TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija)
SPRENDIMAS
2004 m. rugsėjo 7 d.(*)
„Direktyva 92/43/EEB – Natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsauga – Sąvokos „planas“ ar „projektas“ – Planų ar projektų poveikio saugomai teritorijai įvertinimas“
Byloje C‑127/02
dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą pagal EB 234 straipsnį,
pateikto Raad van State (Nyderlandai) 2002 m. kovo 27 d. sprendimu, kurį Teisingumo Teismas gavo 2002 m. balandžio 8 d.,
Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee,
Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels
prieš
Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijos pirmininkai P. Jann, C. W. A. Timmermans, C. Gulmann (pranešėjas), J.‑P. Puissochet ir J. N. Cunha Rodrigues, teisėjai R. Schintgen, S. von Bahr ir R. Silva de Lapuerta,
generalinė advokatė J. Kokott,
sekretorė M.-F. Contet, vyriausioji administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2003 m. lapkričio 18 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs rašytines pastabas, pateiktas:
– Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, atstovaujamo advocaat C. A. M. Rombouts,
– Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, atstovaujamo advocaat A. J. Durville,
– Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA, atstovaujamo advocaat G. van der Wal,
– Nyderlandų vyriausybės, atstovaujamos H. G. Sevenster ir N. A. J. Bel,
– Europos Bendrijų Komisijos, atstovaujamos G. Valero Jordana, padedamo advokato J. Stuyck,
išklausęs 2004 m. sausio 29 d. posėdyje pateiktą generalinio advokato išvadą,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos (OL L 206, p. 7, toliau – Direktyva dėl buveinių) 6 straipsnio aiškinimo.
2 Šis prašymas buvo pateiktas byloje tarp Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (Nacionalinė Wadden jūros apsaugos asociacija, toliau –Waddenvereniging) bei Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels (Nyderlandų paukščių apsaugos asociacija, toliau – Vogelbeschermingsvereniging) ir Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Žemės ūkio, gamtos išteklių ir žvejybos valstybės sekretorius, toliau – valstybės sekretorius) dėl mechanizuotos Cerastoderma edule žvejybos Wadden jūros specialios apsaugos teritorijoje (toliau – SAT), įsteigtoje pagal 1979 m. balandžio 2 d. Tarybos direktyvos 79/409/EEB dėl laukinių paukščių apsaugos 4 straipsnį (OL L 103, p. 1, toliau – Direktyva dėl paukščių), licencijų, kurias pastarasis išdavė Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA (Jungtinė Nyderlandų Cerastoderma edule žvejybos įmonių organizacija, toliau – PO Kokkelvisserij).
Teisinis pagrindas
Direktyva dėl paukščių
3 Direktyvos dėl paukščių 4 straipsnio 1 ir 2 dalys įpareigoja valstybes nares įsteigti specialios apsaugos teritorijas, atitinkančias šiomis nuostatomis nustatytus ornitologijos kriterijus.
4 Direktyvos dėl paukščių 4 straipsnio 4 dalis numato:
„Šio straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodytose apsaugos teritorijose valstybės narės imasi atitinkamų priemonių, kad būtų išvengta buveinių taršos ar pažeidimo, arba bet kokio paukščių trikdymo, jei tai galėtų būti reikšminga atsižvelgiant į šio straipsnio tikslus. Valstybės narės taip pat stengiasi išvengti buveinių taršos ar pažeidimo už šių saugomų teritorijų ribų.“
Direktyva dėl buveinių
5 Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnis numato:
„1. Specialioms saugomoms teritorijoms valstybės narės nustato būtinas apsaugos priemones, tarp jų, jei reikia, atitinkamus tvarkymo planus, parengtus specialiai šioms teritorijoms ar integruotus į kitus plėtros planus, ir atitinkamas įstatymais nustatytas administracines arba sutartyje numatytas priemones, kurios atitinka teritorijoje esančių į I priedą įtrauktų natūralių buveinių tipų ir į II priedą įtrauktų rūšių ekologinius reikalavimus.
2. Valstybės narės imasi priemonių, siekdamos specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių ir rūšių buveinių blogėjimo, taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo, jei toks trikdymas galėtų būti reikšmingas šios direktyvos tikslams.
3. Bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją stipriai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas. Atsižvelgiant į poveikio teritorijai įvertinimo išvadas ir remiantis 4 dalies nuostatomis, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo ir, jei reikia, išsiaiškinusios plačiosios visuomenės nuomonę.
