HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a cincea)
16 octombrie 2014(*)
„Ajutoare de stat – Electricitate – Tarife preferențiale – Decizie de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE – Acțiune în anulare – Act care nu este supus căilor de atac – Măsură de ajutor pusă în aplicare în întregime, în parte la data deciziei și în parte la data introducerii acțiunii – Inadmisibilitate”
În cauza T‑517/12,
Alro S. A., cu sediul în Slatina (România), reprezentată de C. Quigley, QC, de O. Bretz, solicitor, și de S. Verschuur, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de É. Gippini Fournier și de T. Maxian Rusche, în calitate de agenți,
pârâtă,
având ca obiect, cu titlu principal, o cerere de anulare a Deciziei C(2012) 2517 final a Comisiei din 25 aprilie 2012 de deschidere a procedurii prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE privind ajutorul de stat SA 33624 (2012/C) (ex 2011/NN) – România – Tarife preferențiale de energie electrică pentru ALRO Slatina S. A. și, în subsidiar, o cerere de anulare a Deciziei C(2012) 2517 final, în măsura în care se aplică pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2009,
TRIBUNALUL (Camera a cincea),
compus din domnii A. Dittrich, președinte, J. Schwarcz (raportor) și doamna V. Tomljenović, judecători,
grefier: doamna S. Spyropoulos, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 3 aprilie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 Reclamanta, Alro S. A., este un producător român de aluminiu care a încheiat, la 8 septembrie 2005, cu întreprinderea publică Hidroelectrica S. A. (denumită în continuare „furnizorul”) un contract pe termen lung de furnizare de energie electrică în bandă continuă pentru perioada cuprinsă între 1 octombrie 2005 și 31 ianuarie 2013. Începând de la 1 ianuarie 2006, reclamanta a achiziționat, în temeiul acestui contract, energie electrică pentru ansamblul grupului din care face parte din România.
2 Contractul pe termen lung de furnizare de energie electrică în bandă continuă a făcut obiectul, anterior datei de 10 august 2012, a 17 acte adiționale (denumit în continuare „măsura de ajutor potențial”), dintre care al patrulea, semnat la 6 iunie 2006, a prevăzut o nouă formulă de calcul al prețului de achiziționare a energiei electrice, care a fost aplicată de la 1 ianuarie 2007 la 31 decembrie 2009 (denumit în continuare „contractul din 2005 modificat”). Al șaptesprezecelea act adițional a fost semnat la 11 martie 2010 și a prevăzut o nouă formulă de calcul, aplicabilă începând de la 1 ianuarie 2010 (denumit în continuare „contractul din 2010”).
3 Formula de calcul cuprinsă în contractul din 2005 modificat prevedea că prețul unui megawatt‑oră (MWh) de energie electrică era indexat cu costurile furnizorului, dintre care principalele componente erau costul mâinii de lucru, costurile de funcționare și cheltuielile de amortizare, și lua în considerare inflația. Formula de calcul introducea un preț‑plafon, o obligație de plată în lei românești (RON) și plata în avans a șase luni de achiziționare.
4 Formula de calcul cuprinsă în contractul din 2010, care înlocuia formula precedentă, nu mai era întemeiată pe costurile de producție ale furnizorului, ci pe cotațiile aluminiului pe London Metal Exchange (Bursa de metale din Londra), elimina prețul‑plafon, alegea dolarul Statelor Unite (USD) ca monedă de plată și stabilea la o lună obligația de a plăti în avans furnizarea de energie electrică.
5 În contextul informațiilor publicate în presa română, Comisia Europeană a inițiat din oficiu, în ianuarie 2011, o investigație privind contractele de termen lung în materie de furnizare de energie electrică negociate direct între furnizor și reclamantă.
6 Comisia a solicitat României informații cu privire la contractele pe termen lung de furnizare de energie electrică sus‑menționate prin scrisorile din 16 februarie 2011, 4 martie 2011 și 14 aprilie 2011, la care România a răspuns prin scrisorile din 24 martie 2011, 16 mai 2011 și 6 iunie 2011. Comisia a primit, de asemenea, observații de la reclamantă prin scrisorile din 30 septembrie 2011, 9 noiembrie 2011, 29 februarie 2012 și 8 martie 2012. De asemenea, au avut loc întâlniri cu reprezentanții României și ai reclamantei.
7 Prin Decizia C(2012) 2517 final din 25 aprilie 2012, Comisia a inițiat procedura oficială de investigare prevăzută la articolul 108 alineatul (2) TFUE, în ceea ce privește ajutorul nou plătit reclamantei și celorlalți membri ai grupului din care aceasta făcea parte din România, pe de o parte, în perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2009 și, pe de altă parte, începând de la 1 ianuarie 2010, în cadrul măsurii de ajutor potențial (denumită în continuare „decizia atacată”).
8 În considerentele (61) și (152) ale deciziei atacate, pe de o parte, Comisia a adoptat opinia preliminară conform căreia măsura de ajutor potențial constituia ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, acordat sub forma unor tarife preferențiale pentru furnizarea de energie electrică, de care ar fi putut să beneficieze reclamanta și alți membri ai grupului din care acesta făcea parte din România și, pe de altă parte, Comisia se îndoia de faptul că, prin reducerea costurilor de exploatare care ar fi trebuit să fie suportate în întregime de beneficiari fără să urmărească un obiectiv de interes general, un astfel de ajutor putea fi considerat compatibil cu tratatul.
