SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
16 ottobre 2014 (*)
«Aiuti di Stato – Elettricità – Tariffe agevolate – Decisione di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Ricorso di annullamento – Atto non impugnabile – Misura di aiuto eseguita integralmente, in parte, alla data della decisione e, in parte, alla data di proposizione del ricorso – Irricevibilità»
Nella causa T‑517/12,
Alro SA, con sede in Slatina (Romania), rappresentata da C. Quigley, QC, O. Bretz, solicitor, e S. Verschuur, avvocato,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da É. Gippini Fournier e T. Maxian Rusche, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto, in via principale, la domanda di annullamento della decisione C(2012) 2517 final della Commissione, del 25 aprile 2012, di avviare il procedimento di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, riguardante l’aiuto di Stato SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) – Romania – Tariffe agevolate per l’energia elettrica a favore della Alro Slatina SA, e, in subordine, la domanda di annullamento della decisione C(2012) 2517 final, nella parte relativa al periodo compreso tra il 1° gennaio 2007 e il 31 dicembre 2009,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione),
composto da A. Dittrich, presidente, J. Schwarcz (relatore) e V. Tomljenović, giudici,
cancelliere: S. Spyropoulos, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 3 aprile 2014,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 La Alro SA, ricorrente, è un produttore rumeno di alluminio che, in data 8 settembre 2005, ha concluso con l’impresa pubblica Hidroelectrica SA (in prosieguo: il «fornitore») un contratto a lungo termine di fornitura continuativa di energia elettrica per il periodo compreso tra il 1° ottobre 2005 e il 31 gennaio 2013. A decorrere dal 1° gennaio 2006, la ricorrente, sulla base di tale contratto, ha acquistato energia elettrica per tutto il gruppo di cui essa fa parte in Romania.
2 Il contratto a lungo termine di fornitura continuativa di energia elettrica è stato oggetto, prima del 10 agosto 2012, di 17 modifiche (in prosieguo: la «presunta misura di aiuto»), delle quali la quarta, firmata il 6 giugno 2006, ha previsto una nuova formula di calcolo del prezzo di acquisto dell’energia elettrica, che è stata applicata dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2009 (in prosieguo: il «contratto del 2005 modificato»). La diciassettesima modifica è stata firmata l’11 marzo 2010 e ha previsto una nuova formula di calcolo, applicabile a partire dal 1° gennaio 2010 (in prosieguo: il «contratto del 2010»).
3 La formula di calcolo contenuta nel contratto del 2005 modificato stabiliva che il prezzo di un megawattora (MWh) di energia elettrica era indicizzato sulla base dei costi del fornitore, i cui principali componenti erano il costo della manodopera, i costi di funzionamento e i costi di ammortamento, e teneva conto dell’inflazione. La formula di calcolo introduceva un prezzo di base, un obbligo di pagamento in Leu rumeni (RON) e il pagamento anticipato di sei mesi di acquisto di energia elettrica.
4 La formula di calcolo contenuta nel contratto del 2010, che ha sostituito la formula precedente, non era più basata sui costi di produzione del fornitore, bensì sulla quotazione dell’alluminio al London Metal Exchange (Borsa Metalli di Londra), eliminava il prezzo di base, optava per il dollaro degli Stati Uniti (USD) come moneta di pagamento e fissava a un mese l’obbligo di pagare in anticipo la fornitura di energia elettrica.
5 Alla luce delle informazioni pubblicate nella stampa rumena, la Commissione europea, nel gennaio del 2011, ha avviato d’ufficio un’inchiesta sui contratti a lungo termine in materia di fornitura di energia elettrica negoziati direttamente tra il fornitore e la ricorrente.
6 La Commissione ha chiesto informazioni alla Romania su detti contratti a lungo termine di fornitura di energia elettrica con lettere del 16 febbraio, 4 marzo e 14 aprile 2011, alle quali la Romania ha risposto con lettere del 24 marzo, 16 maggio e 6 giugno 2011. Inoltre, la Commissione ha ricevuto le osservazioni della ricorrente con lettere del 30 settembre e 9 novembre 2011, e del 29 febbraio e 8 marzo 2012. Si sono svolte altresì riunioni con i rappresentanti della Romania e della ricorrente.
7 Con la decisione C(2012) 2517 final, del 25 aprile 2012, la Commissione ha avviato il procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, per quanto concerne il nuovo aiuto versato alla ricorrente e agli altri membri del gruppo di cui essa faceva parte in Romania, da un lato, nel periodo compreso tra il 1° gennaio 2007 e il 31 dicembre 2009 e, dall’altro, a partire dal 1° gennaio 2010, nell’ambito della presunta misura di aiuto (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
8 Nei punti 61 e 152 della decisione impugnata, la Commissione, da un lato, ha emesso il parere preliminare secondo cui la presunta misura di aiuto costituiva un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, concesso in forma di tariffe agevolate per la fornitura di energia elettrica, che avrebbero potuto avvantaggiare la ricorrente e altri membri del gruppo di cui essa faceva parte in Romania, e, dall’altro, ha espresso dubbi sul fatto che, riducendo i costi operativi che avrebbero dovuto essere integralmente sopportati dai beneficiari senza perseguire il minimo obiettivo di interesse generale, un aiuto siffatto potesse essere dichiarato compatibile con il Trattato.