4. Jei, nepaisant poveikio teritorijai neigiamo įvertinimo ir nesant kitų alternatyvių sprendimų, šis planas ar projektas vis dėlto privalo būti įgyvendintas dėl imperatyvių visuomenės intereso priežasčių, tarp jų ir socialinio ar ekonominio pobūdžio, valstybė narė imasi visų kompensacinių priemonių, būtinų bendram Natura 2000 vientisumui apsaugoti. Apie patvirtintas kompensacines priemones ji praneša Komisijai. (Pataisytas vertimas)
Kai atitinkamoje teritorijoje yra prioritetinis natūralių buveinių tipas ir (arba) prioritetinė rūšis, vieninteliai argumentai, kuriuos galima pateikti, yra argumentai, susiję su žmonių sveikata ar sauga, su labai svarbiomis aplinkai palankiomis pasekmėmis arba kitomis, Komisijos nuomone, imperatyviomis visuomenės intereso priežastimis. “ (Pataisytas vertimas)
6 Remiantis Direktyvos dėl buveinių 7 straipsniu, „šios direktyvos 6 straipsnio 2, 3 ir 4 dalyse nustatyti įpareigojimai pakeičia bet kuriuos Direktyvos 79/409/EEB 4 straipsnio 4 dalies pirmajame sakinyje nustatytus įpareigojimus teritorijoms, atrinktoms pagal 4 straipsnio 1 dalį arba panašiai pripažintoms pagal jos 4 straipsnio 2 dalį, nuo šios direktyvos įgyvendinimo datos arba nuo valstybės narės atlikto atrinkimo arba pripažinimo datos pagal Direktyvą 79/409/EEB, jei pastaroji data yra vėlesnė.“
Nacionalinė teisė
7 Remiantis Natuurbeschermingswet (Gamtos apsaugos įstatymas) 12 straipsnio 1 dalimi, draudžiama vykdyti, nurodyti vykdyti arba toleruoti gamtos vientisumą arba, gamtos mokslų atžvilgiu, saugomą teritoriją žalojančius arba iškraipančius veiksmus be Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Žemės ūkio, gamtos išteklių ir žvejybos ministras, toliau – ministras) leidimo arba pažeidžiant leidime numatytas sąlygas. Remiantis to paties straipsnio 2 dalimi, veiksmai, keičiantys esminius saugomos teritorijos požymius, nurodytus sprendime dėl priskyrimo, yra laikomi kenkiančiais tokios teritorijos vientisumui ar jos svarbai gamtos mokslų požiūriu.
8 Iš 1993 m. lapkričio 17 d. sprendimo dėl Wadden jūros priskyrimo valstybės saugomai teritorijai ir jame išdėstytų motyvų, kurie yra sprendimo sudedamoji dalis, matyti, kad patvirtinimų ir atšaukimų tvarka pagal Natuurbeschermingswet yra susijusi su ta, kuri vykdoma pagal Planologische Kernbeslissing Waddenzee (pagrindinis sprendimas dėl Wadden jūros tvarkymo, toliau – Wadden jūros PKB). Pagal šiuos motyvus buvo priimtas pagrindų įstatymas, skirtas taikant Natuurbeschermingswet numatytą tvarką kontroliuoti veiklą, kuri gali pakenkti Wadden jūros PKB pagrindiniam tikslui, t. y. apsaugoti ir vystyti šią jūrą, kaip saugomą teritoriją, o ypač tas vietas, kur maitinasi, suka lizdus ir ilsisi čia besilankantys paukščiai. Ekonominės reikšmės žmonių veikla leistina tik esant pakankamam įvertinimui pagrindinio tikslo atžvilgiu. Wadden jūroje numatyta atlikti veikla nuo šiol turi būti kontroliuojama ir įvertinta atsižvelgiant į minėtą tikslą ir minėtas politines kryptis.
9 Wadden jūros PKB skyrius, skirtas pakrantės žvejybos tikrinimui, yra įgyvendintas 1993 m. sausio 21 d. Vyriausybės sprendimu Structuurnota Zee- en kustvisserij „Vissen naar evenwicht“. Jis nustato kiaukutinių žvejybos tvarką Wadden jūroje 1993–2003 metams, ir numato keletą Cerastoderma edule žvejybos apribojimų. Kai kuriose šios valstybės saugomose teritorijos vietose draudžiama žvejoti Cerastoderma edule, todėl net tais metais, kai trūksta maisto, paukščiams yra išsaugoma 60 % maisto atsargų Cerastoderma edule ir Mytilus edule forma. 100 % maisto atsargų neišsaugoma todėl, kad paukščiai gali pasirinkti alternatyvius maitinimosi šaltinius (Macoma baltica, Venerupis ruditapes, žaliuosius krabus).
10 Remiantis Wadden jūros PKB, iš atsargumo principo išplaukia, kad tuo metu, kai turint geriausią prieinamą informaciją kyla aiškių abejonių dėl to, ar nekils didelių neigiamų pasekmių ekosistemai, sprendimas priimamas Wadden jūros apsaugos naudai. Iš nutarimo dėl prašymo priimti prejudicinį sprendimą matyti, kad daugelis prieinamų mokslinių tyrimų, į kuriuos atsižvelgiama, vienareikšmiškai nepatvirtina didelių neigiamų padarinių minėtos jūros ekosistemai, susijusių su mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba.
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
11 1999 m. liepos 1 d. ir 2000 m. liepos 7 d. sprendimais (toliau – ginčijami sprendimai pagrindinėje byloje) valstybės sekretorius PO Kokkelvisserij su tam tikromis sąlygomis išdavė licencijas mechanizuotai Cerastoderma edule žvejybai Wadden jūroje laikotarpiams atitinkamai nuo 1999 m. rugpjūčio 16 d. iki lapkričio 25 d. ir nuo 2000 m. rugpjūčio 14 d. iki lapkričio 30 d.
12 Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging apskundė šiuos sprendimus valstybės sekretoriui, kuris 1999 m. gruodžio 23 d. ir 2001 m. vasario 19 d. sprendimais pareiškė, kad priekaištai pagrindinėje byloje dėl ginčijamų sprendimų yra nepagrįsti ir dėl jų suformuluotus skundus atmetė.