9 În considerentele (74)-(78) ale deciziei atacate, Comisia a apreciat că măsura de ajutor potențial constituia un ajutor nou de la data aderării României la Uniunea Europeană, și anume 1 ianuarie 2007. Aceasta a distins două perioade, și anume, în primul rând, perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 1 ianuarie 2010, în care se aplica contractul din 2005 modificat, și, în al doilea rând, perioada ulterioară datei de 1 ianuarie 2010, când a intrat în vigoare contractul din 2010.
Procedura și concluziile părților
10 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 23 noiembrie 2012, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
11 Reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea deciziei atacate;
– în subsidiar, anularea deciziei atacate în măsura în care vizează perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2007 și 31 decembrie 2009;
– obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
12 Comisia solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
13 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 21 martie 2013, reclamanta a solicitat Tribunalului, cu titlu de măsură de organizare a procedurii, să solicite Comisiei să prezinte documentele pe care aceasta se sprijinea în memoriul în apărare.
14 Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului la 23 aprilie 2013, Comisia a transmis observațiile sale privind cererea de luare a unor măsuri de organizare a procedurii formulată de reclamantă.
În drept
Considerații introductive
15 Reclamanta invocă trei motive, prin care critică evaluarea Comisiei privind condiția imputabilității măsurii de ajutor potențial statului român. În primul rând, reclamanta susține că decizia atacată cuprinde o eroare de drept, care încalcă articolul 107 alineatul (1) TFUE, în special printr‑o interpretare eronată a condițiilor stabilite de jurisprudența Curții. În al doilea rând, reclamanta susține că decizia atacată cuprinde o eroare vădită de apreciere în ceea ce privește aplicarea criteriilor desprinse din jurisprudența Curții. În al treilea rând, decizia atacată nu ar fi motivată corespunzător.
16 Cu titlu principal, Comisia consideră că acțiunea este inadmisibilă și, cu titlu subsidiar, că este nefondată.
17 În ceea ce privește admisibilitatea acțiunii, Comisia susține că acțiunea este inadmisibilă pentru motivul că reclamanta nu ar avea un interes născut și actual de a obține anularea deciziei atacate întrucât, la data introducerii acțiunii, măsura de ajutor potențial nu mai era în curs de aplicare. Aceasta susține și că reclamanta nu a făcut dovada interesului său personal, născut și actual de a obține anularea deciziei menționate.
18 Trebuie, în special, să se răspundă la primul motiv de inadmisibilitate, care constă, în esență, în negarea caracterului de act atacabil în sensul articolului 263 TFUE al deciziei atacate, având în vedere natura și conținutul problemelor juridice pe care le implică acest motiv de inadmisibilitate.
Cu privire la caracterul de act atacabil al deciziei atacate
19 Potrivit Comisiei, acțiunea este inadmisibilă întrucât reclamanta nu are un interes născut și actual de a obține anularea deciziei atacate, deoarece contractul din 2010 nu mai era în curs de executare la data introducerii acțiunii, fiind reziliat și înlocuit, în urma declarării insolvenței furnizorului, prin cel de al optsprezecelea act adițional, semnat la 10 august 2012, care cuprinde noi condiții contractuale care constituie o modificare a ajutorului în sensul articolului 4 din Regulamentul (CE) nr. 794/2004 al Comisiei din 21 aprilie 2004 de punere în aplicare a Regulamentului (CE) nr. 659/1999 al Consiliului de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO L 140, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 2, p. 42). O astfel de concluzie ar fi valabilă și în ceea ce privește contractul din 2005 modificat, care a încetat să își producă efectele la data intrării în vigoare a contractului din 2010 și în care ajutorul care rezulta din acesta fusese acordat și plătit.
20 Reclamanta consideră că acțiunea este admisibilă, întrucât o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare poate să fie întotdeauna contestată, atunci când Comisia și statul membru sau beneficiarul măsurii de ajutor potențial nu sunt de acord asupra naturii exacte a acesteia – ajutor nou, ajutor existent sau măsură care nu constituie un ajutor – indiferent dacă este sau nu este în curs de aplicare.
21 În plus, reclamanta consideră că din termenii articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 659/1999 al Consiliului din 22 martie 1999 de stabilire a normelor de aplicare a articolului [108 TFUE] (JO L 83, p. 1, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 41) rezultă că decizia atacată este, ca atare, supusă căilor de atac, fiind, în plus, o decizie formală care, potrivit modului de redactare a articolului 263 TFUE, constituie un act atacabil. O astfel de decizie ar putea produce efecte juridice, ținând seama de posibilitatea unei proceduri în fața instanței naționale pentru suspendarea sau recuperarea ajutorului potențial ilegal, instanța putând fi chemată să deducă toate consecințele care rezultă dintr‑o încălcare a articolului 108 alineatul (3) TFUE.
