NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 29. januára 2004 1(1)
Vec C‑127/02
Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee
a
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
proti
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij
(návrh na začatie prejudiciálneho konania podaný Raad van State)
„Ochrana prirodzených biotopov – Voľne žijúce živočíchy a rastliny – Pojem ‚Plán‘ alebo ‚Projekt‘“
Obsah
I – Úvod
II – Právny rámec
III – Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
IV – Právne posúdenie
A – O prvej prejudiciálnej otázke: Pojmy plán alebo projekt
1. Tvrdenia účastníkov konania
2. Posúdenie
B – O druhej prejudiciálnej otázke: Vzťah medzi článkom 6 ods. 2 a článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch
1. Tvrdenia účastníkov konania
2. Posúdenie
C – O tretej prejudiciálnej otázke: Možnosť významného nepriaznivého vplyvu
1. O možnosti nepriaznivého vplyvu
a) Tvrdenia účastníkov konania
b) Posúdenie
2. O významnosti
a) Tvrdenia účastníkov konania
b) Posúdenie
D – O štvrtej prejudiciálnej otázke: Primeraný odhad dosahov a primerané kroky
1. O primeranom odhade dosahov
a) Tvrdenia účastníkov konania
i) Všeobecne
ii) O zásade ochrany
iii) O pochybnostiach, že nedôjde k významnému nepriaznivému vplyvu
b) Posúdenie
i) O primeranom odhade dosahov
ii) O zohľadnení zásady ochrany a o prípustných pochybnostiach v rámci povoľovania plánov a projektov
2. O článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch
a) Tvrdenia účastníkov konania
b) Posúdenie
E – O piatej prejudiciálnej otázke: Priame uplatnenie článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch
1. Tvrdenia účastníkov konania
2. Posúdenie
a) O priamej uplatniteľnosti
b) O otázke, či sa jednotlivec môže odvolávať na článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch
c) O zaťažení tretích osôb ako dôsledku priameho uplatnenia článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch
V – Návrh
I – Úvod
1. V tomto návrhu na začatie prejudiciálneho konania podaného Raad van State (Holandsko) ide o výklad a uplatnenie článku 6 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín(2) (ďalej len „smernica o biotopoch“). Predmetom sporu je vydávanie povolení na mechanický lov srdcoviek jedlých (Cerastoderma edule) v holandskom mori Waddenzee, v osobitne chránenom území, kde žije chránené vtáctvo podľa článku 4 smernice Rady 79/409/EHS z 2. apríla 1979 o ochrane voľne žijúceho vtáctva(3) (ďalej len „smernica o ochrane vtáctva“).
2. Raad van State sa pýta, či sa má vydanie ročného povolenia na lov srdcovky jedlej považovať za povolenie plánu alebo projektu. To by viedlo k uplatneniu konania o povolení plánov alebo projektov podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. V takomto prípade Raad van State žiada o ďalšie vysvetlenia o uplatnení tohto ustanovenia.
3. Najprv žiada o objasnenie vzťahu medzi článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch a článkom 6 ods. 2, ktorý stanovuje všeobecný záväzok členských štátov predchádzať poškodeniu a podstatnému rušeniu lokalít v sústave Natura 2000. Ďalej chce Raad van State vedieť, za akých podmienok možno vychádzať z toho, že určitý plán alebo projekt môže túto lokalitu významne nepriaznivo ovplyvniť, v dôsledku čoho bude potrebné vykonať primeraný odhad dosahov na ciele ochrany lokality. Okrem toho nastoľuje otázku, či príslušný orgán smie povoliť určitý plán alebo projekt, ak neexistujú zjavné pochybnosti o tom, že nedôjde k významným nepriaznivým vplyvom.
4. V prípade, že nejde o plán alebo projekt v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, a preto je potrebné uplatniť článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch, sa Raad van State v tejto súvislosti pýta, či je vydanie povolenia v súlade s požiadavkami článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, ak neexistujú zjavné pochybnosti o tom, že nedôjde k významným nepriaznivým vplyvom.
5. Nakoniec sa Raad van State pýta, či sú odseky 2 a 3 článku 6 smernice o biotopoch priamo uplatniteľné.
II – Právny rámec
6. Podľa článku 4 smernice o ochrane vtáctva členské štáty označia osobitne chránené územia pre pravidelne sa vyskytujúce sťahovavé druhy vtákov uvedené v prílohe I tejto smernice, ako aj druhy vtákov v tejto prílohe neuvedené.
7. Článok 7 smernice o biotopoch stanovuje, že na tieto osobitne chránené územia sa budú vzťahovať povinnosti vyplývajúce z článku 6 ods. 2, 3 a 4.
8. Článok 6 smernice o biotopoch stanovuje:
„1. Pre osobitne chránené územia vytvoria členské štáty potrebné ochranné opatrenia obsahujúce v prípade potreby príslušné plány riadenia, osobitne navrhnuté pre dané lokality alebo začlenené do ďalších plánov rozvoja, a primerané štatutárne, administratívne alebo zmluvné opatrenia, ktoré zodpovedajú ekologickým požiadavkám typov prirodzených biotopov uvedených v prílohe I a druhov uvedených v prílohe II, vyskytujúcich sa v týchto lokalitách.
2. Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3. Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4. Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu. ...“
III – Skutkový stav, konanie a prejudiciálne otázky
9. Waddenzee je významný biotop pre viacero druhov vtákov. Z toho dôvodu Holandsko vyhlásilo prevažnú časť holandského Waddenzee za osobitne chránené územie v zmysle smernice o ochrane vtáctva. V predmetnom spore sa pozornosť zameriava predovšetkým na morské kajky (Somateria mollissima) a lastúrničiarov strakatých (Haematopus ostralegus), pretože srdcovky jedlé sú dôležitou súčasťou ich potravy. Obidva druhy sú po celý rok prítomné vo Waddenzee, ich počet je však v dôsledku zimnej migrácie v zime najvyšší: približne 150 000 morských kajok a približne 200 000 lastúrničiarov strakatých sa zdržuje v tomto období vo Waddenzee.
10. Už niekoľko desaťročí sa vo Waddenzee lovia srdcovky jedlé za pomoci mechanických metód, ktoré sú predmetom tohto sporu. Na tento účel sa používajú rybárske siete podobajúce sa kovovým klietkam, ktoré sú ťahané loďou po morskom dne. Pomocou meter širokej kovovej dosky je do klietky zoškrabovaný povrch morského dna do hĺbky 4 až 5 cm. Priamo pred čepeľou je pripevnená hadica, z ktorej strieka silný prúd vody, ktorý rozviruje povrch morského dna, čím sa do siete dostáva zmes vody, piesku, mušlí a iných organizmov. Vycedený obsah siete sa následne hydraulicky odsaje na palubu lode.
11. S cieľom zabrániť nadmernému výlovu podlieha lov srdcoviek jedlých vo Waddenzee od roku 1975 povoleniu. Právne predpisy v oblasti ochrany životného prostredia najprv vyžadovali iba oslobodenie, ktoré nebolo viazané na žiadnu inú podmienku. Od roku 1998 sa na túto činnosť podľa článku 12 Natuurbeschermingswet (zákon o ochrane prírody) vyžaduje vydanie povolenia, ktoré sa každoročne obnovuje.
12. Na základe tohto zákona Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (štátny tajomník ministerstva poľnohospodárstva, ochrany životného prostredia a rybolovu) vydal v rokoch 1999 a 2000 Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (Výrobné družstvo lovu srdcoviek jedlých v Holandsku, ďalej len „PO Kokkelvisserij“) podmienené povolenie na mechanický lov srdcoviek jedlých vo Waddenzee.
13. Tieto povolenia majú popri článku 12 zákona o ochrane prírody právnu oporu aj v ďalších predpisoch týkajúcich sa lovu srdcovky jedlej vo Waddenzee. Podľa „Planologische Kernbeslissing Waddenzee“ (Centrálny plán rozvoja Waddenzee, ďalej len „CPR Waddenzee“) vydaniu povolenia bráni, ak z najlepších dostupných informácií vyplynú zjavné (holandsky: „duidelijke“) pochybnosti o tom, že nedôjde k žiadnym možným významným nepriaznivým následkom pre ekosystém.
14. Uznesenie vlády z 21. januára 1993, die Structuurnota Zee- en kustvisserij – „Vissen naar evenwicht“ (oznámenie o štruktúre lovu rýb na šírom mori a pri pobreží – „vyvážený lov rýb“, ďalej len „oznámenie o štruktúre“), obsahuje ďalšie usmernenia týkajúce sa okrem iného aj lovu srdcoviek jedlých vo Waddenzee. V zmysle tohto uznesenia sú niektoré oblasti Waddenzee pre túto činnosť trvalo uzavreté; v rokoch chudobných na potravu je vtákom vyhradených 60 % ich priemernej potreby potravy vo forme srdcoviek jedlých a slávok jedlých. Keďže z vedeckého hľadiska nie je isté, či masový úhyn morských kajok v zime 1999/2000 nezapríčinil prípadný nedostatok mušlí, bola táto kvóta pre roky chudobné na potravu medzičasom zvýšená na 70 %. Skutočnosť, že vtákom nie je vyhradených 100 % ich priemernej potreby potravy, sa vysvetľuje tým, že môžu siahnuť aj po iných zdrojoch potravy (napr. po baltických telinkách, okruhlenkách, morských kraboch). Od roku 1997 sa uskutočňujú práce na rozsiahlej štúdii o účinkoch lovu mäkkýšov, od výsledkov ktorej bude závisieť budúce smerovanie.
15. Žalobkyne, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (ďalej len „Waddenvereniging“) a Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (ďalej len „Vogelbescherming“), dve mimovládne organizácie zaoberajúce sa ochranou životného prostredia, nesúhlasili s povoleniami vydanými pre roky 1999 a 2000.
16. Tvrdia, že lov srdcoviek jedlých môže narušiť Waddenzee ako biotop z nasledujúcich dôvodov:
– narušenie kvality sedimentu v dôsledku zvírenia naplaveného bahna a straty jemných usadenín,
– narušenie resp. zabránenie regenerácii mušľových útesov a morskej zelene, ako aj
– nedostatok zdrojov potravy pre vtákov spôsobený nadmerným výlovom.
17. Raad van State na základe dostupných informácií a štúdií dospel k záveru, že žalovaný pri vydávaní povolení, ktoré boli predmetom sporu, posúdil a zohľadnil dostupné vedecké poznatky v súlade s požiadavkami holandského právneho poriadku. Hoci, pokiaľ ide o účinky lovu mušlí, zostáva veľa vecí neobjasnených, žalovaný dostatočne rešpektoval zásadu ochrany tým, že obmedzil lov mušlí, najmä uzavrel rozsiahle oblasti Waddenzee pre lov mušlí a určil kvóty výlovu, zohľadňujúc potrebu potravy vtákov.
18. Raad van State má však pochybnosti, či takýto postup je v súlade s požiadavkami smernice o biotopoch a smernice o ochrane vtáctva. Navrhol preto, aby Súdny dvor rozhodol o týchto prejudiciálnych otázkach:
1a. Majú sa pojmy „plán alebo projekt“ uvedené v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch vykladať tak, že medzi ne patrí aj činnosť vykonávaná už niekoľko rokov, na ktorú sa však v zásade každý rok vydáva časovo obmedzené povolenie, pričom sa vždy nanovo posudzuje, či a v ktorých častiach lokality možno túto činnosť vykonávať?
