ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
της 12ης Μαρτίου 2009 (1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C‑22/08 και C‑23/08
Αθανάσιος Βάτσουρας
κατά
Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900
και
Γιόσιφ Κουπατάντζε
κατά
Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900
[αίτηση του Sozialgericht Nürnberg (Γερμανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Ευρωπαϊκή ιθαγένεια – Ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων – ΄Εννοια του εργαζομένου – Kύρος του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ – Άνεργοι κάτοικοι, προερχόμενοι από άλλα κράτη μέλη, οι οποίοι άσκησαν κατά το παρελθόν μικρής διάρκειας επαγγελματική δραστηριότητα – Δικαίωμα λήψεως παροχών κοινωνικής πρόνοιας»
I – Εισαγωγή
1. Το Sozialgericht (δικαστήριο διαφορών κοινωνικής ασφαλίσεως) Nürnberg υποβάλλει στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, τρία προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία των άρθρων 12 ΕΚ και 39 ΕΚ και το κύρος του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38/EK του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών (2). Ειδικότερα, ζητεί να μάθει αν Έλληνας πολίτης, κάτοικος Γερμανίας, όπου άσκησε κατά το παρελθόν μικρής διάρκειας επαγγελματική δραστηριότητα, μπορεί να ζητήσει να του χορηγηθούν παροχές κοινωνικής πρόνοιας μετά την παρέλευση των τριών πρώτων μηνών διαμονής του στο κράτος αυτό και ενώ αναζητεί ενεργά εργασία.
2. Το ερώτημα στηρίζεται στην απόφαση του Δικαστηρίου επί της υποθέσεως Collins (3), η οποία καθιέρωσε την προϋπόθεση ότι όσοι αναζητούν εργασία και ασκούν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας οφείλουν, προκειμένου να έχουν πρόσβαση στα κοινωνικά επιδόματα, να δικαιολογούν «δεσμό» με το κράτος υποδοχής, καθώς είναι γνωστό ότι η οδηγία 2004/38, αποκλίνοντας από τη νομολογία αυτή, απαγορεύει τη χορήγηση επιδομάτων σε όσους έχουν ασκήσει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και επιθυμούν να εργαστούν σε κράτος μέλος. Ο προσωρινός μεν, αλλά επ’ αόριστον περιορισμός του δικαιώματος αυτού επιτρέπει την άρνηση των επιδομάτων σε άτομα τα οποία αναζητούν εργασία έχοντας ήδη τον δεσμό αυτόν με τη χώρα υποδοχής.
II – Τα πραγματικά περιστατικά
Α – Η προσφυγή του Α. Βάτσουρα (υπόθεση C-22/08)
3. Σύμφωνα με τη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου, ο Αθανάσιος Βάτσουρας, Έλληνας πολίτης, μετέβη στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τον Μάρτιο του 2006, όπου άρχισε να εργάζεται αντί ελάχιστης αμοιβής. Στις 10 Ιουλίου 2006, ζήτησε, λόγω της καταστάσεώς του, από τον Arbeitsgemeinschaft (υπηρεσία εργασίας, στο εξής: ARGE) να του χορηγήσει το προβλεπόμενο από τον Sozialgesetzbuch Zweites Buch (γερμανικό κώδικα κοινωνικής ασφαλίσεως, δεύτερο βιβλίο) επίδομα συντηρήσεως, το οποίο όντως του χορηγήθηκε από τις 27 Ιουλίου 2006 μέχρι τις 30 Νοεμβρίου του ίδιου έτους και ανερχόταν σε 169 ευρώ μηνιαίως.
4. Τον Ιανουάριο του 2007, ο Α. Βάτσουρας έμεινε άνεργος. Η χορήγηση του επιδόματος, η οποία είχε παραταθεί μέχρι τις 31 Μαΐου 2007, διακόπηκε από τις 30 Απριλίου 2007. Ο Α. Βάτσουρας υπέβαλε ένσταση κατά της αποφάσεως περί διακοπής, η οποία απορρίφθηκε στις 4 Ιουλίου. Στη συνέχεια, άσκησε προσφυγή ενώπιον των διοικητικών δικαστηρίων, κατά την εκδίκαση της οποίας ανέκυψε το ένα από τα εξεταζόμενα προδικαστικά ερωτήματα.
5. Είναι σκόπιμο να σημειωθεί ότι, στις 4 Ιουνίου 2007, ο προσφεύγων βρήκε νέα θέση εργασίας στη Γερμανία.
Β – Η προσφυγή του Γ. Κουπατάντζε (υπόθεση C-23/08)
6. Στο πλαίσιο της δίκης που κίνησε ο Γιόσιφ Κουπατάντζε προσβάλλεται επίσης απόφαση του ARGE. Ο προσφεύγων, Έλληνας πολίτης, εισήλθε στη γερμανική επικράτεια τον Οκτώβριο του 2006. Εργάστηκε από την 1η Νοεμβρίου μέχρι τις 21 Δεκεμβρίου 2006, οπότε και απολύθηκε λόγω οικονομικών δυσχερειών του εργοδότη του. Την πρώτη του ημέρα ως ανέργου, ζήτησε επίδομα ανεργίας βάσει του Sozialgesetzbuch Zweites Buch, το οποίο του χορηγήθηκε από τις 15 Ιανουαρίου 2007 μέχρι τις 31 Μαΐου 2007 και ανερχόταν στο ποσό των 670 ευρώ μηνιαίως.
7. Για λόγους που δεν διευκρινίζονται στη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου, ο ARGE διέκοψε με απόφαση της 18ης Απριλίου 2007 τη χορήγηση επιδόματος προς τον Γ. Κουπατάντζε αναδρομικώς από τις 28 Φεβρουαρίου. Στις 4 Μαΐου, ο Γ. Κουπατάντζε υπέβαλε κατά της αποφάσεως αυτής ένσταση, η οποία απορρίφθηκε μια εβδομάδα αργότερα. Στις 16 Μαΐου 2007, ο Γ. Κουπατάντζε άσκησε σύμφωνα με τις γερμανικές δικονομικές διατάξεις διοικητική προσφυγή, κατά την εκδίκαση της οποίας ανέκυψε το ίδιο προδικαστικό ερώτημα με εκείνο της υποθέσεως C-22/08.
8. Από 1ης Ιουνίου 2007, ο Γ. Κουπατάντζε άρχισε να εργάζεται εκ νέου στη Γερμανία.
III – Το νομικό πλαίσιο
Το κοινοτικό δίκαιο
9. Οι διατάξεις του πρωτογενούς δικαίου αναφέρονται στο καθεστώς των Ευρωπαίων πολιτών που ασκούν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας, διακρίνοντάς τους αναλόγως του αν ασκούν οικονομική δραστηριότητα. Συναφώς, έχουν εφαρμογή τα άρθρα 12, 18 και 39 ΕΚ:
«Άρθρο 12 ΕΚ
Εντός του πεδίου εφαρμογής της παρούσας συνθήκης και με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεών της, απαγορεύεται κάθε διάκριση λόγω ιθαγενείας.
Το Συμβούλιο αποφασίζοντας με τη διαδικασία του άρθρου 251, δύναται να λαμβάνει μέτρα για την απαγόρευση των διακρίσεων αυτών.
Άρθρο 18 ΕΚ
1. Κάθε πολίτης της Ένωσης έχει το δικαίωμα να κυκλοφορεί και να διαμένει ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών, υπό την επιφύλαξη των περιορισμών και με τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στην παρούσα συνθήκη και στις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της.
2. Εάν, προς επίτευξη αυτού του στόχου, απαιτείται δράση της Κοινότητας και εφόσον η παρούσα συνθήκη δεν έχει προβλέψει εξουσίες προς τούτο, το Συμβούλιο μπορεί να θεσπίζει διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση των αναφερόμενων στην παράγραφο 1 δικαιωμάτων. Το Συμβούλιο αποφασίζει σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251.
3. Η παράγραφος 2 δεν ισχύει για τις διατάξεις σχετικά με τα διαβατήρια, τα δελτία ταυτότητας, τους τίτλους διαμονής ή κάθε άλλο εξομοιούμενο έγγραφο, ούτε για τις διατάξεις σχετικά με την κοινωνική ασφάλεια ή την κοινωνική προστασία.