9 Nei punti da 74 a 78 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che la presunta misura di aiuto costituisse un nuovo aiuto a decorrere dalla data di adesione della Romania all’Unione europea, ovvero dal 1° gennaio 2007. Essa ha distinto due periodi, vale a dire, in primo luogo, il periodo compreso tra il 1° gennaio 2007 e il 1° gennaio 2010, durante il quale si applicava il contratto del 2005 modificato, e, in secondo luogo, il periodo successivo al 1° gennaio 2010, dopo l’entrata in vigore del contratto del 2010.
Procedimento e conclusioni delle parti
10 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 23 novembre 2012, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
11 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione impugnata;
– in subordine, annullare la decisione impugnata nella parte riguardante il periodo compreso tra il 1° gennaio 2007 e il 31 dicembre 2009;
– condannare la Commissione alle spese.
12 La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso;
– condannare la ricorrente alle spese.
13 Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 21 marzo 2013, la ricorrente ha chiesto al Tribunale, a titolo di misura di organizzazione del procedimento, di invitare la Commissione a produrre taluni documenti su cui quest’ultima si basava nel controricorso.
14 Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 23 aprile 2013, la Commissione ha presentato le sue osservazioni sulla domanda di misura di organizzazione del procedimento formulata dalla ricorrente.
In diritto
Considerazioni preliminari
15 La ricorrente deduce tre motivi con i quali essa critica la valutazione da parte della Commissione della condizione di imputabilità allo Stato rumeno della presunta misura di aiuto. In primo luogo, la ricorrente sostiene che la decisione impugnata contiene un errore di diritto, che viola l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, in particolare per un’interpretazione erronea delle condizioni previste dalla giurisprudenza della Corte. In secondo luogo, la ricorrente fa valere che la decisione impugnata contiene un errore manifesto di valutazione nella sua applicazione dei criteri della giurisprudenza della Corte. In terzo luogo, la decisione impugnata non sarebbe debitamente motivata.
16 La Commissione considera, in via principale, che il ricorso è irricevibile e, in subordine, che esso è infondato.
17 Riguardo alla ricevibilità del ricorso, la Commissione sostiene che esso è irricevibile per il motivo che la ricorrente non avrebbe alcun interesse concreto e attuale a ottenere l’annullamento della decisione impugnata, poiché, alla data di proposizione del ricorso, la presunta misura di aiuto non era più in fase di esecuzione. Essa fa valere altresì che la ricorrente non ha fornito la prova del suo interesse personale, concreto e attuale a ottenere l’annullamento di detta decisione.
18 In particolare, si deve rispondere al primo motivo di irricevibilità, consistente, in sostanza, nel negare alla decisione impugnata la qualifica di atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in considerazione della natura e della portata delle questioni giuridiche che tale motivo di irricevibilità comporta.
Sulla natura di atto impugnabile della decisione impugnata
19 Secondo la Commissione, il ricorso è irricevibile perché la ricorrente non ha alcun interesse concreto e attuale a ottenere l’annullamento della decisione impugnata, dato che il contratto del 2010 non era più in fase di esecuzione alla data di proposizione del ricorso, essendo stato risolto e sostituito, a seguito della dichiarazione di insolvenza del fornitore, dalla diciottesima modifica, firmata il 10 agosto 2012, la quale contiene nuove condizioni contrattuali, che costituiscono una modifica dell’aiuto ai sensi dell’articolo 4 del regolamento (CE) n. 794/2004 della Commissione, del 21 aprile 2004, recante disposizioni di esecuzione del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 140, pag. 1). Una conclusione del genere varrebbe altresì per il contratto del 2005 modificato, il quale aveva cessato di produrre i suoi effetti alla data di entrata in vigore del contratto del 2010 e l’aiuto, da esso previsto, era stato concesso e versato.
20 La ricorrente afferma che il ricorso è ricevibile, in quanto una decisione di avvio del procedimento di indagine formale può essere sempre contestata, qualora la Commissione e lo Stato membro o il beneficiario della presunta misura di aiuto non concordino sulla natura esatta di quest’ultima – nuovo aiuto, aiuto esistente o misura che non costituisce un aiuto –, indipendentemente dal fatto che essa sia o meno in fase di esecuzione.
21 Inoltre, la ricorrente rileva che dall’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU L 83, pag. 1), risulta che la decisione impugnata può di per sé formare oggetto di ricorso, in quanto si tratta, per di più, di una decisione formale che, secondo la formulazione dell’articolo 263 TFUE, costituisce un atto impugnabile. Una decisione del genere potrebbe produrre effetti giuridici, tenuto conto della possibilità di un procedimento dinanzi al giudice nazionale al fine di sospendere o di recuperare il presunto aiuto illegittimo, in quanto il giudice può essere chiamato a trarre tutte le conseguenze derivanti da una violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.