13 Minėtos gamtos apsaugos asociacijos dėl šių sprendimų atmesti skundus pareiškė ieškinį Raad van State. Jos iš esmės tvirtino, kad Cerastoderma edule žvejyba, leidžiama ginčijamais sprendimais pagrindinėje byloje, daro ilgalaikę žalą Wadden jūros geomorfologijai, dugno florai ir faunai. Jos taip pat nurodė, kad minėta žvejyba naikina paukščių, mintančių kiaukutiniais, maisto atsargas, mažindamos šių paukščių, ypač jūrinių šarkų ir gagų, populiaciją. Be to, Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging tvirtino, kad minėti sprendimai prieštarauja Direktyvoms dėl buveinių ir paukščių.
14 Dėl klausimo ar Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 ir 4 dalys buvo teisingai perkeltos į Nyderlandų nacionalinę teisę, Raad van State nurodo, kad nors Natuurbeschermingswet 12 straipsnis aiškiai nesiekia perkelti Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 dalyje numatytas pareigas, tačiau gali būti aiškinamas atsižvelgiant į šią nuostatą. Natuurbeschermingswet nenumato ir minėtos direktyvos 6 straipsnio 3 ir 4 dalių perkėlimo. Nėra ir bendrai įpareigojančių taisyklių, kurios numatytų šių dviejų dalių nuostatų perkėlimą į nacionalinę teisę ir būtų taikomos Wadden jūrai.
15 Prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas taip pat primena, kad Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging mano, jog atsižvelgiant į Cerastoderma edule žvejybos Wadden jūros SAT apimtį, ši veikla turėtų būti laikoma „planu arba projektu“, kuris privalomai turi būti „vertinamas“ pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį, tačiau, valstybės sekretoriaus nuomone, nagrinėjama veikla, tiek, kiek ji vykdoma jau daugelį metų be jokio intensyvėjimo, patenka į šios direktyvos 6 straipsnio 2 dalies reguliavimo sritį.
16 Dėl Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 ir 3 dalių tarpusavio santykio Waddenvereniging ir Vogelbeschermingsvereniging tvirtina, kad nors veikla, dėl kurios buvo išduotos licencijos, turi būti traktuojama kaip „planas“ arba „projektas“ šio straipsnio 3 dalies prasme, ji vis dėlto turi būti kontroliuojama pagal šio straipsnio 2 dalį. Taigi, reikia išnagrinėti, ar minėta 3 dalis yra specializuota norma 2 dalies nuostatų atžvilgiu, o dėl to abi dalys turi būti taikomos kumuliatyviai, ar turinti aiškią reikšmę, nepriklausoma nuostata ta prasme, kad 2 dalis taikoma jau egzistuojančiam naudojimui, o 3 dalis – naujiems planams ar projektams.
17 Raad van State kyla klausimas, kokiomis sąlygomis reikia pradėti plano ar projekto nagrinėjamoje teritorijoje „vertinimą“. Be to, šiam teismui neaišku, kokie yra kriterijai, kurių pagrindu reikia nustatyti, ar yra „atitinkamos priemonės“ ir „atitinkamas vertinimas“, atsižvelgiant į Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą nuostatą, pagal kurią kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo.
18 Galiausiai šis teismas mano, kad yra svarbu sužinoti, ar Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 ir 3 dalys yra tiesioginio veikimo.
19 Tokiomis aplinkybėmis Raad van State nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir kreipėsi į Teisingumo Teismą, užduodamas šiuos prejudicinius klausimus:
„1. a) Ar 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas sąvokas „planas ar projektas“ reikia aiškinti taip, kad jos apima veiklą, kuri vykdoma jau daugelį metų, tačiau dėl kurios kasmet išduodama terminuota licencija, kiekvieną kartą naujai įvertinant galimybę verstis šia veikla ir teritorijos dalis, kuriose ji gali būti vykdoma?
b) Jeigu atsakymas į pirmojo klausimo a punktą būtų neigiamas, ar nagrinėjamą veiklą galima laikyti „planu arba projektu“, jei kiekvienais metais ji intensyvėjo arba jei licencijos numatė intensyvėjimo galimybę?
2. a) Jeigu atsakymas į pirmąjį klausimą patvirtina, kad tai yra „planas ar projektas“ Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme, ar direktyvos 6 straipsnio 3 dalis turi būti vertinama kaip 2 dalyje įtvirtintas nuostatas detalizuojanti norma, ar kaip turinti skirtingą ir autonomišką taikymo sritį nuostata ta prasme, kad:
i) 2 dalis taikoma jau egzistuojančiam naudojimui, o 3 dalis naujiems planams ar projektams, arba
ii) 2 dalis taikoma tvarkymo priemonėms, o 3 dalis kitiems sprendimams, arba
iii) 3 dalis taikoma planams ar projektams, o 2 dalis kitai veiklai?
b) Jeigu Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalis yra 2 dalyje įtvirtintas nuostatas detalizuojanti norma, ar galima šias dvi dalis taikyti kumuliatyviai?
3. a) Ar Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalis turi būti aiškinama taip, kad „planas ar projektas“ egzistuoja jau tada, kai vykdoma veikla gali paveikti nagrinėjamą teritoriją (ir kad tuomet reikia atlikti „vertinimą“, siekiant nustatyti, ar šis poveikis „didelis“), ar iš šios nuostatos matyti, kad „vertinimą“ pradėti reikia tik tada, jeigu (pakankamai) akivaizdu, kad „planas ar projektas“ stipriai paveiks teritoriją?
b) Pagal kokius kriterijus nustatoma, kad planas ar projektas, Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme netiesiogiai susijęs ar būtinas teritorijos tvarkymui, gali individualiai arba kartu su kitais planais ar projektais daryti didelį poveikį?
