de 1999/2000, esta quota foi entretanto elevada, em anos de escassez alimentar, para 70%. O facto de não terem sido reservados 100% das necessidades alimentares das aves foi fundamentado no facto de poderem ter acesso a outras fontes alimentares (como, por exemplo, as conquilhas, as amêijoas e os caranguejos do Báltico). Está a ser elaborado desde 1997 um estudo sobre os efeitos da pesca de moluscos, cujos resultados devem orientar a futura política.

15.     As recorrentes, a Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (a seguir «Waddenvereniging») e a Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (a seguir «Vogelbescherming»), duas organizações não governamentais que se dedicam à protecção da natureza, contestaram as licenças concedidas para os anos de 1999 e 2000.

16.     São de opinião que a pesca de berbigão pode afectar o habitat do mar dos Wadden, tendo em conta os seguintes aspectos:

–

afectação da qualidade dos sedimentos devido ao revolvimento do lodo e à perda dos sedimentos mais finos,

–

destruição ou impedimento da regeneração dos bancos de moluscos e dos prados submarinos, bem como

–

escassez dos recursos alimentares das aves devido ao excesso de pesca.

17.     Com base na informação e em estudos que lhe foram disponibilizados, o Raad van State chegou à conclusão de que, para a concessão das referidas licenças, a recorrida avaliou e aplicou os conhecimentos científicos disponíveis de acordo com as exigências do direito neerlandês. Embora subsista ainda uma importante necessidade de esclarecimento relativamente aos efeitos da pesca de berbigão, a recorrida levou suficientemente em conta o princípio da precaução ao limitar a pesca do berbigão, especialmente através da proibição da pesca do berbigão em vastas regiões do mar dos Wadden e do estabelecimento de quotas de pesca tendo em consideração as necessidades alimentares das aves.

18.     No entanto, o Raad van State tem dúvidas sobre se este procedimento está de acordo com as exigências da directiva aves e da directiva habitats. Apresentou, por isso, ao Tribunal de Justiça as seguintes questões para decisão a título prejudicial:

«1.a)

Deverão os conceitos ‘planos ou projectos’ do artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, ser interpretados no sentido de que também abrangem uma actividade que já é exercida há muitos anos mas relativamente à qual é, em princípio, concedida anualmente uma licença para um determinado período, licença essa que implica que se volte a apreciar se a actividade pode ser exercida e, em caso afirmativo, em que partes do sítio?

1.b)

Em caso de resposta negativa à questão 1.a), deverá essa actividade ser considerada ‘plano ou projecto’ se a sua intensidade tiver aumentado ao longo dos anos ou se esse aumento for permitido pelas licenças?

2.a)

No caso de decorrer da resposta à questão 1 que estão em causa ‘planos ou projectos’ na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, deverá o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats ser considerado uma especificação do disposto no n.° 2 ou como uma disposição com um alcance individual, autónomo, no sentido de que, por exemplo:

i)

o n.° 2 se refere à utilização existente e o n.° 3 a novos planos ou projectos, ou

ii)

o n.° 2 se refere a medidas de gestão e o n.° 3 a outras decisões, ou

iii)

o n.° 3 se refere a planos ou projectos e o n.° 2 às restantes actividades?

2.b)

No caso de o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats dever ser considerado uma especificação do disposto no n.° 2, poderão os dois números ser aplicados cumulativamente?

3.a)

Deverá o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats ser interpretado no sentido de que já existe um ‘plano ou projecto’ no caso de uma determinada actividade ser susceptível de afectar o sítio em causa (devendo a seguir ser feita uma ‘avaliação adequada’ para apurar se essa afectação é ‘significativa’) ou esta disposição significa que apenas é necessário efectuar uma ‘avaliação adequada’ no caso de ser (suficientemente) previsível que um ‘plano ou projecto’ pode afectar o sítio de forma significativa?

3.b)

Com base em que critérios deverá ser avaliado se um plano ou projecto na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, que não está directamente relacionado com a gestão do sítio e não é necessário para essa gestão, é susceptível de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos?

4.a)

Com base em que critérios se deverá avaliar, no âmbito da aplicação do artigo 6.° da directiva habitats, se estão em causa ‘medidas adequadas’, para o efeito do n.° 2 dessa disposição, ou uma ‘avaliação adequada’, tendo ainda em conta a segurança exigida para que os planos ou projectos sejam autorizados nos termos do n.° 3?

4.b)

Os conceitos ‘medidas adequadas’ ou ‘avaliação adequada’ têm um significado autónomo ou deverão ser apreciados tendo igualmente em conta o artigo 174.°, n.° 2, do Tratado CE, nomeadamente, o princípio da prevenção aí referido?

4.c)

No caso de dever atender‑se ao princípio da prevenção do artigo 174.°, n.° 2, do Tratado CE, implica isso que uma determinada actividade, como a pesca de berbigão, poderá ser autorizada se não houver dúvidas manifestas quanto à ausência de eventuais consequências significativas, ou é necessário que não exista qualquer dúvida relativamente à ausência de tais consequências ou que essa ausência possa ser demonstrada com certeza?

5.

O artigo 6.°, n.^os 2 ou 3, da directiva habitats possui efeito directo, no sentido de que os particulares o podem invocar perante os órgãos jurisdicionais nacionais e de que cabe a estes, conforme decidido designadamente no acórdão Peterbroeck  (4) , garantir a protecção jurídica que aos particulares advém do efeito directo?»

IV – Apreciação jurídica

A – Quanto à questão 1: conceito de «planos ou projectos»

19.     Com as questões colocadas nos números 1.a) e 1.b), o Raad van State pede que seja precisado o significado dos conceitos de plano e projecto. A resposta a estas questões constitui a base para a restante análise do presente litígio. Se a concessão anual de licenças de pesca de berbigão for de considerar como a autorização de um plano ou projecto, então tem de ser aplicado o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats.

1.     Alegações das partes

20.     A Waddenvereniging, a Vogelbescherming e, nos articulados, também a Comissão, expressaram a opinião de que a decisão anual relativa à pesca de berbigão no mar dos Wadden deve ser considerada a aprovação de um plano ou projecto. Os conceitos de planos ou projectos devem ser interpretados em sentido amplo. Mais concretamente, a Vogelbescherming alega que cada licença constitui um plano ou projecto mas, pelo contrário, a existência de um plano ou projecto não pode ser excluída pelo facto de não ser requerida uma licença. Na opinião da Comissão, deve partir‑se sempre do princípio de que existe um plano ou projecto se determinada actividade, pela sua própria natureza, for susceptível de afectar significativamente uma zona de protecção.

21.     As três partes baseiam‑se na circunstância de todos os anos ter de ser tomada uma decisão sobre a pesca de berbigão, de modo que, em princípio, é igualmente possível a recusa de concessão de licenças. As orientações da Comissão  (5) remetem expressamente para a pesca, mesmo quando para esse efeito não é necessária nenhuma autorização. Os efeitos da pesca de moluscos podem ser diversificados, dependendo de vários factores, especialmente da evolução das populações.

22.     A Waddenvereniging e a Vogelbescherming apontam igualmente para o facto de a quota de pesca de 10 000 toneladas, fixada pela primeira vez em 1999, nunca ter sido atingida nos anos anteriores. Por consequência, foi autorizado um aumento da pesca de moluscos. A Vogelbescherming remete ainda para um acórdão do Raad van State de 1998, que terá declarado que só em 1999 foi concedida uma licença do tipo das que estão aqui em causa. Sobre este ponto, a Vogelbescherming remete igualmente para o acórdão Kraaijeveld  (6) , de acordo com o qual, no quadro da directiva relativa à avaliação do impacte ambiental  (7) , o critério decisivo para se considerar que existe um projecto é a relevância dos seus efeitos no ambiente.

23.     Também o Governo dos Países Baixos perfilha uma interpretação ampla dos conceitos de plano e de projecto, mas desejaria – como a PO Kokkelvisserij – limitar a aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats a novos planos e projectos. Os planos e projectos já existentes à data da classificação de uma zona especial de protecção ficariam apenas submetidos ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. Isto aplicar‑se‑ia a actividades como a pesca de berbigão, que já era anteriormente praticada, independentemente de ser necessária a emissão anual de licenças.

24.     O Governo dos Países Baixos salienta que a pesca de berbigão não tem quaisquer efeitos significativos nas zonas especiais de protecção e que, por isso, o mar dos Wadden foi classificado como tal, apesar da pesca do berbigão. Considera igualmente que a autorização para o alargamento de um determinado plano ou projecto – por exemplo, de uma actividade já existente – pode constituir um novo plano ou um novo projecto, que, nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, deverá ser avaliado do ponto de vista dos efeitos da actividade até então exercida.

25.     Apenas a PO Kokkelvisserij expressa a opinião de que, mesmo em caso de aumento das actividades já existentes, não se está perante um novo projecto ou um novo plano. Alega, além disso, que a pesca de berbigão não sofreu um aumento, no seu conjunto, mas foi‑se adaptando anualmente às condições existentes. Entre 1980 e 2000 foram pescados anualmente entre 0 (1991 e 1996) e 9,3 (1998) milhões de quilogramas de berbigão. 7 milhões de quilogramas ou mais foram pescados nos anos de 1980, 1983, 1984, 1988, 1998 e 1999, menos de 2 milhões de quilogramas foram pescados nos anos de 1987, 1991, 1996 e 1997. Não se vislumbra um aumento, mas sim uma variação das quantidades de ano para ano. As diferenças anuais são atribuíveis apenas às condições verificadas em cada ano, especialmente ao desenvolvimento das populações. Em termos de biomassa, os valores situaram‑se acima de 20% nos anos de 1984, 1985, 1986 e 1990, enquanto o valor máximo desde então se situa cerca dos 10%. Nesta perspectiva, pode até falar‑se numa diminuição da pesca.

26.     A Comissão referiu na audiência a possibilidade de existir um projecto de gestão, na acepção do artigo 6.°, n.° 1, da directiva habitats, que prevê total ou parcialmente a pesca de berbigão. Só existe um plano ou projecto se a medida for para além do plano de gestão, uma vez que o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats é expressamente aplicável apenas a medidas não directamente relacionadas com a gestão do sítio ou que não sejam necessárias para essa gestão. De facto, na falta de um plano de gestão, só se pode admitir a existência de um plano ou projecto se o licenciamento anual de uma actividade já desenvolvida se reportar a novos elementos, por exemplo, a novas tecnologias ou à intensificação da actividade.