22 Da un lato, risulta da una giurisprudenza costante, sviluppata nell’ambito di ricorsi di annullamento proposti da Stati membri o istituzioni, che tutti i provvedimenti, a prescindere dalla loro forma, adottati dalle istituzioni e intesi alla produzione di effetti giuridici vincolanti sono considerati atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE (sentenze della Corte del 31 marzo 1971, Commissione/Consiglio, detta «AETR», 22/70, Racc. pag. 263, punto 42; del 2 marzo 1994, Parlamento/Consiglio, C‑316/91, Racc. pag. I‑625, punto 8, e del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Racc. pag. I‑9639, punto 36). Risulta inoltre dalla giurisprudenza che uno Stato membro può proporre un ricorso di annullamento di un atto che produce effetti giuridici vincolanti senza dover dimostrare un interesse ad agire (v. sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, cit., punto 36, e giurisprudenza ivi citata).
23 Per di più, occorre ricordare che provvedimenti intermedi destinati a preparare la decisione finale non costituiscono, in linea di principio, atti che possono essere oggetto di un ricorso di annullamento (sentenze della Corte dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, Racc. pag. 2639, punto 10; del 17 luglio 2008, Athinaïki Techniki/Commissione, C‑521/06 P, Racc. pag. I‑5829, punto 42, e Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punto 50). Gli atti intermedi in questione sono innanzitutto atti che esprimono un punto di vista provvisorio dell’istituzione (sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punto 50; v. altresì, in tal senso, sentenza IBM/Commissione, cit., punto 20).
24 Qualora il ricorso di annullamento avverso un atto adottato da un’istituzione sia proposto da una persona fisica o giuridica, la Corte ha ripetutamente dichiarato che tale ricorso è esperibile solo se gli effetti giuridici vincolanti di tale atto siano idonei ad incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenze IBM/Commissione, punto 23 supra, punto 9, e Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punto 37).
25 Occorre tuttavia sottolineare che la giurisprudenza citata nel precedente punto 24 è stata sviluppata nell’ambito di ricorsi proposti dinanzi al giudice dell’Unione da persone fisiche o giuridiche avverso atti di cui esse erano destinatarie. Qualora un ricorso di annullamento sia proposto da un ricorrente non privilegiato avverso un atto di cui esso non è destinatario, il requisito secondo cui gli effetti giuridici vincolanti del provvedimento impugnato devono essere tali da incidere sugli interessi del ricorrente, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica, si sovrappone alle condizioni di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE (sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punto 38).
26 Pertanto, al fine di valutare se la decisione impugnata possa formare oggetto di ricorso, occorre esaminare, alla luce della giurisprudenza citata nel precedente punto 22, se quest’ultima costituisca un atto inteso alla produzione di effetti giuridici vincolanti (v., in tal senso, sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punto 40).
27 Dall’altro lato, riguardo a una decisione di avviare il procedimento d’indagine formale di un aiuto di Stato, risulta dalla giurisprudenza che, qualora la Commissione qualifichi una misura in corso di esecuzione come nuovo aiuto, tale decisione comporta effetti giuridici autonomi, segnatamente per quanto riguarda la sospensione della misura considerata (sentenze della Corte del 9 ottobre 2001, Italia/Commissione, C‑400/99, Racc. pag. I‑7303, punto 62; del Tribunale del 23 ottobre 2002, Diputación Foral de Álava e a./Commissione, da T‑346/99 a T‑348/99, Racc. pag. II‑4259, punto 33, e del 25 marzo 2009, Alcoa Trasformazioni/Commissione, T‑332/06, non pubblicata nella Raccolta, punto 35). Tale conclusione vale non soltanto nel caso in cui la misura in corso di esecuzione sia considerata dalle autorità dello Stato membro interessato come aiuto esistente, ma anche quando le autorità ritengono che la misura oggetto della decisione di avvio non rientri nella sfera di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (sentenze Diputación Foral de Álava e a./Commissione, cit., punto 33, e Alcoa Trasformazioni/Commissione, cit., punto 35).
28 Infatti, una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura in corso di esecuzione e qualificata come aiuto nuovo dalla Commissione modifica necessariamente la portata giuridica della misura considerata nonché la situazione giuridica delle imprese che ne beneficiano, in particolare per quanto riguarda la prosecuzione della sua attuazione. Fino all’adozione di tale decisione, lo Stato membro, le imprese beneficiarie e gli altri operatori economici possono ritenere che la misura sia legittimamente eseguita in quanto misura generale non rientrante nel campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE o in quanto aiuto esistente. Viceversa, dopo la sua adozione, esiste quanto meno un notevole dubbio sulla legittimità di tale misura, dubbio che, fatta salva la facoltà di sollecitare provvedimenti provvisori presso il giudice del procedimento sommario, deve indurre lo Stato membro a sospenderne l’applicazione, dato che l’avvio del procedimento d’indagine formale esclude una decisione immediata nel senso della compatibilità con il mercato comune il quale consentirebbe di proseguire legittimamente l’esecuzione di detta misura. Una tale decisione potrebbe altresì essere fatta valere dinanzi ad un giudice nazionale chiamato a trarre tutte le conseguenze derivanti dalla violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, ultima frase, TFUE. Essa può infine indurre le imprese beneficiarie della misura a rifiutare in ogni caso nuovi versamenti o nuovi vantaggi, o a procurarsi le somme necessarie a eventuali successivi rimborsi. Gli ambienti d’affari terranno anche conto, nei loro rapporti con detti beneficiari, della posizione giuridica e finanziaria di questi ultimi, resa più precaria (sentenze Italia/Commissione, punto 27 supra, punto 59; Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 27 supra, punto 34, e Alcoa Trasformazioni/Commissione, punto 27 supra, punto 36).