Άρθρο 39 ΕΚ
1. Εξασφαλίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων εντός της Κοινότητας.
2. Η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων συνεπάγεται την κατάργηση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας μεταξύ των εργαζομένων των κρατών μελών, όσον αφορά την απασχόληση, την αμοιβή και τους άλλους όρους εργασίας.
3. Με την επιφύλαξη των περιορισμών που δικαιολογούνται για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας, η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων περιλαμβάνει το δικαίωμά τους:
α) να αποδέχονται κάθε πραγματική προσφορά εργασίας·
β) να διακινούνται ελεύθερα για το σκοπό αυτό εντός της επικρατείας των κρατών μελών·
γ) να διαμένουν σε ένα από τα κράτη μέλη με το σκοπό να ασκούν εκεί ορισμένη εργασία σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις που διέπουν την απασχόληση των εργαζομένων υπηκόων αυτού του κράτους μέλους·
δ) να παραμένουν στην επικράτεια ενός κράτους μέλους και μετά την άσκηση σ’ αυτό ορισμένης εργασίας, κατά τους όρους που θα αποτελέσουν αντικείμενο κανονισμών εφαρμογής που θα εκδώσει η Επιτροπή.
4. Οι διατάξεις του παρόντος άρθρου δεν εφαρμόζονται προκειμένου περί απασχολήσεως στη δημόσια διοίκηση.»
10. Η οδηγία 2004/38, σχετικά με το δικαίωμα των πολιτών της Ένωσης και των μελών των οικογενειών τους να κυκλοφορούν και να διαμένουν ελεύθερα στην επικράτεια των κρατών μελών, θέτει, με το άρθρο 7, τις προϋποθέσεις για την εγκατάσταση σε ένα κράτος μέλος για διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών.
« Άρθρο 7
Δικαίωμα διαμονής άνω των τριών μηνών
1. Όλοι οι πολίτες της Ένωσης έχουν δικαίωμα διαμονής στην επικράτεια άλλου κράτους μέλους για χρονικό διάστημα μεγαλύτερο των τριών μηνών, εφόσον:
α) είναι μισθωτοί ή μη μισθωτοί στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
β) διαθέτουν επαρκείς πόρους για τον εαυτό τους και τα μέλη των οικογενειών τους, ούτως ώστε να μην επιβαρύνουν κατά τη διάρκεια της περιόδου παραμονής τους το σύστημα κοινωνικής πρόνοιας του κράτους μέλους υποδοχής, καθώς και πλήρη ασφαλιστική κάλυψη ασθενείας στο κράτος μέλος υποδοχής, ή
[…]
3. Για τους σκοπούς της παραγράφου 1, στοιχείο α΄, η ιδιότητα του μισθωτού ή του μη μισθωτού διατηρείται για τον πολίτη της Ένωσης που δεν είναι πλέον μισθωτός ή μη μισθωτός στις ακόλουθες περιπτώσεις:
[…]
γ) αν ο ενδιαφερόμενος έχει καταγραφεί δεόντως ως ακουσίως άνεργος μετά τη λήξη ισχύος της σύμβασης εργασίας ορισμένου χρόνου με διάρκεια μικρότερη του ενός έτους ή αφού κατέστη ακουσίως άνεργος κατά τη διάρκεια των πρώτων δώδεκα μηνών και έχει καταγραφεί στην αρμόδια υπηρεσία απασχόλησης ως πρόσωπο το οποίο αναζητεί εργασία. Στην περίπτωση αυτή, η ιδιότητα του εργαζομένου διατηρείται επί χρονικό διάστημα που δεν μπορεί να είναι μικρότερο του εξαμήνου.
[…]»
11. Όσον αφορά τις κοινωνικές παροχές, η οδηγία 2004/38 εισάγει διάφορους περιορισμούς στην αρχή της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας για όσους κατοικούν σε κράτος μέλος διαφορετικό από το δικό τους. Το άρθρο 24, μολονότι στην παράγραφο 1 διακηρύσσει την αρχή αυτή, στην επόμενη παράγραφο προβλέπει τους εξής περιορισμούς.
«Άρθρο 24
Ίση μεταχείριση
1. Με την επιφύλαξη των ειδικών διατάξεων που προβλέπονται ρητώς στη Συνθήκη και στο παράγωγο δίκαιο, όλοι οι πολίτες της Ένωσης που διαμένουν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής βάσει της παρούσας οδηγίας, απολαύουν ίσης μεταχείρισης σε σύγκριση με τους ημεδαπούς του εν λόγω κράτους μέλους εντός του πεδίου εφαρμογής της Συνθήκης. Το ευεργέτημα του δικαιώματος αυτού εκτείνεται στα μέλη της οικογένειας που δεν είναι υπήκοοι κράτους μέλους, εφόσον έχουν δικαίωμα διαμονής ή μόνιμης διαμονής.
2. Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, το κράτος μέλος υποδοχής δεν είναι υποχρεωμένο να χορηγεί δικαίωμα σε κοινωνικές παροχές κατά τους πρώτους τρεις μήνες της διαμονής ή, κατά περίπτωση, κατά το μακρότερο χρονικό διάστημα που προβλέπεται στο άρθρο 14, παράγραφος 4, στοιχείο β΄, ούτε να δίνει, πριν από την απόκτηση του δικαιώματος μόνιμης διαμονής, σπουδαστική βοήθεια, συμπεριλαμβανομένης της επαγγελματικής κατάρτισης, αποτελούμενη από σπουδαστικές υποτροφίες ή σπουδαστικά δάνεια σε άλλα πρόσωπα εκτός από μισθωτούς, μη μισθωτούς, σε πρόσωπα που διατηρούν αυτή την ιδιότητα και στα μέλη των οικογενειών τους.»
12. Η παράταση της διαμονής στην οποία αναφέρεται το άρθρο 14 της οδηγίας αφορά «πολίτες της Ένωσης [που] εισήλθαν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής προκειμένου να αναζητήσουν εργασία». Τα άτομα αυτά δεν μπορούν να απελαθούν όταν αποδεικνύουν ότι αναζητούν εργασία και ότι έχουν πραγματικές πιθανότητες να προσληφθούν.
Β – Το εθνικό δίκαιο
13. Το άρθρο 7, παράγραφος 1, του βιβλίου II του γερμανικού Sozialgesetzbuch προβλέπει τα εξής:
«1. Παροχές σύμφωνα με τον παρόντα τίτλο λαμβάνουν τα άτομα τα οποία:
α) έχουν συμπληρώσει το 15ο έτος της ηλικίας τους χωρίς να έχουν συμπληρώσει το 65ο έτος της ηλικίας τους,
β) είναι ικανά να ασκήσουν επαγγελματική δραστηριότητα,
γ) έχουν ανάγκη παροχής βοηθήματος και
δ) έχουν τη συνήθη διαμονή τους στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Εξαιρούνται οι αλλοδαποί των οποίων το δικαίωμα διαμονής στηρίζεται μόνον στον σκοπό αναζητήσεως εργασίας, τα μέλη των οικογενειών τους, καθώς και όσοι δικαιούνται παροχές κατά το άρθρο 1 του νόμου για τις παροχές υπέρ των αιτούντων άσυλο. […]»
14. Το άρθρο 23, παράγραφος 3, του βιβλίου XII του ίδιου νόμου επαναλαμβάνει όσον αφορά τις παροχές κοινωνικής πρόνοιας, ότι στους αλλοδαπούς που έχουν εισέλθει στο γερμανικό έδαφος για να λάβουν κοινωνική παροχή ή για να αναζητήσουν εργασία δεν χορηγείται καμιά από τις αναφερόμενες στον νόμο αυτόν ενισχύσεις.