4. a) Taikant Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnį, pagal kokius kriterijus nustatoma, kad imtasi „priemonių“ šios nuostatos 2 dalies prasme ir atliktas „vertinimas“, atsižvelgiant į reikalaujamą įsitikinimą prieš patvirtinant planą ar projektą, 3 dalies prasme?
b) Ar sąvokos „priemonės“ ir „vertinimas“ turi nepriklausomą reikšmę, ar jas reikėtų vertinti atsižvelgiant į EB 174 straipsnio 2 dalį ir visų pirma į joje įtvirtintą atsargumo principą?
c) Jeigu būtina atsižvelgti į EB 174 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą atsargumo principą, ar tai reiškia, kad veikla, pavyzdžiui, nagrinėjama Cerastoderma edule žvejyba, gali būti patvirtinta tuo atveju, kai nėra jokių aiškių abejonių dėl galimo didelio poveikio nebuvimo, ar ji leidžiama tik tada, kai nėra jokių abejonių dėl tokio poveikio nebuvimo arba jei galima aiškiai nustatyti, kad tokio poveikio nėra?
5. Ar Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 ir 3 dalys yra tiesioginio veikimo ta prasme, kad kiekvienas privatus asmuo šiomis nuostatomis gali remtis nacionaliniame teisme ir kad teismas, kaip tai buvo nuspręsta (1995 m. gruodžio 14 d.) sprendime Peterbroeck (C‑312/93, Rink. p. I-4599), „privalo užtikrinti iš šio tiesioginio veikimo kylančią teisinę apsaugą?“
20 2004 m. balandžio 28 d. nutartimi PO Kokkelvisserij prašymas leisti pateikti raštiškas pastabas dėl generalinės advokatės išvados arba kitu būdu į ją atsikirsti buvo atmestas.
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
Dėl pirmojo klausimo a punkto:
21 Pirmojo klausimo a punkte prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas klausia, ar Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtintos sąvokos „planas ar projektas“ apima mechanizuotą Cerastoderma edule žvejybą, kuri vykdoma jau daugelį metų, tačiau dėl kurios kasmet išduodama terminuota licencija, kiekvieną kartą naujai įvertinant galimybę verstis šia veikla ir teritorijos dalis, kuriose ji gali būti vykdoma.
22 Pagal dešimtąją Direktyvos dėl buveinių konstatuojamąją dalį, „būtina tinkamai įvertinti bet kurį planą ar projektą, kuris galėtų turėti didelį poveikį esamos ar ateityje numatytos įsteigti saugomos teritorijos apsaugos tikslams“. Ji atsispindi direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje, kuri numato, kad planas ar projektas, galintis stipriai paveikti nagrinėjamą teritoriją, negali būti patvirtintas be išankstinio jo galimo poveikio įvertinimo.
23 Direktyva dėl buveinių nepateikia sąvokų „planas“ ir „projektas“ apibrėžimo.
24 Tačiau 1985 m. birželio 27 d. Tarybos direktyvos 85/337/EEB dėl tam tikrų valstybės ir privačių projektų poveikio aplinkai vertinimo (OL L 175, p. 40), kurios šeštoji konstatuojamoji dalis nurodo, kad sutikimas dėl projektų, galinčių turėti nemažą poveikį aplinkai, turėtų būti duodamas tik iš anksto atlikus tokių projektų galimų didelių poveikių aplinkai vertinimą, 1 straipsnio 2 dalyje pateikiamas toks projekto apibrėžimas:
„– statybos darbų bei kitų objektų ar veiklos planų įgyvendinimas,
– kitokie įsikišimai į natūralią aplinką ir gamtovaizdį, įskaitant mineralinių išteklių gavybą.“
25 Mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba yra veikla, atitinkanti „projekto“ sąvoką Direktyvos 85/337 1 straipsnio 2 dalies antros įtraukos prasme.
26 Tokia „projekto“ sąvoka yra tinkama apibrėžiant plano ar projekto sąvokas Direktyvos dėl buveinių prasme, kuri, kaip matyti iš ankstesnių paaiškinimų, kaip ir Direktyva 85/337 siekia, kad veiksmai, galintys sukelti žalą aplinkai, nebūtų patvirtinti be išankstinio jų galimo poveikio įvertinimo.
27 Todėl mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba patenka į plano ar projekto sąvoką Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme.
28 Aplinkybė, kad minėta veikla yra periodiškai plėtojama nagrinėjamoje teritorijoje jau daugelį metų ir kad jos vykdymui kasmet turi būti išduodama terminuota licencija, kurios išdavimui reikalaujama kiekvieną kartą naujai įvertinti galimybę verstis šia veikla ir teritorijos dalis, kuriose ji gali būti vykdoma, pati savaime nėra kliūtis kiekvieno prašymo metu šią veiklą laikyti atskiru planu ar projektu Direktyvos dėl buveinių prasme.
29 Atsakant į pirmo klausimo a punktą, mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba, kuri vykdoma jau daugelį metų, tačiau dėl kurios kasmet išduodama terminuota licencija, kiekvieną kartą naujai įvertinant galimybę verstis šia veikla ir teritorijos dalis, kuriose ji gali būti vykdoma, patenka į „plano“ ar „projekto“ sąvoką Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme.