1b. V prípade zápornej odpovede na otázku 1a: Je potrebné dotknutú činnosť považovať za „plán alebo projekt“ vtedy, ak sa intenzita tejto činnosti v priebehu rokov zvýšila, alebo ak toto zvýšenie bolo vyvolané až vydaním povolení?
2a. Ak z odpovede na otázku 1 vyplynie, že ide o „plán alebo projekt“ v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, je potrebné článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch považovať za výnimku z ustanovení odseku 2 alebo za ustanovenie, ktoré má osobitnú, samostatnú pôsobnosť v tom zmysle, že napríklad
i) odsek 2 sa vzťahuje na doterajšie používanie a odsek 3 na nové plány alebo projekty, alebo že
ii) odsek 2 sa vzťahuje na správne opatrenia a odsek 3 na iné rozhodnutia, alebo že
iii) odsek 3 sa vzťahuje na plány alebo projekty a odsek 2 na ostatné činnosti?
2b. Možno v prípade, keď článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch treba považovať za výnimku z ustanovení odseku 2, uplatniť obidva odseky kumulatívne?
3a. Má sa článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch vykladať tak, že o „plán alebo projekt“ ide už vtedy, ak určitá činnosť môže nepriaznivo ovplyvniť dotknutú oblasť (na tento účel sa vyžaduje vykonať „primeraný odhad“, ktorým by sa zistilo, či nepriaznivé vplyvy sú „významné“), alebo je v súlade s týmto ustanovením potrebné vykonať „primeraný odhad“ až vtedy, ak (s dostatočnou pravdepodobnosťou) možno vychádzať z toho, že „plán alebo projekt“ vyvolá významné nepriaznivé vplyvy?
3b. Podľa akých kritérií je potrebné skúmať, či plán alebo projekt v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je pre ňu potrebný, môže takúto oblasť samostatne alebo v spojení s inými plánmi a projektmi významne nepriaznivo ovplyvniť?
4a. Podľa akých kritérií je potrebné v rámci uplatnenia článku 6 smernice o biotopoch skúmať, či boli podniknuté „primerané kroky“ uvedené v odseku 2 tohto ustanovenia alebo či ide o „primeraný odhad“ v spojení s potrebným určením pred povolením plánu alebo projektu v zmysle odseku 3?
4b. Majú výrazy „primerané kroky“ a „primeraný odhad“ samostatný význam, alebo je potrebné v rámci ich posúdenia zohľadniť tiež článok 174 ods. 2 Zmluvy ES, najmä v ňom zakotvenú zásadu ochrany?
4c. V prípade, že je potrebné zohľadniť zásadu ochrany zakotvenú v článku 174 ods. 2 Zmluvy ES, znamená to tiež, že je možné povoliť určitú činnosť, akou je sporný lov srdcovky jedlej, ak zjavne nemožno pochybovať o tom, že nedôjde k možným významným nepriaznivým vplyvom, alebo túto činnosť možno povoliť iba vtedy, ak vôbec nemožno pochybovať o tom, že takéto vplyvy nenastanú, alebo ak ich absenciu možno s istotou konštatovať?
5. Má článok 6 ods. 2 resp. ods. 3 smernice o biotopoch priamy účinok v tom zmysle, že sa jednotlivec môže pred vnútroštátnym súdom odvolávať na jeho ustanovenia a tento súd mu musí poskytnúť právnu ochranu vyplývajúcu z priameho účinku, ako to vyplýva okrem iného z rozsudku... Peterbroeck(4)?
IV – Právne posúdenie
A – O prvej prejudiciálnej otázke: Pojmy plán alebo projekt
19. Prostredníctvom prejudiciálnych otázok uvedených v bodoch 1a a 1b Raad van State žiada o upresnenie pojmov plán a projekt. Odpoveď na túto otázku je kľúčovým východiskom pre ďalšie posudzovanie predmetného sporu. Ak každoročné vydávanie povolení na lov srdcovky jedlej treba považovať za povolenie plánu alebo projektu, potom sa použije článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
1. Tvrdenia účastníkov konania
20. Waddenvereniging, Vogelbescherming a v písomnej časti konania aj Komisia zdieľajú názor, že každoročné rozhodovanie o love srdcovky jedlej vo Waddenzee treba považovať za súhlas s plánom alebo projektom. Pojmy plán a projekt je potrebné vykladať extenzívne. Najmä Vogelbescherming sa dokonca domnieva, že pri každom povolení treba vychádzať z toho, že ide o plán alebo projekt, avšak použitie týchto pojmov nemožno vylúčiť tým, že sa nebude vyžadovať povolenie. Podľa názoru Komisie je potrebné vychádzať z predpokladu existencie plánu alebo projektu vždy, keď určitá činnosť je z hľadiska svojej povahy spôsobilá určitú lokalitu významne nepriaznivo ovplyvniť.
21. Všetci traja účastníci konania sa opierajú o skutočnosť, že každý rok sa opätovne rozhoduje o love mušlí, pričom v zásade by prichádzalo do úvahy aj nevydanie povolenia. Pokyny Komisie(5) poukazujú výslovne na rybolov, a to aj v prípade, že sa v tomto smere nevyžaduje povolenie. Účinky lovu mušlí môžu byť odlišné v závislosti od viacerých faktorov, a to najmä od populačného vývoja.
22. Waddenvereniging a Vogelbescherming poukazujú tiež na to, že rozsah výlovu 10 000 ton, prvýkrát stanovený roku 1999, nebol v predošlých rokoch nikdy dosiahnutý. Z toho dôvodu bolo povolené zvýšenie lovu mušlí. Vogelbescherming sa okrem toho odvoláva na rozsudok Raad van State z roku 1998, ktorý mal za následok, že povolenie predmetného typu bolo vydané prvýkrát roku 1999. V tomto smere sa Vogelbescherming odvoláva aj na rozsudok Kraaijeveld(6), v zmysle ktorého je v rámci VŽP-smernice(7) rozhodujúcim kritériom pre prijatie projektu význam dopadov na životné prostredie.
23. Aj holandská vláda sa prikláňa k extenzívnemu výkladu pojmov plán a projekt, chcela by však – rovnako ako PO Kokkelvisserij – obmedziť použitie článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch na nové plány a projekty. Už v čase vyhlásenia lokality za osobitne chránené územie podliehali existujúce plány a projekty výlučne článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch. To sa týka predovšetkým činností, akými je lov mušlí, ktoré sa vykonávali už v minulosti, nezávisle na tom, či sa každoročne vyžadujú nové povolenia.
24. Holandská vláda zdôrazňuje, že lov mušlí nemá žiadne významné dopady na osobitne chránené územie, a že Waddenzee bolo vyhlásené za osobitne chránené územie napriek vykonávanému lovu mušlí. Okrem toho vychádza holandská vláda z predpokladu, že povolenie rozšírenia existujúceho plánu alebo projektu – prípadne vykonávanej činnosti – môže predstavovať nový plán alebo nový projekt, ktorý by bolo podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch potrebné zhodnotiť zohľadňujúc účinky doterajšej činnosti.
25. Iba PO Kokkelvisserij zastáva názor, že ani v prípade rozšírenia vykonávaných činností by nešlo o nový projekt alebo nový plán. Ďalej tvrdí, že odhliadnuc od uvedeného sa lov mušlí nerozširuje, ale iba každoročne prispôsobuje okolnostiam. V rokoch 1980 až 2000 bolo ročne ulovených 0 (1991 a 1996) a 9,3 (1998) miliónov kilogramov srdcoviek jedlých. Sedem miliónov kilogramov alebo viac pripadlo na roky 1980, 1983, 1984, 1988, 1998 a 1999, menej ako 2 milióny kilogramov pripadlo na roky 1987, 1991, 1996 a 1997. Nárast nebolo možné pozorovať, skôr objem výlovu z roka na rok kolísal. Rozdiely v jednotlivých rokoch boli spôsobené výlučne prevládajúcimi podmienkami v danom roku, najmä populačným vývojom. Pokiaľ ide o biomasu, v rokoch 1984, 1985, 1986 a 1990 boli dosiahnuté hodnoty presahujúce 20 %, zatiaľ čo neskôr predstavovali maximálne hodnoty približne 10 %. Z tohto pohľadu možno dokonca hovoriť o poklese rybolovu.
26. Komisia na pojednávaní poukázala na to, že môže existovať plán riadenia podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ktorý úplne alebo čiastočne upravuje lov mušlí. O plán alebo projekt by išlo iba v prípade, ak by určité opatrenie presahovalo rámec tohto plánu riadenia, pretože článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch je výslovne uplatniteľný iba na opatrenia, ktoré priamo nesúvisia so správou lokality alebo pre ňu nie sú potrebné. Pri absencii plánu riadenia možno vychádzať z existencie plánu alebo projektu iba vtedy, ak by sa ročné vydávanie povolení na vykonávanú činnosť vzťahovalo na nové skutočnosti, napr. nové technológie alebo zintenzívnenie činnosti.
2. Posúdenie
27. Cieľom článku 6 smernice o biotopoch je zabezpečiť ochranu prírodného bohatstva sústavy Natura 2000 tak prirodzených biotopov, ako aj druhov v jednotlivých chránených lokalitách. Na tento účel stanovuje odsek 1 opatrenia na ochranu, t. j. aktívne konanie. Odsek 2 všeobecne vyžaduje predchádzanie poškodeniu a rušeniu, pokiaľ by bolo takéto rušenie podstatné.
28. Článok 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch zakotvujú osobitnú právnu úpravu týkajúcu sa plánov a projektov. Podľa odseku 3 možno opatrenie povoliť spravidla iba vtedy, ak nepriaznivo neovplyvní integritu lokality Natura 2000. Aby to bolo možné posúdiť, vyžaduje sa v konkrétnom prípade vykonanie primeraného odhadu dosahov opatrenia s ohľadom na ciele ochrany lokality. Podľa odseku 4 sú nepriaznivé vplyvy na integritu lokality za určitých okolností výnimočne prípustné, ak sa prijmú kompenzačné opatrenia. Ak primeraný odhad opatrenia nie je nevyhnutný, potom z článku 6 ods. 3 a ods. 4 smernice o biotopoch nevyplývajú žiadne ďalšie obmedzenia príslušného plánu alebo projektu.
29. Podmienky vykonania primeraného odhadu dosahov opatrenia sú stanovené v článku 6 ods. 3 prvej vete smernice o biotopoch. Pojmy plán a projekt sú v rámci tohto skúmania uskutočňovaného vo viacerých fázach prvým filtrom vylučujúcim opatrenia, ktoré nemusia byť podrobené primeranému odhadu dosahov. Pred zhodnotením dosahov opatrenia je potrebné skúmať ďalšie obmedzujúce predpoklady, a síce Komisiou spomenuté priame spojenie so správou lokality a významné nepriaznivé vplyvy načrtnuté v tretej prejudiciálnej otázke. Každé z týchto kritérií má vlastnú funkciu a vlastné opodstatnenie. Pojmy plán a projekt sú v tomto smere predovšetkým formálnymi predpokladmi použitia článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Vzhľadom na štruktúru článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch sa odbornými úvahami o ochrane prírody možno zaoberať v zásade až v rámci nasledujúcich dvoch fáz tohto skúmania.