29 Infine, gli effetti giuridici autonomi menzionati nei precedenti punti 27 e 28 devono essere intesi come gli effetti giuridici vincolanti prodotti da provvedimenti preparatori o intermedi, come, nel caso di specie, la decisione impugnata, contro i quali non costituisce una tutela giurisdizionale sufficiente, per i beneficiari della presunta misura di aiuto, la possibilità di proporre un ricorso nei confronti della decisione che conclude il procedimento relativo al presunto aiuto di Stato (v., in tal senso, sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punti da 54 a 56).
30 È alla luce di tali considerazioni che occorre determinare se la decisione impugnata costituisca un atto inteso alla produzione di effetti giuridici vincolanti e, pertanto, un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
31 L’argomento della Commissione si basa sul presupposto che, in generale, una decisione di avviare il procedimento di indagine formale costituisce un mero atto preparatorio, che non produce effetti giuridici vincolanti e non è idoneo ad incidere sugli interessi del beneficiario del presunto aiuto, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica. Tuttavia, la Commissione riconosce che, eccezionalmente, una decisione del genere costituisce un atto impugnabile se la misura che ha ad oggetto sia in fase di esecuzione. Essa ritiene che, in tal caso, una decisione di avviare il procedimento di indagine formale produca effetti giuridici autonomi a causa del suo effetto sospensivo, poiché lo Stato membro destinatario è tenuto a sospendere l’aiuto.
32 In primo luogo, occorre constatare che la Commissione, nei punti da 74 a 79 della decisione impugnata, ha considerato che la presunta misura di aiuto costituiva un nuovo aiuto, nella misura in cui essa traeva origine sia dal contratto del 2005 modificato sia dal contratto del 2010 (v. supra punto 9), e, nel punto 145 di detta decisione, che questa misura era stata concessa in violazione degli obblighi di notifica e di divieto di esecuzione previsti dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, applicabili agli aiuti qualificati come nuovi. Nel dispositivo della decisione impugnata, la Commissione ha ricordato alla Romania che quest’ultima disposizione aveva effetto sospensivo e che l’articolo 14 del regolamento n. 659/1999 stabiliva che qualunque aiuto illegittimo poteva essere recuperato presso il beneficiario.
33 Va osservato che la ricorrente dichiara di non contestare dinanzi al Tribunale la valutazione effettuata dalla Commissione nella decisione impugnata in merito all’esistenza di due contratti distinti, il contratto del 2005 modificato e il contratto del 2010.
34 In secondo luogo, occorre sottolineare che, ad oggi, né la Corte né il Tribunale sono stati chiamati a pronunciarsi sulla ricevibilità di un ricorso di annullamento di una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura che non era più in fase di esecuzione alla data della decisione di cui trattasi o alla data di proposizione di detto ricorso. Orbene, benché la ricorrente ritenga che qualunque decisione di avviare il procedimento di indagine formale possa essere contestata dinanzi al giudice dell’Unione, la possibilità di presentare un ricorso di annullamento dipende, in realtà, dalla questione se una decisione del genere comporti effetti giuridici autonomi ai sensi del precedente punto 29 (sentenze Italia/Commissione, punto 27 supra, punto 62; Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 27 supra, punto 33, e Alcoa Trasformazioni/Commissione, punto 27 supra, punto 35).
35 In proposito, occorre considerare che una decisione di avviare il procedimento di indagine formale comporta effetti giuridici autonomi, qualora essa, alla luce delle sue conclusioni, produca un effetto immediato, certo e sufficientemente vincolante sullo Stato membro che ne è destinatario e sul beneficiario o i beneficiari della misura di aiuto di cui trattasi. Si tratta, pertanto, di una decisione che, solo per il suo effetto e senza che siano necessarie altre misure adottate dalla Commissione o da un’altra autorità, obbliga lo Stato membro destinatario ad adottare una o più misure al fine di conformarvisi.
36 Così avviene qualora la Commissione decida di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura di aiuto cui è stata data esecuzione senza essere stata notificata e ancora in fase di esecuzione alla data di adozione della decisione. In tal caso, la portata della misura di cui trattasi è necessariamente modificata, in considerazione della conclusione provvisoria della Commissione sulla sua natura di aiuto di Stato illegittimo, poiché tale misura è stata attuata senza essere stata notificata. Alla luce di tale valutazione, che fa sorgere un notevole dubbio sulla legittimità della misura in esame, lo Stato membro destinatario della decisione deve sospendere l’applicazione di detta misura (v., in tal senso, sentenze Italia/Commissione, punto 27 supra, punto 59; Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 27 supra, punto 34, e Alcoa Trasformazioni/Commissione, punto 27 supra, punto 36). Si tratta di un effetto immediato, certo e sufficientemente vincolante della decisione di avviare il procedimento di indagine formale, in quanto lo Stato membro è tenuto a sospendere l’applicazione della misura in esame per effetto della sola decisione e al fine di trarre le conseguenze dalle sue conclusioni provvisorie sull’illegittimità di detta misura.
