PRESUDA OPĆEG SUDA (peto vijeće)
16. listopada 2014.(*)
„Državne potpore – Električna energija – Povlaštene tarife – Odluka o pokretanju postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a – Tužba za poništenje – Akt koji se ne može pobijati pravnim lijekom – Mjera potpore koja je isplaćena u cijelosti, djelomično na dan donošenja odluke i djelomično na dan podnošenja tužbe – Nedopuštenost“
U predmetu T‑517/12,
Alro SA, sa sjedištem u Slatini (Rumunjska), koji zastupaju C. Quigley, QC, O. Bretz, solicitor i S. Verschuur, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju É. Gippini Fournier i T. Maxian Rusche, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva, kao glavnog, za poništenje odluke Komisije C (2012) 2517 final od 25. svibnja 2012. o pokretanju postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a koji se odnosi na državnu potporu SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) – Rumunjska – Povlaštene tarife električne energije u korist Alro Slatina SA i, podredno, zahtjeva za poništenje odluke C (2012) 2517 final u dijelu koji se odnosi na razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2009.,
OPĆI SUD (peto vijeće),
u sastavu: A. Dittrich, predsjednik, J. Schwarcz (izvjestitelj) i V. Tomljenović, suci,
tajnik: S. Spyropoulos, administratorica,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 3. travnja 2014.,
donosi sljedeću
Presudu
Okolnosti spora
1 Tužitelj Alro SA je rumunjski proizvođač aluminija koji je 8. rujna 2005. sklopio s javnim poduzetnikom Hidroelectrica SA (u daljnjem tekstu: dobavljač) dugoročni ugovor o trajnoj isporuci električne energije za razdoblje od 1. listopada 2005. do 31. siječnja 2013. Počevši od 1. siječnja 2006. tužitelj je na temelju tog ugovora kupio električnu energiju za cijelu grupu u Rumunjskoj čiji je član.
2 Dugoročni ugovor o trajnoj isporuci električne energije je prije 10. kolovoza 2012. bio predmet 17 izmjena (u daljnjem tekstu: navodna mjera potpore) od kojih je četvrta, koja je potpisana 6. lipnja 2006., predvidjela novu formulu za izračun otkupne cijene električne energije koja se primjenjivala od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2009. (u daljnjem tekstu: ugovor iz 2005. s izmjenama). Sedamnaesta izmjena, potpisana 11. ožujka 2010., predvidjela je novu formulu za izračun koja je primjenjiva od 1. siječnja 2010. (u daljnjem tekstu: ugovor iz 2010.).
3 Formula za izračun koja je sadržana u ugovoru iz 2005. s izmjenama predviđala je da cijena za jedan megavatsat (MWh) električne energije bude vezana za troškove dobavljača, čije su glavne komponente bile trošak radne snage, operativni troškovi i trošak amortizacije te je vodila računa o inflaciji. Formula za izračun uvela je minimalnu cijenu, obvezu plaćanja u rumunjskom leju (RON) i avansno plaćanje za šest mjeseci.
4 Formula za izračun koja je sadržana u ugovoru iz 2010. i koja je zamijenila prethodnu formulu nije se više temeljila na troškovima proizvodnje dobavljača, već na kretanjima cijene aluminija na London Metal Exchange (Londonska burza metala), a njome je ukinuta minimalna cijena, za valutu plaćanja izabran je američki dolar (USD) te je određena obveza avansnog plaćanja dobavljača električne energije za jedan mjesec.
5 Prema podacima koji su objavljeni u rumunjskom tisku, Europska komisija je u siječnju 2011. po službenoj dužnosti pokrenula istražni postupak u odnosu na dugoročne ugovore u području isporuke električne energije koji su neposredno dogovoreni između dobavljača i tužitelja.
6 Komisija je dopisima od 16. veljače, 4. ožujka i 14. travnja 2011. zatražila od Rumunjske dostavu informacija koje se odnose na navedene dugoročne ugovore o isporuci električne energije, na koje je Rumunjska odgovorila dopisima od 24. ožujka, 16. svibnja i 6. lipnja 2011. Komisija je također zaprimila tužiteljeve primjedbe sadržane u dopisima od 30. rujna i 9. studenoga 2011. te od 29. veljače i 8. ožujka 2012. Također, održani su sastanci s predstavnicima Rumunjske i tužitelja.
7 Odlukom C (2012) 2517 final od 25. svibnja 2012. Komisija je pokrenula formalni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU‑a u odnosu na novu potporu koja je u okviru navodne mjere potpore isplaćena tužitelju i drugim članovima grupe u Rumunjskoj čiji je tužitelj član, s jedne strane u razdoblju od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2009. i s druge strane počevši od 1. siječnja 2010. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
8 U uvodnim izjavama 61. i 152. pobijane odluke Komisija je navela da je, s jedne strane, izdala privremeno mišljenje da navodna mjera potpore predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a koja je dodijeljena u obliku povlaštenih tarifa za isporuku električne energije i koja je mogla pogodovati tužitelju i drugim članovima grupe u Rumunjskoj čiji je tužitelj član i da je, s druge strane, sumnjala u to da se takva pomoć, koja se sastoji u smanjenju operativnih troškova koje su dužni snositi korisnici, a da istodobno ne ide za tim da se u najmanju ruku postigne cilj koji je u općem interesu, može smatrati spojivom s Ugovorom.