30. Účinné zabránenie neúmyselnému poškodzovaniu lokalít Natura 2000 predpokladá, že podľa možností všetky potenciálne škodlivé opatrenia budú podliehať postupu uvedenému v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Preto pojmy plán a projekt nemožno vykladať reštriktívne, ale treba ich vykladať extenzívne. To zodpovedá aj zneniu tohto ustanovenia, kde sa v takmer všetkých jazykových verziách výslovne spomínajú všetky(8) plány alebo projekty.(9)
31. V tejto veci možno ponechať nezodpovedanú otázku, ako majú byť pojmy plán a projekt konkrétne definované, pretože – ako to nespochybňuje žiadny z účastníkov konania – mechanický lov srdcovky jedlej by bol hneď na začiatku jeho vykonávania uznaný za plán alebo projekt. Tento lov je pre svoje celoplošné účinky na vrchnú vrstvu morského dna z hľadiska ochrany prírody zásadne porovnateľný s ťažbou nerastných surovín. Z tohto hľadiska ho treba považovať za iný zásah, a teda za projekt v zmysle článku 1 ods. 2 VŽP-smernice. Toto ustanovenie definuje projekt ako budovanie stavebných alebo iných zariadení alebo iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny vrátane ťažby nerastných surovín(10). Bez toho, aby sme takto definovaný pojem projektu chceli nakoniec preniesť na smernicu o biotopoch, je takto definovaný pojem pre predmetný spor primeraný a dostatočný. V predmetnom spore možno ponechať nezodpovedanú otázku, či sa vydávanie povolení vzťahuje na jeden alebo viaceré projekty alebo dokonca na plán koordinujúci rozličné projekty. Z hľadiska právnych účinkov v tom nie je žiaden rozdiel.
32. Pochybnosti, či ide o plán alebo projekt, môžu vyplynúť z toho, že lov srdcovky jedlej v súčasnej forme je uskutočňovaný už niekoľko rokov. No ani pojem plán, rovnako ako ani pojem projekt, nevylučuje, aby sme opatrenie vykonávané opakovane v pravidelných odstupoch mohli zakaždým považovať za samostatný plán alebo projekt.
33. Z uvedenej skutočnosti vychádza zrejme aj holandská právna úprava. Lov mušlí bez získania ročného povolenia nie je možné vykonávať. Vyžaduje si povolenie príslušných orgánov. Konanie o povolení plánov a projektov vyplýva ale z článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Avšak uplatniteľnosť článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch nespočíva výlučne v tom, že Holandsko nevydalo trvalé povolenie, ale aj v skutočnosti, že toto povolenie sa ročne obnovuje. Ak by potreba uskutočniť primeraný odhad opatrenia závisela výlučne od skutočnosti, či vnútroštátny právny poriadok predpokladá pre príslušné opatrenie časovo neobmedzené povolenie alebo každoročne obnoviteľné povolenie, viedlo by to k snahám vydávať povolenia týkajúce sa ochrany lokality bez časového obmedzenia, a týmto spôsobom obísť článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
34. Takéto obchádzanie článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch by bolo samozrejme v rozpore s právom Spoločenstva. Rovnako ako ďalšie smernice, týkajúce sa ochrany životného prostredia, aj smernica o biotopoch stanovuje, že niektoré opatrenia podliehajú úradnému povoleniu.(11) V rámci VŽP-smernice toto pravidlo zákonodarca dodatočne upresnil.(12)
35. Keďže smernica o biotopoch nestanovuje, ktoré činnosti sa povoľujú v akej forme, prednostnou úlohou členských štátov je prijatie primeranej právnej úpravy. V rámci vymedzenia požiadaviek na vydanie povolenia však musia zohľadniť možnosť nepriaznivých vplyvov na lokality Natura 2000. Časovo obmedzené povolenia, ktoré musia byť pravidelne preskúmané, sú vhodné najmä vtedy, ak pri vydaní prvého povolenia nie je možné dostatočne presne odhadnúť všetky možné účinky, ktoré sú závislé na meniacich sa okolnostiach.
36. Lov srdcovky jedlej vo Waddenzee sa javí ako typický príklad činnosti, ktorej povolenie sa každoročne musí preskúmať. Ponuka srdcoviek jedlých z roka na rok kolíše v závislosti od počasia. Nadmerný výlov srdcovky jedlej podľa všetkého nie je možné vylúčiť.(13) Srdcovky jedlé sú v zime významným zdrojom potravy morských kajok a morských strák. Preto je aspoň raz do roka potrebná regulácia, ktorou by sa dosiahla rovnováha medzi potrebou potravy vtákov a využívaním zásob mušlí. Holandská prax opakovaného vydávania ročných povolení na lov srdcovky jedlej je preto v súlade s požiadavkami článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
37. V zásade však nevyhnutnosť požiadavky povolenia z hľadiska ochrany prírody nie je podmienkou pre to, aby bola činnosť, ktorá podlieha vydaniu povolenia, považovaná za plán alebo projekt. Bolo by tomu tak iba v prípade, ak by pri neexistencii takejto požiadavky bolo dôvodné predpokladať, že túto činnosť možno kvalifikovať ako plán alebo projekt.
38. Práve pri opakovane uskutočňovaných opatreniach takéto chápanie pojmov plán a projekt nemá za následok neprimerané zaťaženie. Pokiaľ zostávajú účinky z roka na rok rovnaké, je možné v ďalšej fáze skúmania jednoducho s odvolaním sa na skúmanie z predošlých rokov konštatovať, že nemožno očakávať žiadne významné nepriaznivé vplyvy. Ak naproti tomu pre meniace sa okolnosti nie je takéto odvolanie sa možné, potom nemožno vylúčiť vykonanie opakovaného rozsiahleho skúmania, ale naopak toto skúmanie je opodstatnené.
39. Na prvú prejudiciálnu otázku je preto potrebné odpovedať tak, že pojmy plán a projekt uvedené v článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch zahrňujú aj činnosť, ktorá je vykonávaná už niekoľko rokov, na ktorú sa však v zásade každý rok vydáva časovo obmedzené povolenie.
40. Vzhľadom na tento záver nie je potrebné zaoberať sa otázkou 1b, či je rozdiel, ak sa intenzita činnosti zvýši alebo povolenie umožní jej zvýšenie. Treba však poznamenať, že rozšírenie už vykonávanej činnosti, ktorá musí byť považovaná za plán alebo projekt, možno v zásade kvalifikovať ako nový plán alebo nový projekt. Toto rozšírenie by muselo byť preto následne preskúmané z pohľadu, či samostatne alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi (vrátane už vykonávanej činnosti) môže významne nepriaznivo ovplyvniť lokalitu Natura 2000. Ak je to nevyhnutné, musia byť podniknuté ďalšie kroky v súlade s článkom 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch.
B – O druhej prejudiciálnej otázke: Vzťah medzi článkom 6 ods. 2 a článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch
41. Predmetom druhej prejudiciálnej otázky je vzťah medzi článkom 6 ods. 2 a článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Raad van State by chcel vedieť, ako treba tieto dve ustanovenia navzájom rozlišovať a či je možné ich kumulatívne použiť. S ohľadom na rozlišovanie navrhuje rôzne možnosti, a síce predovšetkým tieto:
– odsek 2 sa vzťahuje na doterajšie činnosti a odsek 3 na nové plány alebo projekty,
– odsek 2 sa vzťahuje na správne opatrenia a odsek 3 na iné rozhodnutia alebo
– odsek 3 sa vzťahuje na plány alebo projekty a odsek 2 na iné činnosti.
1. Tvrdenia účastníkov konania
42. Vogelbescherming zastáva názor, že čo do povahy a rozsahu pôsobnosti, sa tieto ustanovenia zreteľne líšia. Kým článok 6 ods. 3 stanovuje konanie o povolení projektu v určitom čase, odsek 2 zakladá trvalú povinnosť aktívne konať s cieľom predísť poškodeniu lokalít.
43. Vogelbescherming považuje spôsoby výkladu, ktoré navrhol Raad van State za nedostatočné. Prvý spôsob výkladu nastoľuje problém, akým spôsobom možno rozlišovať medzi novými a už existujúcimi plánmi alebo projektmi. Druhý spôsob nezohľadňuje skutočnosť, že správne opatrenia môžu mať rozličnú povahu a prednostne sa na nich vzťahuje článok 6 ods. 1. Navyše nie je možné všetky opatrenia potrebné na ochranu lokality opierať o článok 6 ods. 3. Tretí spôsob je správny, pokiaľ podriaďuje plány a projekty článku 6 ods. 3, je však nesprávny preto, že článok 6 ods. 2 nemožno obmedziť iba na činnosti. Aj prirodzený vývoj by mohol vyvolať povinnosti aktívne konať podľa článku 6 ods. 2.
44. Podľa názoru Vogelbescherming a Waddenvereniging možno obidva odseky uplatniť aj kumulatívne, a síce vtedy, ak projekt povolený v súlade s odsekom 3 bude mať napriek zhodnoteniu dosahov neskôr nepredvídané negatívne vplyvy na lokalitu, čo vyvolá potrebu prijať opatrenia podľa odseku 2. Podľa názoru Vogelbescherming však nemá zmysel už v rámci povolenia podľa odseku 3 použiť súčasne odsek 2.
45. Podľa názoru holandskej vlády cieľom obidvoch ustanovení je ochrana príslušnej lokality, pričom odsek 2 sa vzťahuje na všetky opatrenia a odsek 3 iba na nové plány a projekty, ktoré môžu významne nepriaznivo ovplyvniť príslušné lokality. Pre posledne uvedené bol výslovne stanovený osobitný režim. Kumulatívne použitie obidvoch ustanovení však nemá zmysel.
46. PO Kokkelvisserij sa predovšetkým odvoláva na tvrdenia Komisie uvedené v jej pokynoch.(14) V týchto pokynoch dospela Komisia k záveru, že plány a projekty treba posudzovať podľa odseku 3, ostatné opatrenia naproti tomu podľa odseku 2. Hoci sa obidva predpisy vzťahujú na ciele ochrany dotknutej lokality, kumulatívne použitie je vylúčené.
47. Komisia napokon tvrdí, že odsek 3 má samostatný význam vtedy, keď sa vzťahuje na plány a projekty, zatiaľ čo odsek 2 sa týka všeobecnej povinnosti predchádzať poškodeniu a podstatnému rušeniu. Odsek 2 zahŕňa činnosti, pre ktoré sa nevyžaduje žiadne predchádzajúce povolenie. Odsek 3 v žiadnom prípade nie je osobitným predpisom vo vzťahu k odseku 2.
2. Posúdenie
48. Rozsah pôsobnosti článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch vyplýva z jeho znenia. Odsek 2 sa viaže na poškodenie a rušenie, odsek 3 naproti tomu na plány a projekty. Prelínanie sa pôsobnosti obidvoch odsekov z tohto hľadiska nemožno vylúčiť.
49. Odsek 3 – prípadne v spojení s odsekom 4 – by však mohol obsahovať taxatívne osobitné ustanovenie pre plány a projekty, ktoré by vylúčilo použitie článku 6 ods. 2. To by malo za následok, že plány a projekty povolené v zmysle článku 6 ods. 3 alebo 4 by z titulu poškodzovania chránených lokalít nepodliehali ďalším požiadavkám.