2.     Parecer

27.     O artigo 6.° da directiva habitats visa garantir a conservação dos recursos naturais da rede Natura 2000, isto é, a existência de habitats naturais e de espécies nas respectivas zonas especiais de conservação. Para tanto, o n.° 1 prevê a adopção de medidas de conservação, ou seja, de medidas positivas. O n.° 2 prevê genericamente as medidas para evitar a deterioração e as perturbações que possam ter um efeito significativo.

28.     Os n.^os 3 e 4 do artigo 6.° da directiva habitats estabelecem uma regulamentação especial sobre planos e projectos. Nos termos do n.° 3, em regra, só serão autorizados planos ou projectos que não afectem a integridade do sítio da rede Natura 2000. Para se fazer essa apreciação deve eventualmente proceder‑se à «avaliação adequada» dessas medidas relativamente aos objectivos de conservação do sítio. De acordo com o n.° 4, a autorização de medidas que tenham efeitos negativos sobre o sítio é admissível em determinadas circunstâncias, desde que sejam tomadas medidas compensatórias. Se não for necessária uma avaliação das incidências, do artigo 6.°, n.^os 3 e 4, da directiva habitats não decorrem outras limitações do plano ou projecto.

29.     Os pressupostos para se proceder a uma avaliação das incidências estão estabelecidos no artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats. Os conceitos de plano ou projecto são o primeiro crivo desta avaliação em várias fases, que afasta as medidas que não têm de ser sujeitas a uma avaliação das incidências. Antes, porém, de ser necessária uma avaliação das incidências, têm que se analisar outros pressupostos restritivos, designadamente a condição, referida pela Comissão, de ligação directa com a gestão do sítio e a possibilidade, mencionada na terceira questão prejudicial, de uma afectação significativa do sítio. Cada um destes critérios tem a sua função e justificação próprias. Os conceitos de plano e de projecto são sobretudo uma condição formal da aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. De acordo com a concepção do artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, considerações de natureza científica relativas à protecção do ambiente só são colocadas depois das duas fases de avaliação seguintes.

30.     A prevenção eficaz da afectação não intencional de sítios da rede Natura 2000 pressupõe que, na medida do possível, todas as medidas potencialmente danosas sejam submetidas ao procedimento do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. Por isso, os conceitos de plano e de projecto devem ser objecto de interpretação ampla e não estrita. Isso corresponde também ao teor literal que, em quase todas as versões linguísticas, expressamente se refere a todos  (8) os planos ou projectos  (9) .

31.     Neste contexto, não é necessária uma definição concreta dos conceitos de plano e de projecto, uma vez que se reconhece que a pesca mecânica de berbigão – o que nenhuma das partes coloca em dúvida – ao ser praticada pela primeira vez constitui um plano ou projecto. Devido à grande extensão dos efeitos sobre as camadas mais superficiais do fundo do mar e na perspectiva dos seus efeitos relevantes no plano da protecção da natureza, essa actividade é, em princípio, comparável com a exploração dos recursos do subsolo. Nesta medida, deverá ser considerada como «outra intervenção» e, assim, como projecto, na acepção do artigo 1.°, n.° 2, da directiva relativa à avaliação do impacto ambiental. Esta disposição define como projecto a realização de obras de construção ou de outras instalações ou obras ou de outras intervenções no meio natural ou na paisagem, incluindo as intervenções destinadas à exploração dos recursos do subsolo  (10) . Mesmo sem querer transpor esta definição de projecto definitivamente para o domínio da directiva habitats, em qualquer caso ele é adequado e suficiente para efeitos do caso em apreço. Neste caso, é irrelevante se o licenciamento se refere a um ou a vários projectos ou mesmo a um plano que coordena diversos projectos. Isso nada altera em termos de consequências jurídicas.

32.     O facto de a pesca do berbigão ser praticada da forma aqui em apreço desde há muitos anos poderia suscitar dúvidas sobre a existência de um plano ou de um projecto. Nem o conceito de plano nem o de projecto excluiriam que se considerasse uma medida tomada com uma periodicidade regular como plano ou projecto de cada vez que é tomada.

33.     É neste princípio que se baseia também o direito neerlandês. Sem o licenciamento anual, a pesca do berbigão não pode ser efectuada. É necessária, para esse efeito, a autorização da autoridade competente. Todavia, o processo de autorização de planos e de projectos está previsto no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. A aplicabilidade do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats não pode sem dúvida basear‑se apenas no facto de os Países Baixos não concederem autorizações de longa duração, mas autorizações renováveis anualmente. Se a necessidade da avaliação das incidências apenas dependesse de o direito nacional prever autorizações de longa duração ou autorizações renováveis anualmente, isso seria um incentivo à concessão de autorizações relevantes em matéria de ambiente sem fixação de prazo, para assim contornar a aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats.

34.     Tal fuga à aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats seria sem dúvida incompatível com o direito comunitário. Como outras directivas em matéria de ambiente, a directiva habitats pressupõe que determinadas medidas careçam de autorização administrativa  (11) . O legislador esclareceu este ponto a posteriori, no quadro da directiva relativa à avaliação do impacto ambiental  (12) .

35.     Uma vez que a directiva habitats não estabelece quais as actividades submetidas a autorização nem sob que forma são autorizadas, cabe em primeira linha aos Estados‑Membros adoptarem a correspondente regulamentação. Ao estabelecerem os requisitos a que está sujeita a concessão da autorização, devem, todavia, ter em conta a eventualidade de afectação dos sítios da rede Natura 2000. As autorizações com prazo, que devem ser reanalisadas regularmente, são assim especialmente adequadas, quando os seus possíveis efeitos não puderem ser suficientemente avaliados aquando de uma primeira autorização, por dependerem de circunstâncias variáveis.

36.     A pesca de berbigão no mar dos Wadden é um exemplo típico de uma actividade cuja autorização deve ser submetida a uma licença objecto de reapreciação anual. Os efectivos de berbigão variam anualmente em função das condições climatéricas. Não se pode excluir a possibilidade de pesca excessiva  (13) . O berbigão é de grande importância para a alimentação dos êideres e dos ostraceiros no Inverno. Por isso, é necessária pelo menos uma gestão anual, que coordene as capturas dos efectivos de berbigão com as necessidades das aves. A prática neerlandesa de concessão anual de licenças para a pesca de berbigão corresponde, por isso, às exigências do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats.

37.     Em princípio, a necessidade de autorização na perspectiva da protecção do ambiente não é uma condição indispensável para se qualificar a actividade sujeita a autorização como plano ou projecto. Tal consideração apenas é necessária se, na falta de tal exigência, existir fundamento para qualificar essa actividade como plano ou projecto.

38.     Precisamente no caso de medidas tomadas periodicamente, este entendimento do conceito de plano ou projecto não conduz a encargos desproporcionados. Se os efeitos se mantiverem iguais de ano para ano, é fácil demonstrar no reexame, remetendo para as provas do ano anterior, que não são de esperar efeitos significativos. Se, todavia, essa remissão não for possível devido a uma alteração das circunstâncias, então não deve excluir‑se e é até justificado que se proceda a um novo e amplo exame.

39.     Assim, deve responder‑se à primeira questão que os conceitos de planos ou projectos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats abrangem também uma actividade exercida há muitos anos mas relativamente à qual é, em princípio, concedida anualmente uma licença para um determinado período.

40.     Tendo em conta esta conclusão, não é necessário tomar posição sobre a questão 1.b), quanto à relevância do aumento da intensidade da pesca ou à questão de saber se esse aumento é permitido pelas licenças. Note‑se, no entanto, que o incremento de uma actividade já existente que deva ser qualificada como plano ou projecto pode, em princípio, ser considerado um novo plano ou projecto. Esse incremento deveria portanto ser avaliado para saber se, isolada ou conjuntamente com outros planos ou projectos (incluindo a actividade existente), poderia afectar significativamente um sítio da rede Natura 2000. Deveriam então ser eventualmente aplicados os outros procedimentos previstos no artigo 6.°, n.^os 3 e 4, da directiva habitats.

B – Quanto à questão 2: relação entre o n.° 2 e o n.° 3 do artigo 6.° da directiva habitats

41.     A segunda questão tem por objecto a relação entre o n.° 2 e o n.° 3 do artigo 6.° da directiva habitats. O Raad van State pretende saber como devem delimitar‑se entre si as duas disposições e se estamos perante uma aplicação cumulativa. Quanto à delimitação, propõe várias possibilidades, nomeadamente:

–

o n.° 2 refere‑se à utilização existente e o n.° 3 a novos planos ou projectos, ou

–

o n.° 2 refere‑se a medidas de gestão e o n.° 3 a outras decisões, ou

–

o n.° 3 refere‑se a planos ou projectos e o n.° 2 às restantes actividades?

1.     Alegações das partes

42.     O Vogelbescherming expressa a opinião de que estas disposições se distinguem pela sua natureza e âmbito de aplicação. O artigo 6.°, n.° 3, regula o procedimento de autorização dos projectos em determinado momento, enquanto o n.° 2 estabelece o dever de uma acção positiva permanente com vista a evitar a deterioração das zonas especiais de conservação.

43.     O Vogelbescherming considera insuficientes as alternativas interpretativas do Raad van State. A primeira alternativa coloca questões complicadas, como a distinção entre os novos planos ou projectos e os já existentes. A segunda alternativa ignora que as medidas administrativas podem ser de diversa natureza e caem primacialmente sob a alçada do artigo 6.°, n.° 1. Por outro lado, nem todas as medidas necessárias para a conservação das zonas especiais se podem basear no artigo 6.°, n.° 3. A terceira alternativa seria a correcta, na medida em que sujeita os planos ou projectos ao artigo 6.°, n.° 3, mas ignora que o artigo 6.°, n.° 2, não pode ser limitado apenas às actividades humanas. Pelo contrário, também acontecimentos naturais podem desencadear o dever de tomar as medidas de intervenção previstas no artigo 6.°, n.° 2.