9 U uvodnim izjavama 74. do 78. pobijane odluke Komisija je ocijenila da nakon pristupanja Rumunjske Europskoj uniji, odnosno od 1. siječnja 2007., navodna mjera potpore predstavlja novu potporu. Ona razlikuje dva razdoblja, i to, kao prvo, razdoblje između 1. siječnja 2007. i 1. siječnja 2010. u kojemu se primjenjivao ugovor iz 2005. s izmjenama i, kao drugo, razdoblje nakon 1. siječnja 2010., nakon što je ugovor iz 2010. stupio na snagu.
Postupak i zahtjevi stranaka
10 Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 23. studenoga 2012. tužitelj je pokrenuo predmetni postupak.
11 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu koji se odnosi na razdoblje od 1. siječnja 2007. do 31. prosinca 2009.;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
12 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije tužbu;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
13 Podneskom podnesenim tajništvu Općeg suda 21. ožujka 2013. tužitelj je zatražio od Općeg suda da, kao mjeru upravljanja postupkom, zatraži od Komisije dostavu dokumenata na koje se pozvala u odgovoru na tužbu.
14 Podneskom podnesenim tajništvu Općeg suda 23. travnja 2013. Komisija se očitovala na zahtjev tužitelja za donošenje mjere upravljanja postupkom.
Pravo
Uvodna razmatranja
15 Tužitelj ističe tri tužbena razloga kojima osporava ocjenu Komisije prema kojoj je ispunjen uvjet da se rumunjsku državu optuži za dodjeljivanje navodne mjere potpore. Kao prvo, tužitelj smatra da je u pobijanoj odluci počinjena pogreška koja se tiče prava, čime je prekršen članak 107. stavak 1. UFEU‑a, osobito pogrešnim tumačenjem uvjeta koji proizlaze iz sudske prakse Suda. Kao drugo, tužitelj smatra da je u pobijanoj odluci počinjena očita pogreška u ocjeni prilikom primjene kriterija koji proizlaze iz sudske prakse Suda. Kao treće, pobijana odluka nije pravilno obrazložena.
16 Kao glavni prigovor, Komisija smatra da je tužba nedopuštena, a podredno da je neosnovana.
17 U odnosu na dopuštenost tužbe, Komisija smatra da je tužba nedopuštena zbog toga što tužitelj nema konkretnog interesa za poništenje pobijane odluke, s obzirom na to da u vrijeme podnošenja tužbe navodna mjera potpore više nije bila u fazi provedbe. Ona je također istaknula da tužitelj nije dokazao svoj osobni konkretni interes za poništenje navedene odluke.
18 Valja se osobito očitovati u odnosu na prvi razlog nedopuštenosti, koji se u biti sastoji u tome da se utvrdi da pobijana odluka nije takav akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, s obzirom na narav i doseg pravnih pitanja koja su sadržana u tom razlogu nedopuštenosti.
O tome je li pobijana odluka akt koji se može pobijati
19 Prema Komisiji, tužba je nedopuštena jer tužitelj nema konkretnog interesa za poništenje pobijane odluke uzevši u obzir to da u vrijeme podnošenja tužbe ugovor iz 2010. više nije bio u fazi provedbe jer je nakon davanja izjave o nesolventnosti dobavljača istekao i zamijenjen je osamnaestom izmjenom, koja je potpisana 10. kolovoza 2012. i koja sadrži nove ugovorne uvjete koji predstavljaju izmjenu potpore u smislu članka 4. Uredbe Komisije br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a] (SL L 140, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 9.). Takav zaključak vrijedi također za ugovor iz 2005. s izmjenama koji je na dan stupanja na snagu ugovora iz 2010. prestao proizvoditi pravne učinke te je potpora koja iz njega proizlazi odobrena i isplaćena.
20 Tužitelj smatra da je tužba dopuštena, s obzirom na to da se odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka može uvijek osporiti kada postoji nesuglasnost između Komisije i države članice ili korisnika navodne mjere potpore o njezinoj pravnoj naravi te o tome predstavlja li nova potpora, postojeća potpora ili mjera potporu, bez obzira na to jesu li u fazi provedbe.