22 Pe de o parte, dintr‑o jurisprudență constantă dezvoltată în cadrul unor acțiuni în anulare introduse de state membre sau de instituții reiese că se consideră acte atacabile în sensul articolului 263 TFUE orice dispoziții adoptate de instituții, indiferent de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice obligatorii (Hotărârea Curții din 31 martie 1971, Comisia/Consiliul, cunoscută sub numele „AETR”, 22/70, Rec., p. 263, punctul 42, Hotărârea din 2 martie 1994, Parlamentul/Consiliul, C‑316/91, Rec., p. I‑625, punctul 8, și Hotărârea din 13 octombrie 2011, Deutsche Post și Germania/Comisia, C‑463/10 P și C‑475/10 P, Rep., p. I‑9639, punctul 36). În plus, reiese din jurisprudență că un stat membru poate introduce o acțiune în anularea unui act care produce efecte juridice obligatorii fără să trebuiască să demonstreze un interes de a exercita acțiunea (a se vedea Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, citată anterior, punctul 36 și jurisprudența citată).
23 De altfel, trebuie amintit că unele măsuri intermediare al căror obiectiv îl constituie pregătirea deciziei finale nu constituie, în principiu, acte care pot face obiectul unei acțiuni în anulare (Hotărârea Curții din 11 noiembrie 1981, IBM/Comisia, 60/81, Rec., p. 2639, punctul 10, Hotărârea din 17 iulie 2008, Athinaïki Techniki/Comisia, C‑521/06 P, Rep., p. I‑5829, punctul 42, și Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctul 50). Actele intermediare astfel vizate sunt, mai întâi, acte care exprimă o opinie provizorie a instituției (Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctul 50; a se vedea de asemenea în acest sens Hotărârea IBM/Comisia, citată anterior, punctul 20).
24 În cazul în care acțiunea în anulare împotriva unui act adoptat de o instituție este introdusă de o persoană fizică sau juridică, Curtea a decis în repetate rânduri că acțiunea menționată nu poate fi formulată decât dacă efectele juridice obligatorii ale acestui act sunt de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația sa juridică (Hotărârile IBM/Comisia, punctul 23 de mai sus, punctul 9, și Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctul 37).
25 Totuși, trebuie subliniat că jurisprudența citată la punctul 24 de mai sus a fost dezvoltată în cadrul unor acțiuni introduse la instanțele Uniunii de persoane fizice sau juridice împotriva unor acte ai căror destinatari erau acestea. În cazul în care o acțiune în anulare este introdusă de un reclamant neprivilegiat împotriva unui act al cărui destinatar nu este, cerința potrivit căreia efectele juridice obligatorii ale măsurii atacate trebuie să fie de natură să afecteze interesele reclamantului, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia, se suprapune cu condițiile prevăzute la articolul 263 al patrulea paragraf TFUE (Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctul 38).
26 În consecință, pentru a aprecia dacă decizia atacată este supusă căilor de atac, trebuie, având în vedere jurisprudența citată la punctul 22 de mai sus, să se examineze dacă aceasta constituie un act care urmărește să producă efecte juridice obligatorii (a se vedea în acest sens Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctul 40).
27 Pe de altă parte, în ceea ce privește decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare a unui ajutor de stat, din jurisprudență rezultă că, atunci când Comisia califică o măsură în curs de aplicare drept ajutor nou, o astfel de decizie are efecte juridice autonome, în special în ceea ce privește suspendarea măsurii avute în vedere (Hotărârea Curții din 9 octombrie 2001, Italia/Comisia, C‑400/99, Rec., p. I‑7303, punctul 62, Hotărârea Tribunalului din 23 octombrie 2002, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, T‑346/99-T‑348/99, Rec., p. II‑4259, punctul 33, și Hotărârea din 25 martie 2009, Alcoa Trasformazioni/Comisia, T‑332/06, nepublicată în Repertoriu, punctul 35). Această concluzie se impune nu doar în cazul în care măsura în curs de aplicare este considerată de autoritățile statului membru în cauză un ajutor existent, ci și în cazul în care aceste autorități consideră că măsura vizată de decizia de inițiere nu intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE (Hotărârile citate anterior Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, punctul 33, și Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 35).
28 Astfel, o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare cu privire la o măsură în curs de aplicare și calificată drept ajutor nou de către Comisie modifică în mod necesar conținutul juridic al măsurii în cauză, precum și situația juridică a întreprinderilor care beneficiază de aceasta, în special în ceea ce privește continuarea punerii în aplicare a măsurii menționate. Până la adoptarea unei astfel de decizii, statul membru, întreprinderile beneficiare și ceilalți operatori economici pot considera că măsura este pusă în aplicare în mod legal, ca măsură generală care nu intră în domeniul de aplicare al articolului 107 alineatul (1) TFUE sau ca ajutor existent. În schimb, după adoptarea unei asemenea decizii, există cel puțin o îndoială serioasă asupra legalității acestei măsuri, care, fără a aduce atingere posibilității de a solicita măsuri provizorii judecătorului delegat cu luarea măsurilor provizorii, trebuie să determine statul membru să suspende aplicarea măsurii în cauză, din moment ce inițierea procedurii oficiale de investigare exclude o decizie imediată de constatare a compatibilității cu piața internă care ar permite continuarea aplicării măsurii respective în mod legal. De asemenea, o astfel de decizie ar putea fi invocată în fața unei instanțe naționale chemate să stabilească toate consecințele care decurg din încălcarea articolului 108 alineatul (3) ultima teză TFUE. În sfârșit, aceasta poate determina întreprinderile beneficiare ale măsurii să refuze în orice caz plăți noi sau avantaje noi sau să prevadă sumele necesare pentru eventuale compensații financiare ulterioare. Mediile de afaceri vor ține seama, în raporturile lor cu beneficiarii respectivi, și de situația juridică și financiară slăbită a acestora din urmă (Hotărârile Italia/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 59, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 34, și Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 36).