44.     Na opinião da Vogelbescherming e da Waddenvereniging, os dois números poderiam ser aplicados de forma cumulativa se um projecto autorizado de acordo com o n.° 3, apesar da avaliação da sua incidência, causar posteriormente efeitos imprevistos na zona de protecção susceptíveis de tornar necessária a adopção das medidas previstas no n.° 2. Na opinião da Vogelbescherming, não faz sentido aplicar simultaneamente o n.° 2 no âmbito de um procedimento de autorização nos termos do n.° 3.

45.     Na opinião do Governo neerlandês, ambas as disposições visam a conservação da zona de protecção, sendo que o n.° 2 abrange todas as medidas e o n.° 3 apenas se refere a planos e projectos susceptíveis de afectar o sítio de forma significativa. Neste último número foi expressamente estabelecido um regime especial. A aplicação cumulativa das duas disposições não faz sentido.

46.     O PO Kokkelvisserij remete, no essencial, para as observações constantes das orientações da Comissão  (14) , com base nas quais chega à conclusão de que os planos ou projectos devem ser avaliados nos termos do n.° 3 e as outras medidas nos termos do n.° 2. Ambas as disposições se referem aos objectivos de conservação da zona especial em causa, mas é de excluir a sua aplicação cumulativa.

47.     Por fim, a Comissão é de opinião que o n.° 3 tem um significado autónomo, uma vez que se refere a planos e projectos, enquanto o n.° 2 se refere a um dever geral de evitar deteriorações e perturbações significativas. O n.° 2 aplica‑se a actividades que não tenham sido submetidas a autorização prévia. Em qualquer caso, o n.° 3 não constitui uma norma especial relativamente ao n.° 2.

2.     Parecer

48.     Os âmbitos de aplicação do artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats resultam da sua redacção. O n.° 2 reporta‑se a deteriorações e perturbações, o n.° 3 a planos e projectos. A sobreposição das duas disposições não pode, por isso, ser excluída.

49.     No entanto, o n.° 3, eventualmente em conjugação com o n.° 4, pode conter uma regulamentação especial e completa dos planos e projectos que exclua a aplicação do artigo 6.°, n.° 2. Isto teria como consequência que os planos e projectos, depois da sua aprovação nos termos do artigo 6.°, n.^os 3 ou 4, não poderiam ser submetidos a outras condições no que respeita à sua incidência nas zonas de conservação.

50.     Um argumento de peso contra a aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats a planos e projectos parece decorrer do artigo 6.°, n.° 4. Se o artigo 6.°, n.° 2, fosse aplicável a planos ou projectos autorizados nos termos daquele número, apesar de perturbarem zonas de conservação, então esta autorização excepcional não teria qualquer efeito prático. Os Estados‑Membros estariam normalmente obrigados a recusar estes planos e projectos, por conduzirem a uma deterioração das zonas de conservação. Daqui deve concluir‑se que o artigo 6.°, n.° 2, não pode aplicar‑se nestes casos. Se se considerarem os n.^os 3 e 4 do artigo 6.° como um sistema unitário de autorização de planos e projectos, então será consequente excluir a aplicabilidade do artigo 6.°, n.° 2, mesmo no caso de uma autorização nos termos do artigo 6.°, n.° 3.

51.     Os promotores de planos e projectos e as autoridades competentes obterão uma significativa segurança jurídica se os planos e projectos estiverem exclusivamente submetidos ao artigo 6.°, n.^os 3 e 4, da directiva habitats. No caso de novos planos e projectos é garantida uma autorização juridicamente válida que garante que a concretização do seu conteúdo não pode ser posta em causa. Por seu turno, o conteúdo de anteriores autorizações de planos e projectos, não emitidas de acordo com os critérios do artigo 6.°, n.° 3, não pode ser posto em causa pela perturbação das zonas de conservação.

52.     Tal aplicação exclusiva do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats não é, no entanto, evidente a partir da sistemática do artigo 6.° O processo normal de autorização na sequência da avaliação das incidências e a autorização excepcional encontram‑se em disposições diferentes do artigo 6.°

53.     Além disso, os planos e projectos autorizados nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats distinguem‑se fundamentalmente dos projectos que apenas excepcionalmente são aprovados nos termos do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats. A autorização normal baseia‑se no pressuposto de que o plano ou projecto não afecta a zona de conservação enquanto tal, enquanto o processo de autorização excepcional, pelo contrário, pressupõe a afectação das zonas de conservação.

54.     Por isso, mesmo depois da conclusão do processo normal de autorização previsto no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, tem de continuar a aplicar‑se o dever estabelecido no artigo 6.°, n.° 2, de evitar deteriorações e perturbações significativas imputáveis à execução do plano ou projecto.

55.     Isto corresponde à função especial do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats relativamente ao artigo 6.°, n.° 2. O n.° 3 institui, antes de mais, um processo de autorização que dá a possibilidade de avaliar, antes de ocorrer uma eventual afectação das zonas de conservação, os efeitos de um plano ou projecto na perspectiva dos objectivos da conservação da zona em causa. Porém, a existência de um controlo prévio não é incompatível com a aplicação da norma geral de protecção do artigo 6.°, n.° 2.

56.     Uma aplicação correcta das normas, depois do processo de autorização previsto no artigo 6.°, n.° 3, torna supérfluas medidas posteriores com base no n.° 2. A avaliação ideal da incidência deveria identificar com rigor, designadamente, todos os efeitos posteriores. A autorização só deverá ser dada se o plano ou projecto não afectar a zona de conservação enquanto tal. Isto deveria excluir, no sentido de um padrão de protecção coerente, que ocorressem deteriorações ou perturbações susceptíveis de ter um efeito significativo na perspectiva dos objectivos da directiva. Assim, ficaria igualmente assegurado o efeito prático da autorização dada de acordo com o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, uma vez que os efeitos nela expressamente autorizados não poderiam causar uma violação do artigo 6.°, n.° 2.

57.     Todavia, podem resultar consequências práticas do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, no quadro de projectos e planos autorizados, se estes, apesar da avaliação das incidências, conduzirem a deteriorações ou perturbações significativas. Nesse caso, o Estado‑Membro em causa estaria obrigado a adoptar as necessárias medidas de conservação, independentemente da autorização concedida.

58.     Esta obrigação é materialmente justificada pelo facto de, a não ser assim, a situação dos habitats e espécies no quadro da rede Natura 2000 poder regredir irreversivelmente. Justifica‑se, pelo menos no quadro de novos planos e projectos, também pelo facto de os Estados‑Membros, nesses casos, terem permitido uma avaliação defeituosa da incidência das medidas em causa ou por subsistir uma incerteza científica sobre os seus efeitos. Também não é aceitável que a subsistência de habitats e espécies seja reduzida devido a antigos projectos ou planos a que o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats não foi aplicado por razões temporais.

59.     A aplicação durável do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats a planos e projectos corresponde também à jurisprudência do Tribunal de Justiça expressa no acórdão C‑117/00  (15) , no qual declarou que a Irlanda não cumpriu as suas obrigações decorrentes do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats relativamente à zona de conservação especial de Owenduff‑Nephin Beg Complex. Nesse caso, tratava‑se de um problema de sobrepastoreio, tendo como consequência a erosão e a redução da urze e da reflorestação com coníferas. O Tribunal de Justiça não colocou a questão de saber se existiam planos ou projectos sujeitos à aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats e que eventualmente se opusessem à aplicação do artigo 6.°, n.° 2.

60.     Assim, deve responder‑se à segunda questão que o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats regula o processo de autorização de planos e projectos que não afectam as zonas de conservação, enquanto o artigo 6.°, n.° 2, da mesma directiva cria a obrigação permanente de evitar deteriorações ou perturbações susceptíveis de afectar significativamente os objectivos da directiva, independentemente da autorização de planos e projectos.

C – Quanto à questão 3: possibilidade de existência de uma afectação significativa

61.     Com a sua terceira questão o Raad van State pretende esclarecer dois pressupostos da execução da avaliação das incidências prevista no artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats. Por um lado, pretende saber quais as exigências que se colocam para demonstrar a probabilidade de existir uma afectação significativa e, por outro, quando é que se deve assumir que uma afectação é significativa.

62.     Note‑se, em primeiro lugar, que a possibilidade de existir uma afectação significativa é, antes de mais, uma questão de protecção do ambiente que deve ser respondida tendo em conta as circunstâncias do caso concreto. No entanto, o Tribunal de Justiça pode fornecer orientações para esse efeito.

1.     Quanto à possibilidade de afectação

a)     Alegações das partes

63.     A Waddenvereniging considera necessário proceder sempre a uma avaliação das incidências, desde que não esteja manifestamente excluída a verificação de efeitos significativos.

64.     A Vogelbescherming recusa‑se a limitar a avaliação das incidências a casos em que com suficiente probabilidade surgirão efeitos significativos – em sua opinião, seria suficiente que esses efeitos fossem possíveis. Só se se realizar efectivamente a avaliação das incidências é que se poderá julgar da probabilidade da existência de efeitos.

65.     A Vogelbescherming entende a questão do Raad van State no sentido de apurar se logo nesta fase de aplicação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats pode ser considerada a possibilidade de serem adoptadas medidas de compensação. No entanto, tais medidas só poderiam ser eficazmente adoptadas com base numa avaliação das incidências. No caso concreto, já as interrogações feitas num estudo estatal em curso demonstram que a pesca de berbigão pode ter efeitos significativos.

66.     A Comissão considera que, a par da possibilidade teórica de um plano ou projecto afectar um sítio, é igualmente necessário que seja suficientemente provável a verificação de efeitos significativos. Esta questão deve ser objecto de uma avaliação preliminar. De acordo com o princípio da precaução, basta haver dúvidas quanto à inexistência desses efeitos para que exista o dever de proceder à avaliação das incidências.

67.     O Governo neerlandês é de opinião que a avaliação das incidências só é necessária se a verificação de efeitos significativos for suficientemente provável. Isso deve ser objecto de uma avaliação preliminar.