21 Nadalje, tužitelj smatra da iz uvjeta članka 4. stavka 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu članka [108. UFEU‑a] (SL L 83, str. 1.) proizlazi da se pobijanu odluku kao takvu može pobijati pravnim lijekom, pogotovo s obzirom na to da se radi o formalnoj odluci koja, prema izričaju članka 263. UFEU‑a, predstavlja akt koji se može pobijati. Takva odluka može proizvesti pravne učinke zato što postoji mogućnost da se pred nacionalnim sucem pokrene postupak za obustavu ili povrat potpore za koju se sumnja da je nezakonita i da sudac bude pozvan da donese odluku u odnosu na povredu članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
22 S jedne strane, iz stalne sudske prakse koja je razvijena povodom tužbi za poništenje država članica ili institucija proizlazi da se smatraju aktima koji se mogu pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a sve odredbe koje donose institucije, bez obzira na njihov oblik, čiji je cilj proizvesti obvezujuće pravne učinke (presude Suda od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće, takozvana „AETR“, 22/70, Zb., str. 263., t. 42., od 2. ožujka 1994., Parlament/Vijeće, C‑316/91, Zb., str. I‑625., t. 8. i od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, Zb., str. I‑9639., t. 36.). Nadalje, iz sudske prakse proizlazi da je dopuštena tužba države članice za poništenje akta koji proizvodi obvezujuće pravne učinke, a da nije potrebno dokazati pravni interes (vidjeti presudu Deutsche Post i Njemačka/Komisija, gore navedenu, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
23 Osim toga, valja podsjetiti da privremene mjere čiji je cilj pripremiti donošenje konačne odluke načelno ne predstavljaju akte koji mogu biti predmet tužbe za poništenje (presude Suda od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, Zb., str. 2639., t. 10., od 17. srpnja 2008., Athinaïki Techniki/Komisija, C‑521/06 P, Zb., str. I‑5829., t. 42. i Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citirana u t. 22., t. 50.). Tako sagledani privremeni akti ponajprije su akti kojima se izražava privremeno stajalište institucije (presuda Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citirana u t. 22., t. 50.; u tom smislu vidjeti također presudu IBM/Komisija, gore navedenu., t. 20.).
24 U slučajevima kada tužbu za poništenje akta institucije podnosi fizička ili pravna osoba, Sud je uzastopce presuđivao da je to moguće samo ako su obvezujući pravni učinci tog akta takve naravi da utječu na interese tužitelja na način da značajno mijenjaju njegov pravni položaj (presude IBM/Komisija, već citirana u t. 22., t. 9. i Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citirana u t. 22., t. 37.).
25 Valja, međutim, naglasiti da je sudska praksa navedena u točki 24. ove presude razvijena povodom tužbi koje su sucu Unije podnijele fizičke ili pravne osobe i koje su usmjerene protiv akata čiji su oni adresati. Kada tužbu za poništenje podnosi neprivilegirani tužitelj, uvjet prema kojemu obvezujući pravni učinci pobijane mjere moraju biti takve naravi da utječu na interese tužitelja tako da značajno mijenjaju njegov pravni položaj poklapa se s uvjetima iz članka 263. četvrtog podstavka UFEU‑a (presuda Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citirana u t. 22., t. 38.).
26 Slijedom navedenoga, kako bi se ocijenilo može li se pobijanu odluku pobijati pravnim lijekovima, valja ispitati, u smislu sudske prakse navedene u točki 22. ove presude, radi li se o aktu čiji je cilj proizvesti obvezujuće pravne učinke (u tom smislu vidjeti presudu Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citiranu u t. 22., t. 40.).
27 S druge strane, kada se radi o odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na državnu potporu, iz sudske prakse proizlazi da u slučaju kada Komisija ocijeni da je mjera u fazi provedbe nova potpora, takva odluka proizvodi autonomne pravne učinke, osobito u slučaju odgode istraživane mjere (presude Suda od 9. listopada 2001., Italija/Komisija, C‑400/99, Zb., str. I‑7303., t. 62., Općeg suda od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, T‑346/99 do T‑348/99, Zb., str. II‑4259., t. 33. i od 25. ožujka 2009., Alcoa Trasformazioni/Komisija, T‑332/06, t. 35.). Takav se zaključak nameće ne samo kada predmetna tijela države članice smatraju mjeru koja je u fazi provedbe postojećom potporom već i kada tijela smatraju da mjera na koju se odnosi odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka ne potpada u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a (presude Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, gore navedena, t. 33. i Alcoa Trasformazioni/Komisija, gore navedena, t. 35.).
28 Ustvari, odluka Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja je u fazi provedbe i koju se smatra novom potporom nesporno mijenja pravni doseg istraživane mjere kao i pravni položaj poduzetnika koji su njezini korisnici, osobito u pogledu nastavka provedbe te mjere. Sve do donošenja takve odluke država članica, poduzetnici korisnici i drugi gospodarski subjekti mogu smatrati da se mjera legitimno provodi kao opća mjera koja ne potpada u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a ili kao postojeća potpora. S druge strane, nakon donošenja takve odluke postoji, u najmanju ruku, osnovana sumnja u zakonitost takve mjere koja, bez utjecaja na mogućnost traženja izdavanja privremenih mjera od suca za izdavanje privremenih mjera, mora navesti državu članicu da odgodi njezinu primjenu, s obzirom na to da pokretanje formalnog istražnog postupka isključuje mogućnost da se neposredno donese odluka u kojoj se utvrđuje spojivost s unutarnjem tržištem, koja omogućuje legitimni nastavak provedbe navedene mjere. Također, na takvu se odluku može pozvati pred nacionalnim sucem koji je pozvan da odluči o svim posljedicama povrede članka 108. stavka 3. posljednje rečenice UFEU‑a. Konačno, ona može navesti poduzetnike korisnike mjere da u svakom slučaju odbiju nove uplate ili nove pogodnosti ili da rezerviraju iznose koji bi bili potrebni u slučaju eventualnih naknadnih vraćanja. Također, poslovne zajednice u svojim odnosima s navedenim korisnicima vode računa o njihovom oslabljenom pravnom i financijskom položaju (presude Italija/Komisija, citirana u t. 27., t. 59., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, citirana u t. 27., t. 34. i Alcoa Trasformazioni/Komisija, citirana u t. 27., t. 36.).