37 Inoltre, il giudice dell’Unione considera che, qualora la Commissione abbia avviato il procedimento di indagine formale in ordine a una misura in fase di esecuzione, i giudici nazionali sono tenuti ad adottare tutte le misure necessarie al fine di trarre le conseguenze di un’eventuale violazione dell’obbligo di sospendere l’esecuzione di detta misura (sentenza della Corte del 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, punto 42).
38 A tal fine, i giudici nazionali possono decidere di sospendere l’esecuzione della misura di cui trattasi e di ingiungere il recupero delle somme già versate. Essi possono anche decidere di ordinare misure provvisorie al fine di salvaguardare, da un lato, gli interessi delle parti coinvolte e, dall’altro, l’effetto utile della decisione della Commissione di avviare il procedimento di indagine formale (sentenza Deutsche Lufthansa, punto 37 supra, punto 43).
39 A differenza di una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura in fase di esecuzione, una siffatta decisione riguardante una misura che non è più in fase di esecuzione non comporta effetti giuridici autonomi, giacché la sua portata non è immediata, certa e sufficientemente vincolante nei confronti dello Stato membro destinatario e del beneficiario o dei beneficiari della misura in esame.
40 Pertanto, lo Stato membro non è obbligato a procedere al recupero degli aiuti versati al beneficiario in ragione dell’adozione di una siffatta decisione. In proposito, va constatato che lo stesso regolamento n. 659/1999 impone condizioni molto rigorose alla Commissione qualora essa intenda ingiungere allo Stato membro interessato il recupero provvisorio dell’aiuto. L’articolo 11, paragrafo 2, del regolamento n. 659/1999 richiede che non sussistano dubbi circa il carattere di aiuto della misura in questione, che occorra affrontare una situazione di emergenza e che esista un grave rischio di danno consistente e irreparabile ad un concorrente. Siffatte condizioni, indubbiamente fissate per l’adozione di una decisione distinta e di una portata differente dalla decisione di avviare il procedimento di indagine formale, costituiscono prove dell’inesistenza, per lo Stato membro destinatario, di un obbligo generale di recupero degli aiuti illegittimamente versati, derivante solamente da quest’ultima decisione. Inoltre, l’articolo 14, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999 prevede espressamente che, dopo l’adozione di una decisione finale che dichiari l’incompatibilità di un aiuto con il mercato interno, la Commissione non imponga il recupero di quest’ultimo qualora ciò sia in contrasto con un principio generale del diritto dell’Unione.
41 Per di più, si è statuito, da un lato, che il giudice nazionale non era tenuto a ordinare il recupero di un aiuto versato in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE, qualora la Commissione avesse adottato una decisione finale che dichiarava la compatibilità di detto aiuto con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107 TFUE, bensì che esso era tenuto a ordinare al beneficiario dell’aiuto il pagamento degli interessi per il periodo d’illegalità (sentenza della Corte del 12 febbraio 2008, CELF e Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Racc. pag. I‑469, punto 55). Dall’altro, in una controversia dinanzi a un giudice nazionale avente ad oggetto il recupero di un aiuto, l’obbligo, per il giudice nazionale, di adottare misure di salvaguardia sussiste solo se le condizioni che giustificano tali misure siano soddisfatte, vale a dire se sia certa la qualifica di aiuto di Stato, se l’aiuto stia per essere eseguito o sia stato versato e se non siano accertate circostanze eccezionali che rendono inopportuno un recupero, altrimenti il giudice nazionale deve rigettare la domanda (sentenza della Corte dell’11 marzo 2010, CELF e Ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, Racc. pag. I‑2099, punto 36).
42 Alla luce di quanto precede, non si può ritenere che una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura che non è più in fase di esecuzione produca un effetto immediato, certo e sufficientemente vincolante sullo Stato membro per obbligarlo a recuperare l’aiuto illegittimamente versato.
43 Riguardo alla certezza degli effetti giuridici autonomi prodotti dalla decisione di avviare il procedimento di indagine formale, occorre constatare che, contrariamente all’obbligo di sospendere la misura in esame, derivante da una siffatta decisione adottata in relazione a una misura in fase di esecuzione, il recupero di un aiuto illegittimo può aver luogo, in generale, soltanto in una controversia dinanzi al giudice nazionale, il cui esito è per sua natura incerto, in considerazione dei diversi parametri che tale giudice deve prendere in considerazione per condannare il beneficiario di un aiuto illegittimo alla sua restituzione (v. supra punto 41).