29 În sfârșit, efectele juridice autonome menționate la punctele 27 și 28 de mai sus trebuie considerate ca efectele juridice obligatorii produse de măsuri pregătitoare sau intermediare precum, în speță, decizia atacată, împotriva căreia o acțiune formulată împotriva deciziei de închidere a procedurii privind potențialul ajutor de stat nu este de natură să asigure o protecție jurisdicțională suficientă pentru beneficiarii măsurii de ajutor potențial (a se vedea în acest sens Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctele 54-56).
30 În lumina acestor considerații trebuie să se stabilească dacă decizia atacată constituie un act care urmărește să producă efecte juridice obligatorii și, în consecință, constituie un act supus căilor de atac, în sensul articolului 263 TFUE.
31 Argumentația Comisiei se întemeiază pe postulatul că, în general, o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare constituie doar un act pregătitor, care nu produce efecte juridice obligatorii de natură să afecteze interesele beneficiarului ajutorului potențial, modificând în mod distinct situația juridică a acestuia. Cu toate acestea, Comisia recunoaște că, prin excepție, o astfel de decizie constituie un act atacabil dacă măsura pe care o vizează este în curs de aplicare. Comisia consideră că, în acest caz, o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare produce efecte juridice autonome ca urmare a efectului său suspensiv, statul membru destinatar fiind obligat să suspende ajutorul.
32 În primul rând, trebuie constatat că, în considerentele (74)-(79) ale deciziei atacate, Comisia a considerat că măsura de ajutor potențial constituia un ajutor nou întrucât rezulta atât din contractul din 2005 modificat, cât și din contractul din 2010 (a se vedea punctul 9 de mai sus), iar în considerentul (145) al deciziei menționate, Comisia a considerat că această măsură fusese acordată cu încălcarea obligațiilor de notificare și de interzicere a punerii în aplicare stabilite la articolul 108 alineatul (3) TFUE, aplicabile ajutoarelor calificate ca fiind noi. În dispozitivul deciziei atacate, Comisia a amintit României că această ultimă dispoziție avea un efect suspensiv și că articolul 14 din Regulamentul nr. 659/1999 prevedea că orice ajutor ilegal putea fi recuperat de la beneficiar.
33 Trebuie observat că reclamanta declară că nu contestă în fața Tribunalului aprecierea făcută de Comisie în decizia atacată privind existența a două contracte distincte, contractul din 2005 modificat și contractul din 2010.
34 În al doilea rând, trebuie subliniat că, până în prezent, nici Curtea, nici Tribunalul nu s‑au pronunțat asupra admisibilității unei acțiuni în anularea unei decizii de deschidere a procedurii oficiale de investigare cu privire la o măsură care nu mai era în curs de aplicare la data deciziei în discuție sau la data introducerii acțiunii respective. Or, deși reclamanta consideră că orice decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare poate fi contestată în fața instanței Uniunii, posibilitatea de a iniția o acțiune în anulare depinde, în realitate, de aspectul dacă o astfel de decizie determină efecte juridice autonome în sensul punctului 29 de mai sus (Hotărârile Italia/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 62, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 33, și Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 35).
35 În această privință, este necesar să se considere că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare determină efecte juridice autonome atunci când, ținând seama de concluziile pe care le cuprinde, ea produce un efect imediat, cert și suficient de constrângător asupra statului membru care este destinatarul acesteia sau asupra beneficiarului sau beneficiarilor măsurii de ajutor care face obiectul investigării. Este vorba, așadar, despre o decizie care, numai prin efectul ei și fără să fie necesare alte măsuri adoptate de Comisie sau o altă autoritate, obligă statul membru destinatar să adopte una sau mai multe măsuri pentru a se conforma acesteia.
36 Aceasta este situația atunci când Comisia decide să deschidă procedura oficială de investigare în privința unei măsuri de ajutor pusă în aplicare fără să fi fost notificată și încă în curs de aplicare la data la care decizia este adoptată. În acest caz, conținutul măsurii supuse examinării este în mod necesar modificat, având în vedere concluzia provizorie a Comisiei privind caracterul său de ajutor de stat ilegal, întrucât măsura a fost pusă în aplicare fără să fi fost notificată. Prin prisma unei astfel de aprecieri, care dă naștere unei îndoieli importante în privința legalității măsurii supuse examinării, statul membru destinatar al deciziei trebuie să suspende aplicarea acestei măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârile Italia/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 59, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 34, și Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 36). Este vorba aici despre un efect imediat, cert și suficient de constrângător al deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare, statul membru fiind obligat să suspende aplicarea măsurii supuse examinării doar prin efectul deciziei și pentru a stabili consecințele din concluziile sale provizorii privind ilegalitatea măsurii menționate.