29 Konačno, autonomne pravne učinke koji su navedeni u točkama 27. i 28. ove presude valja shvatiti kao obvezujuće pravne učinke koje su proizvele pripremne ili privremene mjere, kao što je to u konkretnom slučaju pobijana odluka, u odnosu na koje tužba usmjerena protiv odluke kojom se završava postupak koji se odnosi na navodnu državnu potporu nije takve naravi da može osigurati dovoljnu pravnu zaštitu korisnika navodne potpore (u tom smislu vidjeti presudu Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citiranu u t. 22., t. 54. do 56.).
30 U pogledu tih navoda valja utvrditi predstavlja li pobijana odluka akt čiji je cilj proizvodnja obvezujućih pravnih učinaka, odnosno akt koji se može pobijati pravnim lijekom u smislu članka 263 UFEU‑a.
31 Argumentacija Komisije temelji se na pretpostavci da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka općenito predstavlja jednostavni pripremni akt koji ne proizvodi obvezujuće pravne učinke i nije takve naravi da utječe na interese korisnika navodne potpore na način da značajno mijenja njegov pravni položaj. Ipak, Komisija priznaje da takva odluka iznimno predstavlja akt koji se može pobijati u slučaju kada je mjera koja je predmet istražnog postupka u fazi provedbe. Ona smatra da u tom slučaju odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka proizvodi autonomne pravne učinke jer je zbog njezinog odgodnog učinka država članica, koja je adresat odluke, dužna odgoditi provedbu potpore.
32 Kao prvo, valja navesti da je Komisija ocijenila, u uvodnim izjavama 74. do 79. pobijane odluke, da navodna mjera potpore predstavlja novu potporu budući da to proizlazi iz ugovora iz 2005. s izmjenama kao i iz ugovora iz 2010. (vidjeti točku 9. ove presude), a u uvodnoj izjavi 145. navedene odluke da je ta mjera odobrena kršenjem obveza obavješćivanja i zabrane provedbe koje su propisane člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a, koji se primjenjuje na potpore koje su kvalificirane kao nove. U izreci pobijane odluke Komisija je podsjetila Rumunjsku na to da potonja odredba ima odgodni učinak i da članak 14. Uredbe br. 659/1999 predviđa da se sve nezakonite potpore mogu oduzeti od korisnika.
33 Valja navesti da tužitelj pred Općim sudom ne osporava ocjenu Komisije izloženu u pobijanoj odluci koja se odnosi na postojanje dvaju različitih ugovora, ugovora iz 2005. s izmjenama i ugovora iz 2010.
34 Kao drugo, valja naglasiti da do današnjeg dana ni Sud ni Opći sud nisu imali prilike odlučiti o dopuštenosti tužbe za poništenje odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja na dan donošenja odnosne odluke ili na dan podnošenja navedene tužbe više nije u fazi provedbe. Međutim, budući da tužitelj smatra da se svaka odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka može pobijati pred sucem Unije, mogućnost podnošenja tužbe za poništenje ovisi ustvari o tome proizvodi li takva odluka autonomne pravne učinke u smislu točke 29. ove presude (presude Italija/Komisija, citirana u t. 27., t. 62., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, citirana u t. 27., t. 33. i Alcoa Trasformazioni/Komisija, citirana u t. 27., t. 35.).
35 U odnosu na to, valja imati u vidu da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka proizvodi autonomne pravne učinke kada, uzevši u obzir na zaključke koje sadrži, proizvodi neposredan, određen i dovoljno obvezujući učinak prema državi članici koja je njezin adresat te prema korisniku ili korisnicima mjere potpore koja je predmet istrage. Radi se, dakle, o odluci koja s obzirom na svoj učinak, bez potrebe da Komisija ili drugo tijelo donesu druge mjere, obvezuje državu članicu adresata da donese jednu ili više mjera kako bi postupila u skladu s njom.
36 Takav je slučaj kada Komisija odluči pokrenuti formalni istražni postupak u odnosu na mjeru potpore koja se provodi a da o njoj nije obaviještena i koja je na dan donošenja odluke još u fazi provedbe. U tom slučaju doseg mjere koja je predmet istrage nesumnjivo je izmijenjen s obzirom na to da postoji privremeni zaključak Komisije da se radi o nezakonitoj državnoj potpori jer se provodi a o njoj nije izvještena. U odnosu na takvu ocjenu, koja ozbiljno dovodi u sumnju zakonitost mjere koja je predmet istrage, država članica adresat odluke mora odgoditi primjenu te mjere (u tom smislu vidjeti presude Italija/Komisija, citiranu u t. 27., t. 59., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, citiranu u t. 27., t. 34. i Alcoa Trasformazioni/Komisija, citiranu u t. 27., t. 36.). Budući da konkretno postoji neposredan, određen i dovoljno obvezujući učinak odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka, država članica dužna je odgoditi primjenu mjere koja je predmet istrage zbog učinka same odluke, sve kako bi postupila u skladu s privremenim zaključcima o nezakonitosti navedene mjere koji su u njoj navedeni.