50. Významný argument proti uplatneniu článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch na plány a projekty vyplýva podľa všetkého z článku 6 ods. 4. Ak by bol článok 6 ods. 2 uplatniteľný na plány a projekty, ktoré boli povolené v súlade s týmto ustanovením napriek nepriaznivým vplyvom na chránené lokality, toto výnimočné povolenie by nevyvolalo žiadne praktické účinky. Členské štáty by spravidla boli povinné zabrániť týmto plánom a projektom, pretože tieto vedú k poškodzovaniu chránených lokalít. Z toho vyplýva, že článok 6 ods. 2 nemožno v týchto prípadoch použiť. Ak by sme článok 6 ods. 3 a 4 považovali za jednotný systém povoľovania plánov a projektov, potom by sme prirodzene aj v prípade povolenia podľa článku 6 ods. 3 museli vylúčiť použitie článku 6 ods. 2.
51. V prípade, ak by sa článok 6 ods. 3 a 4 vzťahoval výlučne na plány a projekty, ich iniciátori a príslušné orgány by získali značnú právnu istotu. V prípade nových plánov a projektov by právoplatné povolenie zaručovalo, že úvahy o ochrane lokality by už nemohli ovplyvniť realizácie príslušných zámerov. Taktiež by z dôvodu nepriaznivých vplyvov na chránené lokality nebolo možné spochybniť staršie plány a projekty, ktoré ešte neboli na základe článku 6 ods. 3 realizované.
52. Systematika článku 6 však neprikazuje takéto výlučné uplatnenie článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Štandardné povoľovacie konanie spojené s primeraným odhadom dosahov a vydávanie výnimočných povolení sú predsa upravené v rozličných odsekoch.
53. Navyše plány a projekty povoľované podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch sa výrazne odlišujú od plánov a projektov, ktoré sa povoľujú iba výnimočne podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch. Štandardné povolenie je založené na domnienke, že plán alebo projekt nepriaznivo neovplyvní integritu chránených lokalít, výnimočné povolenie naproti tomu takýto nepriaznivý vplyv na chránené lokality predpokladá.
54. Preto aj po ukončení štandardného povoľovacieho konania podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch musí platiť všeobecná povinnosť predchádzať poškodeniu a podstatnému rušeniu, zakotvená v článku 6 ods. 2, ktorá vyplýva z realizácie plánu alebo projektu.
55. To zodpovedá osobitnej funkcii článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch vo vzťahu k článku 6 ods. 2. Odsek 3 zakladá predovšetkým povoľovacie konanie, ktoré využíva možnosť posúdiť účinky plánu alebo projektu prostredníctvom cieľov ochrany dotknutej chránenej lokality skôr, ako budú ochranné lokality nepriaznivo ovplyvnené. Preventívna kontrola však nie je v rozpore s použitím všeobecnej ochrannej normy článku 6 ods. 2.
56. Ak sa povoľovacie konanie uskutoční v súlade s ustanoveniami 6 ods. 3 smernice o biotopoch, potom už nie je potrebné prijať opatrenia odseku 2. Ideálne zhodnotenie dosahov opatrenia by totiž všetky neskôr vyvolané nepriaznivé vplyvy presne identifikovalo. Povolenie by preto bolo vydané iba v prípade, ak by plán alebo projekt nepriaznivo neovplyvňoval integritu lokality. To by v zmysle koherentného štandardu ochrany súčasne vylúčilo, aby došlo k poškodeniu alebo rušeniu, ktoré by významne ovplyvnilo ciele smernice. Takýmto spôsobom by bol súčasne zaručený praktický účinok povolenia podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, pretože účinky výslovne uvedené v tomto článku nemôžu viesť k porušeniu článku 6 ods. 2.
57. Praktické dôsledky spojené s povolenými projektmi a plánmi by však vyplynuli z článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch vtedy, ak by napriek primeranému odhadu dosahov mali za následok poškodenie alebo významné nepriaznivé vplyvy. Potom by bol dotknutý členský štát povinný bez ohľadu na to, že opatrenie bolo povolené, prijať nevyhnutné kompenzačné opatrenia.
58. Táto povinnosť je primeraná, pretože v opačnom prípade by sa stav biotopov a druhov v sústave Natura 2000 mohol nenávratne znížiť. Táto povinnosť je prinajmenšom v prípade nových plánov a projektov odôvodnená aj tým, že členské štáty sa v takýchto prípadoch uspokojili s nedostatočným zhodnotením dosahov alebo vedeckou neistotou o účinkoch dotknutého opatrenia. Taktiež je neprijateľné, aby bol stav biotopov a druhov znižovaný v dôsledku starých plánov a projektov, na ktoré článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch z časových dôvodov ešte nebol uplatniteľný.
59. Trvalé používanie článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch na plány a projekty by navyše bolo v súlade s judikatúrou Súdneho dvora vo veci C‑117/00(15). V tomto rozsudku Súdny dvor konštatoval, že Írsko si vo vzťahu k Owenduff-Nephin Beg Complex nesplnilo svoje povinnosti, ktoré mu vyplývajú z článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch. Išlo tu o nadmerné pasenie, ktoré vyvolalo eróziu a ústup vresovísk a zalesnenie ihličnanmi. Súdny dvor sa v tejto súvislosti nezaoberal otázkou, či existovali plány alebo projekty vyžadujúce použitie článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch a či by za určitých okolností bránili uplatneniu článku 6 ods. 2.
60. Na základe uvedeného je na druhú prejudiciálnu otázku potrebné odpovedať tak, že článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch upravuje konanie o povolení plánov a projektov, ktoré nepriaznivo neovplyvňujú integritu chránenej lokality, zatiaľ čo článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch zakladá nezávisle na povolení plánov a projektov trvalú povinnosť predchádzať poškodeniu, ako aj rušeniu, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
C – O tretej prejudiciálnej otázke: Možnosť významného nepriaznivého vplyvu
61. Prostredníctvom tretej prejudiciálnej otázky Raad van State žiada o objasnenie dvoch podmienok vykonania primeraného odhadu dosahov opatrenia podľa článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch. Jednak sa pokúša zistiť, aké požiadavky majú byť stanovené, pokiaľ ide o pravdepodobnosť významných nepriaznivých vplyvov a jednak, chce vedieť, kedy treba vychádzať z toho, že možné nepriaznivé vplyvy sú významné.
62. Na úvod treba poukázať na skutočnosť, že pravdepodobnosť významných nepriaznivých vplyvov je prednostne odbornou otázkou súvisiacou s ochranou prírody, na ktorú treba odpovedať po zohľadnení okolností konkrétneho prípadu. Súdny dvor však môže poskytnúť návod.
1. O možnosti nepriaznivého vplyvu
a) Tvrdenia účastníkov konania
63. Waddenvereniging považuje za nevyhnutné vykonať primeraný odhad dosahov zakaždým, keď nie je zjavne vylúčené, že príslušná lokalita nebude nepriaznivo ovplyvnená.
64. Vogelbescherming odmieta obmedziť hodnotenie dosahov na prípady, keď významné vplyvy nastanú s dostatočnou pravdepodobnosťou – podľa neho skôr postačuje, ak tieto nepriaznivé vplyvy môžu nastať. Až v rámci samotného zhodnotenia dosahov je možné posúdiť pravdepodobnosť nepriaznivých vplyvov.
65. Vogelbescherming chápe otázku Raad van State v tom zmysle, či už v tejto fáze uplatnenia článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch možno zohľadniť možnosť opatrení na zníženie rozsahu škôd. Takéto opatrenia však možno účinne prijať až na základe zhodnotenia dosahov. V tejto veci už otázky obsiahnuté v aktuálnej štúdii štátnych orgánov ukázali, že lov srdcovky jedlej môže vyvolať významné nepriaznivé vplyvy.
66. Komisia vychádza z toho, že okrem zásadnej spôsobilosti plánu alebo projektu nepriaznivo ovplyvniť určitú lokalitu musí byť vyvolanie významných nepriaznivých dopadov aj dostatočne pravdepodobné. Túto skutočnosť je potrebné posúdiť v rámci predbežného skúmania. Podľa zásady ochrany však už samotné pochybnosti, že príslušná lokalita nebude takto nepriaznivo ovplyvnená, postačujú k vzniku povinnosti vykonať primeraný odhad.
67. Holandská vláda zastáva názor, že hodnotenie dosahov je potrebné iba vtedy, ak významné nepriaznivé vplyvy sú dostatočne pravdepodobné. To je potrebné posúdiť v rámci predbežného skúmania.
68. Aj PO Kokkelvisserij považuje primeraný odhad dosahov za nevyhnutný iba vtedy, ak sa možno domnievať, že plán alebo projekt môže mať za následok významné nepriaznivé vplyvy.
b) Posúdenie
69. Pokiaľ ide o stupeň pravdepodobnosti významných nepriaznivých vplyvov, nie je znenie tohto ustanovenia v rozličných jazykových verziách jednoznačné. Nemecká verzia ho snáď formuluje najširšie, keď prostredníctvom „könnte“ je vyjadrený podmieňovací spôsob. To naznačuje, že kritériom je tu už možnosť nepriaznivých vplyvov. Naproti tomu anglická jazyková verzia používa snáď najužšie formulovaný výraz „likely“, ktorý vyjadruje značnú pravdepodobnosť. Ostatné jazykové verzie sa pohybujú niekde medzi týmito dvoma pólmi. Zo znenia článku preto nevyplýva požiadavka, aby nepriaznivý vplyv nastal s určitosťou, vyžadovaný stupeň pravdepodobnosti však zostáva nejasný.
70. Vzhľadom na to, že štandardné povoľovacie konanie má zabrániť, aby boli chránené lokality v dôsledku plánov alebo projektov nepriaznivo ovplyvnené, nesmú byť požiadavky na pravdepodobnosť nepriaznivých vplyvov stanovené veľmi prísne. Ak by sa vylúčilo vykonávanie primeraného odhadu dosahov pre plány a projekty, ktoré by mali významné nepriaznivé dopady napr. iba s desaťpercentnou pravdepodobnosťou, potom by zo štatistického hľadiska každé desiate opatrenie, ktoré sa nachádza pod touto hranicou, viedlo k významným nepriaznivým vplyvom. Všetky tieto opatrenia by bolo ale možné bez ďalších obmedzení povoliť. Takto stanovené kritérium pravdepodobnosti by bolo dôvodom pre obavy z postupného poškodzovania sústavy Natura 2000. Okrem toho platí, že zhodnotenie dosahov ma práve napomôcť zistiť pravdepodobnosť nepriaznivých vplyvov. Ak pravdepodobnosť konkrétnych nepriaznivých vplyvov je nejasná, potom sa treba prikloniť skôr za vykonanie primeraného odhadu dosahov ako proti jeho vykonaniu.
71. Možnosť predchádzať nepriaznivým vplyvom alebo ich minimalizovať by pri skúmaní potreby vykonať primeraný odhad dosahov v zásade nemala zohrávať žiadnu úlohu. Možno pochybovať o tom, či tieto opatrenia možno dostatočne precízne realizovať bez odborného základu konkrétnej štúdie dosahov.
