Mål T‑29/08
Liga para Protecção da Natureza (LPN)
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Avslag på begäran om tillgång till handlingar – Handlingar rörande ett pågående fördragsbrottsförfarande angående ett dammbygge i floden Sabor – Undantag beträffande skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Miljöinformation – Förordning (EG) nr 1367/2006 – Skyldighet att göra en konkret, individuell prövning – Övervägande allmänintresse”
Sammanfattning av domen
1. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)
2. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Begäran om tillgång till handlingar med miljöinformation – Tillämpning av förordning nr 1367/2006 som lex specialis i förhållande till förordning nr 1049/2001 – Av betydelse
(Artikel 255 EG; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4, och nr 1367/2006, skälen 8 och 15 samt artiklarna 3 och 6.1)
3. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Begäran om tillgång till handlingar med miljöinformation – Presumtion att det föreligger ett övervägande allmänintresse för att uppgifter om miljöutsläpp ska lämnas ut – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2, och nr 1367/2006, artikel 6.1)
4. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Skyldighet för institutionerna att göra en konkret, individuell prövning av handlingarna – Undantag från skyldigheten – Villkor
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
5. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten till tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 tredje strecksatsen)
1. Vid en ogiltighetstalan enligt artikel 230 EG ska lagenligheten av den angripna rättsakten bedömas utifrån de rättsliga och faktiska omständigheterna vid den tidpunkt då rättsakten antogs.
När ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG pågår vid den tidpunkt då det omtvistade beslutet antas, har kommissionen i princip rätt att åberopa undantaget i artikel 4.2 tredje strecksatsen i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, angående skydd för syftet med utredningar.
När kommissionen vägrar tillgång till de berörda handlingarna med stöd av detta undantag, måste den dock ändå dels uppfylla sin skyldighet att pröva huruvida dessa handlingar faktiskt i sin helhet omfattas av undantaget, dels göra en korrekt avvägning mellan det eventuellt övervägande allmänintresset av att handlingarna lämnas ut och säkerställandet av att de behandlas konfidentiellt.
Risken för att det skyddade intresset skadas måste rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk. Såsom framgår av dess lydelse är detta undantag inte heller avsett att skydda utredningen i sig, utan syftet med utredningen, vilket vid ett fördragsbrottsförfarande är att förmå den berörda medlemsstaten att följa unionsrätten.
(se punkterna 100–102 och 110)
2. Det framgår av skälen 8 och 15 i förordning nr 1367/2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ, och i synnerhet av formuleringen ”med förbehåll för eventuella, mer specifika bestämmelser enligt den här förordningen, när det gäller begäran om miljöinformation”, jämförda med artiklarna 3 och 6 i samma förordning, att denna förordning utgör lex specialis i förhållande till förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, genom att den ersätter, ändrar eller preciserar vissa av bestämmelserna i sistnämnda rättsakt när begäran om tillgång avser ”miljöinformation” eller information som ”gäller utsläpp i miljön”.
Vad gäller rätten till tillgång till handlingar innehållande sådan information, bekräftas i skäl 15 andra meningen och artikel 6.1 andra meningen i förordning nr 1367/2006 principen att varje undantag från en rättighet eller en allmän princip som omfattas av unionsrätten, inbegripet rätten till tillgång till handlingar enligt artikel 255 EG, jämförd med förordning nr 1049/2001, ska tillämpas och tolkas restriktivt. Denna skyldighet att tolka undantagen i förordning nr 1049/2001 restriktivt förstärks dels av kraven på den berörda institutionen att beakta allmänintresset av att sådan information lämnas ut och av hänvisningen till fastställandet av om informationen rör miljöutsläpp, dels av den omständigheten att förordning nr 1049/2001 inte innehåller några motsvarande preciseringar vad gäller tillämpningen av nämnda undantag på detta område.
(se punkterna 105 och 107)
3. För det tredje rubbar artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ inte principen, stadgad i slutet av artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, att den berörda institutionen måste beakta ett eventuellt övervägande allmänintresse av utlämnande. Den modifierar och preciserar endast villkoren för när institutionen ska pröva huruvida det finns ett övervägande allmänintresse av utlämnande inom ramen för en begäran om tillgång till handlingar innehållande miljöinformation. I artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 föreskrivs således en presumtion för att ett övervägande allmänintresse av utlämnande ska anses föreligga om den begärda informationen rör miljöutsläpp, utom när informationen rör en utredning, särskilt om denna gäller möjliga överträdelser av unionsrätten.
Av detta följer att även om denna presumtion inte är tillämplig på handlingar som rör utredningar inom ramen för fördragsbrottsförfaranden, fritar denna bestämmelse likväl inte kommissionen från dess skyldighet att i varje enskilt fall beakta ett eventuellt övervägande allmänintresse av utlämnande, särskilt när det gäller miljöinformation i en vidare bemärkelse än uppgifter om miljöutsläpp, och att göra en avvägning av det övervägande allmänintresset av utlämnande och intresset av att skydda konfidentialiteten.