37 De altfel, instanța Uniunii consideră că, atunci când Comisia a inițiat procedura oficială de investigare cu privire la o măsură în curs de aplicare, instanțele naționale au obligația să adopte toate măsurile necesare pentru a stabili consecințele unei eventuale încălcări a obligației de suspendare a punerii în aplicare a măsurii menționate (Hotărârea Curții din 21 noiembrie 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, punctul 42).
38 În acest scop, instanțele naționale pot decide să suspende punerea în aplicare a măsurii supuse examinării și să dispună recuperarea sumelor deja plătite. Acestea pot de asemenea să decidă dispunerea unor măsuri provizorii pentru a asigura, pe de o parte, protecția intereselor părților în cauză și, pe de altă parte, efectul util al deciziei Comisiei de deschidere a procedurii oficiale de investigare (Hotărârea Deutsche Lufthansa, punctul 37 de mai sus, punctul 43).
39 Spre deosebire de o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare în privința unei măsuri în curs de aplicare, o decizie de această natură, care vizează o măsură care nu mai este în curs de aplicare, nu determină efecte juridice autonome, în lipsa unui conținut imediat, cert și suficient de constrângător față de statul membru destinatar și față de beneficiarul sau beneficiarii măsurii supuse examinării.
40 Astfel, statul membru nu este obligat să acționeze pentru recuperarea ajutoarelor plătite beneficiarului ca urmare a adoptării unei asemenea decizii. În această privință, trebuie constatat că chiar Regulamentul nr. 659/1999 impune Comisiei condiții foarte stricte atunci când ea are în vedere să solicite statului membru în cauză recuperarea provizorie a ajutorului. Articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 659/1999 prevede că nu trebuie să existe îndoieli cu privire la caracterul de ajutor al măsurii în cauză, că intervenția trebuie să fie urgentă și că trebuie să existe un risc serios de prejudiciere semnificativă și ireparabilă a unui concurent. Astfel de condiții, stabilite desigur pentru adoptarea unei decizii distincte și cu un conținut diferit de decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, constituie indicii ale existenței, pentru statul membru destinatar, al unei obligații generale de recuperare a ajutoarelor plătite ilegal, care rezultă numai din această ultimă decizie. Pe de altă parte, articolul 14 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999 prevede expres că, după adoptarea unei decizii finale prin care se constată incompatibilitatea cu piața internă a unui ajutor, Comisia nu solicită recuperarea ajutorului dacă, procedând astfel, ar contraveni unui principiu general al dreptului Uniunii.
41 În plus, s‑a statuat că, pe de o parte, instanța națională nu era obligată să dispună recuperarea unui ajutor pus în aplicare cu încălcarea articolului 108 alineatul (3) TFUE atunci când Comisia adoptase o decizie finală prin care s‑a constatat compatibilitatea ajutorului menționat cu piața internă în sensul articolului 107 TFUE, dar că trebuia să îl oblige pe beneficiarul ajutorului la plata de dobânzi aferente duratei nelegalității (Hotărârea Curții din 12 februarie 2008, CELF și Ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, Rep., p. I‑469, punctul 55). Pe de altă parte, în cadrul unui litigiu în fața instanței naționale având ca obiect recuperarea unui ajutor, obligația instanței naționale de a adopta măsuri de salvgardare nu există decât în cazul în care sunt îndeplinite condițiile care justifică aceste măsuri, respectiv dacă nu există îndoieli cu privire la calificarea drept ajutor de stat, dacă ajutorul este pe punctul de a fi pus în aplicare sau dacă a fost pus în aplicare și dacă nu se constată împrejurări excepționale care să facă nepotrivită recuperarea, în caz negativ instanța națională trebuind să respingă cererea (Hotărârea Curții din 11 martie 2010, CELF și Ministre de la Culture et de la Communication, C‑1/09, Rep., p. I‑2099, punctul 36).
42 Având în vedere cele de mai sus, nu se poate considera că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare în privința unei măsuri care nu mai este în curs de aplicare produce un efect imediat, cert și suficient de constrângător asupra statului membru pentru a‑l obliga să recupereze ajutorul plătit ilegal.
43 În ceea ce privește caracterul cert al efectelor juridice autonome produse de decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare, trebuie constatat că, spre deosebire de obligația de a suspenda măsura supusă examinării care rezultă dintr‑o astfel de decizie adoptată în privința unei măsuri în curs de aplicare, recuperarea unui ajutor ilegal nu poate, în general, să intervină decât cu ocazia unui litigiu în fața instanței naționale, al cărui rezultat este, prin natura sa, incert, având în vedere parametrii diferiți pe care această instanță trebuie să îi ia în considerare pentru a obliga beneficiarul unui ajutor să îl restituie (a se vedea punctul 41 de mai sus).
44 Prin urmare, din toate aceste considerații rezultă că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare împotriva unei măsuri care nu mai este în curs de aplicare precum, în prezenta cauză, contractul din 2005 modificat nu determină efecte juridice autonome și, prin urmare, nu produce efecte juridice obligatorii. În consecință, nu este vorba despre un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE.
