M. POIARES MADURO
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2008. február 28.1(1)
C‑499/06. sz. ügy
Halina Nerkowska
kontra
Zakład Ubezpieczeń Społecznych
(A Sąd Okręgowy w Koszalinie [Lengyelország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„A háború és annak következményei áldozatai részére nyújtott tagállami juttatás – A nemzeti területen található lakóhelyre vonatkozó feltétel”
1. A jelen ügyben a Bíróságot ismét arra kérték, hogy foglaljon állást az egyik tagállam jogszabályaiban valamely szociális ellátás kedvezményezettjeivel szemben megállapított lakóhelyre vonatkozó feltétel jogszerűségének kérdésében. Ez a probléma az európai uniós polgársággal összefüggésben alakult ki, mivel a Szerződés által az uniós polgárság jogállásának fokozatos fejlesztésével elősegíteni kívánt polgári és társadalmi beilleszkedésnek(2) csupán az Unió külső határai jelentenek korlátot, ezért e kérdésben a Szerződés a nemzeti közösségek területi kereteinek túllépésére ösztönöz.
2. A jelen ügyben a Sąd Okręgowy w Koszalinie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (koszalini területi bíróság IV. sz. munkaügyi és társadalombiztosítási tanácsa) előzetes döntéshozatal céljából az uniós polgárok számára a tagállamok területén való szabad mozgás és tartózkodás jogát biztosító EK 18. cikk helyes értelmezésére vonatkozó kérdéssel kereste meg a Bíróságot. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy ellentétes‑e ezzel a rendelkezéssel az olyan nemzeti szabályozás, amely az elkülönítő táborokban való tartózkodással összefüggő munkaképtelenség miatti rokkantsági nyugellátás folyósítását attól a feltételtől teszi függővé, hogy a jogosult a lengyel állam területén tartózkodjon.
I – Jogi háttér
A közösségi szabályozás
3. Az EK 17. cikk szerint:
„(1) Létrejön az uniós polgárság. Uniós polgár mindenki, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság kiegészíti, és nem helyettesíti a nemzeti állampolgárságot.
(2) Az uniós polgárokat megilletik az e szerződés által rájuk ruházott jogok, és terhelik az e szerződésben előírt kötelezettségek.”
4. Az EK 18. cikk a következőképpen rendelkezik:
„Az e szerződésben és a végrehajtására hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz.”
A nemzeti szabályozás
5. A háborús és a háború utáni megtorlások áldozatául esett egyes személyekről szóló, 1991. január 24‑i törvény 12. cikkének (2) bekezdésével módosított, a hadi- és katonai rokkantak és családjaik számára nyújtandó ellátásokról szóló, 1974. május 29‑i lengyel törvény alapján az ellátásokra lényegében azok a személyek jogosultak, akik rokkantságukat a háborúban vagy a háború után fogoly-, illetve internálótáborban való tartózkodás következtében szerezték.
6. A hadi- és katonai rokkantak és családjaik számára nyújtandó ellátásokról szóló törvény 5. cikke szerint a törvényben szabályozott ellátások addig nyújthatók a jogosult számára, ameddig az a Lengyel Köztársaság területén tartózkodik, kivéve ha törvény vagy nemzetközi megállapodás ettől eltérően rendelkezik.
II – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
7. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Halina Nerkowska által a társadalombiztosítási intézmény koszalini kirendeltsége ellen indított jogvita keretében terjesztették elő.
8. H. Nerkowska 1946. február 2‑án született a mai Fehéroroszország területén. Hároméves korában elveszítette a szüleit, akiket bírósági ítélet alapján Szibériába deportáltak. 1951 áprilisában a biztosítottat családjával (bátyjával és nagynénjével) együtt szintén deportálták a Szovjetunióba, ahol 1957 januárjáig nehéz körülmények között élt. Majdnem hat évvel később engedélyezték csak számára a visszatérést Lengyelországba. Hazájában iskolába járt és dolgozott, majd 1985‑ben elhagyta Lengyelországot, és Németországban telepedett le.