Dėl pirmo klausimo b punkto
30 Atsižvelgiant į pirmo klausimo a punkto atsakymą, nereikia atsakyti į pirmo klausimo b punktą.
Dėl antrojo klausimo
31 Antruoju klausimu nacionalinis teismas klausia, koks yra santykis tarp Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 ir 3 dalių.
32 Primintina, kad Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 dalis, skaitoma kartu su pastarosios 7 straipsniu, įpareigoja valstybes nares imtis priemonių, siekiant specialiose saugomose teritorijose išvengti natūralių buveinių blogėjimo, o taip pat rūšių, kurių apsaugai buvo įsteigtos specialios saugomos teritorijos, trikdymo.
33 Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalis numato, kad kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui, tiesiogiai nesusijusiam arba nebūtinam teritorijos tvarkymui, bet galinčiam ją stipriai paveikti, tik įsitikinusios, kad jis neigiamai nepaveiks nagrinėjamos teritorijos vientisumo.
34 Taigi ši nuostata įtvirtina procedūrą, kuria siekiama, atsižvelgiant į išankstinį vertinimą, užtikrinti, kad planui ar projektui, tiesiogiai nesusijusiam arba nebūtinam teritorijos tvarkymui, bet galinčiam ją stipriai paveikti, nebūtų pritarta, nebent tai nepaveiktų nagrinėjamos teritorijos vientisumo.
35 Aplinkybė, kad planas ar projektas buvo patvirtintas taikant Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalyje numatytą procedūrą, lemia tai, kad pagal šį planą ar projektą saugomoje teritorijoje pradedamos veikos atžvilgiu to paties straipsnio 2 dalyje įtvirtintos bendros apsaugos normos taikymas tuo pat metu yra nereikalingas.
36 Plano ar projekto patvirtinimas pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį reiškia, kad jis nedarys neigiamo poveikio nagrinėjamos teritorijos vientisumui, ir todėl nesukels pablogėjimų ar didelių trikdymų minėto straipsnio 2 dalies prasme.
37 Vis dėlto negalima paneigti, kad vėliau toks planas ar projektas, net ir nesant kompetentingų nacionalinių institucijų klaidų, gali sukelti tokius pablogėjimus ar trikdymus. Todėl Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 dalies taikymas leidžia užtikrinti pagrindinį tikslą, tai yra aplinkos kokybės išsaugojimą, apsaugą ir gerinimą, įskaitant natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugą, įtvirtintą šios Direktyvos pirmojoje konstatuojamojoje dalyje.
38 Todėl atsakymas į antrą klausimą yra, kad Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalis įtvirtina procedūrą, kuria siekiama, atsižvelgiant į išankstinį vertinimą, užtikrinti, kad planui ar projektui, tiesiogiai nesusijusiam arba nebūtinam nagrinėjamos teritorijos tvarkymui, bet galinčiam ją reikšmingai paveikti, nebūtų pritarta, nebent tai nepaveiktų nagrinėjamos teritorijos vientisumo, o minėtos Direktyvos 6 straipsnio 2 dalis įtvirtina bendrą apsaugos pareigą, siekiant išvengti pablogėjimų ir trukdymų, kurie gali turėti reikšmingą poveikį direktyvos tikslų atžvilgiu, ir negali būti taikoma kartu su to paties straipsnio 3 dalimi.
Dėl trečiojo klausimo
Dėl trečiojo klausimo a punkto:
39 Primintina, kad pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies pirmąjį sakinį bet kokiems planams ir projektams, tiesiogiai nesusijusiems arba nebūtiniems teritorijos tvarkymui, bet galintiems ją stipriai paveikti individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais, turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas.
40 Taigi reikalavimas atlikti plano ar projekto galimo poveikio įvertinimą priklauso nuo sąlygos, kad jis gali stipriai paveikti nagrinėjamą teritoriją.
41 Todėl, kaip ir matyti iš Komisijos parengto minėto straipsnio aiškinimo vadovo „Aplinkos tvarkymas Natura 2000 – Direktyvos dėl buveinių (92/43/EEB) 6 straipsnio nuostatos“, Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalyje numatyto aplinkos apsaugos mechanizmo paleidimas nereiškia, jog vertinamas planas ar projektas iš tikrųjų turi reikšmingą poveikį nagrinėjamai teritorijai, tačiau yra tik tikimybė, kad toks poveikis susijęs su minėtu planu ar projektu.
42 Dėl Direktyvos 85/337 2 straipsnio 1 dalies, kurios tekstas, iš esmės labai panašus į Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį, numato, kad „valstybės narės imasi visų priemonių, reikalingų užtikrinti, kad prieš duodant sutikimą projektams, galintiems daryti didelį poveikį aplinkai <...> būtų atliekamas poveikio aplinkai vertinimas“, Teisingumo Teismas nusprendė, kad tokiais projektais laikomi tie, kurie gali daryti didelį poveikį aplinkai (žr. 2004 m. balandžio 29 d. Sprendimo Komisija prieš Portugaliją, C‑117/02, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 85 punktą).
43 Vadinasi, remiantis Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies pirmuoju sakiniu, reikalavimas atlikti plano ar projekto vertinimą priklauso nuo tikimybės arba pavojaus stipriai paveikti nagrinėjamą teritoriją buvimo.