44 Di conseguenza, risulta da tutte queste considerazioni che una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura che non è più in fase di esecuzione, come nel caso di specie il contratto del 2005 modificato, non comporta effetti giuridici autonomi e, pertanto, non produce effetti giuridici vincolanti. Non si tratta quindi di un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
45 In terzo luogo va constatato che la conclusione cui il Tribunale giunge nel precedente punto 44 non può valere per il contratto del 2010, il quale era in fase di esecuzione alla data della decisione impugnata. Tuttavia, è pacifico che il contratto del 2010 è stato risolto e sostituito dalla diciottesima modifica, firmata il 10 agosto 2012, che è entrata in vigore con effetto retroattivo al 1° gennaio 2012. Orbene, dato che il presente ricorso è stato depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 novembre 2012, è giocoforza constatare che la presunta misura di aiuto non era più in fase di esecuzione alla data di proposizione di detto ricorso.
46 In proposito, risulta dalla giurisprudenza che la ricevibilità di un ricorso deve essere valutata riferendosi alla situazione del momento in cui è depositato l’atto introduttivo (sentenze della Corte del 27 novembre 1984, Bensider e a./Commissione, 50/84, Racc. pag. 3991, punto 8, e del 18 aprile 2002, Spagna/Consiglio, C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 e C‑22/01, Racc. pag. I‑3439, punto 23).
47 Pertanto, nella parte riguardante il contratto del 2010, la decisione impugnata non comporta più effetti giuridici autonomi e, pertanto, non produce più effetti giuridici vincolanti. Sotto tale profilo, la decisione impugnata non costituisce più un atto impugnabile alla data di proposizione del ricorso.
48 In quarto luogo va constatato che i diversi argomenti presentati dalla ricorrente non consentono di rimettere in discussione le conclusioni dei precedenti punti 44 e 47.
49 Sotto un primo profilo, la ricorrente richiama l’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 659/1999 per sostenere che la decisione impugnata può di per sé formare oggetto di ricorso, in quanto si tratta, per di più, di una decisione formale che, in forza del testo dell’articolo 263 TFUE, costituisce un atto impugnabile, come confermerebbe la giurisprudenza della Corte.
50 Sebbene il regolamento n. 659/1999 utilizzi il termine «decisione» per denominare diverse misure tra quelle che la Commissione può adottare durante il procedimento di indagine degli aiuti di Stato, risulta dalla giurisprudenza che, per stabilire se un atto costituisca un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE, in particolare per distinguere una misura preparatoria da una decisione finale, occorre tener conto della sostanza della misura di cui si chiede l’annullamento, mentre la forma in cui essa è stata adottata resta, in linea di massima, irrilevante al riguardo (v., in tal senso, sentenze AETR, punto 22 supra, punto 42; IBM/Commissione, punto 23 supra, punto 9; del Tribunale del 24 marzo 1994, Air France/Commissione, T‑3/93, Racc. pag. II‑121, punti 43 e 57, e del 17 aprile 2008, Cestas/Commissione, T‑260/04, Racc. pag. II‑701, punto 68).
51 Nel caso di specie, risulta chiaramente dai precedenti punti da 39 a 44 che una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura che non è più in fase di esecuzione alla data di tale decisione non comporta effetti giuridici autonomi né, di conseguenza, effetti giuridici vincolanti che rivelino l’esistenza di un atto impugnabile. In altri termini, un atto del genere, che costituisce una decisione sul piano formale, non ha portata decisoria a causa della sua sostanza.
52 In udienza, la ricorrente si è basata sulla sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra (punti da 43 a 45), per suffragare la propria argomentazione secondo cui la forma in cui è stata adottata la decisione impugnata è decisiva per determinare se quest’ultima possa essere oggetto di un ricorso di annullamento. È vero che la Corte, in detta sentenza, ha dichiarato che, prevedendo che l’ingiunzione di fornire informazioni, disposta dall’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento n. 659/1999, fosse adottata sotto forma di decisione, il legislatore dell’Unione aveva voluto attribuire a tale atto un carattere vincolante, e che, pertanto, siffatta ingiunzione mirava a produrre effetti giuridici vincolanti e costituiva, di conseguenza, un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Tuttavia, è giocoforza constatare che la Corte non si è limitata a tale analisi per dichiarare che l’atto impugnato nel caso di specie poteva essere oggetto di un ricorso di annullamento. Nel prosieguo della sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, la Corte ha esaminato se, come il Tribunale aveva dichiarato nell’ordinanza oggetto dell’impugnazione che le era stata presentata, l’atto impugnato costituisse una misura intermedia di carattere preparatorio e comportasse effetti giuridici autonomi contro i quali il ricorso nei confronti della decisione che poneva fine al procedimento relativo al presunto aiuto di Stato poteva garantire una tutela giurisdizionale sufficiente nei confronti dei ricorrenti in tale procedimento (punti da 48 a 63). Orbene, la Corte ha dichiarato che ciò non è avvenuto poiché, sebbene l’atto impugnato costituisse in effetti un atto intermedio, gli effetti della sua eventuale illegittimità non potevano essere vanificati da un ricorso diretto contro la decisione che poneva fine al procedimento relativo al presunto aiuto di Stato (sentenza Deutsche Post e Germania/Commissione, punto 22 supra, punti da 56 a 60). Pertanto, sebbene la Corte abbia preso in considerazione la forma in cui l’atto impugnato era stato adottato, vale a dire una decisione ai sensi dell’articolo 288 TFUE, per affermare che si trattava di un atto che poteva essere oggetto di un ricorso di annullamento, tale valutazione è stata solamente un elemento del suo ragionamento per giungere a una conclusione siffatta.