37 Osim toga, sud Unije smatra da su nacionalni sudovi dužni, kada Komisija pokrene formalni istražni postupak u odnosu na mjeru koja je u fazi provedbe, poduzeti sve potrebne mjere kako bi odlučili o posljedicama eventualne povrede obveze odgode provedbe navedene mjere (presuda Suda od 21. studenoga 2013., Deutsche Lufthansa, C‑284/12, t. 42.).
38 U tu svrhu nacionalni sudovi mogu odlučiti obustaviti primjenu mjere koja je predmet istrage i naložiti povrat već isplaćenih iznosa. Također mogu odlučiti odrediti privremene mjere kako bi zajamčili ostvarenje, s jedne strane, interesa stranaka u pitanju i, s druge strane, stvarnog učinka odluke Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka (presuda Deutsche Lufthansa., citirana u t. 37., t. 43.).
39 Za razliku od odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja je u fazi provedbe, odluka koja ima istu narav, ali koja se odnosi na mjeru koja nije više u fazi provedbe, ne proizvodi autonomne pravne učinke jer nema neposredan, određen i dovoljno obvezujući učinak prema državi članici adresatu i prema korisniku ili korisnicima istraživane mjere.
40 Stoga, država članica nije dužna postupati u smislu povrata potpora koje su uplaćene korisniku samo zato što je donesena takva odluka. U odnosu na to valja navesti da Uredba br. 659/1999 propisuje stroge uvjete za Komisiju kada želi naložiti odnosnoj državi članici da ostvari privremeni povrat potpore. Članak 11. stavak 2. Uredbe br. 659/1999 zahtijeva da ocjena da dotična mjera predstavlja potporu nije dovedena u pitanje, da postoji potreba za žurnim djelovanjem i da je prisutna ozbiljna opasnost od nanošenja znatne i nepopravljive štete nekom od konkurenata. Takvi su uvjeti, od kojih su neki propisani za donošenje odluke koja je različita i koja ima drukčiji doseg od odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka, pokazatelji toga da samo na temelju potonje odluke za državu članicu adresata ne proizlazi opća obveza ostvarenja povrata nezakonito uplaćenih potpora. Osim toga, članak 14. stavak 1. Uredbe br. 659/1999 izrijekom predviđa da nakon donošenja konačne odluke o nespojivosti potpore s unutarnjim tržištem Komisija ne smije tražiti njezin povrat ako bi se time prekršilo opće načelo prava Unije.
41 Nadalje, već je presuđeno, s jedne strane, da nacionalni sudac nije dužan naložiti povrat potpore koja je provedena protivno članku 108. stavku 3. UFEU‑a u slučaju kada je Komisija donijela konačnu odluku koja se odnosi na spojivost navedene potpore s unutarnjim tržištem u smislu članka 107. UFEU‑a, već je dužan naložiti korisniku potpore plaćanje kamata za razdoblje trajanja nezakonitosti (presuda Suda od 12. veljače 2008., CELF i Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Zb., str. I‑469., t. 55.). S druge strane, u slučaju da se pred nacionalnim sudom vodi spor radi povrata potpore, nacionalni je sudac dužan poduzeti zaštitne mjere samo ako su ispunjeni uvjeti koji opravdavaju donošenje takve mjere, i to ako ocjena da se radi o državnoj potpori nije dovedena u pitanje, ako je potpora u fazi isplate ili je već isplaćena te ako nisu utvrđene iznimne okolnosti zbog kojih bi povrat bio neprimjeren; u protivnome nacionalni sud mora odbiti zahtjev (presuda Suda od 11. ožujka 2010., CELF i Ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, Zb., str. I‑2099., t. 36.).
42 Slijedom izloženoga, ne može se smatrati da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja više nije u fazi provedbe proizvodi neposredan, određen i dovoljno obvezujući učinak prema državi članici na način da je obvezuje da ostvari povrat nezakonito isplaćene potpore.
43 Što se tiče određenosti autonomnih pravnih učinaka koje proizvodi odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka, valja navesti da, suprotno obvezi odgode mjere koja je predmet istrage, koja obveza proizlazi iz odluke koja je donesena u odnosu na mjeru koja je u fazi provedbe, obveza povrata nezakonite potpore može u pravilu nastati samo u sporu pred nacionalnim sucem čiji je ishod po naravi stvari neizvjestan, budući da postoje različiti parametri koje sudac mora uzeti u obzir kod nalaganja korisniku vraćanja nezakonite potpore (vidjeti točku 41. ove presude).
44 Nadalje, iz svega navedenoga proizlazi da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja više nije u fazi provedbe, kao što je to u konkretnom slučaju mjera iz ugovora iz 2005. s izmjenama, ne proizvodi autonomne pravne učinke pa stoga ne proizvodi ni obvezujuće pravne učinke. Ne radi se, dakle, o aktu koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
45 Kao treće, valja navesti da zaključak do kojeg je Opći sud došao u točki 44. ove presude ne vrijedi za ugovor iz 2010., koji je na dan donošenja pobijane odluke bio u fazi provedbe. Slijedom toga, nije sporno da je ugovor iz 2010. prestao važiti i da je zamijenjen osamnaestom izmjenom, koja je potpisana 10. kolovoza 2012. i koja je retroaktivno stupila na snagu 1. siječnja 2012. Međutim, budući da je ta tužba podnesena tajništvu Općeg suda 23. studenoga 2012., valja navesti da navodna mjera potpore na dan podnošenja navedene tužbe više nije bila u fazi provedbe.