9. Az alapügy felperesének kérelmére a társadalombiztosítási intézmény koszalini kirendeltsége 2002. október 4‑én elismerte a felperes rokkantsági nyugdíjjogosultságát az elkülönítő táborban való tartózkodással összefüggő részbeni munkaképtelensége miatt, az ezen a címen járó ellátás folyósítását azonban külföldi lakóhely miatt felfüggesztette. A rokkantsági nyugdíj folyósításának felfüggesztését egy 2003. május 22‑i ítélet megerősítette.
10. Az alapügy felperese a Lengyel Köztársaság Európai Unióhoz történt csatlakozására és a közösségi jognak a lengyel jogba történt ezt követő átvételére hivatkozással 2006 szeptemberében új kérelmet nyújtott be az őt megillető nyugdíjjogosultságának megfelelő ellátások folyósítása tárgyában. 2006. szeptember 14‑i határozatával a társadalombiztosítási intézmény koszalini kirendeltsége újra megtagadta az ellátás folyósítását, mivel az alapeljárás felperesének lakóhelye nem a Lengyel Köztársaság területén volt.
11. Az alapügy felperese ezután a koszalini területi bírósághoz fordult, és arra hivatkozva, hogy a Lengyel Köztársaságnak az Európai Unióhoz történt csatlakozása következtében jelenlegi lakóhelye nem indokolhatja az ellátás folyósításának felfüggesztését, kérte, hogy a részére megállapított rokkantsági nyugdíj folyósítását kezdjék meg.
12. A koszalini megyei bíróság úgy ítélte, hogy a jogvita kimenetele a közösségi jog értelmezésétől függ, ezért kérdést intézett a Bírósághoz, melyben arra vár választ, hogy sérti‑e az EK 18. cikk szerint az uniós polgársághoz kapcsolódó szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot a jelen ügyben szereplőhöz hasonló nemzeti rendelkezések alkalmazása, amelyek az elkülönítő táborban való tartózkodással összefüggő munkaképtelenség miatti rokkantsági nyugellátás folyósítását a nemzeti területen való tartózkodástól teszik függővé.
III – Értékelés
13. Mindenekelőtt pontosítani kell, hogy egyik fél sem vitatja azt, hogy az olyan szociális ellátások, mint a jelen ügyben szereplő, az elkülönítő táborban való tartózkodással összefüggő munkaképtelenség miatti rokkantsági nyugellátás, nem tartoznak a társadalombiztosítási rendszereket összehangoló közösségi szintű eszközök közé, amelyek főszabály szerint tiltják a jogosultakkal szemben bármilyen lakóhelyre vonatkozó feltétel alkalmazását. A szociális biztonsági juttatások exportálhatósága elvét bevezető 1408/71/EGK rendelet ugyanis tárgyi hatályából kifejezetten kizárja „a szociális és egészségügyi támogatások[at], a háború és annak következményei áldozatai számára nyújtott ellátások rendszeré[t]”(3). Márpedig a szóban forgó rokkantsági ellátást célja és odaítélésének feltételei szerint a háború következményeinek áldozatai számára nyújtott ellátásnak kell tekinteni: független a munkavállalói minőségtől, a deportálás alatt elviselt szenvedések kompenzálására irányul, ennélfogva nem a befizetett járulékok ellenértékeként jelenik meg, hanem kárpótlási jelleget ölt(4).
14. Mivel a jelen ügy tárgyát képező nyugdíjhoz hasonló ellátás nem társadalombiztosítási ellátás, a vonatkozó szabályozás, különösen az odaítélés feltételeinek meghatározása a tagállamok hatáskörébe tartozik. A tagállamoknak ugyanakkor nemzeti hatáskörük gyakorlása során tiszteletben kell tartaniuk a Szerződés, különösen a tagállamok területén való szabad mozgás és tartózkodás minden uniós polgár számára elismert szabadságára vonatkozó rendelkezéseit(5). A szabad mozgás és tartózkodás joga egyike az alapvető szabadságoknak(6), egyben az uniós polgárság lényege is.