72. Na druhej strane by bolo neprimerané, ak by každý eventuálny nepriaznivý vplyv bol dôvodom na vykonanie primeraného odhadu dosahov. Na nepriaznivé vplyvy, ktoré sú vzdialené cieľom ochrany lokality, nie je potrebné prihliadať. To však pravdaže možno posúdiť a rozhodnúť iba v konkrétnom prípade.
73. Kritériom pre posúdenie musí byť to, či existujú dôvodné pochybnosti o tom, že chránená lokalita nebude významne nepriaznivo ovplyvnená. V rámci posúdenia pochybností musí byť zohľadnená na jednej strane pravdepodobnosť vzniku škody, na strane druhej tiež rozsah a povaha tejto škody. Pochybnosti vzhľadom na nevyvolanie nenávratných nepriaznivých dopadov alebo nepriaznivých dopadov, ktoré sa týkajú obzvlášť vzácnych biotopov alebo druhov, musia v zásade prevážiť nad pochybnosťami vzhľadom na návratné alebo prechodné nepriaznivé vplyvy alebo nad pochybnosťami o tom, že nedôjde k nepriaznivým dopadom na druhy alebo biotopy, ktoré sa relatívne často vyskytujú.
74. Preto je primeraný odhad potrebné vykonať vždy vtedy, ak existujú dôvodné pochybnosti o tom, že chránená lokalita nebude významne nepriaznivo ovplyvnená.
2. O významnosti
a) Tvrdenia účastníkov konania
75. V súvislosti s posúdením významnosti nepriaznivých vplyvov navrhuje Waddenvereniging niekoľko rozličných kritérií. Tieto by mohli vychádzať z porovnateľného zámeru v iných lokalitách a z populačného vývoja, v tomto prípade úbytku morských kajok. Veľkosť lokality a projektu tu nesmú byť zohľadnené, pretože v opačnom prípade by časti chránených lokalít mohli prakticky stratiť svoj chránený status.
76. Vogelbescherming navrhuje skúmanie v tomto poradí:
– Prichádzajú nepriaznivé vplyvy do úvahy?
– Prelínajú sa územia, na ktoré sa vzťahuje plán alebo projekt, s územiami, na ktorých sa nachádzajú prirodzené biotopy alebo druhy?
– Ak sú splnené obidve podmienky, treba skúmať, či existuje čo len minimálne riziko nepriaznivých dopadov na integritu lokality.
77. Komisia požaduje objektívny výklad, ktorý sa však musí orientovať na osobitné zloženie dotknutej lokality. Nepriaznivé vplyvy podľa Komisie sú významné vtedy, ak
– znemožňujú alebo robia nepravdepodobnú realizáciu cieľov ochrany, alebo
– ak by nenávratne zničili živú zložku ekosystému, ktorá je pre lokalitu charakteristická a ktorá je podstatná pre integritu alebo funkciu sústavy Natura 2000.
78. Taktiež holandská vláda chce zabrániť svojvoľnému alebo náhodnému posúdeniu významu a očakáva, že budú zohľadnené osobitosti dotknutej lokality, ale aj kumulatívne účinky v spojení s inými plánmi a projektmi.
79. PO Kokkelvisserij sa odvoláva na pokyny Komisie(16) a na nepriaznivé vplyvy, ktoré boli predmetom rozsudku týkajúceho sa zavedenia odtokového systému v oblasti Santoña(17). V tomto rozsudku sa vyžadovali citlivé, relatívne závažné, nenapraviteľné alebo ťažko napraviteľné vplyvy. Vzhľadom na komplexnosť ekologického posúdenia odmieta taxatívny zoznam kritérií. V každom prípade ale považuje za nevyhnutné zohľadniť povahu a rozlohu lokality, ako aj skutočné a predvídateľné vplyvy plánu alebo projektu, a to najmä, či tieto nepriaznivé vplyvy sú štrukturálne alebo prechodné, prípadne či je im možné zabrániť prirodzenými prostriedkami. Zohľadnenie by teda malo zahŕňať aj ciele ochrany lokality, ako aj iné vlastnosti alebo vplyvy na životné prostredie.
b) Posúdenie
80. Obmedzením primeraného odhadu dosahov iba na plány a projekty, ktoré môžu chránenú lokalitu významne nepriaznivo ovplyvniť, sa zabráni vykonávaniu nepotrebného zhodnotenia dosahov. Túto podmienku je potrebné zbežne preskúmať v rámci predbežného skúmania bez toho, aby bol vykonaný samotný primeraný odhad.
81. Pojem významný zahrňuje dva porovnávané aspekty, v tomto prípade popisuje vzťah určitých nepriaznivých vplyvov k chránenej lokalite. Chránená lokalita je definovaná prostredníctvom cieľov jej ochrany. Závažnosť nepriaznivých vplyvov vyplýva z rozsahu a povahy možnej škody. Pritom relevantnými sú okrem návratnosti alebo kompenzácie účinkov tiež vzácnosť dotknutých biotopov alebo druhov.
82. Z účastníkov konania sa jedine Komisia pokúša bližšie určiť hranicu významnosti. Kritériá, ktoré navrhla – zmarenie cieľov ochrany alebo zničenie podstatných zložiek lokality – však túto hranicu stanovujú veľmi vysoko.
83. Vogelbescherming a Waddenvereniging na pojednávaní správne poukázali na skutočnosť, že toto kritérium nezodpovedá judikatúre Súdneho dvora vytvorenej predovšetkým v súvislosti so smernicou o ochrane vtáctva. Z rozsudku Leybucht vyplýva, že každé zmenšenie osobitne chráneného územia, napr. v dôsledku výstavby cestnej komunikácie(18), je prinajmenšom porovnateľné s nepriaznivými vplyvmi(19). V už citovanom rozsudku týkajúceho sa zavedenia odtokového systému v oblasti Santoña Súdny dvor bez toho, aby skúmal kumulatívne účinky, uznal, že aj plány na vybudovanie akvakultúry(20) a zavedenie odtokového systému(21) majú významné nepriaznivé vplyvy. Nemožno sa ale domnievať, že každý z týchto zásahov by bol spôsobilý zmariť ciele ochrany dotknutej osobitne chránenej oblasti alebo zničiť podstatné zložky lokality.
84. S tvrdením Komisie však treba súhlasiť, pokiaľ sa toto odvoláva na ciele ochrany určitej lokality. Tieto ciele opisujú význam lokality v rámci sústavy Natura 2000. Každý z týchto cieľov je preto relevantný v rámci sústavy. Ak by boli nepriaznivé vplyvy plánov a projektov akceptované, pretože dosiahnutie týchto cieľov iba sťažujú, ale neznemožňujú alebo nerobia nepravdepodobným, potom by sa stav druhov a biotopov v sústave Natura 2000 v dôsledku plánov a projektov mohol výrazne znížiť. Nebolo by možné s presnosťou predvídať ani rozsah tohto zníženia, keďže by nebol vykonaný žiadny primeraný odhad dosahov. Tieto straty by neboli kompenzované, pretože článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch nemožno uplatniť.
85. Zásadne treba preto všetky nepriaznivé vplyvy na ciele ochrany považovať za významné nepriaznivé vplyvy na celú lokalitu. Iba nepriaznivé vplyvy, ktoré sa nedotýkajú žiadneho cieľa ochrany, nie sú významné v zmysle článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
86. Na túto časť tretej prejudiciálnej otázky je preto potrebné odpovedať v tom zmysle, že všetky nepriaznivé vplyvy na ciele ochrany významne nepriaznivo ovplyvňujú dotknutú lokalitu.
D – O štvrtej prejudiciálnej otázke: Primeraný odhad dosahov a primerané kroky
87. Prostredníctvom štvrtej prejudiciálnej otázky by chcel Raad van State získať potrebné vysvetlenia, ktoré by mu umožnili posúdiť, či príslušné orgány v tejto veci vykonali primeraný odhad a vyvodili nevyhnutné dôsledky, alebo či podnikli primerané kroky na predchádzanie poškodeniu a rušeniu.
1. O primeranom odhade dosahov
88. Pokiaľ ide o primeraný odhad dosahov opatrenia, štvrtá prejudiciálna otázka je zameraná na jednej strane všeobecne na podmienky primeraného odhadu a na strane druhej konkrétne na to, či je odôvodnené odmietnuť vydanie povolenia na lov srdcovky jedlej len vtedy, ak možno „zjavne pochybovať“ o tom, že nedôjde k významným nepriaznivým vplyvom. V tejto súvislosti sa Raad van State pýta, či je potrebné prihliadať na zásadu ochrany.
a) Tvrdenia účastníkov konania
i) Všeobecne
89. PO Kokkelvisserij navrhuje odvodiť podmienky primeraného odhadu dosahov z odsekov 2 a 3 článku 2 smernice o biotopoch, ktoré vyžadujú, aby sa na jednej strane zachoval alebo obnovil priaznivý stav ochrany prirodzených biotopov a druhov divokej fauny a flóry európskeho významu, ale aby sa na strane druhej brali do úvahy hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky, ako aj regionálne a miestne osobitosti.
90. Ostatní účastníci konania sa zhodujú v tom, že predmetom primeraného odhadu dosahov opatrenia musia byť vplyvy plánov alebo projektov na ciele ochrany dotknutej lokality. V tejto súvislosti navrhujú s rôznou precíznosťou metódy.
ii) O zásade ochrany
91. Waddenvereniging, Komisia, holandská vláda a PO Kokkelvisserij zdieľajú názor, že pri výklade článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch sa musí prihliadnuť na zásadu ochrany podľa článku 174 ods. 2 ES. Vogelbescherming sa domnieva, že článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch už obsahuje dostatočne jasnú a konkrétnu zásadu ochrany, v dôsledku čoho nie je použitie článku 174 ods. 2 ES nevyhnutné.
iii) O pochybnostiach, že nedôjde k významnému nepriaznivému vplyvu
92. Komisia sa odvoláva na anglické a francúzske znenie článku 6 ods. 3 druhej vety smernice o biotopoch, v zmysle ktorého príslušné úrady musia byť presvedčené, že integrita lokality nebude nepriaznivo ovplyvnená. Rovnako ako Vogelbescherming a Waddenvereniging z toho vyvodzuje, že nesmú existovať žiadne pochybnosti o nepravdepodobnosti výskytu týchto nepriaznivých vplyvov.
93. Holandská vláda sa domnieva, že kritérium zjavných pochybností treba použiť na odseky 2 a 3 článku 6 smernice o biotopoch. V prípade uplatnenia odseku 3 prvej vety sa pre vykonanie primeraného odhadu vyžaduje existencia zjavných pochybností. V prípade uplatnenia odseku 3 druhej vety musí byť povolenie možné, ak nie je absolútne isté, ale je len prevažne isté, že možno vylúčiť nepriaznivé vplyvy. Absolútnu istotu možno dosiahnuť len zriedkakedy. Preto je možné plán alebo projekt nepovoliť iba vtedy, ak aj po vykonaní zhodnotenia dosahov pretrvávajú zjavné pochybnosti.