Artikel 6.1 i förordning nr 1367/2006 kan förvisso medföra en mer omfattande tillgång till miljöinformation än till annan information i handlingar hos institutionerna. Det konstaterandet påverkar dock inte frågan huruvida den berörda institutionen ska göra en konkret, individuell prövning av de handlingar eller den information som begärs utlämnade. De villkor för när institutionen, undantagsvis, får avstå från en sådan konkret, individuell bedömning gäller i tillämpliga delar även när de berörda handlingarna uppenbart faller under en och samma kategori som kan omfattas av ett av undantagen i artikel 4 i förordning nr 1049/2001. Samtliga handlingar rörande ett pågående fördragsbrottsförfarande kan skyddas som kategori. Detta påverkas inte av att det följer av artikel 6.1 första meningen i förordning nr 1367/2006 att presumtionen för att det föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnande av information om miljöutsläpp inte är tillämplig på ett sådant förfarande.
(se punkterna 108 och 117)
4. Det finns ett antal undantag från kommissionens skyldighet att konkret och individuellt pröva handlingar som begärts utlämnade.
Den konkreta och individuella prövning som institutionen i princip måste göra med anledning av en ansökan om tillgång till handlingar, som har ingetts på grundval av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, syftar till att möjliggöra för institutionen i fråga att bedöma dels i vilken mån ett undantag från rätten till tillgång till handlingar är tillämpligt, dels möjligheten att ge tillgång till delar av handlingarna. Följaktligen är det möjligt att sagda prövning inte är nödvändig när det, på grund av särskilda omständigheter i det aktuella fallet, är uppenbart att tillgång till handlingarna inte ska ges, eller tvärtom att tillgång ska ges. Så kan bland annat vara fallet, när vissa handlingar antingen uppenbarligen i sin helhet omfattas av ett undantag från rätten till tillgång till handlingar, eller, tvärtom, uppenbart ska utlämnas i sin helhet, eller, slutligen, redan har varit föremål för en konkret och individuell bedömning av kommissionen under liknande omständigheter. Det står också i princip institutionen fritt, även när den motiverar ett avslagsbeslut, att grunda sig på allmänna presumtionsregler som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar, eftersom allmänna överväganden av liknande slag kan tillämpas på ansökningar om utlämnande av handlingar av samma art. Institutionen i fråga är emellertid skyldig att i varje enskilt fall kontrollera huruvida de allmänna överväganden som normalt sett är tillämpliga på handlingar av ett visst slag faktiskt är tillämpliga på den handling som begärs utlämnad.
(se punkterna 113–115)
5. Beträffande den kontroll som kommissionen ska göra inom ramen för ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG, ska det konstateras att denna kontroll är en myndighetsuppgift och att kommissionen därvid har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning och deltar i en bilateral dialog med den berörda medlemsstaten.
Den processuella ställningen för parter som har gett in klagomål till kommissionen är fundamentalt annorlunda i ett fördragsbrottsförfarande enligt artikel 226 EG än i ett förfarande som rör dem själva, exempelvis i ett förfarande om tillämpning av gemenskapens konkurrensregler enligt förordning nr 1/2003 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 EG och 82 EG och förordning nr 773/2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 81 EG och 82 EG, där klaganden har särskilda processuella garantier vilkas efterlevnad granskas av domstol om talan väcks mot ett beslut att avslå klagomålet. Klagande i den mening som avses i meddelande 2002/C 244/03 har däremot inte möjlighet att väcka talan vid unionsdomstolarna mot ett eventuellt beslut att avskriva deras klagomål och har inte processuella rättigheter jämförbara med dem som tillerkänns klagandena i förfaranden som inleds enligt ovannämnda förordningar, enligt vilka de kan kräva att hållas informerade av och få yttra sig inför kommissionen.
Eftersom en klagande inte har någon rätt att inom ramen för ett sådant förfarande ta del av handlingarna i kommissionens akt, ska det – analogt med situationen för intresserade parter i granskningsförfaranden avseende statliga stödåtgärder – anses finnas en allmän presumtionsregel med innebörden att utlämnande av handlingarna i ärendet i princip undergräver skyddet för syftet med utredningen. Det är således tillräckligt för kommissionen att pröva huruvida denna allmänna presumtion ska tillämpas på samtliga de berörda handlingarna. Någon konkret, individuell förhandsprövning av innehållet i var och en av handlingarna behöver inte göras. Om fördragsbrottsförfarandet pågår vid den tidpunkt det omtvistade beslutet antas, måste kommissionen utgå från principen att denna allmänna presumtion gäller för samtliga de berörda handlingarna.
Denna allmänna presumtionsregel innebär dock inte att intresserade parter förlorar rätten att styrka att en viss handling som avses i en ansökan om tillgång inte omfattas av denna presumtionsregel eller att det föreligger ett övervägande allmänintresse av att handlingen lämnas ut i enlighet med artikel 4.2 i förordning nr 1049/2001.
(se punkterna 126–128)