IV – Τα προδικαστικά ερωτήματα
15. Κατόπιν των ανωτέρω, στις 22 Ιανουαρίου 2008, το Sozialgericht Nürnberg υπέβαλε στο Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 234 ΕΚ, δύο αιτήσεις για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως σχετικές με το κύρος και την ερμηνεία διατάξεων, στις οποίες επαναλαμβάνονταν τα ίδια προδικαστικά ερωτήματα:
«1. Είναι σύμφωνο το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, προς το άρθρο 12 EK σε συνδυασμό με το άρθρο 39 ΕΚ;
2) Σε περίπτωση που στο πρώτο ερώτημα δοθεί αρνητική απάντηση, αντίκειται στο άρθρο 12 EK σε συνδυασμό με το άρθρο 39 ΕΚ, εθνική ρύθμιση που αποκλείει πολίτες της Ενώσεως από τη λήψη κοινωνικών παροχών, εφόσον έχουν υπερβεί την, κατά το άρθρο 6 της οδηγίας 2004/38 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, μέγιστη επιτρεπόμενη διάρκεια διαμονής και δεν στηρίζουν το δικαίωμα διαμονής τους σε άλλες διατάξεις;
3) Σε περίπτωση που στο πρώτο ερώτημα δοθεί καταφατική απάντηση, αντίκειται στο άρθρο 12 ΕΚ εθνική ρύθμιση που αποκλείει υπηκόους κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ενώσεως ακόμη και από τις κοινωνικές παροχές που χορηγούνται σε παράνομους μετανάστες;»
16. Με διάταξη της 7ης Απριλίου 2008, ο Πρόεδρος του Δικαστηρίου διέταξε τη συνεκδίκαση των δύο υποθέσεων λόγω της αντικειμενικής τους συνάφειας.
17. Παρατηρήσεις υπέβαλαν οι Κυβερνήσεις της Δανίας, της Γερμανίας, των Κάτω Χωρών, του Ηνωμένου Βασιλείου, καθώς και το Συμβούλιο, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
18. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 4ης Φεβρουαρίου 2009, παρέστησαν για να εκθέσουν προφορικώς τους ισχυρισμούς τους ο εκπρόσωπος του Ηνωμένου Βασιλείου και οι εκπρόσωποι του Συμβουλίου, του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.
V – Μια προκαταρκτική σκέψη: η ιδιότητα του εργαζομένου στις περιπτώσεις των Α. Βάτσουρα και Γ. Κουπατάντζε
19. Στη διάταξη του Sozialgericht Nürnberg αναφέρεται ότι οι προσφεύγοντες στις διαφορές των κύριων δικών δεν έχουν την ιδιότητα του εργαζομένου κατά την έννοια του άρθρου 39 ΕΚ. Υποστηρίζεται ότι, λόγω της σύντομης και ελάχιστα αμειβόμενης προηγούμενης δραστηριότητάς τους, οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε δεν προστατεύονται από τις διατάξεις για την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, αλλά μόνον από την αρχή απαγορεύσεως των διακρίσεων του άρθρου 12 ΕΚ. Επιβάλλεται, ωστόσο, να γίνουν ορισμένες διακρίσεις σχετικά με την εντύπωση αυτή και να εξεταστούν προσεκτικά οι συνέπειές της.
20. Οι κυβερνήσεις και τα κοινοτικά όργανα που συμμετείχαν στην παρούσα διαδικασία εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως δεν συμφωνούν ως προς το σημείο αυτό: το Συμβούλιο και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζουν ότι οι προσφεύγοντες πληρούν τις αναγκαίες προϋποθέσεις για να χαρακτηριστούν ως εργαζόμενοι, ενώ η Δανία υποστηρίζει το αντίθετο· εξάλλου, η Επιτροπή και οι Κάτω Χώρες ισχυρίζονται ότι τα διαθέσιμα στοιχεία δεν είναι επαρκή για την αναζήτηση πειστικής λύσεως και προτείνουν να κριθεί το ζήτημα αυτό από το εθνικό δικαστήριο. Λαμβανομένης υπόψη και της ασάφειας με την οποία εκφράζεται το αιτούν δικαστήριο (4), θεωρώ απαραίτητο να εξετάσω το σημείο αυτό πριν ασχοληθώ με τα υποβληθέντα ερωτήματα.
21. Το Δικαστήριο επιχείρησε ανέκαθεν να αποτρέψει τον ξεχωριστό ανά κράτος μέλος καθορισμό του πεδίου εφαρμογής της ελεύθερης κυκλοφορίας και των δικαιωμάτων των μισθωτών. Μετά την απόφαση Unger (5), κατέληξε σε έναν αποκλειστικά κοινοτικό ορισμό της έννοιας του εργαζομένου κατά το άρθρο 39 ΕΚ, χαρακτηρίζοντας ως εργασιακή τη σχέση που χαρακτηρίζεται από «το γεγονός ότι ένα πρόσωπο παρέχει, κατά τη διάρκεια ορισμένου χρόνου, προς άλλο πρόσωπο και υπό τη διεύθυνση αυτού του τελευταίου υπηρεσίες, έναντι των οποίων λαμβάνει αμοιβή» (6). Στη συνέχεια, επιβεβαίωσε ότι η έννοια αυτή πρέπει να ερμηνεύεται ευρέως, προκειμένου να περιλαμβάνει ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων (7).
22. Στην επίδικη περίπτωση, οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε άσκησαν καθήκοντα τα οποία εμπίπτουν στη νομολογιακή αυτή έννοια της σχέσεως εργασίας. Υπάρχουν, όμως, δύο στοιχεία που δυσχεραίνουν την κατάταξή τους στην κατηγορία των εργαζομένων: αφενός, η μικρή διάρκεια και η ελάχιστη αμοιβή της εργασίας τους και, αφετέρου, το γεγονός ότι η σχέση εργασίας τους λύθηκε και έπαυσαν να ασκούν οποιαδήποτε οικονομική δραστηριότητα. Επιβάλλεται η προσεκτική εξέταση και των δύο αυτών στοιχείων, προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον οι προσφεύγοντες έχουν την ιδιότητα του εργαζομένου.
Α – Η μικρή διάρκεια και η ελάχιστη αμοιβή στη σχέση εργασίας
23. Η νομολογία προβλέπει ορισμένα κριτήρια για την εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ σε περιπτώσεις στις οποίες η μισθωτή απασχόληση είναι περιορισμένης σημασίας ή τόσο αμελητέα που δεν αξίζει αμοιβή επαρκή για τη συντήρηση του εργαζομένου. Κατά την απόφαση Levin (8), το ύψος της αμοιβής δεν αποτελεί κρίσιμο στοιχείο για τον χαρακτηρισμό του ατόμου που παρέχει μισθωτές υπηρεσίες. Για την υπαγωγή ενός εργαζομένου στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39 ΕΚ προϋποτίθεται η «άσκηση πραγματικών και [ουσιαστικών] δραστηριοτήτων, κατ’ αποκλεισμόν τόσο περιορισμένων απασχολήσεων, που εμφανίζονται ως καθαρώς περιθωριακές και επουσιώδεις» (9). Η περίπτωση εκείνη αφορούσε Βρετανίδα υπήκοο, η οποία ζητούσε άδεια διαμονής στις Κάτω Χώρες, επικαλούμενη την ιδιότητά της ως εργαζομένης με καθεστώς μερικής απασχολήσεως. Σύμφωνα με τη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου, το ποσό που ελάμβανε ως μισθό η D. Levin δεν εξασφάλιζε τη συντήρησή της, αλλά αυτό δεν εμπόδισε το Δικαστήριο να κρίνει ότι, εφόσον υφίσταται πραγματική εργασιακή σχέση, δεν μπορούν να περιοριστούν οι θεμελιώδεις ελευθερίες των ατόμων και ότι είναι αδιάφορος για το κοινοτικό δίκαιο ο βαθύτερος λόγος αναζητήσεως εργασίας· το αποφασιστικό στοιχείο για την εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ είναι η αντικειμενική φύση της εργασίας και όχι το ποσό που λαμβάνει ο εργαζόμενος ως αμοιβή.