44 Atsižvelgiant visų pirma į atsargumo principą, kuriuo grindžiama Bendrijos siekiama aukšto lygio apsaugos politika aplinkos srityje pagal EB 174 straipsnio 2 dalies pirmą punktą ir kuriuo remiantis turi būti aiškinama Direktyva dėl buveinių, toks pavojus egzistuoja, kai, remiantis objektyviomis aplinkybėmis, neatmetama galimybė, kad minėtas planas ar projektas stipriai paveiks nagrinėjamą teritoriją (žr. 1998 m. gegužės 5 d. Sprendimo Jungtinė Karalystė prieš Komisiją, C‑180/96, Rink. p. I-2265, 50, 105 ir 107 punktus). Toks sąlygos, nuo kurios priklauso plano ar projekto poveikio tam tikrai teritorijai vertinimo atlikimas, aiškinimas, kad esant abejonių dėl didelio poveikio nebuvimo, reikia atlikti tokį vertinimą, suteikia galimybę išvengti planų ar projektų, darančių žalą nagrinėjamos teritorijos vientisumui, patvirtinimo ir, remiantis Direktyvos dėl buveinių trečiąja konstatuojamąja dalimi bei 2 straipsnio 1 dalimi, tokiu būdu padeda įgyvendinti pagrindinį jos tikslą, tai yra užtikrinti biologinę įvairovę apsaugant natūralias buveines, taip pat laukinę fauną ir florą.
45 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atsakymas į trečią klausimo b punktą yra toks: Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies pirmas sakinys reiškia, kad kiekvienam planui ar projektui, tiesiogiai nesusijusiam arba nebūtinam teritorijos tvarkymui, bet galinčiam ją paveikti, atsižvelgiant į teritorijos apsaugos tikslus turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas, jeigu remiantis objektyviomis aplinkybėmis neatmetama tikimybė, kad jie individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais minėtai teritorijai turės didelį poveikį.
Dėl trečiojo klausimo b punkto
46 Iš Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies pirmo sakinio, skaitomo kartu su šios direktyvos dešimtąja konstatuojamąja dalimi, matyti, kad plano ar projekto, netiesiogiai susijusio ar būtino teritorijos tvarkymui, poveikio dydis yra susijęs su šios teritorijos apsaugos tikslais.
47 Planas ar projektas, turintis poveikį minėtai teritorijai, tačiau nekenkiantis šios teritorijos apsaugos tikslams, negali būti laikomas galinčiu daryti didelį poveikį nagrinėjamai teritorijai.
48 Ir priešingai, jei planas ar projektas gali pakenkti nagrinėjamos teritorijos apsaugos tikslams, jis turi būti laikomas galinčiu daryti didelį poveikį šiai teritorijai. Kaip tvirtina Komisija, vertinant plano ar projekto potencialų poveikį, jo dydis turi būti nustatomas visų pirma atsižvelgiant į su planu ar projektu susijusios teritorijos požymius ir specifines aplinkos sąlygas.
49 Atsakymas į trečio klausimo b punktą: pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį planas ar projektas, netiesiogiai susijęs ar būtinas teritorijos tvarkymui, bet galintis pakenkti nagrinėjamos teritorijos apsaugos tikslams, turi būti laikomas galinčiu stipriai paveikti teritoriją. Toks pavojus privalo būti vertinamas atsižvelgiant į su planu ar projektu susijusios teritorijos požymius ir specifines aplinkos sąlygas.
Dėl ketvirtojo klausimo
50 Ketvirtojo klausimo a ir c punktais nacionalinis teismas prašo Teisingumo Teismo visų pirma detalizuoti sąvokas, atitinkamai – „priemonės“ Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 dalies prasme ir „vertinimas“ 3 dalies prasme; antra, kokiomis sąlygomis tokia veikla kaip mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba gali būti patvirtinta.
51 Atsižvelgiant į pagrindines bylos aplinkybes ir pirmesnes pastabas, ir ypač į dviejų pirmųjų klausimų atsakymus, nebūtina, kaip nurodo ir generalinė advokatė savo išvados 116 punkte, atsakyti į ketvirtą klausimą, susijusį su Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 dalimi.
52 Dėl sąvokos „vertinimas“ Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme pažymėtina, kad ji nenumato jokio specialaus šio vertinimo įgyvendinimo būdo.
53 Vis dėlto pagal šios nuostatos formuluotę plano ar projekto poveikio susijusiai teritorijai vertinimas atliekamas prieš jį patvirtinant ir atsižvelgiant į bendrą plano ar projekto kartu su kitais planais ar projektais poveikį susijusios teritorijos apsaugos tikslams.
54 Taigi, atliekant tokį vertinimą turi būti, atsižvelgiant į geriausias mokslines žinias šioje srityje, nustatyti visi plano ar projekto, galinčių individualiai arba kartu su kitais planais ar projektais paveikti minėtus tikslus, aspektai. Šie tikslai, kaip matyti iš Direktyvos dėl buveinių 3 ir 4 straipsnių, o ypač iš 4 straipsnio 4 dalies, gali būti nustatyti atsižvelgiant į teritorijos svarbą palaikant ar atstatant minėtos direktyvos I priede išvardytų natūralių buveinių tipų arba jos II priede išvardytų rūšių gerą apsaugos būklę bei užtikrinant Natura 2000 tinklo vientisumą, taip pat atsižvelgiant į toms vietovėms gresiantį degradavimą ar sunaikinimą.
55 Dėl klausimo, kokiomis sąlygomis gali būti patvirtinta tokia veikla kaip mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba, primintina, kad atsižvelgiant į Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį ir atsakymą į pirmąjį klausimą, atsižvelgdamos į plano ar projekto poveikio teritorijai įvertinimo išvadas, kompetentingos nacionalinės institucijos pritaria planui ar projektui tik įsitikinusios, kad jis neturės žalingo poveikio nagrinėjamos teritorijos vientisumui.