94. PO Kokkelvisserij zastáva názor, že zásada ochrany by bola veľmi široká, ak by pri akýchkoľvek pochybnostiach, že nedôjde k významným nepriaznivým vplyvom, muselo byť vydanie povolenia odmietnuté. Odvolávajúc sa súčasne na zásadu proporcionality navrhuje, aby v prípade vedeckej neistoty boli prijaté primerané opatrenia, ktoré spravidla nemôžu vylúčiť všetky riziká.
b) Posúdenie
i) O primeranom odhade dosahov
95. Vopred treba zdôrazniť, že smernica o biotopoch nestanovuje žiadne metódy na vykonanie primeraného odhadu dosahov. Z tohto dôvodu môže byť nápomocné vychádzať z príslušných dokumentov Komisie(22), ktoré však nemajú žiaden záväzný právny účinok. Súdny dvor v žiadnom prípade nemôže abstraktne vypracovať určitú metódu vykonávania primeraného odhadu. Zo smernice je pravdaže možné vyvodiť určité rámcové podmienky.
96. Väčšina jazykový verzií, ale aj desiate odôvodnenie v nemeckej verzii, výslovne vyžadujú primeraný odhad. Ako predovšetkým Komisia správne uviedla, navyše už zo znenia článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch vyplýva, že vykonanie zhodnotenia dosahov musí predchádzať povoleniu plánu alebo projektu a že je potrebné prihliadať na kumulatívne účinky, ktoré spojenie s inými plánmi a projektmi vyvoláva.
97. Nevyhnutne musia byť v rámci tohto primeraného odhadu porovnané všetky nepriaznivé vplyvy vyvolané plánom alebo projektom s cieľmi ochrany lokality. Na tento účel je potrebné identifikovať tak nepriaznivé vplyvy, ako aj ciele ochrany. Ciele ochrany možno vyvodiť zo situácie v lokalite. Obšírne zahrnutie všetkých nepriaznivých vplyvov na lokalitu bude však spravidla obtiažne. Vo viacerých oblastiach pretrváva značná vedecká neistota vzhľadom na príčinné súvislosti. Ak ani po vyčerpaní všetkých vedeckých prostriedkov a zdrojov nebude možné dosiahnuť istotu, potom bude treba vystačiť s prognózami pravdepodobnosti a s odhadmi, ktoré je potrebné označiť a zdôvodniť.
98. Po vykonaní primeraného odhadu dosahov sa prijme odôvodnené rozhodnutie o tom, či integrita dotknutej lokalita bude nepriaznivo ovplyvnená. Pritom je potrebné uviesť oblasti, v ktorých nemožno s istotou určiť, či dôjde alebo nedôjde k nepriaznivým vplyvom, ako aj závery, ktoré z toho vyplývajú.
ii) O zohľadnení zásady ochrany a o prípustných pochybnostiach v rámci povoľovania plánov a projektov
99. Pokiaľ ide o rozhodnutie o povolení, článok 6 ods. 3 druhá veta v nemeckej jazykovej verzii stanovuje, že povolenie bude vydané iba vtedy, ak vnútroštátne orgány na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu zistili, že plány alebo projekty nepriaznivo neovplyvnia integritu príslušnej lokality. Ako Komisia správne zdôraznila, iné jazykové verzie idú nad rámec jednoduchého „zistenia“ tým, že vyžadujú, aby príslušné orgány boli o tom presvedčené. Preto treba vychádzať z toho, že k zisteniu, ktoré predchádza povoleniu v nemeckej jazykovej verzii, je možné dôjsť iba vtedy, ak príslušné orgány sú po zohľadnení výsledkov zhodnotenia dosahov presvedčené, že integrita lokality nebude nepriaznivo ovplyvnená(23). Pre rozhodnutie preto nie je rozhodujúce, či tieto nepriaznivé vplyvy sú preukázateľné, ale – naopak –, či orgány vydávajúce povolenie zistili, že nenastanú.
100. Táto právna úprava konkretizuje zásadu ochrany, ktorú článok 174 ods. 2 ES stanovuje pre ochranu lokality v rámci sústavy Natura 2000. Zásadu ochrany právo Spoločenstva nedefinuje. Judikatúra sa ňou zaoberá v súvislosti s vykonávajúcimi ochrannými opatreniami, ktoré možno prijať v prípade neistoty vzhľadom na existenciu alebo rozsah rizík bez toho, aby bolo nutné vyčkať, kým existencia alebo závažnosť týchto rizík budú úplne preukázané(24). Rozhodujúcim je preto element vedeckej neistoty vzhľadom na riziká(25). Pravdaže, v každom konkrétnom prípade je potrebné zásahy spojené s ochrannými opatreniami porovnať s predpokladaným rizikom. Komisia vo svojom oznámení o použití zásady ochrany v tejto súvislosti konštatuje, že určenie stupňa rizika „prijateľného“ pre spoločnosť predstavuje rozhodnutie spojené s vyšším stupňom politickej zodpovednosti(26). Tejto požiadavke zodpovednosti možno vyhovieť iba tak, že pred vydaním rozhodnutia bude za pomoci najlepších dostupných vedeckých prostriedkov vedecká neistota znížená na minimum.
101. Rozhodnutia Súdneho dvora sa teda netýkali vo všeobecnosti „porušenia“ zásady ochrany, ale uplatnenia ustanovení, ktoré zásadu ochrany v určitých oblastiach konkretizujú(27). Spravidla tieto ustanovenia na jednej strane predpokladajú rozsiahle vedecké posúdenie a na strane druhej stanovujú prijateľný stupeň rizika, ktorý po tomto posúdení naďalej pretrváva, prípadne priestor pre voľné posúdenie príslušnými orgánmi.
102. Článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch je v súlade s týmto pravidlom. Na zabránenie nepriaznivým vplyvom plánov a projektov na integritu lokalít sústavy Natura 2000 sa predpokladá najskôr využitie najlepších dostupných vedeckých prostriedkov. To sa uskutoční v rámci predbežného posúdenia, či môže dôjsť k významným nepriaznivým vplyvom a následne, v prípade potreby, vo forme primeraného odhadu dosahov. Stupeň rizika, ktorý je pre dotknutú oblasť po uskutočnení tohto skúmania ešte prijateľný, je stanovený v článku 3 ods. 2. Podľa tohto ustanovenia povoľovacie orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení, že integrita nebude nepriaznivo ovplyvnená. Zostávajúce riziko preto nesmie toto presvedčenie spochybniť.
103. Ak by sa však na presvedčení, že integrita lokality nebude nepriaznivo ovplyvnená, trvalo predtým, ako môže orgán povoliť plán alebo projekt, mohlo by to porušovať zásadu proporcionality, na ktorú poukazuje PO Kokkelvisserij.
104. Zásada proporcionality patrí podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora medzi všeobecné zásady práva Spoločenstva. Opatrenie je primerané iba vtedy, ak je spôsobilé a zároveň nevyhnutné a nie je v zjavnom nepomere k sledovanému cieľu(28). Túto zásadu je potrebné zohľadniť pri výklade práva Spoločenstva(29).
105. Povoľovacie kritérium stanovené v článku 6 ods. 3 druhej vete je spôsobilé zabrániť nepriaznivým vplyvom na lokality. Miernejší prostriedok na dosiahnutie tohto cieľa pri porovnateľnom stupni istoty nie je k dispozícii. Pochybnosti by mohli vzniknúť iba vo vzťahu medzi povoľovacím kritériom a ochranou lokality, ktorú možno pomocou neho dosiahnuť.
106. Neprimeraným výsledkom však má zabrániť výnimočné povoľovanie zakotvené v článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch. Podľa tohto ustanovenia možno napriek negatívnemu výsledku zhodnotenia dosahov na lokalitu výnimočne povoliť plány alebo projekty, ak existujú dôvody vyššieho verejného záujmu, neexistujú alternatívne riešenia a budú prijaté všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie ochrany celkovej koherencie sústavy Natura 2000. Týmto spôsobom samotný zákonodarca Spoločenstva v článku 6 ods. 3 a 4 smernice o biotopoch zabezpečil vzájomnú rovnováhu medzi ochranou prírody a inými záujmami. Z toho dôvodu nemožno konštatovať porušenie zásady proporcionality.
107. Nevyhnutnú istotu však nemožno chápať ako absolútnu istotu, pretože túto je prakticky sotva možné dosiahnuť. Zo znenia článku 6 ods. 3 druhej vety smernice o biotopoch skôr vyplýva, že príslušný orgán musí prijať rozhodnutie na základe posúdenia všetkých dostupných informácií, ktoré sú zahrnuté predovšetkým v zhodnotení dosahov. Výsledok tohto primeraného odhadu má nevyhnutne subjektívnu povahu. Preto môže príslušný orgán na základe vlastného úsudku nadobudnúť istotu, že k nepriaznivým vplyvom nedôjde, hoci z objektívneho hľadiska absolútna istota v žiadnom prípade nemôže nastať.
108. Takýto výsledok zhodnotenia dosahov možno obhájiť iba vtedy, ak prinajmenšom z presvedčenia príslušného orgánu nevyplýva žiadna dôvodná pochybnosť o tom, že nedôjde k nepriaznivým vplyvom na integritu lokality. Ako v prípade predbežného skúmania možnosti významných nepriaznivých vplyvov, zakotveného v článku 6 ods. 3 prvej vete smernice o biotopoch, musí byť aj tu zohľadnená pravdepodobnosť spôsobenia škody, ako i povaha a rozsah predpokladanej škody(30). Opatrenia na zmiernenie a predchádzanie škodám môžu taktiež zohrávať významnú úlohu. Práve v prípade vedeckej neistoty je možné pomocou podporného vedeckého pozorovania získať ďalšie vedomosti o nepriaznivých vplyvoch a na základe nich usmerňovať realizáciu plánu alebo projektu.
109. V každom prípade musia byť rozhodujúce úvahy obsiahnuté v povolení. Musia byť preskúmateľné minimálne v tom ohľade, či povoľovací orgán prekročil hranice správnej úvahy pri rozhodovaní. Táto situácia by nastala hlavne vtedy, ak by bez presvedčivých odborných argumentov boli spochybnené zistenia o možných nepriaznivých vplyvoch vyplývajúcich z primeraného odhadu dosahov(31).
110. Je sporné, či holandská právna úprava týkajúca sa nevyhnutnosti zjavných pochybností je v súlade s takto definovaným stupňom prijateľného rizika. Táto právna úprava kvalifikuje ako prijateľné riziko také riziko nepriaznivých vplyvov, ktoré môže byť ešte stále dôvodom pochybností, ktoré sú síce dôvodné, ale nie zjavné. Takéto dôvodné pochybnosti by však boli v rozpore s nevyhnutnou istotou, že integrita lokality nebude nepriaznivo ovplyvnená. Tvrdenia Raad van State o dostupných vedeckých poznatkov túto úvahu potvrdzujú. Raad van State sa odvoláva na správu znalca, ktorý dospel k záveru, že existujú určité medzery v poznatkoch a že väčšina z použitých dostupných záverov skúmania nepreukazuje jednoznačne významné nepriaznivé (nenávratné) vplyvy na ekosystém. Toto zistenie však iba napovedá, že významné nepriaznivé vplyvy nemožno s istotou zistiť, nie však, že k nim s istotou nedôjde.