24. Η απόφαση Levin έκρινε μεν ότι εναπέκειτο στο αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί επί εκείνης της συγκεκριμένης υποθέσεως, αλλά η μεταγενέστερη νομολογία απέδειξε ότι υπάρχει ευρύ φάσμα «πραγματικών και ουσιαστικών δραστηριοτήτων». Μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις κρίθηκε ότι η παροχή υπηρεσιών ήταν «καθαρώς περιθωριακή και επουσιώδης». Στην υπόθεση Lawrie‑Blum (10) συζητήθηκε το κατά πόσον το καθεστώς της αμειβόμενης προπαρασκευαστικής ασκήσεως σε σχολείο, με καθεστώς μερικής απασχολήσεως και χαμηλή αμοιβή, αποτελούσε πραγματική και ουσιαστική εργασία. Η απόφαση επανέλαβε ότι οι σπουδαστές που παρακολουθούσαν προπαρασκευαστική άσκηση ήταν εργαζόμενοι υποκείμενοι στο άρθρο 39 ΕΚ, ανεξαρτήτως του αν η απασχόληση αποτελούσε μέρος διαδικασίας επαγγελματικής καταρτίσεως (11). Ανάλογη ήταν η περίπτωση της υποθέσεως Kranemann (12), η οποία εξέτασε το καθεστώς των μετακλητών δημοσίων υπαλλήλων που πραγματοποιούσαν προπαρασκευαστική νομική άσκηση. Με την απόφαση κρίθηκε ότι το γεγονός ότι η αποζημίωση που καταβαλλόταν στα άτομα αυτά αποτελούσε απλό επίδομα για την κάλυψη των αναγκών τους δεν εμπόδιζε την εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ. Στη συνέχεια, έκρινε ότι ούτε η χαμηλή αμοιβή ούτε η προέλευση των πόρων για την αμοιβή ασκούν οποιαδήποτε επιρροή στην ιδιότητα του εργαζομένου κατά την έννοια του κοινοτικού δικαίου (13).
25. Ούτε η διάρκεια της σχέσεως εργασίας είναι καθοριστική για τον χαρακτηρισμό της ως πραγματικής και ουσιαστικής. Με την προπαρατεθείσα απόφαση Levin κρίθηκε ότι το άρθρο 39 ΕΚ εφαρμόζεται και στις συμβάσεις μερικής απασχολήσεως. Με την απόφαση Ninni-Orasche (14) έγινε δεκτό ότι άτομο που έχει εργαστεί για διάστημα δυόμισι μηνών είναι εργαζόμενος κατά το κοινοτικό δίκαιο. Το αιτούν δικαστήριο είχε εκφράσει τις αμφιβολίες του ως προς την καλή πίστη της προσφεύγουσας, επικαλούμενο διάφορους παράγοντες που καταδείκνυαν πιθανώς καταχρηστική συμπεριφορά, αλλά η απόφαση έκρινε ότι τα στοιχεία αυτά δεν ασκούν επιρροή στην υπόθεση (15) και περιορίστηκε να σταθμίσει την πραγματική και ουσιαστική φύση της εργασίας.
26. Αντιθέτως, δεν υπάρχουν πολλά στοιχεία για την ερμηνεία της έννοιας της «περιθωριακής και επουσιώδους εργασίας». Μόνον η απόφαση Raulin (16) προσδιόρισε το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 39 ΕΚ, κρίνοντας ότι πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η μη τακτική παροχή και η περιορισμένη διάρκεια των υπηρεσιών που πράγματι παρασχέθηκαν στο πλαίσιο συμβάσεως περιστασιακής εργασίας (17). Επίσης, το γεγονός ότι οι ώρες εργασίες ήταν ελάχιστες αποτελεί ένδειξη ότι οι δραστηριότητες έχουν περιθωριακό και παρεπόμενο χαρακτήρα (18). Βεβαίως, η απόφαση Raulin αφορούσε εποχική σύμβαση, η οποία δεν παρείχε καμιά εγγύηση ως προς τον αριθμό των ωρών εργασίας. Επρόκειτο για μια ασυνήθιστη σχέση εργασίας, η οποία δημιουργούσε προσδοκία απασχολήσεως. Λογικά, αν από μια σύμβαση τέτοιου είδους είχε προκύψει περιορισμένης σημασίας απασχόληση, δεν θα πληρούνταν η προϋπόθεση της «πραγματικής και ουσιαστικής» εργασίας.
27. Συνεπώς, από τη νομολογία συνάγεται η τάση να ερμηνεύεται ευρέως η έννοια του «εργαζομένου» του άρθρου 39 ΕΚ, η οποία περιλαμβάνει ευρύ φάσμα πραγματικών και ουσιαστικών σχέσεων εργασίας. Δεν ασκεί καμιά επιρροή το ενδεχόμενο ο εργαζόμενος να επικαλέστηκε καταχρηστικώς τους σχετικούς κανόνες για να ικανοποιήσει τις επιδιώξεις του, καθώς σταθμίζονται μόνον τα αντικειμενικά στοιχεία της εργασιακής σχέσεως, χωρίς να λαμβάνονται υπόψη οι προδήλως περιθωριακές περιπτώσεις, οι οποίες δύσκολα εντάσσονται στην έννοια της μισθωτής εργασίας (19).
28. Συνεπώς, οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε είναι εργαζόμενοι που άσκησαν «πραγματική και ουσιαστική δραστηριότητα». Ο Α. Βάτσουρας βρήκε εργασία όταν εισήλθε στο γερμανικό έδαφος (20) και τη διατήρησε για λιγότερο από ένα έτος. Το επίδομα συντηρήσεως που λάμβανε ήταν 169 ευρώ μηνιαίως. Αν το ποσό αυτό κάλυπτε τη διαφορά μεταξύ της αμοιβής του και του μέσου μισθού που παρέχει δικαίωμα σε επίδομα συντηρήσεως στη Γερμανία, μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η αμοιβή του ήταν ελαφρώς κατώτερη από τον κατώτατο μισθό που παρέχει δικαίωμα σε επίδομα συντηρήσεως. Η απόφαση Lawrie-Blum δεν διευκρίνισε αν μια εποχική εργασία με αμοιβή μικρότερη του κατώτατου μισθού αποτελούσε πραγματική και ουσιαστική απασχόληση. Ωστόσο, η ερμηνεία της αποφάσεως αυτής σε συνδυασμό με την απόφαση Ninni-Orasche, η οποία αναγνώρισε την εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ σε δραστηριότητα συνολικής διάρκειας δυόμισι μηνών, ενισχύει την ως άνω άποψη. Αν μια αμοιβή είναι πολύ κατώτερη του μισθού που παρέχει δικαίωμα στο επίδομα συντηρήσεως, η εργασία μπορεί να χαρακτηριστεί ως επουσιώδης· αν, όμως, η αμοιβή αυτή είναι ελαφρώς κατώτερη του ως άνω μισθού και, επιπλέον, παρέχεται για ένα έτος, μόνο μια λύση υπάρχει: να αναγνωριστεί ότι ο Α. Βάτσουρας έχει την ιδιότητα του «εργαζομένου» και χαίρει της προστασίας του κοινοτικού δικαίου.
29. Κάτι ανάλογο συμβαίνει στην περίπτωση του Γ. Κουπατάντζε, στην οποία δεν τίθεται ζήτημα ύψους αμοιβής, αλλά διάρκειας της εργασίας. Όπως προανέφερα, η απόφαση Ninni-Orasche έκρινε επαρκή τη διάρκεια των δυόμισι μηνών μιας σχέσεως εργασίας. Εφόσον υφίσταται πραγματική εργασία, ανεξαρτήτως του αν έχει μικρή διάρκεια ή πληρώνεται ελάχιστα, το Δικαστήριο δεν διστάζει να εφαρμόσει το άρθρο 39 ΕΚ. Ο Γ. Κουπατάντζε εργάστηκε δύο μόλις μήνες. Έμεινε άνεργος όχι με τη θέλησή του, ούτε διότι έληξε η σύμβασή του, αλλά λόγω της οικονομικής δυσπραγίας του εργοδότη του. Επιπλέον, ουδέποτε ζήτησε επίδομα συντηρήσεως. Δεδομένου ότι δεν υπάρχουν ενδείξεις ότι η σχέση μισθωτής εργασίας του ήταν προδήλως επουσιώδης, ο Γ. Κουπατάντζε πρέπει να θεωρηθεί ως εργαζόμενος που προστατεύεται από το άρθρο 39 ΕΚ.