45 În al treilea rând, este necesar să se constate că concluzia la care ajunge Tribunalul la punctul 44 de mai sus nu poate fi valabilă în privința contractului din 2010, care era în curs de executare la data deciziei atacate. Cu toate acestea, este cert că contractul din 2010 a fost reziliat și înlocuit de al optsprezecelea act adițional, semnat la 10 august 2012, care a intrat în vigoare în mod retroactiv la 1 ianuarie 2012. Or, în măsura în care prezenta acțiune a fost depusă la grefa Tribunalului la 23 noiembrie 2012, trebuie să se constate că măsura de ajutor potențial nu mai era în curs de aplicare la data introducerii prezentei acțiuni.
46 În această privință, din jurisprudență rezultă că admisibilitatea unei acțiuni trebuie apreciată prin raportare la situația de la momentul în care cererea introductivă este depusă (Hotărârea Curții din 27 noiembrie 1984, Bensider și alții/Comisia, 50/84, Rec., p. 3991, punctul 8, și Hotărârea din 18 aprilie 2002, Spania/Consiliul, C‑61/96, C‑132/97, C‑45/98, C‑27/99, C‑81/00 și C‑22/01, Rec., p. I‑3439, punctul 23).
47 În consecință, în măsura în care vizează contractul din 2010, decizia atacată nu mai determină efecte juridice autonome și, prin urmare, nu mai produce efecte juridice obligatorii. În această măsură, decizia atacată nu mai constituie un act atacabil la data introducerii acțiunii.
48 În al patrulea rând, trebuie să se constate că diferitele argumente prezentate de reclamantă nu permit să se revină asupra concluziilor de la punctele 44 și 47 de mai sus.
49 În primul rând, reclamanta invocă termenii articolului 4 alineatul (4) din Regulamentul nr. 659/1999 pentru a susține că decizia atacată este, ca atare, supusă căilor de atac, fiind vorba, în plus, de o decizie formală care, în temeiul modului de redactare a articolului 263 TFUE, constituie un act atacabil, ceea ce jurisprudența Curții ar confirma.
50 Deși este adevărat că Regulamentul nr. 659/1999 utilizează termenul de decizie pentru a denumi mai multe dintre măsurile pe care Comisia le poate lua în cadrul procedurii de investigare a ajutoarelor de stat, din jurisprudență rezultă că, pentru a stabili dacă un act constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE, în special de a deosebi o măsură pregătitoare de o decizie finală, trebuie acordată atenție fondului măsurii a cărei anulare este solicitată, forma în care a fost adoptată fiind în principiu fără importanță în această privință (a se vedea în acest sens Hotărârile AETR, punctul 22 de mai sus, punctul 42, și IBM/Comisia, punctul 23 de mai sus, punctul 9, Hotărârea Tribunalului din 24 martie 1994, Air France/Comisia, T‑3/93, Rec., p. II‑121, punctele 43 și 57, și Hotărârea Tribunalului din 17 aprilie 2008, Cestas/Comisia, T‑260/04, Rep., p. II‑701, punctul 68).
51 În speță, din cuprinsul punctelor 39-44 de mai sus rezultă suficient că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare împotriva unei măsuri care nu mai este în curs de aplicare la data acestei decizii nu determină efecte juridice autonome, neproducând astfel efecte juridice obligatorii, revelatoare ale existenței unui act atacabil. Cu alte cuvinte, un astfel de act, care constituie o decizie pe plan formal, nu are, prin prisma fondului ei, un conținut de decizie.
52 În ședință, reclamanta a invocat Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus (punctele 43-45) pentru a susține argumentația sa privind caracterul determinant al formei în care decizia atacată a fost adoptată pentru a stabili dacă aceasta putea face obiectul unei acțiuni în anulare. Desigur, în această hotărâre, Curtea a statuat că, prin faptul că dispune ca ordinul de furnizare a informațiilor, prevăzut la articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul nr. 659/1999, să ia forma unei decizii, legiuitorul Uniunii ar fi avut intenția să confere un caracter obligatoriu unui astfel de act și că, așadar, un astfel de ordin urmărea să producă efecte juridice obligatorii și constituia, în consecință, un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE. Totuși, trebuie să se constate că Curtea nu s‑a limitat la această analiză pentru a statua că actul atacat în speță putea face obiectul unei acțiuni în anulare. În continuare, în Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, Curtea a examinat dacă, după cum Tribunalul statuase în ordonanța care făcea obiectul recursului cu care era sesizată, actul atacat constituia o măsură intermediară cu caracter pregătitor și dacă determina efecte juridice autonome împotriva cărora acțiunea împotriva deciziei de închidere a procedurii privind ajutorul de stat potențial era de natură să asigure o protecție jurisdicțională suficientă în privința reclamantelor din această cauză (punctele 48-63). Or, Curtea a constatat că o astfel de situație nu se regăsea în speță, întrucât, deși actul atacat constituia într‑adevăr un act intermediar, efectele eventualei nelegalități a acestuia nu puteau fi înlăturate printr‑o acțiune formulată împotriva deciziei de închidere a procedurii privind ajutorul de stat potențial (Hotărârea Deutsche Post și Germania/Comisia, punctul 22 de mai sus, punctele 56-60). În consecință, deși Curtea a luat în considerare forma în care actul atacat fusese adoptat, și anume o decizie în sensul articolului 288 TFUE, pentru a stabili că este vorba despre un act care poate face obiectul unei acțiuni în anulare, această apreciere nu a fost decât un element al raționamentului său pentru a ajunge la o astfel de concluzie.