111. Súhrne treba na štvrtú prejudiciálnu otázku – v časti, v ktorej sa týka článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch – odpovedať tak, že primeraný odhad musí
– predchádzať povoleniu plánu alebo projektu,
– zohľadňovať kumulatívne účinky a
– preukázať všetky nepriaznivé vplyvy na ciele ochrany.
Príslušné orgány môžu povoliť plán alebo projekt iba prípade, ak po zhodnotení všetkých dostupných informácií, najmä po zhodnotení primeraného odhadu dosahov, sú presvedčené, že integrita dotknutej oblasti nebude nepriaznivo ovplyvnená. To si vyžaduje, aby boli príslušné orgány presvedčené, že neexistujú žiadne dôvodné pochybnosti o tom, že nedôjde k takýmto nepriaznivým vplyvom.
2. O článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch
112. Predmetom štvrtej prejudiciálnej otázky nie je iba výklad článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ale aj možnosť použiť článok 6 ods. 2, ktorý by prichádzal do úvahy, ak by každoročné vydávanie povolení na lov srdcovky jedlej nebolo kvalifikované ako plán alebo projekt.
a) Tvrdenia účastníkov konania
113. Pokiaľ ide o „primerané kroky“ v zmysle článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, holandská vláda, PO Kokkelvisserij a Vogelbescherming vychádzajú z toho, že na jednej strane je nevyhnutné prihliadať na potreby príslušnej lokality, na strane druhej však, v súlade s článkom 2 ods. 3 smernice o biotopoch, aj na hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky a regionálne a miestne osobitosti.
114. Holandská vláda zastáva názor, že aj článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch vyžaduje pre prijatie preventívnych opatrení zjavné pochybnosti o nevyvolaní nepriaznivých vplyvov.
115. Komisia zdôrazňuje, že článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch požaduje preventívne opatrenia na predchádzanie poškodeniu a podstatnému rušeniu.
b) Posúdenie
116. Podľa môjho názoru nie je potrebné odpovedať na štvrtú prejudiciálnu otázku, pokiaľ sa táto otázka týka článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch. V čase povolenia plánu alebo projektu má toto ustanovenie význam iba v spojení s článkom 6 ods. 3 smernice o biotopoch(32). Ak by ale Súdny dvor dospel k záveru, že ročné vydávanie povolenia na lov srdcovky jedlej nemožno považovať za plán alebo projekt, potom sa naskytá otázka, aké požiadavky na vydávanie povolenia vyplývajú z článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch.
117. V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že v prípade povolenia plánu alebo projektu musí konštatovanie, že integrita lokality nebude nepriaznivo ovplyvnená, obsiahnuté v článku 6 ods. 3 druhej vete smernice o biotopoch, súčasne vylučovať poškodenie alebo podstatné rušenie podľa článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch(33). Rovnako neprijateľným by bolo, ak by sa opatrenie nepriaznivo ovplyvňujúce sústavu Natura 2000 nepovažovalo súčasne za opatrenie, ktoré má za následok poškodenie alebo podstatné rušenie. Hmotno-právna úroveň ochrany stanovená v odsekoch 2 a 3 článku 6 smernice o biotopoch je teda rovnaká. Primeranými krokmi uvedenými v článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch musí byť preto zabezpečené, že integrita lokalít sústavy Natura 2000 nebude nepriaznivo ovplyvnená.
118. Táto povinnosť existuje nepretržite, teda aj vtedy, ak sa má rozhodnúť o povolení zámerov, ktoré sa nepovažujú za plán alebo projekt. Na rozdiel od článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch však odsek 2 neobsahuje žiadnu osobitnú úpravu toho, akým spôsobom treba v rámci tohto povoľovacieho konania zabezpečiť ochranu lokality. Príslušné orgány preto na dosiahnutie cieľa ochrany lokality môžu prijať aj iné opatrenia ako tie, ktoré predpokladá článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Účinnosť týchto opatrení však nemôže byť nižšia ako účinnosť opatrení v rámci postupu podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch. Táto úroveň ochrany by nebola zabezpečená, ak by bolo vydané povolenie napriek dôvodným pochybnostiam, že nebude nepriaznivo ovplyvnená integrita lokality.
119. Pre úplnosť treba poznamenať, že za určitých okolností, s cieľom výnimočného povolenia zámeru, ktorý ovplyvňuje nepriaznivo integritu lokality, bude treba uplatniť taktiež kritériá v zmysle článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch. Týmto spôsobom bude možné v súlade s článkom 2 ods. 3 smernice o biotopoch zohľadniť hospodárske, sociálne a kultúrne požiadavky, ako aj regionálne a miestne osobitosti, a súčasne konkretizovať zásadu proporcionality.
120. Na túto časť štvrtej prejudiciálnej otázky je preto potrebné odpovedať tak, že v prípade uplatnenia článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch na povoľovanie zámerov musí toto povolenie hmotno-právne zabezpečiť rovnaký štandard ochrany ako povolenie podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
E – O piatej prejudiciálnej otázke: Priame uplatnenie článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch
121. Der Raad van State chce nakoniec vedieť, či neprebratie článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch do holandského vnútroštátneho právneho poriadku má priamy účinok v tom zmysle, že sa jednotlivec môže odvolávať na jeho ustanovenia pred vnútroštátnymi súdmi a súdy sú mu povinné poskytnúť právnu ochranu.
1. Tvrdenia účastníkov konania
122. Waddenvereniging a Vogelbescherming zastávajú názor, že odseky 2 a 3 článku 6 smernice o biotopoch sú dostatočne jasné a bezvýhradné na to, aby ich bolo možné priamo uplatniť.
123. Vogelbescherming okrem toho poukazuje na to, že samotný Raad van State tým, že sa odvoláva na rozsudky WWF(34) a Linster(35), vychádza z priameho uplatnenia článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch. V každom prípade je v zmysle týchto rozsudkov možné konštatovať prekročenie diskrečnej právomoci, ktorá prináleží členským štátom.
124. Taktiež holandská vláda uvádza, že obidve ustanovenia môžu založiť dostatočne jasnú povinnosť prinajmenšom v prípadoch, keď boli dosiahnuté hranice voľnej úvahy priznanej členským štátom. Rozhodovanie pravdaže ponecháva Súdnemu dvoru.
125. Komisia považuje možnosť priameho uplatnenia článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch za nepravdepodobnú, pretože členským štátom prináleží rozhodnúť sa, aké opatrenia si zvolia. Naproti tomu článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch je dostatočne jasný a tiež bezvýhradný, v každom prípade vtedy, ak bola lokalita vyhlásená za osobitne chránené územie.
126. PO Kokkelvisserij sa vyslovil proti priamemu uplatneniu obidvoch ustanovení, a to z dôvodu, že Komisia ešte nevypracovala zoznam lokalít s významom pre Spoločenstvo v súlade s článkom 4 ods. 2 smernice o biotopoch. Okrem toho obidve ustanovenia priznávajú členským štátom určitú diskrečnú právomoc a nie sú dostatočne jasné. Navyše v predmetnom spore nejde o použitie sporných ustanovení v zmysle práva na obranu, ale skôr o to, že tieto ustanovenia majú založiť práva. Na pojednávaní PO Kokkelvisserij nakoniec vyslovila svoj názor, že priame uplatnenie by nevyhnutne viedlo k horizontálnemu uplatneniu na ťarchu tretích osôb.
2. Posúdenie
127. Táto prejudiciálna otázka položená Raad van State vyžaduje preskúmanie troch čiastkových aspektov. Je potrebné objasniť, či článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch spĺňa podmienky pre priame uplatnenie, kto a za akých podmienok sa ho v členských štátoch môže dovolávať a či nepriame zaťaženie lovcov mušlí nebráni jeho priamemu uplatneniu.
a) O priamej uplatniteľnosti
128. Podľa ustálenej judikatúry je ustanovenie smernice po uplynutí lehoty na jej prebratie priamo uplatniteľné, ak je z hľadiska obsahu bezvýhradné a dostatočne presné(36).
129. Podľa článku 23 smernice o biotopoch mali členské štáty túto smernicu prebrať do dvoch rokov od jej oznámenia. Smernica bola oznámená 5. júna 1992, teda lehota určená na jej prebratie uplynula 5. júna 1994.(37)
130. Obidve ustanovenia prinajmenšom vo vzťahu k Waddenzee neobsahujú žiadne výhrady. Na rozdiel od názoru PO Kokkelvisserij nie je v tejto veci relevantná absencia zoznamu lokalít s významom pre Spoločenstvo podľa článku 4 ods. 2 smernice o biotopoch. Na Waddenzee ako na osobitne chránenú oblasť v zmysle smernice o ochrane vtáctva sa totiž článok 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch uplatní na základe článku 7 smernice o biotopoch bez ohľadu na vypracovanie zoznamu.(38)
131. Pokiaľ ide o presnosť ustanovení, zavádza článok 6 ods. 3 smernice o biotopoch viacstupňovú právnu úpravu, ktorá v každom stupni jasne stanovuje podmienky a právne dôsledky. S ohľadom na vyššie uvedenú diskrečnú právomoc povoľovacieho orgánu je toto ustanovenie možné priamo uplatniť.
132. Taktiež článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch jasne stanovuje rámcové podmienky, a síce poškodenie alebo podstatné rušenie biotopov. V súvislosti s primeranými krokmi na predchádzanie týmto účinkom však predvída diskrečnú právomoc.
133. Táto právomoc by mohla brániť priamemu uplatneniu.(39) Podľa názoru Komisie takýto záver podporuje aj rozsudok Súdneho dvora týkajúci sa článku 4 smernice 75/442(40) o odpadoch. Toto ustanovenie je rovnako ako článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch formulované všeobecne. Súdny dvor konštatoval, že článok 4 rámcovej smernice 75/442 o odpadoch má programový charakter a vymenováva ciele, na ktoré musia členské štáty prihliadať pri plnení iných konkrétnejších povinností vyplývajúcich zo smernice. Toto ustanovenie vymedzuje rámec, v ktorom sa má uskutočňovať činnosť členských štátov v oblasti nakladania s odpadmi a ako také neprikazuje prijať konkrétne opatrenia alebo použiť konkrétnu metódu likvidácie odpadov.(41)
134. Pri lepšom pozorovaní však zistíme, že článok 4 smernice 75/442 o odpadoch a článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch sú len málo podobné. Článok 6 ods. 2 neobsahuje ciele smernice o biotopoch a toto ustanovenie nie je ani konkretizované ďalšími ustanoveniami.
135. Omnoho výraznejšie sú paralely s rozsudkami, kde Súdny dvor uznal priamu uplatniteľnosť napriek diskrečnej právomoci členských štátov. V tomto zmysle Súdny dvor v rozsudku WWF rozhodol, že občania sa môžu pred vnútroštátnymi súdmi odvolávať aj na to, že zákonodarca členského štátu pri prebratí smernice do vnútroštátneho právneho poriadku prekročil diskrečnú právomoc, ktorú mu právo Spoločenstva priznáva(42). V opačnom prípade by bol záväzný účinok smernice spochybnený.