56 Taigi nagrinėjamas planas ar projektas gali būti patvirtinamas tik su sąlyga, kad kompetentingos nacionalinės valdžios institucijos yra įsitikinusios, jog jis neturės žalingo poveikio nagrinėjamos teritorijos vientisumui.
57 Kai yra abejonių dėl vertinamo plano ar projekto žalingo poveikio nagrinėjamos teritorijos vientisumui nebuvimo, kompetentinga valdžios institucija turi nepatvirtinti tokio plano ar projekto.
58 Šiuo atžvilgiu konstatuotina, kad Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies antrame sakinyje numatytas patvirtinimo kriterijus remiasi atsargumo principu (žr. 1998 m. gegužės 5 d. Sprendimo National Farmers Unijon ir kt., C‑157/96, Rink. p. I-2211, 63 punktą) ir leidžia veiksmingai užkirsti kelią numatomų planų ar projektų žalingam poveikiui saugomos teritorijos vientisumui. Mažiau griežtas nei nagrinėjamas patvirtinimo kriterijus taip veiksmingai neužtikrintų teritorijų, kurioms skirta minėta nuostata, apsaugos tikslo įgyvendinimo.
59 Todėl pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį kompetentingos nacionalinės institucijos, atsižvelgdamos į mechanizuotos Cerastoderma edule žvejybos poveikio nagrinėjamai teritorijai vertinimo išvadas pastarosios apsaugos tikslams, šią veiklą patvirtina tik įsitikinusios, kad ji neturės žalingo poveikio šios teritorijos vientisumui, taigi tik tokiu atveju, kai moksliniu požiūriu nėra jokių abejonių dėl to, kad nebus tokio poveikio (žr. 2003 m. rugsėjo 7 d. Sprendimo Monsanto Agricoltura Italia ir kt., C‑236/01, dar nepaskelbtas Rinkinyje, 106 ir 113 punktus).
60 Priešingu atveju mechanizuota Cerastoderma edule žvejyba gali būti patvirtinta pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 4 dalį tik tuo atveju, kai yra išpildytos šioje dalyje įtvirtintos sąlygos.
61 Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, atsakymas į ketvirtą klausimą yra toks: pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį, atliekant vertinimą turi būti, atsižvelgiant į geriausias mokslines žinias šioje srityje, nustatyti visi plano ar projekto, galinčių individualiai arba kartu su kitais planais ar projektais paveikti minėtus tikslus, aspektai. Kompetentingos nacionalinės institucijos, atsižvelgdamos į mechanizuotos Cerastoderma edule žvejybos poveikio nagrinėjamai teritorijai vertinimą pastarosios apsaugos tikslams, šią veiklą patvirtina tik įsitikinusios, kad ji neturės žalingo poveikio šios teritorijos vientisumui, taigi, tik tokiu atveju, kai moksliniu požiūriu nėra jokių abejonių dėl to, kad nebus tokio poveikio.
Dėl penktojo klausimo
62 Atsižvelgiant į šios bylos 51 punkte pateiktą konstatavimą, šiuo atveju nebūtina nagrinėti penktojo klausimo tiek, kiek jis susijęs su Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 2 dalimi.
63 Todėl šis klausimas nagrinėtinas tik tiek, kiek jis susijęs su Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalimi.
64 Penktuoju klausimu prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikęs teismas iš esmės klausia, ar nacionalinis teismas, nagrinėdamas plano ar projekto patvirtinimo teisėtumą Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme, gali tikrinti, ar kompetentingos nacionalinės institucijos neperžengė šia nuostata nustatytų diskrecijos ribų, jeigu ši nuostata per nustatytą laikotarpį nebuvo perkelta į susijusios valstybės narės nacionalinę teisę.
65 Šiuo atžvilgiu primintina, kad valstybės narės pareiga imtis visų reikiamų priemonių direktyvoje numatytam tikslui pasiekti yra privaloma ir nustatyta EB sutarties 249 straipsnio trečioje dalyje bei pačioje direktyvoje. Ši pareiga imtis visų bendrų ar specialių priemonių yra privaloma visoms valstybės narės valdžios institucijoms, tarp jų ir teisminėms jų kompetencijos ribose (žr. 1996 m. spalio 24 d. Sprendimo Kraaijeveld ir kt., C‑72/95, Rink. p. I-5403, 55 punktą).
66 Dėl privataus asmens teisės remtis direktyva ir nacionalinio teismo pareigos į ją atsižvelgti, susijusių asmenų galimybės remtis direktyvoje įtvirtinta pareiga panaikinimas būtų nesuderinamas su EB sutarties 249 straipsnyje nustatytu direktyvos privalomumu. Ypač tuo atveju, kai Bendrijos institucijos direktyvoje valstybėms narėms nustato tam tikro elgesio pareigą, tokio akto veiksmingumas susilpnėtų, jeigu piliečiai negalėtų juo remtis nacionaliniuose teismuose, o pastarieji negalėtų atsižvelgti į ją kaip į Bendrijos teisės sudedamąją dalį, tikrindami, ar nacionalinis įstatymų leidėjas, naudodamasis suteikta galimybe pasirinkti direktyvos įgyvendinimo formą ir priemones, neperžengė direktyvoje nustatytų diskrecijos ribų (žr. minėto sprendimo Kraaijeveld 56 punktą). Taip pat yra ir tikrinant, jei atitinkama aptariamos direktyvos nuostata nebuvo perkelta į nacionalinę teisę, ar nacionalinės institucijos, priėmusios skundžiamą teisės aktą, neperžengė minėtoje nuostatoje nustatytų diskrecijos ribų.