53 Sotto un secondo profilo, la ricorrente ha insistito, in udienza, sull’importanza della sentenza Deutsche Lufthansa, punto 37 supra, per determinare se la decisione impugnata costituisse un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. A suo avviso, la Corte ha dichiarato che una decisione di avviare il procedimento di indagine formale produceva effetti giuridici autonomi, essendo vincolante per i giudici nazionali, in particolare poiché questi ultimi potevano decidere di sospendere la misura di cui trattasi, ordinare il recupero delle somme già versate al beneficiario di tale misura o decidere in merito a misure provvisorie al fine di salvaguardare gli interessi delle parti. La ricorrente ritiene che essa rischi di trovarsi di fronte, durante il procedimento di indagine formale, a procedimenti giurisdizionali anche qualora la presunta misura di aiuto non sia più in fase di esecuzione, in quanto i giudici nazionali devono applicare le conclusioni della decisione impugnata.
54 Anzitutto va ricordato che il procedimento principale, di cui era adito il giudice tedesco e che aveva dato origine alla domanda di decisione pregiudiziale alla quale la Corte ha risposto, riguardava una misura di aiuto in fase di esecuzione alla data della decisione della Commissione di avvio del procedimento di indagine formale (v. supra punto 37).
55 Poi, benché non si contesti che il giudice nazionale, adito di una domanda in tal senso, possa ordinare il recupero dell’aiuto versato, che la misura di aiuto sia o non sia più in fase di esecuzione alla data della decisione di avviare il procedimento di indagine formale, una possibilità del genere non può essere considerata come un effetto immediato, certo e sufficientemente vincolante di detta decisione. In proposito, la decisione di avviare il procedimento di indagine formale comporta un effetto simile nei confronti dello Stato membro solo se la misura di cui trattasi sia in fase di esecuzione, perché, in quest’ultimo caso, lo Stato membro è obbligato, dalla decisione stessa, a sospendere la misura di aiuto senza che sia necessario adire il giudice nazionale (v. supra punti da 36 a 38). Inoltre, risulta dai principi enunciati in precedenza che, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, il giudice nazionale non ha l’obbligo di ordinare il recupero dell’aiuto versato (v. supra punti 40 e 41), il quale può aver luogo, in generale, soltanto in una controversia giurisdizionale, il cui esito è per sua natura incerto (v. supra punto 43).
56 In proposito occorre ricordare, al pari della Commissione, che, in applicazione del principio di leale cooperazione tra, da un lato, i giudici nazionali e, dall’altro, la Commissione e i giudici dell’Unione, al giudice nazionale si richiede solamente di adottare tutte le misure generali o speciali atte a garantire l’esecuzione degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione e di astenersi da quelle che possono compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato, in particolare, dall’adottare decisioni che siano in contrasto con una decisione della Commissione, anche se essa sia provvisoria (sentenza Deutsche Lufthansa, punto 37 supra, punto 41).
57 Di conseguenza, l’interpretazione della sentenza Deutsche Lufthansa, punto 37 supra, non consente di ritenere che una decisione di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura che non è più in fase di esecuzione abbia una portata immediata, certa e sufficientemente vincolante nei confronti dello Stato membro destinatario.
58 Sotto un terzo profilo, la ricorrente ha sostenuto in udienza che l’unica possibilità di proporre un ricorso di annullamento contro la decisione che pone fine al procedimento di indagine formale o quella di far valere l’illegittimità della decisione impugnata mediante un’eccezione non le garantirebbe una tutela sufficiente.
59 L’argomentazione della ricorrente può essere intesa nel senso che la possibilità di contestare la legittimità della decisione finale o quella di far valere mediante un’eccezione l’illegittimità della decisione impugnata non sono sufficienti a garantirle una tutela giurisdizionale effettiva, perché essa potrebbe trovarsi di fronte a eventuali azioni di recupero degli aiuti versati prima dell’adozione di tale decisione finale. Orbene, in una situazione come quella del caso di specie, la tutela giurisdizionale della ricorrente alla luce del Trattato è garantita dalla possibilità per il giudice nazionale, adito di una controversia riguardante il recupero dell’aiuto illegittimo versato, di presentare alla Corte una domanda pregiudiziale di valutazione della validità della decisione di avviare il procedimento di indagine formale, in applicazione dell’articolo 267 TFUE, poiché le uniche persone ad essere escluse da tale mezzo di ricorso sono quelle che potevano proporre avverso una siffatta decisione un ricorso di annullamento sul fondamento dell’articolo 263 TFUE (v., in tal senso, sentenza della Corte del 9 marzo 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Racc. pag. I‑833, punto 26).
60 Sotto un quarto profilo, la ricorrente sostiene che dalla decisione impugnata risulta che, secondo la Commissione, il contratto del 2005 modificato e il contratto del 2010 costituiscono una misura di aiuto di Stato illegittima e, in particolare nel dispositivo, che essa non esprime alcun dubbio sul fatto che si tratti di un aiuto di Stato, in quanto la presunta misura di aiuto non è qualificata come aiuto di Stato «eventuale» o «sospetto».