Β – Η λήξη της σχέσεως εργασίας και η χρονική εφαρμογή του άρθρου 39, παράγραφος 3, στοιχείο δ΄, ΕΚ
30. Μένει να διευκρινιστεί αν το γεγονός ότι και οι δύο προσφεύγοντες απώλεσαν τη θέση εργασίας τους μπορεί να μεταβάλει την άποψη που υποστηρίζω. Το άρθρο 39, παράγραφος 3, στοιχείο δ΄, ΕΚ προβλέπει ότι ο εργαζόμενος δύναται να παραμένει στο κράτος μέλος υποδοχής και μετά την παροχή εργασίας, αλλά εξαρτά τη δυνατότητα αυτή από την πλήρωση όρων οι οποίοι δεν προσδιορίζονται (21). Έτσι, τα άτομα που αναζητούν εργασία δεν υπάγονται στο νομικό καθεστώς του άρθρου 39 ΕΚ ούτε στις διατάξεις του παράγωγου δικαίου, παρά το γεγονός ότι ευνοούνται από τη σχετική νομολογία, η οποία αναγνωρίζει ένα μικτό καθεστώς σε όσους απώλεσαν τη θέση εργασίας τους, αλλά αναζητούν ενεργά άλλη (22).
31. Η απόφαση Collins (23) δέχθηκε την πλήρη εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ στην περίπτωση όσων διατηρούν κάποιο δεσμό με το κράτος υποδοχής. Στην εν λόγω υπόθεση, είχαν μεσολαβήσει δεκαεπτά έτη από τότε που ο προσφεύγων, Ιρλανδός υπήκοος, εργάστηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο μέχρις ότου ζήτησε να του χορηγηθεί επίδομα στη χώρα αυτή. Η απόφαση, στηριζόμενη στην προηγούμενη νομολογία, ανέπτυξε περαιτέρω τη θεωρία του «δεσμού» μεταξύ του ασκούντος το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και του κράτους υποδοχής (24), καθώς, αν κάποιος υπήρξε εργαζόμενος στο κράτος υποδοχής, πρέπει να εξακολουθήσει να χαίρει της προστασίας του άρθρου 39 ΕΚ, ακόμη και αν επισήμως δεν είναι πλέον εργαζόμενος.
32. Με βάση την παραδοχή αυτή, μολονότι στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να αποσαφηνίσει τα πραγματικά στοιχεία των υποθέσεων, δεν αμφισβητείται ότι οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε άσκησαν εργασιακή δραστηριότητα που τους προσέδωσε την ιδιότητα του εργαζομένου κατά το άρθρο 39 ΕΚ. Οι υπηρεσίες που παρείχαν δεν ήταν περιθωριακές ούτε επουσιώδεις· επιπλέον, αποδείχθηκε ότι αναζήτησαν εργασία αμέσως μόλις έμειναν άνεργοι, γεγονός που δημιουργεί αυτομάτως ένα δεσμό και τους παρέχει, κατά τον χρόνο κατά τον οποίον αναζητούν ενεργά εργασία, τη δυνατότητα να επικαλούνται έναντι του κράτους υποδοχής το δικαίωμά τους να κυκλοφορούν ελεύθερα ως εργαζόμενοι.
VI – Εξέταση των προδικαστικών ερωτημάτων υπό το πρίσμα της προηγηθείσας ερμηνείας
33. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι οι προσφεύγοντες των κύριων δικών είναι εργαζόμενοι που χαίρουν της προστασίας του άρθρου 39 ΕΚ, όπως υποστήριξαν το Συμβούλιο και η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
34. Από τη διάταξη του Sozialgericht Nürnberg προκύπτει ότι το εν λόγω δικαστήριο είναι αντίθετο προς την αναγνώριση αυτή και στηριζόμενο στην άποψη του αυτή διατυπώνει το προδικαστικό ερώτημα περί του κύρους του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 (25). Η διάταξη αυτή εφαρμόζεται μόνο σε τρεις ομάδες που δεν προστατεύονται από το άρθρο 39 ΕΚ και τις παράγωγες διατάξεις: σε αυτούς που ασκούν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας κατά τους τρεις πρώτους μήνες της διαμονής τους, σε αυτούς που αναζητούν εργασία και στους σπουδαστές. Στην περίπτωση της δεύτερης ομάδας, το άρθρο 39 ΕΚ εφαρμόζεται σε συνδυασμό με το άρθρο 12 ΕΚ, δημιουργώντας το μικτό καθεστώς που περιγράφεται στην απόφαση Collins.
35. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί στο πλαίσιο της κρινόμενης διαφοράς να προβληθεί το ως άνω άρθρο 24, παράγραφος 2, ούτε να αμφισβητηθεί το κύρος της διατάξεως αυτής.
36. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα, ωστόσο, αφορά τη συμβατότητα της γερμανικής νομοθετικής ρυθμίσεως προς το άρθρο 12 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 39 ΕΚ. Με το ερώτημα αυτό, το Sozialgericht διερευνά τη δυνατότητα εφαρμογής των διατάξεων περί ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων. Έτσι, μολονότι στην περίπτωση εργαζομένου αποκλείεται η εφαρμογή του άρθρου 12 ΕΚ, καλώ το Δικαστήριο να απαντήσει στο δεύτερο προδικαστικό ερώτημα περιορίζοντας την ανάλυσή του στο ζήτημα της συμβατότητας του γερμανικού δικαίου με το άρθρο 39 ΕΚ.
37. Για την περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την πρόταση αυτή και κρίνει ότι οι προσφεύγοντες δεν είναι εργαζόμενοι, θα εξετάσω ακολούθως, επικουρικώς και για λόγους πληρότητας της απαντήσεως, το κύρος του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38.
VII – Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
38. Το Sozialgericht επικεντρώνει την ανάλυσή του στο γεγονός ότι η χορήγηση του κοινωνικού επιδόματος διακόπηκε λόγω υπερβάσεως της ανώτατης διάρκειας παραμονής που προβλέπει η οδηγία 2004/38. Με άλλα λόγια, διατηρεί αμφιβολίες ως προς τη νομιμότητα ενός μέτρου που αναιρεί εκ βάθρων την εφαρμογή των κοινοτικών διατάξεων, όταν ένα άτομο που έχει ασκήσει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας παύει να πληροί τις προϋποθέσεις που του παρείχαν το δικαίωμα αυτό. Στην επίδικη υπόθεση, οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε είχαν το καθεστώς του εργαζομένου όπως ορίζεται από το άρθρο 39 ΕΚ, όμως, όταν έμειναν άνεργοι, τα δικαιώματά τους ανεστάλησαν, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος στις κοινωνικές παροχές.
39. Για την επίλυση του ζητήματος αυτού, η Επιτροπή στηρίζεται, με τις γραπτές παρατηρήσεις της, στο άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2004/38, το οποίο περιγράφει με σαφήνεια την κατάσταση των προσφευγόντων των κύριων δικών. Όταν ο εργαζόμενος που έχει ασκήσει το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας για διάστημα μικρότερο του έτους καταστεί ακουσίως άνεργος, η οδηγία 2004/38 του εγγυάται το καθεστώς του εργαζομένου και, ως εκ τούτου, το δικαίωμα να διαμένει στο κράτος υποδοχής, υπό την προϋπόθεση ότι «έχει καταγραφεί στην αρμόδια υπηρεσία απασχόλησης ως πρόσωπο το οποίο αναζητεί εργασία». Αν συντρέχουν οι περιστάσεις αυτές, ο εργαζόμενος διατηρεί τα δικαιώματα που του παρέχει η κοινοτική έννομη τάξη για διάστημα τουλάχιστον έξι μηνών.
40. Η διάταξη αυτή επιβεβαιώνει την πλήρη εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ στην επίδικη υπόθεση. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι οι προσφεύγοντες, οι οποίοι είχαν εργαστεί και διαμείνει στη Γερμανία λιγότερο από ένα έτος, δεν διέθεταν τον δεσμό που απαιτεί η νομολογία προκειμένου η ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων να αναπτύξει πλήρως τα αποτελέσματά της, η οδηγία 2004/38 έδωσε λύση στο πρόβλημα, επιβάλλοντας ορισμένες προϋποθέσεις προκειμένου να αποφευχθούν οι καταχρήσεις και να διασφαλισθεί η δημοσιονομική σταθερότητα στα δημόσια οικονομικά των κρατών μελών υποδοχής (26).