53 În al doilea rând, reclamanta a insistat, în ședință, pe importanța Hotărârii Deutsche Lufthansa, punctul 37 de mai sus, pentru a stabili dacă decizia atacată constituia un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE. În opinia sa, Curtea a statuat că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare produce efecte juridice autonome pentru motivul că creează legături obligatorii pentru instanțele naționale, în special prin faptul că acestea pot decide să suspende măsura în cauză, să dispună recuperarea sumelor deja plătite beneficiarului acestei măsuri sau să decidă măsuri provizorii pentru salvgardarea intereselor părților. Aceasta consideră că ar risca să fie confruntată, în timpul procedurii oficiale de investigare, cu proceduri jurisdicționale atunci când chiar măsura de ajutor potențial nu ar mai fi în curs de aplicare, deoarece instanțele naționale trebuie să aplice concluziile din decizia atacată.
54 Mai întâi, trebuie amintit că litigiul principal, cu care era sesizată instanța germană și în care s‑a adresat cererea de decizie preliminară la care Curtea a răspuns, privea o măsură de ajutor în curs de aplicare la data deciziei Comisiei de deschidere a procedurii oficiale de investigare (a se vedea punctul 37 de mai sus).
55 În continuare, deși este incontestabil că, sesizată cu o cerere în acest sens, instanța națională poate dispune recuperarea ajutorului plătit, indiferent dacă măsura de ajutor este sau nu mai este în curs de aplicare la data deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare, o astfel de posibilitate nu poate fi considerată un efect imediat, cert și suficient de constrângător al deciziei menționate. În această privință, decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare nu determină un astfel de efect față de statul membru decât în ipoteza în care măsura în cauză este în curs de aplicare, întrucât, în acest ultim caz, statul membru este obligat, chiar prin decizie, să suspende măsura de ajutor fără să fie necesară sesizarea instanței naționale (a se vedea punctele 36-38 de mai sus). În plus, din principiile enunțate mai sus rezultă că, contrar a ceea ce susține reclamanta, instanța națională nu are obligația de a dispune recuperarea ajutorului plătit (a se vedea punctele 40 și 41 de mai sus), care nu poate interveni decât cu ocazia unui litigiu în fața instanței naționale al cărui rezultat este, prin natura sa, incert (a se vedea punctul 43 de mai sus).
56 În această privință, după cum menționează și Comisia, trebuie amintit că, în temeiul principiului cooperării loiale dintre, pe de o parte, instanțele naționale și, pe de altă parte, Comisia și instanțele Uniunii, se impune doar ca instanța națională să ia toate măsurile generale sau speciale de natură să asigure executarea obligațiilor care rezultă din dreptul Uniunii și să se abțină să ia măsuri care pot pune în pericol realizarea scopurilor tratatului, în special decizii care contravin unei decizii a Comisiei, chiar dacă aceasta are un caracter provizoriu (Hotărârea Deutsche Lufthansa, punctul 37 de mai sus, punctul 41).
57 În consecință, interpretarea Hotărârii Deutsche Lufthansa, punctul 37 de mai sus, nu permite să se considere că o decizie de deschidere a procedurii oficiale de investigare împotriva unei măsuri care nu mai este în curs de aplicare ar avea un conținut imediat, cert și suficient de constrângător față de statul membru destinatar.
58 În al treilea rând, reclamanta a susținut în ședință că doar posibilitatea de a formula o acțiune în anulare împotriva deciziei de închidere a procedurii oficiale de investigare sau aceea de a invoca nelegalitatea deciziei atacate pe cale de excepție nu i‑ar asigura o protecție suficientă.
59 Argumentația reclamantei poate fi privită în sensul că posibilitatea de a contesta legalitatea deciziei finale sau aceea de a invoca, pe cale de excepție, nelegalitatea deciziei atacate nu este suficientă pentru a‑i asigura o protecție jurisdicțională efectivă, întrucât ar putea fi confruntată cu posibile acțiuni în recuperarea ajutoarelor plătite anterior adoptării unei astfel de decizii finale. Or, într‑o situație precum cea din speță, protecția jurisdicțională a reclamantei prin prisma tratatului este asigurată de posibilitatea instanței naționale, sesizată cu un litigiu privind recuperarea ajutorului ilegal plătit, de a prezenta Curții o cerere de decizie preliminară pentru aprecierea validității deciziei de deschidere a procedurii oficiale de investigare, în temeiul articolului 267 TFUE, întrucât sunt excluse de la această cale de atac numai persoanele care pot formula împotriva unei astfel de decizii o acțiune în anulare în temeiul articolului 263 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 9 martie 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Rec., p. I‑833, punctul 26).
60 În al patrulea rând, reclamanta susține că din decizia atacată reiese că Comisia concluzionează că contractul din 2005 modificat și contractul din 2010 constituie o măsură de ajutor de stat ilegal fără să transpară, în special în dispozitiv, îndoieli ale acesteia cu privire la aspectul dacă este vorba despre un ajutor de stat, întrucât ar fi omis să califice măsura de ajutor potențial drept ajutor de stat „eventuală” sau „suspectată”.