15. Márpedig, H. Nerkowska mint lengyel állampolgár az EK 17. cikk (1) bekezdése szerinti uniós polgár jogállással rendelkezik. Ennek megfelelően tehát adott esetben még származás szerinti tagállamával szemben is hivatkozhat az e jogálláshoz kapcsolódó jogokra(7).
16. Tény, hogy az uniós polgári jogállásnak – noha a „tagállamok állampolgárainak alapvető jogállását(8)” alkotja – nem célja a Szerződés alkalmazási körének kiterjesztése olyan belső helyzetekre, amelyek semmilyen módon nem kapcsolódnak a közösségi joghoz(9). Azonban, a közösségi jog ratione materiae tárgyi hatálya alá tartoznak többek között a Szerződés által szavatolt alapvető szabadságok gyakorlásának, különösen az EK 18. cikkben rögzített, a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlásának esetei(10). Emellett, H. Nerkowska, azáltal hogy Németországba helyezte a lakóhelyét, a minden uniós polgár számára elismert, az állampolgárságától eltérő tagállam területén való szabad mozgás és tartózkodás jogát gyakorolta, és éppen tartózkodási helye miatt tagadták meg a lengyel hatóságok az őt elismerten megillető rokkantsági nyugdíj folyósítását. Mivel valamely, a közösségi jogrend által elismert jog gyakorlása hatással volt egy, a nemzeti szabályozás szerinti juttatás folyósítására, az ilyen helyzetet nem lehet tisztán belsőnek és a közösségi joghoz egyáltalán nem kapcsolódónak tekinteni(11).
17. Mivel az EK18. cikk (1) bekezdése az alapjogvitabeli helyzetekhez hasonló esetekre alkalmazandó, ezen a ponton azt kell megvizsgálni, hogy ezzel a bekezdéssel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amely az elkülönítő táborokban való tartózkodás következtében elszenvedett károk után járó ellátás folyósítását attól teszi függővé, hogy az áldozat rendelkezik‑e a nemzeti területen lakóhellyel.
18. E tekintetben az ítélkezési gyakorlat megállapítja, hogy a Szerződés által a szabad mozgás tekintetében biztosított lehetőségek nem fejthetik ki teljes hatásukat, ha valamely tagállam állampolgárát visszatarthatják e jog gyakorlásától a fogadó tagállamban való tartózkodása elé a származási államának az e jogok gyakorlását büntető szabályozása miatt állított akadályok(12). Így összeegyeztethetetlen lenne a szabad mozgáshoz való joggal, ha valamely uniós polgár az állampolgársága szerinti tagállamban kedvezőtlenebb bánásmódban részesülne annál, mint amely akkor illetné meg, ha nem vette volna igénybe az említett lehetőségeket; ilyen esetben az uniós polgár pusztán azon okból, hogy a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát gyakorolta, nem részesülhetne a származása szerinti országban ugyanolyan bánásmódban, mint az ezen tagállam hasonló helyzetben lévő állampolgárai(13).
19. Márpedig a jelen ügyben tárgyalthoz hasonló nemzeti szabályozás eltérő bánásmódot alkalmaz a deportálás azon lengyel állampolgárságú áldozataira, akik Lengyelországban laknak, illetve azokra, akik éltek a szabad mozgás jogával, és másik tagállamba helyezték lakóhelyüket. Az említett nemzeti szabályozás, azáltal hogy az elkülönítő táborokban való tartózkodással összefüggésben kialakult munkaképtelenség miatti rokkantsági nyugellátás folyósítását attól a feltételtől teszi függővé, hogy a jogosult a lengyel állam területén tartózkodjon, egyes állampolgárait pusztán azért hozza hátrányos helyzetbe, mert éltek a szabad mozgás jogával, amikor másik tagállamban telepedtek le, miáltal visszatarthatja őket ezen jog gyakorlásától. Ennélfogva ez a szabályozás az EK 18. cikk (1) bekezdésében valamennyi uniós polgárnak biztosított szabadságok korlátozását jelenti.
20. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat szerint egy ilyen korlátozás „a közösségi jog szempontjából csak akkor igazolható, ha az érintett személyek állampolgárságától független, közérdekű objektív megfontolásokon alapul, és a nemzeti jog által jogszerűen megállapított célkitűzéssel arányos”, ami azt jelenti, hogy „valamely intézkedés akkor arányos, ha – amellett, hogy alkalmas az elérni kívánt cél megvalósítására – nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket”(14).
21. A közérdekű objektív megfontolások fennállására vonatkozóan a lengyel hatóságok elsődlegesen azt állítják, hogy a szóban forgó nemzeti jogszabály célja a háborús és a háború utáni megtorlások, az alapügy felperese esetén a szibériai deportálás által okozott károk és szenvedések után kártérítés címén járó ellátások odaítélése. Ebben a lengyel társadalmat az áldozatok iránti szolidaritás kifejezésének szándéka vezette. Figyelembe véve ezt a célt, jogszerű az említett kötelezettség azon személyekre való korlátozása, akik kellő mértékű kapcsolatot őriztek meg a lengyel társadalommal.
22. Kétségtelen, hogy bizonyos esetekben közérdekű objektív megfontolásnak minősülhet, ha egy társadalom a szolidaritását olyan személyekre korlátozza, akik kellőképpen beilleszkedtek(15). A közösségi jog jelen állapotában egy tagállam bizonyos szociális ellátások odaítélését az említett kedvezményezetteknek az államhoz fűződő kapcsolatától teheti függővé. Ugyanakkor ez a kapcsolat nem nyilvánulhat meg kizárólag a lakóhelyre vonatkozó feltételben. Szükséges ugyanis, hogy az e célt szolgáló nemzeti intézkedés alkalmas legyen a jogszerűen megállapított célkitűzés elérésére, és ne korlátozza az uniós polgárok szabad mozgáshoz való jogát az ehhez szükségesnél nagyobb mértékben. E tekintetben a lengyel hatóságok arra hivatkoznak, hogy a lakóhelyre vonatkozó korlátozással tanúsíthatja a jogosult a szolidaritását ily módon kifejező társadalommal való kapcsolatának fenntartására irányuló szándékát.
23. Ez az érvelés nem meggyőző. Véleményem szerint a lengyel jogszabály által bevezetetthez hasonló lakóhelyre vonatkozó feltétel, amely előírja, hogy a lakóhelynek az ellátás folyósítása teljes ideje alatt a nemzeti területen kell lennie, nem tűnik alkalmasnak a szükséges kapcsolat megteremésére. Ahhoz, hogy valaki kiérdemelje a szenvedéseinek az ellátások odaítélésével történő elismerését és a szolidaritás ilyen módon történő kifejezését, elegendő, ha állampolgársága és/vagy lakóhelye alapján vált áldozattá. Az áldozatnak a megtorló intézkedések idején lakóhelye és/vagy állampolgársága miatt valamely társadalomhoz való tartozása az a kapocs, amely indokolja, hogy ez a társadalom kifejezze iránta szolidaritását. A szolidaritás jogszerű célkitűzése alapján semmi sem különbözteti meg a szovjet rendszer által deportált, jelenleg is Lengyelországban élő, illetve az említett deportálásnak áldozatul esett, azóta más tagországban letelepedett lengyel állampolgárokat. Az eltérő bánásmód még inkább elfogadhatatlan, mivel az uniós polgárságnak a tagállamok állampolgárai alapvető jogállását kell alkotnia, amelyhez a Közösség teljes területén belüli mozgás és tartózkodás alapvető szabadsága kapcsolódik. Ennek eredményeként egy tagállam főszabály szerint nem teheti függővé a szolidaritási kötelezettséget a nemzeti területen való lakóhely feltételének teljesítésével bizonyított beilleszkedési kapcsolattól. Az uniós polgárságnak arra kell ösztönöznie a tagállamokat, hogy a jövőben ne kizárólag a nemzeti közösség szűkebb keretében, hanem az Unió népeinek szélesebb társadalmi keretein belül képzeljék el a beilleszkedés jogszerű kapcsolatát(16).