46 U odnosu na to, iz sudske prakse proizlazi da dopuštenost tužbe valja ocijeniti prema stanju stvari u vrijeme podnošenja tužbe (presude Suda od 27. studenoga 1984., Bensider i dr./Komisija, 50/84, Zb., str. 3991., t. 8. i od 18. travnja 2002., Španjolska/Vijeće, C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 i C‑22/01, Zb., str. I‑3439., t. 23.).
47 Slijedom navedenoga, s obzirom na to da se ona odnosi na ugovor iz 2010., pobijana odluka više ne proizvodi autonomne pravne učinke te, stoga, više ne proizvodi ni obvezujuće pravne učinke. U tom smislu pobijana odluka ne predstavlja na dan podnošenja tužbe akt koji se može pobijati.
48 Kao četvrto, valja navesti da različiti argumenti koje je istaknuo tužitelj ne utječu na zaključke koji su navedeni u točkama 44. i 47. ove presude.
49 Kao prvo, tužitelj se poziva na uvjete iz članka 4. stavka 4. Uredbe br. 659/1999 kako bi potkrijepio navod da se pobijanu odluku kao takvu može pobijati tužbom te da se, osim toga, radi o formalnoj odluci koja prema sadržaju članka 263. UFEU‑a predstavlja akt koji se može pobijati, što, prema njegovom mišljenju, potvrđuje sudska praksa Suda.
50 Iako je točno da se u Uredbi br. 659/1999 za imenovanje mjera koje Komisija može poduzeti nakon pokretanja istražnog postupka u odnosu na državne potpore koristi pojam odluke, iz sudske prakse proizlazi da se kod donošenja zaključka o tome predstavlja li neki akt akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a, osobito za razlikovanje pripremne mjere od konačne odluke, valja osvrnuti na sadržaj mjere čije se poništenje traži, s time da načelno nije važan oblik u kojemu je donesena (u tom smislu vidjeti presude AETR, već citiranu u t. 22., t. 42., IBM/Komisija, već citiranu u t. 23., t. 9., Općeg suda od 24. ožujka 1994., Air France/Komisija, T‑3/93, Zb., str. II‑121., t. 43. i 57. i od 17. travnja 2008., Cestas/Komisija, T‑260/04, Zb., str. II‑701., t. 68.).
51 U konkretnom slučaju iz točaka 39. do 44. ove presude u dovoljnoj mjeri proizlazi da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja na dan donošenja te odluke više nije u fazi provedbe ne proizvodi autonomne pravne učinke, pa stoga ni obvezujuće pravne učinke, što su pokazatelji da se radi o aktu koji se može pobijati. Drugim riječima, takav akt, koji u formalnom smislu predstavlja odluku, nema prema svojem sadržaju doseg odluke.
52 Tužitelj se na raspravi pozvao na presudu Deutsche Post i Njemačka/Komisija, citiranu u točki 22. (točke 43. do 45.), kako bi potkrijepio svoju argumentaciju da oblik u kojemu je donesena pobijana odluka ima odlučujuću važnost za ocjenu može li ona biti predmet tužbe za poništenje. Točno je da je u toj presudi Sud presudio da je, time što je predvidio da nalog za dostavljanje podataka iz članka 10. stavka 3. Uredbe br. 659/1999 mora biti u obliku odluke, zakonodavac Unije išao za time da takav akt bude obvezujući te, stoga, da takav nalog proizvodi obvezujuće pravne učinke i da slijedom navedenoga predstavlja akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a. Ipak, valja navesti da se Sud nije ograničio samo na tu analizu kako bi presudio da pobijani akt u konkretnom slučaju može biti predmet tužbe za poništenje. U ostatku presude Deutsche Post i Njemačka/Komisija, citirane u točki 22., Sud je ispitao, kao što je to Opći sud odlučio u rješenju koje je bilo predmet žalbe koja je dostavljena Sudu, je li pobijani akt predstavljao privremenu mjeru koja ima pripremnu narav te je li proizveo autonomne pravne učinke u odnosu na koje je tužba koja je usmjerena protiv odluke kojom se završava postupak koji se vodio u pogledu navodne državne potpore takve naravi da osigurava dovoljnu pravnu zaštitu za tužitelje u tom predmetu (točke 48. do 63.). Međutim, Sud je utvrdio da to nije slučaj s obzirom na to da iako pobijani akt ustvari predstavlja privremeni akt, učinci njegove eventualne nezakonitosti ne mogu se otkloniti tužbom podnesenom protiv odluke kojom se završava postupak koji se odnosi na navodnu državnu potporu (presuda Deutsche Post i Njemačka/Komisija, već citirana u t. 22., t. 56. do 60.). Slijedom navedenoga, iako je Sud vodio računa o obliku u kojemu je pobijani akt donesen, a radi se o odluci u smislu članka 288. UFEU‑a, kako bi ocijenio radi li se o aktu koji može biti predmet tužbe za poništenje, ta je ocjena bila samo jedan od elemenata rasuđivanja za donošenje takvog zaključka.