136. V prípade prebratia článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch síce nejde nevyhnutne o legislatívne opatrenia. Tým skôr však môžu súdy posúdiť, či pri voľbe primeraných opatrení nebola prekročená diskrečná právomoc. Najmä v prípade, ak neboli prijaté vôbec žiadne opatrenia na predchádzanie hroziacemu poškodeniu alebo podstatnému rušeniu, alebo ak napriek zjavnej neúčinnosti prijatých opatrení neboli prijaté žiadne ďalšie opatrenia, je možné prekročenie diskrečnej právomoci relatívne ľahko zistiť.
137. Z týchto dôvodov je možné článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch priamo uplatniť, pokiaľ je namietané prekročenie diskrečnej právomoci.
b) O otázke, či sa jednotlivec môže odvolávať na článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch
138. Z priamej uplatniteľnosti určitého ustanovenia práva Spoločenstva nevyhnutne nevyplýva, že každý jednotlivec sa môže obrátiť na súdy, ak bolo toto ustanovenie porušené. V tejto veci sa nastoľuje otázka, či a za akých podmienok sa jednotlivec – alebo mimovládne organizácie – môže odvolávať na ustanovenia, ktorých predmetom je ochrana prirodzených biotopov a druhov.
139. Z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že jednotlivec sa v prípade, ak neboli včas prijaté opatrenia na prebratie, môže odvolávať na ustanovenia smernice, pokiaľ sú z hľadiska obsahu bezvýhradné a dostatočne presné, voči akýmkoľvek vnútroštátnym predpisom, ktoré sú v rozpore s touto smernicou. Na tieto ustanovenia sa môže odvolávať aj vtedy, ak sú formulované tak, že zakotvujú práva, ktorých sa jednotlivec môže domáhať voči štátu(43).
140. V tomto zmysle Súdny dvor rozlišuje medzi dimenziou priamo uplatniteľných ustanovení smernice ako práv na obranu a ich dimenziou ako základu nároku. Zatiaľ čo práva na obranu možno uplatniť proti každému spornému vnútroštátnemu ustanoveniu, nároky musia byť obsiahnuté v príslušnom ustanovení(44).
141. Pokiaľ ide o obrannú dimenziu, možnosť odvolania sa vyplýva zo zásahu (ktorý je v rozpore s právom Spoločenstva), proti ktorému sa možno brániť. Ak vnútroštátne právo poskytuje právne prostriedky obrany proti tomuto zásahu, potom treba v ich rámci zohľadniť všetky relevantné priamo uplatniteľné ustanovenia smernice. V tejto dimenzii sa jednotlivec preto môže odvolávať na článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch, ak sú mu k dispozícii prostriedky domáhania sa právnej ochrany proti opatreniam, ktoré sú v rozpore s uvedenými ustanoveniami.(45)
142. Pokiaľ priamo uplatniteľné ustanovenia smernice zakladajú nároky, musí vnútroštátne právo pri stanovení prostriedkov právnej ochrany rešpektovať minimálne požiadavky práva Spoločenstva. Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora v prípade neexistencie príslušného predpisu práva Spoločenstva si jednotlivé členské štáty upravia procesné postupy, ktoré občanovi zabezpečia ochranu práv, ktoré mu priamo uplatniteľná právna úprava Spoločenstva priznáva, avšak tieto postupy nesmú byť stanovené nevýhodnejšie ako podobné vnútroštátne procesné postupy (zásada ekvivalencie) a nesmú prakticky znemožniť alebo neprimerane sťažiť výkon práv priznaných právom Spoločenstva (zásada efektivity).(46)
143. V tejto veci však nie je dôvod domnievať sa, že boli založené práva jednotlivca. Cieľom ochrany podľa článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch je ochrana biotopov a druhov v lokalitách, ktoré sú zaradené do sústavy Natura 2000. Na rozdiel od predpisov týkajúcich sa kvality ovzdušia a vody(47), je ochrana spoločného prírodného dedičstva síce predmetom osobitného záujmu(48), no nezakladá nárok v prospech jednotlivcov. Pôvodné záujmy jednotlivcov možno brániť iba nepriamo, do istej miery ako odvodené záujmy.
144. Na základe uvedeného je na piatu prejudiciálnu otázku potrebné odpovedať tak, že jednotlivci sa môžu odvolávať na článok 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch, pokiaľ im vnútroštátne právo poskytuje prostriedky právnej ochrany proti opatreniam, ktoré sú v rozpore s uvedenými ustanoveniami.
c) O zaťažení tretích osôb ako dôsledku priameho uplatnenia článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch
145. Nepriaznivé dôsledky pre lovcov mušlí, na ktoré poukázala PO Kokkelvisserij, by v tejto veci mohli brániť priamemu uplatneniu článku 6 ods. 2 a 3 smernice o biotopoch.
146. Je pravdou, že podľa judikatúry z neprebratej smernice nevyplývajú jednotlivcovi žiadne povinnosti voči ostatným jednotlivcom a už vôbec nie voči členskému štátu.(49) Táto judikatúra sa zakladá na tom, že podľa článku 249 ES zaväzujú smernice iba členské štáty, ktorým sú určené, nie však jednotlivca. Možno tomu rozumieť tak, že akékoľvek zaťaženie občanov ako dôsledok priamo uplatniteľných smerníc je potrebné vylúčiť.
147. V tomto smere treba najprv konštatovať, že ustanovenia príslušnej vnútroštátnej právnej úpravy treba v rámci možností v každom prípade vykladať tak, aby boli realizované ciele práva Spoločenstva a najmä príslušných ustanovení smerníc.(50) Sám Raad van State uvádza, že takýto výklad v súlade so smernicou, článku 12 holandského zákona o ochrane prírody je možný. V tomto zmysle by mala byť použitá aj prípadná diskrečná právomoc.
148. Pri bližšom pozorovaní navyše zistíme, že táto judikatúra nemá nevyhnutne za cieľ zabrániť akémukoľvek zaťaženiu občanov v dôsledku priamo uplatniteľných smerníc. Rozsudky odmietajúce priame uplatnenie sa na jednej strane týkajú uplatnenia smerníc v občianskoprávnom vzťahu medzi občanmi(51) a na strane druhej povinností občanov voči štátu predovšetkým v oblasti trestného práva(52). Z rozsudku Busseni, ktorý sa týkal poradia pohľadávky Spoločenstva v konkurznom konaní(53), možno navyše vyvodiť, že priamo uplatniteľné smernice nemôžu spochybniť nadobudnuté práva.
149. Ak sa však pre určitú činnosť vyžaduje povolenie prv, než môže byť vykonávaná, potom priame uplatnenie ustanovení smernice v rámci rozhodovania o vydaní tohto povolenia nezakladá priamu povinnosť jednotlivcov a nezasahuje ani do nadobudnutých práv. Naopak, bráni len zvýhodneniu jednotlivca, ktoré predpokladá rozhodnutie štátnych orgánov v jeho prospech. Toto rozhodnutie by sa opieralo o ustanovenia vnútroštátneho práva, ktoré sú v rozpore s požiadavkami smernice. Takýmto rozhodnutím by si preto členský štát nesplnil povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice. Takéto rozhodnutie – zvýhodňujúce jednotlivca, ale porušujúce právo Spoločenstva – však členské štáty nesmú prijať. Príslušné predpisy vnútroštátneho práva, z ktorých toto zvýhodnenie vychádza, je potrebné buď vykladať a uplatniť v súlade so smernicou alebo – pokiaľ takýto výklad nie je možný – nemožno ich vôbec uplatniť. Minimálne kým nedôjde k zásahom do právneho postavenia chráneného právom Spoločenstva, takéto nepriame zaťaženie občanov nebráni tomu, aby boli priamo uplatniteľné smernice záväzné pre štátne orgány.
150. Tento názor možno oprieť o ďalšie prípady, v ktorých Súdny dvor pripustil nepriame zaťaženie jednotlivcov v dôsledku priameho uplatnenia smerníc(54). Tento názor Súdny dvor nedávno potvrdil, keď konštatoval, že výlučne negatívne účinky na práva tretích osôb napriek tomu, že sú nesporné, neodôvodňujú odňatie práva jednotlivcovi odvolávať sa na ustanovenia smernice voči dotknutému členskému štátu(55).
151. Súhrne je na piatu prejudiciálnu otázku potrebné odpovedať tak, že jednotlivci sa môžu odvolávať na článok 6 ods. 3 smernice 92/43, pokiaľ im vnútroštátne právo poskytuje prostriedky právnej ochrany proti opatreniam, ktoré sú v rozpore s týmto ustanovením. Za rovnakých podmienok sa môžu odvolávať na článok 6 ods. 2 smernice 92/43, pokiaľ poukazujú na nesprávne uplatnenie diskrečnej právomoci. Nepriame zaťaženie občanov, ktoré nezasahuje do právneho postavenia chráneného právom Spoločenstva, nebráni uznanej (vertikálnej) záväznosti priamo uplatniteľných smerníc pre štátne orgány.
V – Návrh
152. Navrhujem, aby Súdny dvor na položené prejudiciálne otázky odpovedal takto:
1. Pojmy plán a projekt uvedené v článku 6 ods. 3 smernice Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín zahrňujú aj činnosť, ktorá je vykonávaná už niekoľko rokov, na ktorú sa však zásadne každý rok vydáva časovo obmedzené povolenie.
2. Článok 6 ods. 3 smernice 92/43 upravuje konanie o povolení plánov a projektov, ktoré nepriaznivo neovplyvňujú integritu chránených lokalít, zatiaľ čo článok 6 ods. 2 smernice 92/43 zakladá nezávisle na povolení plánov a projektov trvalú povinnosť predchádzať poškodeniu, ako aj rušeniu, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3. Primeraný odhad je potrebné vykonať vždy vtedy, ak existujú dôvodné pochybnosti, že chránená lokalita nebude významne nepriaznivo ovplyvnená. Všetky nepriaznivé vplyvy na ciele ochrany významne nepriaznivo ovplyvňujú dotknutú lokalitu.
4. Primeraný odhad musí:
– predchádzať povoleniu plánu alebo projektu,
– zohľadňovať kumulatívne účinky a
– preukázať všetky nepriaznivé vplyvy na ciele ochrany.
Príslušné orgány môžu povoliť plán alebo projekt iba prípade, ak po zhodnotení všetkých dostupných informácií, najmä po zhodnotení primeraného odhadu dosahov, sú presvedčené, že integrita dotknutej oblasti nebude nepriaznivo ovplyvnená. To si vyžaduje, aby príslušné orgány boli presvedčené, že neexistujú žiadne dôvodné pochybnosti o tom, že nedôjde k takýmto nepriaznivým vplyvom.
V prípade uplatnenia článku 6 ods. 2 smernice 92/43 na povoľovanie zámerov musí toto povolenie hmotno-právne zabezpečiť rovnaký štandard ochrany ako povolenie podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch.
5. Jednotlivci sa môžu odvolávať na článok 6 ods. 3 smernice 92/43, pokiaľ im vnútroštátne právo poskytuje prostriedky právnej ochrany proti opatreniam, ktoré sú v rozpore s týmto ustanovením. Za rovnakých podmienok sa môžu odvolávať na článok 6 ods. 2 smernice 92/43, pokiaľ poukazujú na nesprávne uplatnenie diskrečnej právomoci. Nepriame zaťaženie občanov, ktoré nezasahuje do právneho postavenia chráneného právom Spoločenstva, nebráni uznanej (vertikálnej) záväznosti priamo uplatniteľných smerníc pre štátne orgány.