41. Η απόφαση του Sozialgericht αναφέρει ότι τόσο ο Α. Βάτσουρας όσο και ο Γ. Κουπατάντζε απώλεσαν ακουσίως τις θέσεις εργασίας τους, προτού συμπληρώσουν ένα έτος απασχολήσεως. Δεν προκύπτει αν εγγράφησαν στην υπηρεσία απασχολήσεως ως αναζητούντες εργασία, σε μια τέτοια περίπτωση, πάντως, θα εφαρμοζόταν το άρθρο 7 της οδηγίας 2004/38. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να ερευνήσει το ζήτημα αυτό.
42. Αν θεωρηθεί ότι πληρούνται οι ως άνω προϋποθέσεις, οι αρμόδιες για θέματα εργασίας γερμανικές αρχές παρέβησαν το κοινοτικό δίκαιο, καθώς στέρησαν από τους προσφεύγοντες την κοινωνική παροχή που ελάμβαναν. Αν αιτία της διακοπής της παροχής (η οποία δεν αναφέρεται στη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου όσον αφορά τον Γ. Κουπατάντζε) είναι η απώλεια του δικαιώματος διαμονής ως συνέπεια της απώλειας της θέσεως εργασίας, το γερμανικό κράτος θα έχει περιορίσει την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων, κατά παράβαση των άρθρων 39 ΕΚ και 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1612/68 (27). Ως εργαζόμενοι, οι προσφεύγοντες πρέπει να τύχουν ίσης μεταχειρίσεως με οποιονδήποτε Γερμανό εργαζόμενο, ακόμη και όσον αφορά τα κοινωνικά μέτρα που σχετίζονται με την εργασία. Ο Α. Βάτσουρας ζητεί να του χορηγηθεί ενίσχυση προκειμένου να καλύψει τη διαφορά μεταξύ του μισθού του και του κατώτατου μισθού που παρέχει δικαίωμα στο επίδομα συντηρήσεως. Αντιθέτως, ο Γ. Κουπατάντζε ζητεί να του χορηγηθεί επίδομα ανεργίας λόγω λύσεως της εργασιακής του σχέσεως. Οι παροχές αυτές, καίτοι διαφορετικές, συνδέονται με το καθεστώς του εργαζομένου, το οποίο είχαν και οι δύο προσφεύγοντες.
43. Ως εκ τούτου, νομοθετική ρύθμιση που αποκλείει την πρόσβαση των εργαζομένων της Ενώσεως σε κοινωνικές παροχές, όταν είναι άνεργοι, καταγεγραμμένοι στην υπηρεσία απασχολήσεως ως αναζητούντες εργασία και έχουν εργαστεί λιγότερο από ένα έτος, είναι αντίθετη προς το άρθρο 39 ΕΚ.
VIII – Το πρώτο προδικαστικό ερώτημα
44. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την άποψη που προτείνω στα σημεία 23 έως 32 των ανά χείρας προτάσεων, τα προδικαστικά ερωτήματα θα πρέπει να εξεταστούν υπό διαφορετικό πρίσμα. Αν οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε δεν θεωρηθούν «εργαζόμενοι» κατά το άρθρο 39 ΕΚ, το ερώτημα περί του κύρους του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 ανακτά όλη του τη σημασία, καθώς η διάταξη αυτή θα είναι αντίθετη προς τη νομολογιακή ερμηνεία του άρθρου 12 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 39 ΕΚ, όπως εφαρμόζεται σε όσους αναζητούν εργασία ασκώντας το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας.
45. Οι αμφιβολίες του Sozialgericht προσεγγίζουν τον ουσιαστικό πυρήνα της οδηγίας 2004/38. Όπως προανέφερα, το εν λόγω άρθρο 24, παράγραφος 2, περιγράφει δύο διακριτές νομικές κατηγορίες. Αφενός, εκείνη των αιτούντων παροχές συντηρήσεως, όπως υποτροφίες ή δάνεια σπουδών, δηλαδή των σπουδαστών που ασκούν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας. Και αφετέρου, εκείνη που περιλαμβάνει όσους εγκαθίστανται στο έδαφος κράτους μέλους για διάστημα τριών μηνών ή για το διάστημα που χρειάζονται για να αναζητήσουν ενεργά εργασία. Οι πρώτοι μπορούν να ζητήσουν τις σχετικές παροχές όταν αποκτήσουν δικαίωμα μόνιμης διαμονής, το οποίο, κατά την οδηγία 2004/38, παρέχεται μετά την παρέλευση πέντε ετών. Στους δεύτερους χορηγούνται «κοινωνικές παροχές» με την εύρεση εργασίας.
46. Με την απόφαση Förster (28) το Δικαστήριο έκρινε ότι δεν αντιβαίνει προς τα άρθρα 12 ΕΚ και 18 ΕΚ ο περιορισμός που επιβάλλει η οδηγία 2004/38 στους σπουδαστές και αποφάνθηκε επί της προγενέστερης του άρθρου 24, παράγραφος 2, ολλανδικής νομοθεσίας, χωρίς, όμως, να αποφανθεί επί του κύρους της τελευταίας αυτής κοινοτικής διατάξεως. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο έκρινε εμμέσως τη νομιμότητα του περιορισμού ως προς τους σπουδαστές, αλλά μένει να διευκρινιστεί αν η οδηγία 2004/38 ρυθμίζει κατά τρόπο σύμφωνο προς τη Συνθήκη ΕΚ το καθεστώς όσων αναζητούν εργασία χωρίς να λαμβάνουν κοινωνικές παροχές.
47. Όλα τα κράτη μέλη και τα κοινοτικά όργανα που κατέθεσαν παρατηρήσεις στην παρούσα προδικαστική διαδικασία υποστήριξαν το κύρος του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, προβάλλοντας σε μεγάλο βαθμό παρόμοια επιχειρήματα. Μεταξύ των λόγων που προβλήθηκαν υπάρχει και ένας ο οποίος, κατά την άποψή μου, αναπτύσσει περαιτέρω την ουσία της αποφάσεως Collins και της επιρροής της στην οδηγία 2004/38.
Α – Το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 και η σχέση του με τη νομολογία του Δικαστηρίου
48. Ο Β. F. Collins ζήτησε να του καταβληθεί στο Ηνωμένο Βασίλειο επίδομα ευρέσεως εργασίας (jobseeker’s allowance). Κάτοχος αμερικανικού διαβατηρίου, είχε ολοκληρώσει τις σπουδές του στη χώρα του, εργάστηκε για ένα διάστημα στη Μεγάλη Βρετανία και απέκτησε την ιρλανδική υπηκοότητα. Επί δεκαεπτά έτη έζησε στις Ηνωμένες Πολιτείες και τη Νότια Αφρική, μέχρις ότου επέστρεψε αναζητώντας εργασία στο Ηνωμένο Βασίλειο, όπου και ζήτησε την επίμαχη παροχή.
49. Στις προτάσεις μου επί της υποθέσεως εκείνης υποστήριξα μια μετριοπαθή ερμηνεία της νομολογίας περί ιθαγένειας με σκοπό να συμβιβάσω τον κανόνα περί απαγορεύσεως των διακρίσεων του άρθρου 12 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 39 ΕΚ, με τους κινδύνους του λεγόμενου «τουρισμού πρόνοιας» (29). Προς τον σκοπό αυτόν, πρότεινα να απορριφθούν τα αιτήματα του Β. F. Collins λόγω των ασθενών του δεσμών με το κράτος μέλος στο οποίο επιδίωκε να λάβει την παροχή (30). Δέχτηκα, όμως, ότι πρέπει να τυγχάνουν της σχετικής προστασίας όσοι αποδεικνύουν κάποια σχέση με το κράτος μέλος υποδοχής και την άποψη αυτή ακολούθησε και η απόφαση, αφού εξέτασε, στη σκέψη 72, κατά πόσον η προϋπόθεση της προηγούμενης διαμονής είναι ικανή να αποδείξει τέτοιο δεσμό, προσθέτοντας ότι η περίοδος αυτή «δεν πρέπει να είναι μεγαλύτερη από αυτή που είναι αναγκαία προκειμένου οι εθνικές αρχές να εξακριβώσουν ότι ο ενδιαφερόμενος αναζητεί πράγματι απασχόληση στην αγορά εργασίας του κράτους μέλους υποδοχής». Εν ολίγοις, εναπόκειται στη χώρα υποδοχής να αποδείξει ότι κατά τον καθορισμό της περιόδου διαμονής τηρήθηκε η αρχή της αναλογικότητας, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι οι εθνικές διατάξεις είναι σύμφωνες με το κοινοτικό δίκαιο (31).