53 Kao drugo, tužitelj je na raspravi ustrajao na važnosti presude Deutsche Lufthansa, citirane u točki 37. ove presude, za ocjenu predstavlja li pobijana odluka akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a. Prema njegovom mišljenju Sud je presudio da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka proizvodi autonomne pravne učinke zbog toga što stvara obveze za nacionalne sudove, osobito u smislu da oni mogu odlučiti odgoditi mjeru glede koje se vodi postupak, naložiti povrat iznosa koji su uplaćeni korisniku te mjere ili odlučiti donijeti privremene mjere radi zaštite interesa stranaka. On smatra da postoji opasnost da se za vrijeme trajanja formalnog istražnog postupka u odnosu na njega pokrenu sudski postupci, čak i kada navodna mjera potpore više ne bude u fazi provedbe, jer nacionalni sudovi moraju primijeniti zaključke koji su doneseni u pobijanoj odluci.
54 Prije svega valja podsjetiti da se spor u glavnom postupku, za koji je bio nadležan njemački sudac i u kojemu je upućen zahtjev za prethodnu odluku na koji je Sud odgovorio, odnosio na mjeru potpore koja je bila u fazi provedbe na dan donošenja odluke Komisije o pokretanju formalnog istražnog postupka (vidjeti točku 37. ove presude).
55 Nadalje, iako nije sporno da nacionalni sudac, kada je nadležan za odlučivanje o zahtjevu u tom smislu, može naložiti povrat isplaćene potpore, bez obzira na to je li ta mjera potpore na dan donošenja odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u fazi provedbe, takav se ishod ne može smatrati rezultatom neposrednog, određenog i dovoljno obvezujućeg učinka navedene odluke. U odnosu na to, odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka proizvodi takav učinak prema državi članici samo u slučaju kada je predmetna mjera u fazi provedbe, s obzirom na to da je u tom slučaju država članica dužna na temelju iste odluke odgoditi mjeru potpore, a da se ne zatraži odluka nacionalnog suca (vidjeti točke 36. do 38. ove presude.). Nadalje, suprotno onome što smatra tužitelj, iz ranije navedenih načela proizlazi da nacionalni sudac nije dužan naložiti povrat isplaćene potpore (vidjeti točke 40. i 41. ove presude) i može u pravilu odlučivati samo u slučaju sudskog spora čiji je ishod, po naravi stvari, neizvjestan (vidjeti točku 43. ove presude).
56 U odnosu na to valja podsjetiti, kao što je to učinila Komisija, da primjena načela lojalne suradnje između, s jedne strane, nacionalnih sudova i, s druge strane, Komisije i sudova Unije traži da nacionalni sudac poduzme sve opće i posebne mjere koje su potrebne za osiguranje izvršenja obveza koje proizlaze iz prava Unije i da se suzdrži od onih koje mogu ugroziti izvršenje ciljeva Ugovora, osobito od donošenja odluka koje su suprotne odluci Komisije, čak i onda kada su privremene naravi (presuda Deutsche Lufthansa, citirana u t. 37., t. 41.).
57 Slijedom navedenoga, tumačenjem presude Deutsche Lufthansa, citirane u točki 37. ove presude, ne može se smatrati da odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja više nije u fazi provedbe ima prema državi članici adresatu neposredan, određen i dovoljno obvezujući učinak.
58 Kao treće, tužitelj je na raspravi istaknuo da mu sama mogućnost podnošenja tužbe za poništenje odluke o obustavi formalnog istražnog postupka ili mogućnost isticanja nezakonitosti pobijane odluke putem prigovora ne osigurava dovoljnu zaštitu.
59 Može se smatrati da tužiteljeva argumentacija znači da mogućnost osporavanja zakonitosti konačne odluke ili mogućnost isticanja kao prigovor nezakonitosti pobijane odluke nije dovoljna da mu osigura učinkovitu pravnu zaštitu, s obzirom na to da je moguće da se protiv njega pokrene postupak radi povrata uplaćenih potpora prije donošenja takve konačne odluke. Međutim, u slučaju kao što je onaj u glavnom postupku, prema Ugovoru pravna zaštita tužitelja osigurana je tako što nacionalni sudac koji je nadležan za spor radi povrata nezakonito uplaćene potpore može uputiti Sudu, primjenjujući članak 267. UFEU‑a, zahtjev za prethodnu odluku u odnosu na ocjenu valjanosti odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka, dok osobe pojedinačno ne mogu u odnosu na takvu odluku podnijeti tužbu za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a te im takav pravni put nije dostupan (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 9. ožujka 1994., TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Zb., str. I‑833., t. 26.).
60 Kao četvrto, tužitelj tvrdi da iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija zaključila da ugovor iz 2005. s izmjenama i ugovor iz 2010. predstavljaju mjeru nezakonite državne potpore, a da pritom nisu izložene, osobito u izreci, njegove dvojbe da se radi o državnoj potpori te da je propustila označiti mjeru potpore za koju sumnja da je državna potpora kao „eventualnu“ ili „onu u koju se sumnja“.