24. E következtetés cáfolata és az ellátás folyósításának teljes időtartamára szóló lakóhelyre vonatkozó feltétel igazolása érdekében a lengyel hatóságok nem hivatkozhatnak érvényesen a Tas‑Hagen és Tas ítéletre, amely szintén a háború és annak következményei áldozatai részére nyújtott ellátás odaítélését lakóhelytől függővé tevő feltétel közösségi joggal való összeegyeztethetőségének kérdésében határozott. Ebben az ítéletben a bíróság valójában alkalmatlannak ítélte a lakóhelyre vonatkozó kritériumot a szolidaritási kötelezettség korlátozása céljának elérésére, mivel amennyiben az kizárólag a juttatás iránti kérelem benyújtásának időpontjához kapcsolódik, eltérő eredményekre vezethet a külföldön letelepedett olyan személyeket illetően, akiknek a juttatást nyújtó tagállam társadalmába való beilleszkedése szintje mindenben összehasonlítható(17). Ezt a megoldást ugyanakkor nem lehet úgy értelmezni, hogy megengedi a lakóhelyre vonatkozó feltétel alkalmazását abban az esetben, ha a lakóhelyre vonatkozó feltétel hosszabb időszakra vonatkozik, amely kimutatja a tagállam által megkívánt beilleszkedés szintje közötti tényleges különbséget. A háború és annak következményei áldozatainak nyújtott ellátások különleges összefüggésében a nemzeti területiséghez kapcsolódó feltétel csak akkor elfogadható, ha a káros események bekövetkeztének időpontjára vonatkozik, és alkalmas olyan áldozati jogállás igazolására, amely javára a nemzeti közösség kifejezheti szolidaritását.
25. A lengyel hatóságok szerint a lakóhelyre vonatkozó feltételt a rokkantsági nyugdíj odaítélése feltételeinek fennállására és fennmaradására vonatkozó ellenőrzés szükségessége is indokolja. Ez a feltétel teszi lehetővé az illetékes egészségügyi szolgálatok számára a kérelmező egészségi állapotának vizsgálatát, továbbá megállapított károsodás és a deportálás közötti kapcsolat felállítását, a munkaképtelenség elbírálását, és ha ez utóbbit ideiglenesnek ítélik, a jogosult további vizsgálatoknak való alávetését az említett határozat lejártakor.
26. Ugyanakkor, ha valamely szociális ellátás odaítélési feltételeinek ellenőrzésére irányuló kötelezettség közérdekű objektív megfontolásnak minősül(18) is, egyértelműnek tűnik, hogy meghaladja a cél eléréséhez szükséges mértéket az az előírás, mely szerint a lakóhelynek az ellátás folyósítása teljes időtartama alatt a nemzeti területen kell lennie. Az adott cél elérése érdekében elképzelhetőek egyéb alkalmas, az uniós polgárok szabad mozgását és tartózkodását kevésbé korlátozó eszközök. Például nyilvánvalóan elegendő lenne annak a kérelmezővel szemben való előírása, hogy a kérelem elbírálása során orvosi vizsgálatra jelenjen meg az illetékes nemzeti orvosi szolgálatok előtt.