50. Σε αντίθεση με την περίπτωση των σπουδαστών, στους οποίους το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 επιβάλλει ελάχιστη περίοδο διαμονής πέντε ετών, η θέση των αναζητούντων εργασία δεν είναι αρκούντως σαφής. Όσον αφορά τον καθορισμό ενός χρονικού διαστήματος που θα μπορούσε να αποτελέσει δεσμό με το κράτος υποδοχής, η διάταξη παραπέμπει στο άρθρο 14, παράγραφος 4, στοιχείο β΄, δυνάμει του οποίου τα κράτη μέλη δεν μπορούν να διατάξουν την απέλαση πολιτών της Ενώσεως ή μελών της οικογένειάς τους αν «εισήλθαν στην επικράτεια του κράτους μέλους υποδοχής προκειμένου να αναζητήσουν εργασία». Στην περίπτωση αυτή, δεν επιτρέπεται κανένας περιορισμός όταν οι ενδιαφερόμενοι αποδεικνύουν ότι «συνεχίζουν να αναζητούν εργασία και ότι έχουν πραγματικές πιθανότητες να προσληφθούν».
51. Υπό το πρίσμα αυτού του κανονιστικού πλαισίου, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί πιθανές δύο ερμηνείες της αμφισβητούμενης διατάξεως.
52. Πρώτον, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 επιτρέπει επ’ αόριστον περιορισμό του δικαιώματος, υπό την προϋπόθεση, πάντοτε, ότι ο πολίτης αναζητεί εργασία. Δεδομένου ότι το άρθρο 14 απαγορεύει την απέλαση όταν ο ενδιαφερόμενος αναζητεί αμειβόμενη απασχόληση, ένας τέτοιος επ’ αόριστον περιορισμός, σε συνδυασμό με το ως άνω άρθρο 24, παράγραφος 2, θα απέκλινε από την απόφαση Collins, καθώς θα απέκλειε την πρόσβαση στις κοινωνικές παροχές, ανεξάρτητα από την ύπαρξη δεσμού με το κράτος υποδοχής.
53. Δεύτερον, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι το εν λόγω άρθρο 24, παράγραφος 2, παραπέμπει σιωπηρώς στη χρονική περίοδο που απαιτείται για την απόκτηση δικαιώματος μόνιμης διαμονής, όπως συμβαίνει με τους σπουδαστές. Έτσι, μετά την παρέλευση πέντε ετών από την είσοδο στην επικράτεια του κράτους μέλους, όποιος εξακολουθεί να αναζητεί εργασία θα αποκτά δικαίωμα στις επίδικες παροχές.
54. Καμιά από τις δύο αυτές ερμηνείες δεν φαίνεται πειστική. Η πρώτη, λόγω της έντονης αντιθέσεώς της με την απόφαση Collins (32), καθώς μια επ’ αόριστον παράταση δεν παρέχει ασφάλεια δικαίου, ούτε είναι σύμφωνη με τους σκοπούς της οδηγίας 2004/38, η οποία έχει ως σκοπό τη σταθερότητα σε έναν τομέα ρυθμίσεων συναφή με τα θεμελιώδη δικαιώματα του Ευρωπαίου πολίτη. Η δεύτερη διότι θα ήταν παράλογο η οδηγία να διακρίνει μεταξύ σπουδαστών και αναζητούντων εργασία και στη συνέχεια να τους αναγνωρίζει τις ίδιες έννομες συνέπειες· αν υπήρχε τόση διαφορά στο καθεστώς των μεν και των δε, δεν θα είχε νόημα η διάταξη αυτή να προβλέπει τις ίδιες ακριβώς συνέπειες και για τις δύο κατηγορίες· μια τέτοια ερμηνεία θα ήταν αντίθετη προς τη βούληση του νομοθέτη και δεν θα άντεχε σε μια συστηματική ερμηνεία της διατάξεως αυτής.
55. Αντιθέτως, η οδηγία 2004/38 σιωπά ως προς το σημείο αυτό, ακριβώς διότι θεωρεί ότι όσοι επιθυμούν να εργασθούν υπόκεινται σε ιδιαίτερο καθεστώς, το οποίο, μετά την παρέλευση των τριών πρώτων μηνών διαμονής, δεν υπόκειται στην πενταετή διαμονή που οφείλουν να αποδεικνύουν οι σπουδαστές, ούτε τους περιάγει σε νομική αβεβαιότητα όταν αναζητούν εργασία. Συμφωνώ με το Συμβούλιο ότι η αμφισβητούμενη διάταξη δεν προβλέπει αυστηρά κριτήρια για τη διαπίστωση του δεσμού που απαιτεί η απόφαση Collins. Έχοντας επίγνωση ότι όποιος αναζητεί εργασία διάγει ένα μεταβατικό στάδιο μεταξύ της οικονομικής και της μη οικονομικής δραστηριότητας, η οδηγία παρέχει στους εθνικούς νομοθέτες την ελευθερία να βρουν εκείνοι την κατάλληλη ισορροπία (33). Το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να κρίνει, αν χρειαστεί, αν οι εθνικές λύσεις είναι σύμφωνες προς τη Συνθήκη και την οδηγία 2004/38, γεγονός που όχι μόνον επιβεβαιώνει το κύρος του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας, αλλά και καθιστά δυνατή την κατανόηση των διατάξεών της υπό το πρίσμα της νομολογίας του Δικαστηρίου.
56. Η λύση αυτή δεν αποδυναμώνεται, όπως υποστήριξε το Ηνωμένο Βασίλειο, εκ του λόγου ότι οι επίδικες παροχές αποτελούν παροχές προοριζόμενες ειδικά για την ένταξη του δικαιούχου στην αγορά εργασίας. Αρκεί το γεγονός ότι το επίδομα διευκολύνει την είσοδο στην αγορά αυτή, υπό την προϋπόθεση ότι ο αιτών αποδεικνύει κάποιο δεσμό με το κράτος υποδοχής, σύμφωνα με την απόφαση Collins (34). Μάλιστα, ο εκπρόσωπος της Βρετανικής Κυβερνήσεως αναγνώρισε στην επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι οι επίδικες παροχές, μετά από αναλυτικότερη εξέταση, θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως μέσα για την προώθηση της εντάξεως στην αγορά εργασίας.
57. Επομένως, ο σκοπός της παροχής πρέπει να εξεταστεί αναλόγως των αποτελεσμάτων της και όχι της τυπικής της δομής. Σε αντίθετη περίπτωση, θα ήταν απλό να παρακαμφθεί η νομολογία που καθιέρωσε η απόφαση Collins, με την αφαίρεση από τις διατάξεις που ρυθμίζουν τη χορήγηση της παροχής οποιασδήποτε αναφοράς στον ενταξιακό σκοπό της ενισχύσεως και, ως εκ τούτου, να ματαιωθεί η χορήγησή της στους Ευρωπαίους πολίτες που ασκούν το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας προς αναζήτηση εργασίας. Η προσέγγιση αυτή με οδηγεί να υποστηρίξω, παρά τα όσα ισχυρίζεται η Επιτροπή, την άποψη ότι μπορούν να υπάρξουν «κοινωνικές παροχές», κατά την έννοια του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38, οι οποίες να ευνοούν την ένταξη στην αγορά εργασίας. Υπό τις περιστάσεις αυτές, επιβάλλεται, κατά την απόφαση Collins, η εφαρμογή του άρθρου 39 ΕΚ και η παροχή κοινωνικής προστασίας σε όλους όσοι αναζητούν εργασία στο έδαφος της Ενώσεως.