68.     Também a PO Kokkelvisserij só considera necessário proceder à avaliação das incidências se se puder presumir que o plano ou projecto irá ter efeitos significativos.

b)     Parecer

69.     O teor literal das diversas versões linguísticas não é claro no que respeita à questão do grau de probabilidade de uma afectação significativa. A versão alemã parece ser a mais ampla, uma vez que usa o conjuntivo «könnte» [possa]. Isto demonstra que a simples possibilidade de afectação é o critério determinante. Pelo contrário, a versão inglesa utiliza o conceito de forma seguramente mais restritiva, usando a palavra «likely», que aponta para uma forte probabilidade. As outras versões linguísticas parecem situar‑se entre estes dois pólos. Portanto, de acordo com a letra da disposição não é necessário que a afectação se venha seguramente a verificar, mas o grau de probabilidade necessário não é claro.

70.     Uma vez que o processo normal de autorização visa impedir que as zonas de conservação sejam afectadas por planos ou projectos, as exigências relativas à probabilidade de afectação não podem ser demasiado rigorosas. Se se excluíssem da avaliação das incidências os planos e projectos que tivessem, por exemplo, 10% de probabilidade de produzir efeitos significativos, estatisticamente uma medida em cada dez que se situasse imediatamente aquém deste limite conduziria a efeitos significativos. Mas todas elas poderiam ser autorizadas sem quaisquer limitações. Um padrão de probabilidade assim quantificado permite temer por uma progressiva deterioração da rede Natura 2000. Acresce que a avaliação das incidências deve precisamente ter como finalidade determinar a probabilidade de afectação. Quando a probabilidade de determinados efeitos não é clara, isso é mais uma circunstância a favor, e não contra, da realização de uma avaliação das incidências.

71.     A possibilidade de evitar ou minimizar possíveis efeitos não deve ter qualquer relevância para a averiguação da necessidade da avaliação das incidências. Parece duvidoso que medidas deste tipo possam ser executadas sem terem por base um estudo científico suficientemente rigoroso da sua incidência concreta.

72.     Por outro lado, não seria razoável que toda e qualquer afectação imaginável devesse dar lugar a uma avaliação das incidências. As incidências que se situam à margem dos objectivos de conservação da zona especial podem ficar fora de consideração. Mas tal só pode ser avaliado e decidido em cada caso concreto.

73.     Para esse efeito, o critério tem de ser a existência ou não de dúvidas razoáveis sobre a verificação de efeitos significativos. Na avaliação das dúvidas devem ser tidos em conta, por um lado, a probabilidade de vir a ocorrer um dano e, por outro, a dimensão e o tipo desse dano. Assim, quaisquer dúvidas sobre a inexistência de efeitos irreversíveis ou de efeitos que seriam susceptíveis de afectar habitats ou espécies especialmente raros, devem, em princípio, ser avaliadas como dúvidas mais graves do que as dúvidas sobre a inexistência de efeitos reversíveis ou transitórios ou a inexistência de efeitos sobre espécies ou habitats relativamente mais frequentes.

74.     Assim, é sempre necessário proceder a uma avaliação das incidências se existirem dúvidas razoáveis sobre a inexistência de efeitos significativos.

2.     Quanto ao carácter significativo dos efeitos

a)     Alegações das partes

75.     Para a avaliação do carácter significativo dos efeitos, a Waddenvereniging propõe vários critérios. Os efeitos de procedimentos análogos noutras zonas de conservação e a evolução da população, neste caso, o decréscimo da população de êideres, podem constituir indícios. As dimensões da zona de conservação e do projecto não devem ser consideradas, pois de outra forma partes da zona de conservação poderiam perder, na prática, o seu estatuto de protecção.

76.     O Vogelbescherming propõe as seguintes fases de avaliação:

–

é pensável a ocorrência de efeitos?

–

existe sobreposição entre as áreas ocupadas pelo plano ou projecto e as áreas ocupadas pelos habitats naturais ou espécies?

–

se se verificarem ambos os critérios, deve avaliar‑se se existe o mínimo risco de afectação da integridade do sítio.

77.     A Comissão propõe uma interpretação objectiva que, na sua concretização, se deve orientar pela configuração especial do sítio em causa. Os efeitos serão especialmente significativos se

–

tornarem impossíveis ou improváveis os objectivos de conservação ou

–

for irreversivelmente destruída uma parte vital do ecossistema característico da zona de conservação e que seja essencial para a sua integridade ou para a sua importância para a coerência da rede Natura 2000.

78.     Também o Governo neerlandês gostaria de evitar uma avaliação arbitrária ou casual do carácter significativo dos efeitos e espera que as especificidades da zona de conservação em causa sejam consideradas cumulativamente com os efeitos de outros planos e projectos.

79.     A PO Kokkelvisserij refere as orientações da Comissão  (16) e os efeitos que foram objecto do acórdão sobre as Marismas de Santoña  (17) . Segundo este, são necessários efeitos visíveis, relativamente graves, irreparáveis ou dificilmente reparáveis. Tendo em conta a complexidade das avaliações ecológicas, a PO Kokkelvisserij recusa listas taxativas de critérios. Mas considera necessário, em qualquer caso, ter em conta as características e a extensão da zona de conservação bem como os efeitos reais ou previsíveis do plano ou projecto, especialmente se esses efeitos forem estruturais ou transitórios e se forem compensáveis por meios naturais. Também deverão ser considerados os objectivos de conservação do sítio, bem como outras características ou consequências ambientais.

b)     Parecer

80.     A limitação da avaliação das incidências aos planos e projectos susceptíveis de afectar significativamente uma zona de conservação visa impedir que se proceda desnecessariamente a essa avaliação. Este pressuposto deve ser sumariamente avaliado no quadro de um exame preliminar, sem antecipação da avaliação das incidências propriamente dita.

81.     O conceito de efeitos significativos comporta dois termos de comparação, neste caso, a relação entre determinados efeitos e uma zona especial de conservação. A zona especial de conservação é definida pelos seus objectivos de conservação. A gravidade dos efeitos depende da escala e do tipo dos possíveis danos. A reversibilidade ou possibilidade de compensação dos efeitos, mas também a raridade dos habitats ou espécies em causa, são aqui importantes.

82.     De entre todas as partes só a Comissão procura definir com mais precisão o limiar do carácter significativo dos efeitos. Os critérios que propõe – a frustração dos fins de conservação ou a destruição de partes essenciais da zona de conservação – colocam esse limiar a um nível bastante elevado.

83.     A Vogelbescherming e a Waddenvereniging alegaram na audiência, com razão, que este padrão não corresponde à jurisprudência do Tribunal de Justiça, proferida sobretudo no contexto da directiva aves. Assim, do acórdão relativo à Baía de Leybucht decorre que toda e qualquer diminuição de uma zona especial de conservação, designadamente devido à construção de uma estrada  (18) , deve ser, pelo menos, equiparada a um efeito significativo  (19) . No acórdão relativo às Marismas de Santoña, o Tribunal de Justiça considerou efeitos significativos, mesmo sem a prova de efeitos cumulativos, as actividades de aquacultura  (20) e a introdução de esgotos  (21) . No entanto, não é de concluir que cada uma destas intervenções fosse susceptível de fazer frustrar os objectivos de conservação da zona de conservação especial em causa ou de destruir partes essenciais desta.

84.     A opinião da Comissão deve sem dúvida ser acolhida, na medida em que se reporta aos objectivos de conservação de uma zona. Estes objectivos indicam a sua importância no quadro da rede Natura 2000. Cada um destes objectivos é, assim, relevante para toda a rede. Se se aceitasse a afectação das zonas de conservação através de planos e projectos porque eles apenas dificultam, mas não tornam impossível ou improvável, a realização desses objectivos, a situação das espécies e dos habitats da rede Natura 2000 poderia deteriorar‑se devido a esses planos e projectos. Além disso, o grau dessa deterioração não seria nunca apreciado com precisão, por não se ter procedido à avaliação das suas incidências. Estes danos não seriam objecto de compensação, uma vez que o artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats não seria aplicável.

85.     Em princípio, qualquer afectação dos objectivos de conservação deve ser considerado como efeito significativo na zona de conservação no seu conjunto. Apenas os efeitos que não afectem os objectivos de conservação não têm carácter significativo na acepção do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats.

86.     Assim, deve responder‑se a esta parte da terceira questão que qualquer afectação dos objectivos de conservação tem um efeito significativo na zona de conservação em causa.

D – Quanto à questão 4: avaliação das incidências/medidas adequadas

87.     Com a quarta questão, o Raad van State pretende obter os esclarecimentos necessários para determinar se as autoridades competentes, no caso concreto, procederam a uma avaliação das incidências e se retiraram as consequência necessárias ou se adoptaram as medidas adequadas para evitar a degradação e a perturbação das zonas de conservação.

1.     Quanto à avaliação das incidências

88.     No que se refere à avaliação das incidências, a quarta questão refere‑se, por um lado, aos requisitos aplicáveis, em geral, a uma tal avaliação e, por outro, pretende concretamente esclarecer se é justificado não conceder licenças de pesca de berbigão apenas se houver «dúvidas manifestas» quanto à ausência de eventuais consequências prejudiciais significativas. Neste contexto, o Raad van State coloca a questão de saber se deve ser observado o princípio da precaução.

a)     Alegações das partes

i)     Em geral

89.     A PO Kokkelvisserij propõe que os requisitos da avaliação das incidências sejam deduzidos dos n.^os 2 e 3 do artigo 2.° da directiva habitats, de acordo com os quais devem ser tidas em conta, por um lado, a garantia de conservação ou de restabelecimento dos habitats naturais e das espécies selvagens num estado de conservação favorável e, por outro, as exigências económicas sociais e culturais bem como as particularidades regionais e locais.

90.     As outras partes concordam que uma avaliação das incidências deve ter por objecto os efeitos dos planos ou projectos sobre os objectivos de conservação da zona de conservação em causa. Propõem, para esse efeito, métodos mais ou menos detalhados.

ii)     Quanto ao princípio da precaução

91.     A Waddenvereniging, a Comissão, o Governo neerlandês e o PO Kokkelvisserij expressam a opinião de que o princípio da precaução, tal como estabelecido no artigo 174.°, n.° 2, CE, deve orientar a interpretação do artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats. A Vogelbescherming entende que os n.^os 2 e 3 do artigo 6.° da directiva habitats contêm uma concretização suficientemente clara do princípio da precaução, tornando assim supérfluo o recurso ao artigo 174.°, n.° 2, CE.

iii)     Quanto às dúvidas relativamente à inexistência de efeitos

92.     A Comissão remete para as versões linguísticas inglesa e francesa dos n.^os 2 e 3 do artigo 6.° da directiva habitats, de acordo com as quais as entidades competentes devem certificar‑se de que a zona de conservação, enquanto tal, não é afectada. Tal como a Vogelbescherming e a Waddenvereniging, conclui que não podem subsistir dúvidas de que esses efeitos são improváveis.