61 Valja navesti da iz pobijane odluke proizlazi u dovoljnoj mjeri da su zaključci do kojih je došla Komisija koji se odnose na nezakonitost navodne mjere potpore doneseni kao privremeni, na temelju prethodne ocjene koja je obavljena sukladno članku 6. stavku 1. Uredbe br. 659/1999. Stoga je u uvodnoj izjavi 61. pobijane odluke Komisija navela da je „[n]akon što je ispitala podatke i argumente koje su dotad dostavili [Rumunjka] i [tužitelj] donijela privremeno mišljenje da [navodna mjera potpore] predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a“ te da sumnja u to da je spojiva s Ugovorom. U uvodnoj izjavi 62. pobijane odluke Komisija je izložila indicije koji upućuju na postojanje državne potpore i sumnje u to da je takva navodna potpora spojiva s unutarnjim tržištem. Čitanjem tih dijelova pobijane odluke ne može se tvrditi da je Komisija dala konačnu ocjenu da je navodna mjera državne potpore po svojoj naravi državna potpora. Glede uvodne izjave 152. pobijane odluke, Komisija je tamo navela kao privremeni zaključak da ugovor iz 2005. s izmjenama i ugovor iz 2010. predstavljaju nezakonitu državnu potporu, u odnosu na koje nije ispunjen nijedan uvjet spojivosti s unutarnjim tržištem.
62 Kao peto, tužitelj smatra da je pobijana odluka, koja se odnosi na ugovore koji su sklopljeni s dobavljačem, stvorila značajnu nesigurnost u poslovnoj zajednici kao i u odnosima s bankama, njegovim klijentima i njegovim konkurentima, osobito u slučaju eventualnog zahtjeva dobavljača da mu se isplate dodatni iznosi na osnovi izvršenih isporuka.
63 Kao što je to učinila Komisija, valja navesti da se nesigurnost na tržištu i dojam drugih subjekata u odnosu na položaj korisnika državne potpore, kao što je to u konkretnom slučaju tužitelj, ne mogu smatrati obvezujućim pravnim učincima s obzirom na to da se radi samo o običnim činjeničnim posljedicama, a ne o pravnim učincima koji se žele proizvesti odlukom o pokretanju formalnog istražnog postupka (u tom smislu analogijom vidjeti presude Suda IBM/Komisija, već citiranu u t. 23., t. 19., od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, Zb., str. I‑10217., t. 30. i Općeg suda od 20. svibnja 2010., Njemačka/Komisija, T‑258/06, Zb., str. II‑2027., t. 151.). Naravno, sud Unije uzeo je u obzir okolnost da poslovna zajednica u svojim odnosima s korisnikom nezakonite mjere državne potpore vodi računa o oslabljenom pravnom i financijskom položaju potonjeg (presude Italija/Komisija, citirana u t. 27., t. 59., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija, citirana u t. 27., t. 34. i Alcoa Trasformazioni/Komisija, citirana u t. 27., t. 36.). Međutim, iz takvih je razmatranja razvidno da je sudac Unije samo istaknuo činjenične posljedice obvezujućih pravnih učinaka na temelju kojih je u ovoj presudi procijenio da odluke o pokretanju formalnog istražnog postupka u odnosu na mjeru koja je u fazi provedbe predstavljaju akte koji se mogu pobijati.
64 Slijedom toga, tužiteljev argument ne utječe na kvalifikaciju pobijane odluke kao akta koji može biti predmet tužbe za poništenje.
65 Kao šesto, tužitelj ističe okolnost koja je nastala zbog pojave pobijane odluke, i to da je društvo V., s kojim je povezan, odgodilo projekt izgradnje kongeneracijskog plinskog postrojenja u Rumunjskoj zbog povlačenja banaka iz njegovog financiranja.
66 Takva se okolnost ne može smatrati obvezujućim pravnim učinkom pobijane odluke s obzirom na to da se radi najviše o eventualnoj činjeničnoj posljedici takve odluke (vidjeti točku 63. ove presude). U svakom slučaju, valja navesti da tužitelj ne dostavlja nikakav dokazni element u prilog svojim navodima niti se u spisu nalazi bilo kakav dokument koji dokazuje prvotnu namjeru društva V. da sudjeluje u predmetnom projektu, njegovu odluku o odgodi projekta i vezu između te navodne odluke i odluke banaka o odbijanju financiranja zbog pobijane odluke.
67 Iz svega navedenoga proizlazi da pobijana odluka ne predstavlja akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a te je slijedom toga tužba nedopuštena, s time da nije potrebno donijeti mjeru upravljanja postupkom koju je zatražio tužitelj.
Troškovi
68 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika Općeg suda, svakoj stranci koja ne uspije u postupku nalaže se snošenje troškova, ako je postavljen takav zahtjev. S obzirom na to da je u konkretnom slučaju tužitelj izgubio spor, valja mu naložiti snošenje vlastitih troškova i troškova Komisije.
Slijedom navedenoga,
OPĆI SUD (peto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2. Alro SA nalaže se snošenje troškova.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu, 16. listopada 2014.
Potpisi