58. Από την επίδικη υπόθεση προκύπτει ότι αποστολή του ARGE είναι η εργασιακή επανένταξη, καθώς ιδρύθηκε με τον ίδιο σκοπό με το Sozialgesetzbuch II (SGB II)· η πλήρης ονομασία του φορέα (Die Arbeitsgemeinschaft zur Arbeitsmarktintegration Nürnberg [υπηρεσία εντάξεως στην αγορά εργασίας της Νυρεμβέργης]) αποτελεί ένδειξη ότι σκοπός του είναι να προωθεί την ένταξη στη αγορά εργασίας (35).
59. Τέλος, στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εκτιμήσει αν η ζητούμενη παροχή εξυπηρετεί τον σκοπό αυτόν.
Β – Το άρθρο 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 και η εφαρμογή του στη συγκεκριμένη υπόθεση
60. Αν το Δικαστήριο συμμεριστεί την άποψη που προτείνω, θα πρέπει να στηρίξει τις απαντήσεις του στο Sozialgericht όχι τόσο στη διάταξη της οποίας το κύρος αμφισβητείται όσο στη νομολογία. Αφού το εθνικό δίκαιο δύναται να επιβάλλει προϋποθέσεις για την απόδειξη της υπάρξεως δεσμού μεταξύ του κράτους υποδοχής και του αναζητούντος εργασία, το αιτούν δικαστήριο καλείται να κρίνει αν οι προϋποθέσεις αυτές είναι σύμφωνες προς τα κριτήρια που τίθενται στη σκέψη 72 της αποφάσεως Collins.
61. Από τη διάταξη του αιτούντος δικαστηρίου προκύπτει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αρνείται τη χορήγηση των παροχών σε όσους εισέρχονται στο έδαφός της προς αναζήτηση εργασίας (36). Η εθνική νομοθετική ρύθμιση επιλέγει τη στενότερη ερμηνεία του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας, την οποία επέκρινα ανωτέρω. Οι εθνικές διατάξεις δεν αφήνουν κανένα περιθώριο στους Α. Βάτσουρα και Γ. Κουπατάντζε να αποδείξουν την ύπαρξη κάποιου δεσμού με τη Γερμανία· ως εκ τούτου, πρέπει να διαπιστωθεί ότι οι ομοσπονδιακές διατάξεις είναι αντίθετες προς τη Συνθήκη ΕΚ, όπως την ερμήνευσε το Δικαστήριο στην απόφαση Collins.
62. Θεωρώ σκόπιμο να επισημάνω συναφώς μια διαφορά μεταξύ της κρινομένης υποθέσεως και εκείνης του B. F. Collins: ο τελευταίος ήταν Ευρωπαίος πολίτης, ο οποίος έζησε μακριά από την Ένωση επί δεκαεπτά έτη και απώλεσε τον δεσμό του με το κράτος υποδοχής, ενώ οι προσφεύγοντες ενώπιον του Sozialgericht Nürnberg εγκαταστάθηκαν στη Γερμανία όπου γρήγορα βρήκαν εργασία. Βεβαίως, το Δικαστήριο θα μπορούσε να κρίνει ότι η εργασία τους ήταν «περιθωριακή και επουσιώδης»· ωστόσο, μια μισθωτή δραστηριότητα, όσο ταπεινή και αν είναι, αποδεικνύει την ικανότητα αυτών που την ασκούν να συνάπτουν εργασιακές σχέσεις. Επιπλέον, ο Α. Βάτσουρας εργάστηκε για λιγότερο από ένα έτος, γεγονός που καταδεικνύει ότι η μετάβασή του στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν αποτελούσε «τουρισμό πρόνοιας». Στη δε περίπτωση του Γ. Κουπατάντζε, μολονότι δεν αναφέρεται ούτε η εργασία ούτε ο μισθός του, δεν υπάρχει καμιά ένδειξη ότι η απασχόλησή του δεν ήταν πραγματική, αφού τερματίστηκε για λόγους ανεξάρτητους της θελήσεώς του. Εξάλλου, και οι δύο προσφεύγοντες βρήκαν εκ νέου εργασία, αφότου σταμάτησε να τους χορηγείται η παροχή, γεγονός που μαρτυρεί ότι και οι δύο αναζήτησαν εργασία πραγματικά, ουσιαστικά και για εύλογο χρονικό διάστημα.
63. Τα ως άνω στοιχεία αποδεικνύουν ότι οι προσφεύγοντες είχαν περισσότερες πιθανότητες να εξασφαλίσουν μια θέση εργασίας λόγω του ότι είχαν ασκήσει στο παρελθόν αμειβόμενη δραστηριότητα. Όσοι επιδιώκουν να ενταχθούν στην αγορά εργασίας διαθέτουν καλύτερα διαπιστευτήρια αν έχουν ασκήσει στο παρελθόν καθήκοντα αντί αμοιβής. Έτσι, η προηγούμενη παροχή υπηρεσιών αντί αμοιβής, όσο ασήμαντη και αν ήταν, δικαιολογεί ακόμη περισσότερο την εφαρμογή της Συνθήκης ΕΚ. Κατά συνέπεια, άτομα όπως οι Α. Βάτσουρας και Γ. Κουπατάντζε, τα οποία άσκησαν οικονομική δραστηριότητα κατά τους πρώτους μήνες μετά την άφιξή τους στη Γερμανία, δύσκολα θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως απλοί «αναζητούντες εργασία», αν στη συνέχεια έμεναν άνεργα.
64. Όλα τα ανωτέρω με οδηγούν να υποστηρίξω την άποψη ότι υφίσταται δεσμός, κατά την έννοια της αποφάσεως Collins, όταν ο αναζητών εργασία έχει ασκήσει στο παρελθόν οικονομική δραστηριότητα που αυξάνει τις πιθανότητές του να βρει εκ νέου εργασία. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να εξετάσει αν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών είχαν αναπτύξει τέτοιου είδους δεσμό με τη χώρα υποδοχής.
IX – Τα λοιπά προδικαστικά ερωτήματα
65. Σε περίπτωση που το Δικαστήριο δεν συμμεριστεί την άποψη ότι ο Α. Βάτσουρας και ο Γ. Κουπατάντζε είναι εργαζόμενοι, η ερμηνεία του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38 που προτείνω απαντά τόσο στο πρώτο όσο και στο δεύτερο ερώτημα του Sozialgericht.
66. Όσον αφορά το τρίτο ερώτημα, το κοινοτικό δίκαιο δεν περιέχει κανόνες για την επίλυση ζητημάτων άνισης μεταχειρίσεως μεταξύ Ευρωπαίων πολιτών και πολιτών τρίτων χωρών που υπόκεινται στο δίκαιο του κράτους μέλους υποδοχής. Το άρθρο 12 ΕΚ έχει σκοπό την εξάλειψη των δυσμενών διακρίσεων μεταξύ των Ευρωπαίων πολιτών και των πολιτών του κράτους μέλους υποδοχής και δεν παρέχει κατευθυντήριες γραμμές για την κατάργηση της άνισης μεταχειρίσεως που καταγγέλλει το αιτούν δικαστήριο. Κατά συνέπεια, παρέλκει η εξέταση του τρίτου ερωτήματος.
X – Πρόταση
67. Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα του Sozialgericht Nürnberg ως εξής:
1. Είναι αντίθετα προς το άρθρο 39 ΕΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 7, παράγραφος 3, στοιχείο γ΄, της οδηγίας 2004/38/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 29ης Απριλίου 2004, εθνικά μέτρα που αρνούνται στους εργαζομένους της Ενώσεως το δικαίωμα σε κοινωνικές παροχές, όταν αυτοί είναι άνεργοι, προσηκόντως καταγεγραμμένοι ως άνεργοι από την υπηρεσία απασχολήσεως και έχουν εργασθεί για λιγότερο από ένα έτος.
2. Από την εξέταση της υποβληθείσας αιτήσεως για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως δεν προέκυψε κανένα στοιχείο που θα μπορούσε να επηρεάσει το κύρος του άρθρου 24, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/38.
3. Υφίσταται δεσμός μεταξύ του αναζητούντος εργασία και του κράτους υποδοχής, όταν ο πρώτος έχει ασκήσει στο παρελθόν οικονομική δραστηριότητα, η οποία αυξάνει τις πιθανότητές του να βρει νέα θέση εργασίας. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να διευκρινίσει αν οι προσφεύγοντες των κύριων δικών είχαν δημιουργήσει δεσμό τέτοιας φύσεως.