93.     O Governo neerlandês expressa a opinião de que deve ser aplicado o critério da dúvida manifesta dos n.^os 2 e 3 do artigo 6.° da directiva habitats. No que respeita à aplicação do n.° 3, primeiro período, é necessária a existência de dúvidas manifestas para desencadear a avaliação das incidências. No campo de aplicação do n.° 3, segundo período, a autorização deve ser possível se não existir uma certeza absoluta, mas apenas um elevado grau de segurança relativamente à ausência de efeitos. Raramente se pode ter a certeza absoluta. A autorização de um plano ou projecto só pode, por consequência, ser recusada se, após a realização da avaliação das incidências, permanecerem dúvidas manifestas.

94.     A PO Kokkelvisserij é de opinião que o princípio da precaução seria aplicado de forma excessivamente ampla se tivesse de ser recusada uma autorização sempre que houvesse uma dúvida sobre a ausência de efeitos. Invocando simultaneamente o princípio da proporcionalidade, propõe que, em caso de incerteza científica, sejam adoptadas medidas adequadas que normalmente não podem excluir todos os riscos.

b)     Parecer

i)     Quanto à avaliação das incidências

95.     Deve notar‑se preliminarmente que a directiva habitats não indica qualquer método para a execução da avaliação das incidências. Para esse efeito, poderá ser útil recorrer aos documentos da Comissão  (22) , embora deles não decorra qualquer efeito jurídico vinculativo. O Tribunal de Justiça não pode, em nenhum caso, fixar abstractamente um método determinado para a avaliação das incidências. Mas é possível retirar da directiva determinadas indicações sistemáticas.

96.     A maior parte das versões linguísticas, mas também o décimo considerando da versão alemã, exigem expressamente uma avaliação adequada. Como especialmente alegou, com razão, a Comissão, resulta da letra do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats que uma avaliação das incidências deve preceder a autorização de um plano ou projecto e que deve ter em conta os efeitos cumulativos decorrentes da conjugação com outros planos e projectos.

97.     Esta avaliação deve necessariamente confrontar todos os efeitos sobre os objectivos de conservação da zona de conservação que decorrem do plano ou projecto. Quer os efeitos quer os objectivos de conservação têm por isso de ser identificados. Os objectivos de conservação são inferíveis das condições da zona de conservação. Mas levantará normalmente dificuldades analisar de forma abrangente todos os efeitos. Em muitos domínios subsiste uma grande incerteza científica no que respeita aos efeitos cumulativos. Se mesmo esgotando todos os meios e fontes científicas não for possível atingir uma certeza, então terá de trabalhar‑se com prognósticos de probabilidades e estimativas. Estes têm de ser dados a conhecer e de ser fundamentados.

98.     Em resultado da avaliação das incidências deve ser tomada uma decisão fundamentada sobre se a zona de conservação em causa é afectada. Nela devem ser indicados os domínios em que a verificação ou a ausência de efeitos não pode ser esclarecida com segurança, bem como as consequências a retirar desse facto.

ii)     Quanto à tomada em consideração do princípio da precaução e quanto às dúvidas admissíveis na autorização de planos e projectos

99.     O artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats prevê, na versão alemã, que a decisão de autorização só pode ser tomada se as autoridades tiverem declarado, considerando as conclusões da avaliação das incidências, que a zona de conservação não será afectada. Como, com razão, salienta a Comissão, as outras versões linguísticas vão além da simples «declaração», ao exigirem que as autoridades competentes se certifiquem de que não se verificará essa afectação. Por isso, deve considerar‑se que a declaração necessária, segundo a versão alemã, para a autorização só pode ser emitida se a autoridade competente para a conceder estiver segura, tendo em conta a avaliação das incidências, de que a zona de conservação não será afectada  (23) . Para a decisão não é portanto determinante que tal afectação seja provável, mas, pelo contrário, que a autoridade que concede a autorização declare a ausência de afectação.

100.   Este regime concretiza a aplicação do princípio da precaução previsto no artigo 174.°, n.° 2, CE às zonas de conservação no quadro da rede Natura 2000. O princípio da precaução não está definido no direito comunitário. Na jurisprudência, é sobretudo discutido quando está em causa a possibilidade de serem tomadas medidas de protecção no caso de subsistirem incertezas relativamente à existência ou à dimensão dos riscos sem ter de se esperar que a existência ou a gravidade desses riscos sejam completamente demonstradas  (24) . Portanto, o que é decisivo é o elemento de incerteza científica sobre os riscos  (25) . Em cada caso concreto, as intervenções ligadas às medidas de protecção devem ter uma relação com os riscos presumidos. A Comissão declara na sua comunicação relativa ao princípio da precaução que a determinação do risco «aceitável» pela sociedade é uma decisão de grande responsabilidade política  (26) . Esta responsabilidade só pode ser assegurada se, antes de ser tomada uma decisão, a incerteza científica for reduzida ao mínimo através da utilização dos melhores métodos científicos disponíveis.

101.   Consequentemente, as decisões do Tribunal de Justiça não diziam respeito abstractamente a uma «violação» do princípio da precaução, mas à aplicação de disposições que concretizavam o princípio da precaução em diferentes domínios  (27) . Normalmente, estas disposições prevêem, por um lado, uma avaliação científica abrangente e, por outro, determinam qual o risco eventualmente aceitável depois dessa avaliação ou a margem de apreciação das autoridades competentes.

102.   O artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats corresponde a este tipo normativo. Para evitar a afectação de sítios Natura 2000 através de planos e projectos é prevista, em primeiro lugar, a utilização dos melhores meios científicos disponíveis. Isto verifica‑se através de uma avaliação preliminar sobre a possibilidade de ocorrerem efeitos significativos e, posteriormente, se for caso disso, através da avaliação das incidências. O grau de risco aceitável para a zona de conservação, que resulta desta avaliação, é fixado no n.° 3, segundo período. A partir daí, a entidade competente só pode conceder uma autorização se tiver a certeza de que o sítio não será afectado. Por consequência, os riscos subsistentes não podem colocar em dúvida essa certeza.

103.   Poderia ser contrário ao princípio da proporcionalidade, invocado pela PO Kokkelvisserij, exigir que se tivesse a certeza sobre a ausência de efeitos sobre o sítio para uma autoridade autorizar um plano ou projecto.

104.   Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, o princípio da proporcionalidade faz parte dos princípios gerais do direito comunitário. Uma medida só é proporcional se for adequada e necessária e não ultrapassar aquilo que é necessário para atingir o objectivo prosseguido  (28) . Este princípio deve ser tido em conta na interpretação do direito comunitário  (29) .

105.   O limiar de autorização previsto no artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats é apto a evitar a afectação de zonas de conservação. Não se vê um meio mais ligeiro de atingir este objectivo com igual segurança. Apenas pode haver dúvidas quanto à relação entre o limiar de autorização e a protecção do sítio que se pretende alcançar.

106.   No entanto, os resultados desproporcionados devem ser evitados no quadro da autorização excepcional prevista no artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats. De acordo com esta disposição, os planos ou projectos podem ser excepcionalmente autorizados, apesar das conclusões negativas da avaliação das incidências, se se verificarem razões imperativas de reconhecido interesse público e na falta de alternativa, desde que sejam tomadas todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. Assim, o próprio legislador comunitário, no artigo 6.°, n.^os 3 e 4, da directiva habitats, regulou de forma proporcionada a protecção do ambiente com outros interesses. Por isso, não é detectável uma violação do princípio da proporcionalidade.

107.   A certeza necessária não pode, no entanto, ser entendida como certeza absoluta, pois esta, na prática, é inatingível. Pelo contrário, resulta da letra do artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats, que a autoridade competente tem de tomar uma decisão mediante a apreciação de todas as informações pertinentes, tendo especialmente em conta as conclusões a que tenha chegado graças à avaliação das incidências. O resultado desta avaliação tem necessariamente um carácter subjectivo. Por isso, a autoridade competente pode, na sua perspectiva, ficar convicta de que não se verificarão efeitos negativos, embora, de um ponto de vista objectivo, não possa nunca existir uma certeza absoluta.

108.   Tal resultado da avaliação só é portanto admissível se, pelo menos, a convicção da autoridade competente não for posta em causa por qualquer dúvida razoável sobre a ausência de efeitos sobre a zona de conservação. Tal como no caso da avaliação preliminar prevista no artigo 6.°, n.° 3, primeiro período, da directiva habitats, relativamente à possibilidade de afectação significativa da zona de conservação, devem ser considerados tanto a probabilidade da ocorrência de danos como o tipo e a dimensão dos danos prováveis  (30) . As medidas de minimização e de prevenção dos riscos também podem desempenhar um papel. Precisamente no caso de incerteza científica há a possibilidade de, através de uma observação científica permanente, obter outros conhecimentos sobre os efeitos e, em consequência, gerir a execução do plano ou projecto.

109.   Em qualquer caso, as considerações determinantes para efeitos da autorização devem ser expostas na própria decisão de autorização. São, pelo menos, sujeitas a controlo, a fim de determinar se foi excedida a margem de apreciação da autoridade que concede a autorização. Isto poderia acontecer se a autorização contrariasse, sem argumentos científicos convincentes, as conclusões da avaliação das incidências relativamente a uma possível afectação  (31) .

110.   É duvidoso que a regulamentação neerlandesa, na parte em que exige a existência de uma dúvida manifesta, corresponda ao nível do risco aceitável assim definido. Qualifica um risco de afectação como aceitável mesmo que ainda possa dar lugar a dúvidas que sejam razoáveis, embora não manifestas. Tais dúvidas razoáveis seriam todavia contrárias à certeza exigida pelo direito comunitário de que a zona de conservação não será afectada. As observações do Raad van State sobre os conhecimentos científicos disponíveis confirmam esta apreciação. Invoca um relatório pericial que conclui pela existência de lacunas de conhecimento e que a maior parte dos resultados da investigação disponíveis não apontam inequivocamente para a existência de consequências desfavoráveis (irreversíveis) para o ecossistema. Esta conclusão apenas confirma que não se pode afirmar com certeza a existência de consequências desfavoráveis, mas não que elas com certeza não ocorrerão.