61 Si deve constatare che dalla decisione impugnata risulta chiaramente che le conclusioni cui è giunta la Commissione riguardo all’illegittimità della presunta misura di aiuto erano provvisorie, in esito a una valutazione preliminare conforme alle disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999. Pertanto, al punto 61 della decisione impugnata, la Commissione ha affermato che, «[d]opo aver esaminato le informazioni e gli argomenti presentati fino a quel momento dal[la Romania] e dal[la ricorrente], [essa] emet[teva] un parere preliminare secondo cui [la presunta misura di aiuto] comport[ava] un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE», e che essa dubitava della sua compatibilità con il Trattato. Al punto 62 della decisione impugnata, la Commissione ha menzionato gli indizi riguardanti l’esistenza di un aiuto di Stato e i dubbi sulla compatibilità di un tale presunto aiuto con il mercato interno. Alla lettura di questi passaggi della decisione impugnata, non si può sostenere che la Commissione ha effettuato una valutazione definitiva del carattere di aiuto di Stato della presunta misura di aiuto. Riguardo al punto 152 della decisione impugnata, la Commissione vi ha concluso, in via preliminare, che il contratto del 2005 modificato e il contratto del 2010 costituivano un aiuto di Stato illegittimo, che non sembrava soddisfare alcuna delle condizioni di compatibilità con il mercato interno.
62 Sotto un quinto profilo, la ricorrente ritiene che la decisione impugnata, avente ad oggetto contratti stipulati con il fornitore, abbia comportato notevoli incertezze negli ambienti d’affari nonché nei suoi rapporti con le banche, i clienti e i concorrenti, in particolare riguardo a un’eventuale domanda del fornitore di versargli importi supplementari per le forniture precedenti.
63 Occorre constatare, al pari della Commissione, che l’incertezza commerciale e le percezioni degli altri operatori riguardo alla situazione del beneficiario di una misura di aiuto, come la ricorrente nel caso di specie, non possono essere considerate effetti giuridici vincolanti, poiché si tratta solamente di semplici conseguenze di fatto e non di effetti giuridici che la decisione di avviare il procedimento di indagine formale è destinata a produrre (v., in tal senso e per analogia, sentenze della Corte IBM/Commissione, punto 23 supra, punto 19; del 1° dicembre 2005, Italia/Commissione, C‑301/03, Racc. pag. I‑10217, punto 30, e del Tribunale del 20 maggio 2010, Germania/Commissione, T‑258/06, Racc. pag. II‑2027, punto 151). È vero che il giudice dell’Unione ha preso in considerazione la circostanza che gli ambienti d’affari terranno conto, nei loro rapporti con il beneficiario di una misura di aiuto illegittima, della posizione giuridica e finanziaria di quest’ultimo, resa più precaria (sentenze Italia/Commissione, punto 27 supra, punto 59; Diputación Foral de Álava e a./Commissione, punto 27 supra, punto 34, e Alcoa Trasformazioni/Commissione, punto 27 supra, punto 36). Tuttavia, con tali considerazioni, è chiaro che il giudice dell’Unione ha solo evidenziato le conseguenze di fatto degli effetti giuridici vincolanti alla luce dei quali ha ritenuto, in dette sentenze, che le decisioni di avviare il procedimento di indagine formale in ordine a una misura in fase di esecuzione costituissero atti impugnabili.
64 Di conseguenza, l’argomento della ricorrente non può incidere sulla qualifica della decisione impugnata come atto che può essere oggetto di un ricorso di annullamento.
65 Sotto un sesto profilo, la ricorrente fa valere una circostanza che essa attribuisce alla decisione impugnata, vale a dire che la società V., alla quale sarebbe collegata, avrebbe sospeso il suo progetto di costruzione di una centrale di cogenerazione a gas in Romania, data la riluttanza delle banche a finanziarlo.
66 Una circostanza del genere non può essere considerata un effetto giuridico vincolante della decisione impugnata, in quanto si tratta, tutt’al più, di un’eventuale conseguenza di fatto di tale decisione (v. supra, punto 63). In ogni caso, è giocoforza constatare che la ricorrente non fornisce alcun elemento di prova di quanto essa afferma, in quanto non figurano agli atti né documenti che dimostrerebbero l’intenzione iniziale della società V. di avviare il progetto di cui trattasi, né la sua decisione di sospendere tale progetto, né il collegamento tra questa presunta decisione e un rifiuto di finanziamento da parte delle banche a causa della decisione impugnata.
67 Da tutto quanto precede risulta che la decisione impugnata non costituisce un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE e che, di conseguenza, il ricorso è irricevibile, senza che sia necessario ricorrere alla misura di organizzazione del procedimento richiesta dalla ricorrente.
Sulle spese
68 Ai sensi dell’articolo 87, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nel caso di specie, la ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dalla Commissione.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto in quanto irricevibile.
2) La Alro SA è condannata alle spese.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 16 ottobre 2014.
Firme