67 Todėl pagal Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį kompetentingos nacionalinės institucijos, atsižvelgdamos į mechanizuotos Cerastoderma edule žvejybos poveikio nagrinėjamai teritorijai vertinimo išvadas pastarosios apsaugos tikslams, veiklą patvirtina tik įsitikinusios, kad ji neturės žalingo poveikio šios teritorijos vientisumui, taigi tik tokiu atveju, kai moksliniu požiūriu nėra jokių abejonių dėl to, kad nebus tokio poveikio (žr. bylos 59 punktą).
68 Ši sąlyga būtų pažeista, jei nacionalinės institucijos minėtą veiklą patvirtintų esant abejonėms dėl žalingo poveikio nagrinėjamai teritorijai nebuvimo.
69 Darytina išvada, kad nacionalinis teismas gali atsižvelgti į Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalį, tikrindamas, ar nacionalinė institucija, patvirtinusi planą ar projektą, nepažeidė nagrinėjamoje nuostatoje nustatytų diskrecijos ribų.
70 Todėl atsakymas į penktąjį klausimą yra toks: nacionalinis teismas, tikrindamas plano ar projekto patvirtinimo teisėtumą Direktyvos dėl buveinių 6 straipsnio 3 dalies prasme, gali tikrinti, ar kompetentingos nacionalinės institucijos atsižvelgė į šioje nuostatoje įtvirtintas diskrecijos ribas net ir tuo atveju, jei ši nuostata nebuvo perkelta į susijusios valstybės narės nacionalinę teisę per nustatytą laikotarpį.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
71 Kadangi šis procesas yra vienas iš etapų prašymą dėl prejudicinio sprendimo pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti pastarasis teismas. Kitų proceso dalyvių, kurie pateikė Teisingumo Teismui savo pastabas, bylinėjimosi išlaidos nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyvos 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos direktyvos 6 straipsnio 3 dalyje įtvirtintos sąvokos „planas ar projektas“ apima mechanizuotą Cerastoderma edule žvejybą, kuri vykdoma jau daugelį metų, tačiau dėl kurios kasmet išduodama terminuota licencija, kiekvieną kartą naujai įvertinant galimybę verstis šia veikla ir teritorijos dalis, kuriose ji gali būti vykdoma.
2. Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalis įtvirtina procedūrą, kuria siekiama, atsižvelgiant į išankstinį vertinimą, užtikrinti, kad planui ar projektui, tiesiogiai nesusijusiam arba nebūtinam teritorijos tvarkymui, bet galinčiam ją stipriai paveikti, nebūtų pritarta, nebent tai nepaveiktų nagrinėjamos teritorijos vientisumo, o minėtos Direktyvos 6 straipsnio 2 dalis įtvirtina bendrą apsaugos pareigą, siekiant išvengti pablogėjimų ir trukdymų, kurie gali turėti didelį poveikį direktyvos tikslams, ir negali būti taikoma kartu su to paties straipsnio 3 dalimi.
3. a) Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalies pirmas sakinys reiškia, kad kiekvienam planui ar projektui, tiesiogiai nesusijusiam arba nebūtinam teritorijos tvarkymui, bet galinčiam ją paveikti, atsižvelgiant į teritorijos apsaugos tikslus turi būti atliekamas jų galimo poveikio teritorijai įvertinimas, jeigu remiantis objektyviomis aplinkybėmis neatmetama tikimybė, kad jie individualiai arba kartu su kitais planais arba projektais minėtai teritorijai turės didelį poveikį.
b) Pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalies pirmą sakinį planas ar projektas, netiesiogiai susijęs ar būtinas teritorijos tvarkymui, bet galintis pakenkti nagrinėjamos teritorijos apsaugos tikslams, turi būti laikomas galinčiu stipriai paveikti teritoriją. Toks pavojus turi būti vertinamas atsižvelgiant į su planu ar projektu susijusios teritorijos požymius ir specifines aplinkos sąlygas.
4. Pagal Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalį atliekant vertinimą turi būti, atsižvelgiant į geriausias mokslines žinias šioje srityje, nustatyti visi plano ar projekto, galinčių individualiai arba kartu su kitais planais ar projektais paveikti minėtus tikslus, aspektai. Kompetentingos nacionalinės institucijos, atsižvelgdamos į mechanizuotos Cerastoderma edule žvejybos poveikio nagrinėjamai teritorijai vertinimą pastarosios apsaugos tikslams, veiklą patvirtina tik įsitikinusios, kad ji neturės žalingo poveikio šios teritorijos vientisumui, taigi tik tokiu atveju, kai moksliniu požiūriu nėra jokių abejonių dėl to, kad nebus tokio poveikio.
5. Nacionalinis teismas, tikrindamas plano ar projekto patvirtinimo teisėtumą Direktyvos 92/43 6 straipsnio 3 dalies prasme, gali tikrinti, ar kompetentingos nacionalinės institucijos atsižvelgė į šioje nuostatoje įtvirtintas diskrecijos ribas net ir tuo atveju, jei ši nuostata nebuvo perkelta į susijusios valstybės narės nacionalinę teisę per nustatytą laikotarpį.
Parašai.