111.   Em resumo, deve responder‑se à quarta questão, na parte em que se refere ao artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, que a avaliação das incidências deve:

–

preceder a aprovação de um plano ou projecto;

–

considerar efeitos cumulativos;

–

documentar todos os efeitos relativamente aos objectivos de conservação.

As autoridades competentes só podem aprovar um plano ou projecto se, após avaliação de todas as informações pertinentes, especialmente da avaliação das incidências, ficarem convictas de que o sítio em causa não será afectado. Isto pressupõe que para as autoridades competentes não subsista nenhuma dúvida razoável sobre a ausência de tal afectação.

2.     Quanto ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats

112.   A quarta questão tem por objecto apenas a interpretação do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, mas também a possível aplicação do artigo 6.°, n.° 2, que entra em linha de conta no caso de o licenciamento anual da pesca do berbigão não ser considerado plano ou projecto.

a)     Alegações das partes

113.   Relativamente às «medidas adequadas», na acepção do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, o Governo neerlandês, a PO Kokkelvisserij e a Vogelbescherming entendem que devem ser tidas em consideração, por um lado, as necessidades do sítio em causa e, por outro, também as exigências, previstas no artigo 2.°, n.° 3, da directiva habitats, económicas, sociais e culturais, bem como as particularidades regionais e locais.

114.   O Governo neerlandês é de opinião que mesmo no âmbito de aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats são necessárias dúvidas manifestas sobre a ausência de efeitos para desencadear a aplicação de medidas preventivas.

115.   A Comissão sublinha que o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats exige a adopção de medidas preventivas para impedir deteriorações e perturbações significativas.

b)     Parecer

116.   De acordo com a opinião que já aqui expressei, não é necessário dar uma resposta à quarta questão relativa ao artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. No momento da autorização de um plano ou projecto esta disposição não desempenha qualquer função autónoma  (32) paralelamente ao artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. Se, no entanto, o Tribunal de Justiça chegasse à conclusão de que o licenciamento anual da pesca do berbigão não deve ser considerado um plano ou projecto, colocar‑se‑ia a questão de saber quais as exigências que decorrem do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats para este licenciamento.

117.   Sobre esta questão deve recordar‑se que, no caso de um plano ou projecto ser autorizado, a declaração prevista no artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats de que o sítio não será afectado, deve igualmente excluir deteriorações e perturbações significativas nos termos do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats  (33) . Ainda menos aceitável seria não considerar automaticamente uma medida que afecta um sítio da rede Natura 2000 como deterioração ou perturbação significativa do mesmo. O padrão material de protecção conferido pelo n.° 2 e pelo n.° 3 do artigo 6.° da directiva habitats é portanto igual. As medidas adequadas previstas no artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats devem portanto garantir que a zona especial de conservação da rede Natura 2000 não é afectada.

118.   Esta obrigação subsiste em permanência, mesmo que se trate de autorizar uma actividade que não possa ser considerada de plano ou projecto. Ao contrário do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats, o n.° 2 não contém uma regulamentação específica da forma como, no âmbito desse processo de autorização, a protecção da zona de conservação deva ser conseguida. As autoridades competentes podem por isso tomar medidas diferentes das previstas no artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats para atingirem o objectivo de conservação. A sua eficácia não tem de ser inferior ao processo do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats. Este standard de protecção não seria garantido se fosse concedida uma autorização mesmo subsistindo dúvidas razoáveis sobre a afectação da zona de conservação.

119.   Para completar, observe‑se que também os critérios do artigo 6.°, n.° 4, da directiva habitats podem ser aplicáveis para autorizar excepcionalmente certas actividades susceptíveis de afectar uma zona de conservação. Para esse efeito, e nos termos do artigo 2.°, n.° 3, da directiva habitats, poderá ser necessário levar em conta exigências económicas sociais e culturais bem como particularidades regionais e locais e, simultaneamente, aplicar o princípio da proporcionalidade.

120.   Assim, deve responder‑se a esta parte da quarta questão que, em caso de aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats à autorização de uma actividade, essa autorização deve assegurar o mesmo padrão de protecção material que é garantido por uma autorização concedida nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats.

E – Quanto à questão 5: aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats

121.   Por fim, o Raad van State pretende saber se, na falta de transposição para direito neerlandês, o artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats tem efeito directo, no sentido de os particulares poderem invocar estas disposições perante os órgãos jurisdicionais nacionais e de estes terem o dever de lhes garantir protecção jurídica.

1.     Alegações das partes

122.   A Waddenvereniging e a Vogelbescherming são de opinião de que os n.^os 2 e 3 do artigo 6.° da directiva habitats são suficientemente claros e incondicionais para poderem ser directamente aplicáveis.

123.   A Vogelbescherming refere ainda que o próprio Raad van State, invocando os acórdãos WWF  (34) e Linster  (35) , admitiu a aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. Em qualquer caso, segundo estes acórdãos, é possível declarar a existência de uma violação do poder discricionário concedido aos Estados‑Membros.

124.   Também o Governo neerlandês alega que ambas as disposições podem fundamentar um dever suficientemente claro, pelo menos nos casos em que seja atingido o limite da discricionariedade concedida aos Estados‑Membros. Deixa a decisão da questão ao critério do Tribunal de Justiça.

125.   A Comissão considera improvável a aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats, uma vez que é deixada aos Estados‑Membros a escolha das medidas a adoptar. Pelo contrário, o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats é suficientemente claro e incondicional, pelo menos após a classificação de uma zona especial de conservação.

126.   A PO Kokkelvisserij pronuncia‑se contra a aplicação directa de ambas as disposições. Tal resulta, desde logo, do facto de a Comissão ainda não ter estabelecido a lista dos sítios de importância comunitária prevista no artigo 4.°, n.° 2, da directiva habitats. Além disso, ambas as disposições concedem aos Estados‑Membros uma margem de discricionariedade e não são suficientemente claras. Acresce que, no caso em apreço, não se trata de utilizar as disposições em causa como um direito de oposição, mas de fundamentar nelas direitos. A PO Kokkelvisserij, na audiência, expressou a opinião de que a aplicação directa se traduziria numa aplicação horizontal obrigatória em prejuízo de terceiros.

2.     Parecer

127.   A questão do Raad van State visa o esclarecimento de três aspectos. Colocam‑se as questões de saber se o artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats preenche as condições da aplicabilidade directa, quem pode invocá‑las nos Estados‑Membros e se as restrições indirectamente impostas aos pescadores de berbigão são compatíveis com uma aplicação directa.

a)     Quanto à aplicabilidade directa

128.   De acordo com jurisprudência constante, uma disposição de uma directiva torna‑se directamente aplicável após o decurso do prazo de transposição, se o seu conteúdo for incondicional e suficientemente preciso  (36) .

129.   Nos termos do artigo 23.° da directiva habitats, os Estados‑Membros deviam transpô‑la no prazo de dois anos a contar da sua notificação. A directiva foi notificada em 5 de Junho de 1992, pelo que o prazo de transposição expirou em 5 de Junho de 1994  (37) .

130.   Ambas as disposições, pelo menos relativamente ao mar dos Wadden, são incondicionais. Contrariamente à opinião da PO Kokkelvisserij, a inexistência da lista dos sítios de importância comunitária prevista no artigo 4.°, n.° 2, da directiva habitats é, neste caso, irrelevante. O artigo 6.°, n.^os 2 a 4, da directiva habitats, tal como resulta designadamente do seu artigo 7.°, é aplicável ao mar dos Wadden, enquanto zona especial de conservação nos termos da directiva aves, independentemente da elaboração dessa lista  (38) .

131.   No que se refere ao carácter preciso destas disposições, o artigo 6.°, n.° 3, da directiva habitats cria um programa normativo em várias fases em que claramente são determinados os pressupostos e consequências jurídicas de cada fase. Tendo em conta a margem de apreciação discricionária das autoridades que concedem a autorização acima analisada, esta disposição consente uma aplicação directa.

132.   Também o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats tem condições claramente desenhadas, designadamente a deterioração ou a perturbação significativa das zonas de conservação especial. No entanto existe uma margem de apreciação relativamente à adopção das medidas adequadas para evitar esses efeitos.

133.   Esta margem de apreciação poderia opor‑se à aplicabilidade directa  (39) . Segundo a Comissão, um acórdão do Tribunal de Justiça sobre a Directiva relativa aos resíduos 75/442  (40) é favorável a este entendimento. Esta disposição é classificada de geral como o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats. O Tribunal de Justiça declarou que o artigo 4.° da Directiva 75/442 relativa aos resíduos tem natureza programática e enuncia os objectivos que os Estados‑Membros devem respeitar no cumprimento das outras obrigações mais específicas decorrentes da directiva. Esta disposição cria o quadro em que os Estados‑Membros podem desenvolver a sua actividade no domínio do tratamento de resíduos, mas não prescreve a adopção de medidas concretas ou um determinado método para o tratamento de resíduos  (41) .

134.   Considerados mais detalhadamente, o artigo 4.° da Directiva 75/442 e o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats são dificilmente comparáveis. O artigo 6.°, n.° 2, não indica os objectivos da directiva habitats nem é concretizado por outras disposições.

135.   Muito mais forte é o paralelo com acórdãos em que o Tribunal de Justiça, apesar da margem de apreciação dos Estados‑Membros, reconheceu a existência de efeito directo. Assim, o Tribunal de Justiça decidiu no acórdão WWF que os cidadãos podem invocar nos tribunais nacionais que o legislador nacional, na transposição de uma directiva, ultrapassou a margem de apreciação que lhe é concedida pelo direito comunitário  (42) . A não ser assim, o carácter vinculativo da directiva seria posto em causa.

136.   Na verdade, para a transposição do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats não é necessária a adopção de medidas legislativas. Todavia, os tribunais podem avaliar se na escolha das medidas adequadas os Estados‑Membros respeitaram a sua margem de apreciação. Em especial, é relativamente fácil detectar erros de apreciação no caso de não ter sido tomada nenhuma medida para evitar o risco de uma deterioração ou de uma perturbação ou de não terem sido tomadas medidas adicionais apesar da manifesta ineficácia das medidas tomadas.