61 Trebuie constatat că din decizia atacată rezultă suficient că concluziile la care a ajuns Comisia în privința caracterului ilegal al măsurii de ajutor potențial au fost efectuate cu titlu provizoriu, în urma unei evaluări preliminare în conformitate cu dispozițiile articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 659/1999. Astfel, în considerentul (61) al deciziei atacate, Comisia a afirmat că, „[î]n urma examinării informațiilor și a argumentelor furnizate până în prezent de [România] și de [reclamantă], [ea] adopt[a] opinia preliminară conform căreia [măsura de ajutor potențial] implic[a] existența unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE” și exprima îndoieli cu privire la compatibilitatea acesteia cu tratatul. În considerentul (62) al deciziei atacate, Comisia a menționat indiciile privind existența unui ajutor de stat și îndoielile privind compatibilitatea unui astfel de ajutor potențial cu piața internă. În urma lecturii acestor pasaje din decizia atacată, nu se poate susține că Comisia a efectuat o apreciere definitivă a caracterului de ajutor de stat al măsurii de ajutor potențial. În ceea ce privește considerentul (152) al deciziei atacate, Comisia a concluzionat, cu titlu preliminar, că contractul din 2005 modificat și contractul din 2010 constituiau un ajutor de stat ilegal, care nu părea să îndeplinească niciuna dintre condițiile de compatibilitate cu piața internă.
62 În al cincilea rând, reclamanta consideră că, întrucât vizează contractele încheiate cu furnizorul, decizia atacată a creat o incertitudine importantă în mediile de afaceri, precum și în raporturile sale cu băncile, cu clienții și cu concurenții săi, în special cu privire la o posibilă cerere a furnizorului de a i se plăti sume suplimentare în temeiul furnizărilor anterioare.
63 La fel cum consideră și Comisia, trebuie constatat că incertitudinea comercială și percepțiile celorlalți operatori cu privire la situația beneficiarului unei măsuri de ajutor cum este reclamanta în speță nu pot fi considerate efecte juridice obligatorii, dat fiind că nu este vorba decât de simple consecințe de fapt, și nu de efecte juridice pe care decizia de deschidere a procedurii oficiale de investigare este destinată să le producă (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea Curții IBM/Comisia, punctul 23 de mai sus, punctul 19, Hotărârea din 1 decembrie 2005, Italia/Comisia, C‑301/03, Rec., p. I‑10217, punctul 30, și Hotărârea Tribunalului din 20 mai 2010, Germania/Comisia, T‑258/06, Rep., p. II‑2027, punctul 151). Desigur, instanța Uniunii a luat în considerare împrejurarea că mediile de afaceri vor ține cont, în raporturile lor cu beneficiarul unei măsuri de ajutor ilegal, de situația juridică și financiară slăbită a acestuia din urmă (Hotărârile Italia/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 59, Diputación Foral de Álava și alții/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 34, și Alcoa Trasformazioni/Comisia, punctul 27 de mai sus, punctul 36). Cu toate acestea, prin astfel de considerații, este clar că instanța Uniunii nu a făcut decât să pună în lumină consecințele de fapt ale efectelor juridice obligatorii în raport cu care a apreciat, în aceste hotărâri, că deciziile de deschidere a procedurii oficiale de investigare împotriva unei măsuri în curs de aplicare constituiau acte atacabile.
64 În consecință, argumentul reclamantei nu poate avea incidență asupra calificării deciziei atacate ca fiind un act susceptibil să facă obiectul unei acțiuni în anulare.
65 În al șaselea rând, reclamata se referă la o împrejurare pe care o atribuie survenirii deciziei atacate, și anume că societatea V., care ar fi societatea‑mamă a reclamantei, ar fi suspendat un proiect de construire a unei centrale pe gaz de cogenerare în România din cauza reticenței băncilor de a‑l finanța.
66 O astfel de împrejurare nu poate fi privită ca un efect juridic obligatoriu al deciziei atacate, fiind vorba, cel mult, de o posibilă consecință de fapt a acestei decizii (a se vedea punctul 63 de mai sus). În orice caz, trebuie să se constate că reclamanta nu aduce niciun element de probă cu privire la ceea ce afirmă și niciun document care să demonstreze intenția inițială a societății V. de a se angaja în proiectul în discuție, nefiind depuse la dosar decizia acesteia de a suspenda proiectul în discuție și legătura dintre respectiva presupusă decizie și un refuz de finanțare din partea băncilor ca urmare a deciziei atacate.
67 Rezultă din tot ceea ce precedă că decizia atacată nu constituie un act atacabil în sensul articolului 263 TFUE și că, în consecință, acțiunea este inadmisibilă, fără să fie necesară admiterea măsurii de organizare a procedurii solicitată de reclamantă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
68 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. În speță, întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată și a celor efectuate de Comisie.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a cincea)
declară și hotărăște:
1) Respinge acțiunea ca inadmisibilă.
2) Obligă Alro S. A. la plata cheltuielilor de judecată.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 16 octombrie 2014.
Semnături