27. Végezetül a lengyel hatóságok az alapügyben szereplő lakóhelyre vonatkozó feltétel igazolása céljából azon hatáskörükre hivatkoztak, amellyel a jogosult egészségügyi és életfeltételekre vonatkozó igényei alapján dönthetnek az ellátások összegéről és jellegéről. A jogosult létminimumának biztosításához szükséges mértékben változó összegű rokkantnyugdíj mellett a szóban forgó nemzeti jogszabály ugyanis különböző ellátásokat ír elő, mint például az utazási költségek csökkentését, szakmai képzést, különleges egészségügyi ellátásokat, motoros kerekesszéket. Ennélfogva a lengyel területen található lakóhelyre vonatkozó feltétel hiányában nem lehet kellőképpen figyelembe venni azt a szándékot, hogy az elkülönítő táborban való tartózkodás következtében elszenvedett károk után járó kártérítés célját szolgáló ellátásokat a jogosult helyzetéhez igazítsák.
28. A Lengyel Köztársaság ezzel az érveléssel közvetve a Bíróság azon ítélkezési gyakorlatára hivatkozik, amely a szociális biztonsági juttatások exportálhatósága elvétől eltérően engedélyezi a lakóhelyre vonatkozó feltétel alkalmazását a „társadalmi környezethez szorosan kapcsolódó ellátások” esetében(19). E megoldás alapgondolata az, hogy ha az ellátás összege és jellege a folyósító államban létező életszínvonalától és életfeltételektől függ, az ezen ellátás odaítéléséhez megszabott, lakóhelyre vonatkozó feltétel jogszerű, megfelelő és szükséges(20).
29. Véleményem szerint az alapügyben tárgyalt rokkantsági nyugdíj ugyanakkor nem tartozik a társadalmi környezethez szorosan kapcsolódó ellátások kategóriájába. Az ítélkezési gyakorlat által ekként minősített ellátások, amelyek odaítélésének egyik lényeges feltétele a kérelmező rászorultsága, és amelyek célja ennek következtében az említett ellátásokat nyújtó tagállam gazdasági és szociális helyzetének keretén belül minimális életszínvonal biztosítása ezen jogosult számára. Márpedig az alapügyben szereplő rokkantsági nyugdíjat, a jogosult gazdasági helyzetétől függetlenül, az elkülönítő táborokban való tartózkodás által okozott egészségkárosodás utáni kártérítésként ítélik oda, miáltal ez az ellátás az átélt szenvedéseket kompenzáló jelleget ölt. Ezt erősítette meg az alapügy alperese, amikor beadványaiban kifejezetten rámutatott, hogy az alapügy tárgyát képező ellátás odaítélése nem a jogosult személyes szükségleteinek értékelésétől függ. Legfeljebb az említett nyugdíj összegét lehet a lengyelországi gazdasági helyzet által meghatározott életszínvonalhoz igazítani. Igaz, hogy a nemzeti jogszabály által előírt más ellátásokat a társadalmi környezettel szorosan összefüggőnek lehet tekinteni. Ugyanakkor ezek az ellátások, az arányosság elvének megsértése nélkül nem igazolhatják az ellátás teljes időtartama alatt fennálló, lakóhelyre vonatkozó általános feltételt, függetlenül annak fajtájától. Így a nemzeti jogalkotó feladata, hogy a lakóhelyre vonatkozó feltétel tekintetében különbséget tegyen a kérdéses ellátások között azok fajtája szerint. Az alapügyben szereplő rokkantsági nyugdíjat semmilyen esetben sem lehet a társadalmi környezethez szorosan kapcsolódónak tekinteni, ezért nem igazolható folyósításának a lakóhelyre vonatkozó feltétel teljesülésétől való függővé tétele.
IV – Végkövetkeztetések
30. E megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre:
„Az uniós polgárok számára a tagállamok területén való szabad mozgás és tartózkodás jogát biztosító EK 18. cikk úgy értelmezendő, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti jogszabály, amely az elkülönítő táborokban való tartózkodással összefüggő munkaképtelenség miatti rokkantsági nyugellátás folyósítását attól a lakóhelyre vonatkozó feltételtől teszi függővé, hogy a jogosult az ellátás folyósításának teljes tartama alatt az állam területén tartózkodjon.”