137.   Assim, o artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats é directamente aplicável quando sejam invocados erros de apreciação.

b)     Quanto à possibilidade de os particulares invocarem o artigo 6.°, n.os 2 e 3, da directiva habitats

138.   Da aplicabilidade directa de uma disposição do direito comunitário não decorre necessariamente que todo e qualquer particular possa recorrer aos tribunais sempre que essa disposição não tenha sido cumprida. No caso concreto, coloca‑se a questão de saber se, e em que condições, os particulares – ou organizações não governamentais – podem invocar disposições cujo objecto é a preservação de habitats e espécies naturais.

139.   A jurisprudência constante do Tribunal de Justiça considera que, em todos os casos em que disposições de uma directiva mostrem ser, do ponto de vista do seu conteúdo, incondicionais e suficientemente precisas, estas disposições podem ser invocadas, na falta de medidas de aplicação adoptadas nos prazos, contra toda e qualquer disposição nacional que não esteja em conformidade com a directiva, ou ainda na medida em que sejam susceptíveis de definir direitos que os particulares estejam em condições de invocar contra o Estado  (43) .

140.   Assim, o Tribunal de Justiça distingue entre a dimensão da aplicabilidade directa de disposições das directivas como direito de oposição e a sua dimensão como fundamento de direitos. Enquanto o direito de oposição pode ser invocado contra qualquer disposição contrária do Estado‑Membro, os direitos têm de ser fundamentados numa disposição correspondente  (44) .

141.   Da dimensão relativa ao direito de oposição decorre a possibilidade de invocação da disposição da directiva contra a actuação contrária ao direito comunitário. Se, de acordo com o direito interno, existirem meios de tutela jurídica contra esta actuação, então devem ser observadas todas as disposições directamente aplicáveis das directivas relevantes nesse contexto. Assim, nesta dimensão, os particulares podem invocar o artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats se dispuserem de meios de tutela jurídica contra as medidas que violam a referida disposição  (45) .

142.   Quando as disposições directamente aplicáveis de uma directiva fundamentam direitos, o direito nacional fica submetido aos padrões mínimos de protecção comunitários relativamente à concessão de meios de tutela jurídica. Resulta da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, na ausência de regulamentação comunitária na matéria, compete à ordem jurídica interna de cada Estado‑Membro regular as modalidades processuais das acções judiciais destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que para os cidadãos resultam do efeito directo do direito comunitário, desde que essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as das acções análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e não tornem praticamente impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (princípio da efectividade)  (46) .

143.   No caso vertente, não existem razões que justifiquem a criação de direitos a favor dos particulares. O objectivo do artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats é a preservação de habitats e de espécies nos sítios que fazem parte da rede Natura 2000. Ao contrário do que se passa com a regulamentação da qualidade do ar ou da água  (47) , a protecção do património natural comum, tendo embora um especial interesse  (48) , não cria qualquer direito a favor dos particulares. Os interesses dos particulares só podem ser prosseguidos indirectamente, por assim dizer como reflexo.

144.   Assim, deve responder‑se à quinta questão que os particulares só podem invocar o artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats se o direito interno do Estado‑Membro lhes facultar meios de tutela jurídica contra as medidas que violam as referidas disposições.

c)     Quanto à afectação de terceiros através da aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats

145.   A aplicabilidade directa do artigo 6.°, n.^os 2 e 3, da directiva habitats poderia, no caso em apreço, acarretar para os pescadores de berbigão as desvantagens alegadas pela PO Kokkelvisserij.

146.   É certo que, de acordo com a jurisprudência, das directivas não transpostas não podem resultar para os particulares quaisquer obrigações relativamente a outras pessoas ou até relativamente aos próprios Estados‑Membros  (49) . Esta jurisprudência baseia‑se no facto de, nos termos do artigo 249.° CE, as directivas só serem vinculativas para os Estados‑Membros a que são dirigidas, e não para os particulares. Ela pode ser entendida no sentido de que deve ser excluído qualquer encargo para os particulares com base em directivas directamente aplicáveis.

147.   Nestes termos, deve começar por se declarar que, em qualquer caso, o direito nacional deve, na medida do possível, ser interpretado por forma a que sejam concretizados os fins do direito comunitário e, em especial, das disposições da directiva em causa  (50) . O Raad van State considera que é possível fazer uma interpretação do artigo 12.° da lei do ambiente neerlandesa conforme com a directiva. Eventuais margens de apreciação também deveriam ser preenchidas neste sentido.

148.   Além disso, se analisada mais aprofundadamente, a jurisprudência comunitária não se opõe à imposição de todo e qualquer encargo aos particulares com fundamento numa directiva directamente aplicável. Os acórdãos até agora proferidos referiam‑se, por um lado, à aplicação de directivas nas relações de direito civil entre particulares  (51) , e, por outro, aos deveres dos particulares relativamente ao Estado, especialmente no domínio do direito criminal  (52) . Do acórdão Busseni, que tinha por objecto a graduação de créditos no concurso de credores  (53) , pode inferir‑se que as directivas directamente aplicáveis não podem pôr em causa os direitos adquiridos.

149.   Quando determinada actividade carece de autorização para ser exercida, a aplicabilidade directa de uma disposição de uma directiva, no contexto da decisão sobre a concessão dessa autorização, não gera deveres directos para os particulares nem afecta direitos adquiridos. Pelo contrário, essa aplicabilidade directa opõe‑se a que um particular seja beneficiado através de uma decisão estatal a seu favor. Esta decisão basear‑se‑ia em disposições do direito nacional que violam as exigências da directiva. Com uma decisão de autorização, o Estado‑Membro violaria, portanto, as suas obrigações decorrentes da directiva. Os Estados‑Membros não devem adoptar tais decisões contrárias ao direito comunitário a favor dos particulares. As correspondentes disposições do direito nacional em que se baseia esse favorecimento devem ser interpretadas e aplicadas em conformidade com a directiva ou então – se não puderem ser interpretadas desse modo – não podem ser aplicadas. Pelo menos enquanto não interferir em situações jurídicas tuteladas pelo direito comunitário, a criação de tais encargos indirectos para os particulares não é contrária à vinculação das autoridades estatais pelas disposições directamente aplicáveis de uma directiva.

150.   Esta opinião pode fundamentar‑se em outros casos, em que o Tribunal de Justiça admitiu a criação de encargos indirectos para os particulares através da aplicação directa de directivas  (54) . O Tribunal de Justiça confirmou recentemente que simples repercussões negativas sobre os direitos de terceiros, mesmo que sejam certas, não justificam que se negue a um particular a possibilidade de invocar as disposições de uma directiva contra o Estado‑Membro em causa  (55) .

151.   Em resumo, deve responder‑se à quinta questão que os particulares podem invocar o artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43, na condição de o direito nacional lhes facultar meios de tutela jurídica contra as medidas que violem essa disposição da directiva. Nas mesmas condições, podem invocar o artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 92/43, desde que aleguem um erro de apreciação por parte do Estado. A criação de encargos indirectos para os particulares que não afectem uma situação jurídica tutelada pelo direito comunitário não é contrária à reconhecida vinculação (vertical) das autoridades nacionais por directivas directamente aplicáveis.

V – Conclusão

152.   Proponho que sejam dadas as seguintes respostas às questões prejudiciais do Raad van State:

«1)

Os conceitos de planos ou projectos do artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43 do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, abrangem também uma actividade exercida há muitos anos mas relativamente à qual é, em princípio, concedida anualmente uma licença para um determinado período.

2)

O artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43 regula o processo de autorização de planos e projectos que não afectam as zonas de conservação enquanto o artigo 6.°, n.° 2, da mesma directiva cria a obrigação permanente de evitar deteriorações ou perturbações susceptíveis de afectar significativamente os objectivos da directiva, independentemente da autorização de planos e projectos.

3)

É sempre necessário proceder a uma avaliação das incidências se existirem dúvidas razoáveis sobre a inexistência de efeitos significativos. Qualquer afectação dos objectivos de conservação tem um efeito significativo na zona de conservação em causa.

4)

Uma avaliação das incidências deve:

–

preceder a aprovação de um plano ou projecto;

–

considerar efeitos cumulativos;

–

documentar todos os efeitos relativamente aos objectivos de conservação.

As autoridades competentes só podem aprovar um plano ou projecto se, após avaliação de todas as informações pertinentes, especialmente da avaliação das incidências, ficarem convictas de que o sítio em causa não será afectado. Isto pressupõe que para as autoridades competentes não subsista nenhuma dúvida razoável sobre a ausência de tal afectação.

Em caso de aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da directiva habitats à autorização de uma actividade, essa autorização deve assegurar o padrão de protecção material que é garantido por uma autorização concedida nos termos do artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43.

5)

Os particulares só podem invocar o artigo 6.°, n.° 3, da Directiva 92/43 na condição de o direito nacional do Estado‑Membro lhes facultar meios de tutela jurídica contra as medidas que violem essa disposição. Nas mesmas condições, podem invocar o artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 92/43, desde que aleguem um erro de apreciação por parte do Estado. A criação de encargos indirectos para os particulares que não afectem uma situação jurídica tutelada pelo direito comunitário não é contrária à reconhecida vinculação (vertical) das autoridades nacionais por directivas directamente aplicáveis.»

1 –

Língua original: alemão.

2 –

JO L 206, p. 7.

3 –

JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125.

4 –

Acórdão de 14 de Dezembro de 1995, Peterbroeck (C‑312/93, Colect., p. I‑4599).

5 –

Natura 2000 – Gestão de zonas especiais, o processo do artigo 6.° da Directiva habitats 92/43/CEE, Luxemburgo 2000 (a seguir «orientações»).

6 –

Acórdão de 24 de Outubro de 1996 (C‑72/95, Colect., p. I‑5403).

7 –

Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, na versão da Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, que altera a Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 73, p. 5).

8 –

São excepções as versões alemã e portuguesa.

9 –

Sobre o conceito de plano, v. também as conclusões do advogado‑geral N. Fenelly de 16 de Setembro de 1999 no processo C‑256/98 (acórdão de 6 de Abril de 2000, Comissão/França, Colect., p. I‑2849), n.° 33.

10 –

A definição de «planos ou programas» de acordo com o artigo 2.°, alínea a), da Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO L 197, p. 30), não contém uma concretização mais detalhada do conceito, limitando‑a ao resultado de determinados processos de decisão.

11 –

V. acórdãos de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Itália (C‑360/87, Colect., p. I‑791, n.° 31), e de 14 de Junho de 2001, Comissão/Bélgica (C‑230/00, Colect., p. I‑4591, n.° 16), em que o Tribunal de Justiça declarou os deferimentos e indeferimentos tácitos de pedidos de licenças incompatíveis com as obrigações de avaliação estabelecidas noutras directivas.

12 –

V. artigo 2.°, n.° 1, da Directiva 85/337, introduzido pela Directiva 97/11.

13 –

O que é demonstrado pela circunstância de os bancos de mexilhão no mar dos Wadden neerlandês terem sofrido uma forte redução.

14 –

Citadas na nota 5, p. 8, n.^os 30 e 64.

15 –

Acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de Junho de 2002, Comissão/Irlanda (Colect., p. I‑5335, n.^os 22 e segs.).

16 –

Citadas na nota 5, pontos 4.4.1, pp. 36 e segs.

17 –

Acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha (C‑355/90, Colect., p. I‑4221).

18 –

Acórdão Santoña, citado na nota 17, n.° 36.

19 –

Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C‑57/89, Colect., p. I‑883, n.^os 20 e segs.).

20 –

Acórdão Santoña, já citado na nota 17, n.^os 44 e 46; v. igualmente o acórdão de 25 de Novembro de 1999, Comissão/França [Poitou] (C‑96/98, Colect., p. I‑8531, n.° 39).

21 –

Acórdão Santoña, já citado na nota 17, n.^os 52 e segs.

22 –

V. as orientações, citadas na nota 5, e o documento avaliação da adequação de planos e projectos com efeitos significativos sobre os sítios Natura 2000, orientações metodológicas para o cumprimento dos procedimentos do artigo 6.°, n.^os 3 e 4, da Directiva habitats 92/43/CEE, Novembro de 2001.

23 –

Vão igualmente neste sentido as conclusões do advogado‑geral P. Léger de 6 de Novembro de 2003 no processo Comissão/Áustria [Golfanlage Wörschach] (C‑209/02, ainda não publicadas na Colectânea, n.^os 40 e segs.). A versão alemﾣ das conclusões baseia‑se, no respectivo n.° 30, na indicada divergência entre a versão alemã da directiva e as outras versões.

24 –

Acórdãos de 5 de Maio de 1998, National Farmers’ Union e o. (C‑157/96, Colect., p. I‑2211, n.° 63) e Reino Unido/Comissão (C‑180/96, Colect., p. I‑2265, n.° 99), de 9 de Setembro de 2003, Monsanto Agricoltura Italia (C‑236/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 111).

25 –

A declaração ministerial da sexta conferência governamental trilateral para protecção do mar dos Wadden de 13 de Novembro de 1991 em Esbjerg definiu assim o princípio da precaução: «Devem ser tomadas medidas para evitar actividades que tenham um efeito prejudicial significativo sobre o ambiente, mesmo que não esteja completamente provado cientificamente que os efeitos têm a sua origem nessas actividades.»

26 –

Comunicação COM/2000/1 da Comissão de 1 de Fevereiro de 2000, relativa à aplicação do princípio da precaução, ponto 5.2.1.

27 –

V. acórdãos de 21 de Março de 2000, Greenpeace France e o. (C‑6/99, Colect., p. I‑1651, n.^os 44 e segs.), e Monsanto, citado na nota 24, n.^os 112 e segs., relativo ao direito da genética.

28 –

V. acórdãos de 13 de Maio de 1997, Alemanha/Parlamento (C‑233/94, Colect., p. I‑2405, n.° 54), de 2 de Abril de 1998, Norbrook Laboratories (C‑127/95, Colect., p. I‑1531, n.° 89), e de 12 de Março de 2002, Omega Air e o. (C‑27/00 e C‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 62).

29 –

Acórdão de 18 de Outubro de 1989, Orkem/Comissão (374/87, Colect., p. 3283, n.° 28).

30 –

V. n.° 73 supra.

31 –

O advogado‑geral P. Léger sustenta nas suas conclusões no processo Golfanlage Wörschach (já referidas na nota 23, n.° 39), que existe uma violação do artigo 6.°, n.° 3, segundo período, da directiva habitats, se os órgãos competentes aprovarem o projecto embora a avaliação das incidências tenha declarado a existência de um risco não negligenciável de importantes perturbações.

32 –

V. supra, n.° 56.

33 –

V. supra, n.° 56.

34 –

Acórdão de 16 de Setembro de 1999, WWF e o. (C‑435/97, Colect., p. I‑5613).

35 –

Acórdão de 19 de Setembro de 2000, Linster (C‑287/98, Colect., p. I‑6917).

36 –

V., entre outros, acórdão de 11 de Julho de 2002, Marks & Spencer (C‑62/00, Colect., p. I‑6325, n.° 25), e a jurisprudência nele citada.

37 –

Acórdãos de 26 de Junho de 1997, Comissão/Grécia (C‑329/96, Colect., p. I‑3749, n.° 2), e de 11 de Dezembro de 1997, Comissão/Alemanha (C‑83/97, Colect., p. I‑7191, n.° 2).

38 –

A questão da aplicação destas disposições antes da elaboração desta lista aos sítios estabelecidos de acordo com a directiva habitats será analisada no processo C‑117/03, Società Italiana Dragaggi (JO 2003, C 146, p. 19).

39 –

Assim o entende o advogado‑geral N. Fenelly nas suas conclusões no processo C‑256/98, citadas na nota 9, n.° 16.

40 –

Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), na versão da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32).

41 –

Acórdão de 23 de Fevereiro de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della Cava e o. (C‑236/92, Colect., p. I‑483, n.^os 8 e segs.).

42 –

Já citado na nota 34, n.^os 69 e segs.; v. igualmente os acórdãos Linster, citado na nota 35, n.° 32, e Kraaijeveld e o., citado na nota 6, n.° 56, bem como acórdão de 1 de Fevereiro de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Colect., p. 113, n.^os 22 a 24). V. igualmente as conclusões do advogado‑geral S. Alber de 9 de Setembro de 2003 no processo Rieser (C‑157/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 71).

43 –

Acórdãos de 19 de Janeiro de 1982, Becker (8/81, Recueil, p. 53, n.° 25), e ainda de 20 de Maio de 2003, Österreichischer Rundfunk e o. (C‑465/00, C‑138/01 e C‑139/01, Colect., p. I‑4989, n.° 98), com várias remissões.

44 –

V. acórdão de 18 de Outubro de 2001, Gharehveran (C‑441/99, Colect., p. I‑7687, n.° 45).

45 –

V., especialmente, acórdão de 7 de Março de 1996, Associazione Italiana per il WWF e o. (C‑118/94, Colect., p. I‑1223, n.° 19), relativo à directiva aves, mas também o acórdão Linster, citado na nota 35, n.^os 31 e segs.

46 –

Acórdãos de 10 de Abril de 2003, Steffensen (C‑276/01, Colect., p. I‑3735, n.° 60), e Peterbroeck, já citado na nota 4, n.° 12.

47 –

Acórdãos de 30 de Maio de 1991, Comissão/Alemanha [qualidade do ar, poeira de dióxido de enxofre] (C‑361/88, Colect., p. I‑2567, n.° 16), e Comissão/Alemanha [qualidade do ar, chumbo] (C‑59/89, Colect., p. I‑2607, n.° 19); de 17 de Outubro de 1991, Comissão/Alemanha [qualidade das águas superficiais] (C‑58/89, Colect., p. I‑4983, n.° 14), e de 12 de Dezembro de 1996, Comissão/Alemanha [águas conquícolas] (C‑298/95, Colect., p. I‑6747, n.° 16).

48 –

Acórdãos de 13 de Outubro de 1987, Comissão/Países Baixos (236/85, Colect., p. 3989, n.° 5), de 8 de Julho de 1987, Comissão/Bélgica (247/85, Colect., p. 3029, n.° 9), e de 27 de Abril de 1988, Comissão/França (252/85, Colect., p. 2243, n.° 5).

49 –

Acórdão de 11 de Junho de 1987, Pretore di Salò/X (14/86, Colect., p. 2545, n.° 19); v. também o acórdão de 14 de Julho de 1994, Faccini Dori (C‑91/92, Colect., p. I‑3325, n.^os 20 e segs.).

50 –

Acórdãos de 13 de Novembro de 1990, Marleasing (C‑106/89, Colect., p. I‑4135, n.° 8), de 16 de Dezembro de 1993, Wagner Miret (C‑334/92, Colect., p. I‑6911, n.° 20), e Faccini Dori, citado na nota 49, n.° 26.

51 –

Acórdãos Faccini Dori, citado na nota 49, e de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.° 48).

52 –

Acórdãos de 8 de Outubro de 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Colect., p. 3969, n.^os 6 e segs.) e Pretore di Salò/X, já citado na nota 49.

53 –

Acórdão de 22 de Fevereiro de 1990, Faillite Acciaierie e Ferriere Busseni (C‑221/88, Colect., p. I‑495, n.^os 23 e segs.).

54 –

Acórdãos de 24 de Setembro de 1998, Tögel (C‑76/97, Colect., p. I‑5357, n.° 52), de 22 de Junho de 1989, Fratelli Costanzo (103/88, Colect., p. 1839, n.° 28) – ambos sobre contratos de empreitadas de obras públicas – e de 12 de Novembro de 1996, Smith & Nephew e Primecrown (C‑201/94, Colect., p. I‑5819, n.^os 35 e segs.), sobre autorizações farmacêuticas. V. também as conclusões do advogado‑geral P. Léger de 25 de Setembro de 2003 no processo C‑201/02 (acórdão Wells, ainda não publicado na Colectânea), n.^os 65 e segs., sobre a Directiva 85/337.

55 –

Acórdão de 7 de Janeiro de 2004, Delena Wells (C‑201/02, ainda não publicado na Colectânea, n.° 57).